Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 |   ...   | 26 |

3.3 Совершенствование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в свете изменений бюджетного законодательства Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ориентированной на стимулирование экономического роста, расширение самостоятельности всех уровней бюджетной системы, снижение социально-экономического неравенства и различий в бюджетной обеспеченности территорий. Именно в этом направлении предстоит развиваться бюджетным отношениям на субфедеральном уровне в соответствии с принятым Федеральным законом № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В Законе зафиксировано, что местное самоуправление - это одновременно уровень публичной власти, институт гражданского общества и механизм реализации общегосударственных задач. Когда все три эти позиции будут реализованы, тогда возникнет подлинное местное самоуправление.

Прежде всего, реформа местного самоуправления касается основополагающих конституционных прав и свобод граждан, создания института, защищающего интересы людей там, где они живут и работают. Обеспечение на местах достойных и комфортных условий жизни предполагается решать посредством единообразной для всей страны организации публичной власти. В связи с этим границы регулирования местного самоуправления Законом в значительной степени передвинуты на федеральный уровень: то, что раньше регулировалось на уровне субъекта Федерации, рождая многообразие не всегда действенных форм организации местного самоуправления, сейчас передано на федеральный уровень.

Главное заключается в том, что новый Закон в значительной степени продвинул вперед местное самоуправление как структуру гражданского общества, что должно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. В этом состоит основная социально-политическая задача реформы.

Законом вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления во всех регионах Российской Федерации. Муниципальные образования будут образованы на уровне сельсоветов, поссоветов, городов, входящих в район - со статусом соответственно сельского и городского поселения; районов - со статусом муниципальных районов; городов, не входящих в состав районов - со статусом городских округов. По мнению законодателей, такое деление позволит властям более эффективно выполнять возложенные на них полномочия и обеспечит населению реальные рычаги управления своими территориями. Однако в этом случае большинству субъектов Федерации придется коренным образом ломать уже годами отлаженный механизм муниципального устройства, причем, независимо от эффективности его функционирования.

Местное самоуправление должно стать в 2006 году двухуровневым: на нижнем уровне будут находиться поселения, а также внутригородская территория городов, на более высоком - муниципальные районы. Статус городского округа позволит решать вопросы местного значения поселения и района.

Закон содержит большое количество норм, регламентирующих территориальную организацию муниципальных образований. Так, граница поселения, в состав которого входят несколько населенных пунктов, устанавливается с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. В Оренбургской области более 40 процентов сельсоветов, поссоветов имеют численность населения менее 1 тысячи человек. Если прямо следовать букве Закона, которым установлено, что число жителей муниципалитетов должно быть, как правило, не менее 1 тысячи человек, то в муниципальное образование следует объединять несколько населенных пунктов. Объединять же территории далеко не всегда экономически целесообразно, в том числе и с точки зрения формирования бюджетов. К тому же объединение сельсоветов затрагивает социальные проблемы, связанные с перспективой развития села, их тоже надо учитывать. Кроме того, предписываемая Законом схема организации местного самоуправления, возможно, усложнит и без того непростые межбюджетные отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Органы государственной власти субъектов РФ должны до 1 января 2005 года установить границы вновь образуемых муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;

в течение 2005 года должны быть решены имущественные, финансовые и иные проблемы организации местного самоуправления.

Таким образом, до 2006 года предстоит довольно значительная работа по реорганизации местного самоуправления. Работа эта началась, в ходе ее уже обнаружились проблемы с формированием муниципальных образований на уровне сельсоветов, поссоветов со статусом сельских поселений.

Так, село Краснохолм территориально расположено в Илекском районе, но административно входит в состав г.Оренбурга, что противоречит требованиям п.14 статьи 11 нового Закона: территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Жителям этого села было предложено проголосовать за вхождение их села в Илекский район с тем, чтобы образовать поселение Краснохолмский сельсовет в составе Илек ского муниципального района. Но на сходе все жители села единогласно проголосовали против этого предложения областных властей. В результате возникла коллизия между нормами статей 3 и 11 Закона, первая из которых определяет приоритет прав граждан на осуществление местного самоуправления, а вторая запрещает вхождение территории городского округа в состав территории муниципального района.

Вместе с тем, следует учитывать, что вышеприведенная ситуация не является исключительной. Реформа местного самоуправления натолкнется на многие нерешавшиеся в течение многих десятилетий проблемы административно-территориального устройства субъектов РФ, на сложившуюся в разных регионах разнообразную практику организации местного самоуправления.

В целях организации местного самоуправления в Оренбургской области в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ от 06.10.2003 года внесены изменения в закон Оренбургской области О территориях муниципальных образований и порядке их образования, объединения, преобразования, упразднения, установления и изменения границ № 198/31-03 от 22.02.1999 г. в части порядка определения территорий муниципальных образований путем установления границ городских округов, сельских поселений, муниципальных районов.

Практическая реализация положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показывает, что в Оренбургской области, где было проведено 2 реформы местного самоуправления, не будет с 2006 года единственной модели взаимодействия местных и государственных органов власти.

Исходя из численности населения и компактности его проживания в Оренбургской области в точном соответствии с буквой Закона должно было бы быть организовано около 500 муниципальных образований - поселений, т.е. примерно такое же их количество, какое было в Оренбургской области в 1997-2000 г.г. Как известно, в тот период поселенческий тип организации местного самоуправления в области был признан неэффективным, поскольку за четыре года не позволил оптимизировать межбюджетные отношения в области, а только усложнил их. Было признано, что крупное муниципальное образование лучше справляется с решением вопросов местного значения, при этом денежные средства аккумулируются в бюджете единого муниципального образования, а не распыляются по многочисленным мелким бюджетам.

Реформа местного самоуправления в Оренбургской области, как следует из принятых Законодательным Собранием области законов, приведет к созданию муниципальных образований смешанного типа: большинство районов приобретут статус городских округов, в ряде районов будет создана двух уровневая система местного самоуправления. Так, Законом Оренбургской области № 1470/244-III-ОЗ статус городского округа получили 25 муниципальных образований, образованных на уровне районов: Адамовский, Акбулакский, Александровский, Асекеевский, Беляевский, Бугурусланский, Бузулукский, Грачевский, Домбаровский, Илекский, город Кувандык и Кувандыкский район, Кваркенский, Курманаевский, Новосергиевский, Октябрьский, Первомайский, Переволоцкий, Сакмарский, Саракташский, Светлинский, Северный, Соль-Илецкий, Ташлинский, Тоцкий, Тюльганский. Законом Оренбургской области № 1471/245-III-ОЗ были образованы городские округа в границах Гайского и Сорочинского районов с центрами соответственного в городах Гае и Сорочинске; 10 муниципальных образованийгородов - Абдулино, Бугуруслан, Бузулук, Медногорск, Новотроицк, Оренбург, Орск, Сорочинск, Соль-Илецк, Ясный получат статус городских округов; 8 районов - Абдулинский, Красногвардейский, Матвеевский, Новоорский, Оренбургский, Пономаревский, Шарлыкский и Ясненский - будут иметь двухуровневую структуру местного самоуправления. Так, в составе Оренбургского района выделено 28 муниципальных образований-сельских поселений.

Такая схема организации местного самоуправления, возможно, усложнит и без того непростые межбюджетные отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Кроме того, работа по установлению границ муниципальных образований требует и определенных финансовых затрат, они необходимы для изготовления схематических карт, описания границ.

Для того, чтобы новая реформа местного самоуправления стала успешной, необходимо обеспечить четкое разграничение полномочий между уровнями власти и соответствие доходов и расходов бюджетов всех уровней. По Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года было невозможно выстроить действенную систему межбюджетных отношений и бюджетно-налоговую систему, когда и крупный город, и небольшое сельское поселение, имея одинаковый статус муниципального образования, наделялись одинаковыми предметами ведения и полномочиями. Кроме этого, федеральным законодательством не были определены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе исполнения последними отдельных государственных полномочий.

Только с принятием Федеральных законов Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации №131-ФЗ от 06.10.2003 года и О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации №95-ФЗ от 04.07.2003 года, наконец, были разграничены полномочия государственной и муниципальной власти. Впервые определено, какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий. Закон устанавливает, что передача полномочий может осуществляться только законами Российской Федерации, субъектов РФ и не должна противоречить федеральным законам, поскольку определение правового стату са местного самоуправления составляет сферу совместного ведения РФ и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ.

Это - одно из основных условий законодательно упорядоченного взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Другое состоит в том, что объем передаваемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых.

Новый Федеральный закон более четко, чем прежний, очертил круг передаваемых полномочий. Если, например, ранее не было ясности в том, какие именно вопросы в области здравоохранения или образования должны исполняться органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а какие - органами местного самоуправления, то теперь в это распределение полномочий внесена определенность.

Так, к вопросам местного значения муниципального района и городского округа в вопросах здравоохранения отнесены организация оказания на своей территории скорой медицинской помощи (за исключением санитарноавиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период. В области образования - организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

В соответствии со статьей 19 нового Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации отдельные государственные полномочия субъектов РФ, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. В настоящее время не представляется возможным установить перечень их государственных полномочий, так как органы государственной власти субъектов РФ должны до 1 ноября 2005 года уточнить законодательство по поводу передачи отдельных государственных полномочий, а Правительство РФ до 1 января 2005 года должно внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов по вопросам передачи отдельных государственных полномочий РФ органам местного самоуправления. Тем самым вопросы, связанные с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, будут решаться уже после определения границ муниципальных образований.

При этом положения законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны вводиться в действие ежегодно на очередной финансовый год законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта при условии, если в нем предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий на соответствующий финансовый год.

Pages:     | 1 |   ...   | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 |   ...   | 26 |    Книги по разным темам