Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | ... | 34 | Анализ областных Уставов позволяет говорить о содержательном сходстве. Так, в отдельные разделы в Томском и главы в Новосибирском и Кемеровском уставах выделены следующие вопросы: а) государственное устройство области (Томск, раздел 1), конституционные основы власти (Новосибирск, глава 1) и статус Кемеровской области (глава 1); б) человек, гражданин и государственная власть (Томск, раздел 2), человек и власть (Новосибирск, глава 2) и защита и реализация прав и свобод человека и гражданина в Кемеровской области (глава 2); в) законодательная власть (Томск, раздел 4; Новосибирск, глава 4; Кемерово, глава 4); г) исполнительная власть (Томск, раздел 5; Новосибирск, глава 5; Кемерово, глава 5); д) местное самоуправление (Томск, раздел 11; Новосибирск, глава 8; Кемерово, глава 7). Безусловно, в трактовке этих вопросах есть отличия, но они не существенны и близки друг другу, по сути.
Следовательно, можно говорить о едином нормативном каркасе этих документов.
Но есть и положения, наличие которых свидетельствует о некоторых достоинствах и недостатках рассматриваемых документов. Так, наиболее последовательным в вопросах гарантии прав и свобод человека и гражданина является Устав Новосибирской области. В нем отмечается о введении должности Уполномоченного по правам человека, порядок введения и статус которого устанавливаются законом области (гл.2, ст.19). Позднее такое положение было введено и в Устав Кемеровской области (гл.2, ст.14). О важности создания единого нормативно-правового пространства на территории области свидетельствует статьи, посвященные судебной власти. В этой связи, в Уставе Новосибирской области закреплено положение об Уставной судебной палате (гл.7, ст.49). О компетенции Уставного суда говориться и в Уставе Кемеровской Закон О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Кемеровской области № 57 от 4.10.1999 / Законы Кемеровской области. [Электронный ресурс] // Экономика и жизнь Кузбасса - Электрон.дан.
- Кемерово: ЗАО Компания МЕГА [Б.г.] - Режим доступа: // www. mega.kemerovo.su, свободный.
области (гл.6, ст.52). В Уставе Томской области эти вопросы не рассматриваются, хотя в разделе о законодательной власти есть ссылки на Уставный суд.
Как утверждают исследователи В.И.Васильев, А.В.Павлушкин, А.Е.Постников в обобщенном виде компетенция региональных легислатур включает в себя несколько групп полномочий: законотворческие, представительские, контрольные и учредительские266. Они непосредственно связаны с реализаций функций законодательных (представительных) органов государственной власти и закреплены в Уставах областей.
Вопросам задач и функций законодательных (представительных) органов государственной власти в Уставах посвящены специальные статьи. Например, в Уставе Томской области представлены положения, касающиеся субъектов законодательной власти, статуса депутата, полномочий Думы, контрольных функций, Председателя Думы и его заместителей, организации деятельности Думы, её органов и аппарата, прекращения полномочий Думы (ст.57Цст.71). Примерно такой же перечень рассматривается в Уставе Новосибирской области (ст.25Цст.34) и Уставе Кемеровской области (ст.38Цст.44). Но, в последних, в отличие от Устава Томской области, реализация контрольных функций обеспечивается посредством создания Контрольносчетной палаты. Также следует отметить, что в Уставе Новосибирской области вопросам законодательства посвящена отдельная глава (ст.55Цст.65). В целом, можно сказать, что наиболее содержательным является Устав Новосибирской области, составленный с учетом опыта субъектов Российской Федерации, принявших учредительные акты в более ранние сроки.
Анализ Уставов областей позволяет утверждать, что принятие законов отнесено к исключительной компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. В документах закреплены следующие основные направления областного законотворчества: организация государственной власти и местного самоуправления;
экономическое и социальное развитие области; обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Уставами предусмотрено обсуждение законов, порядок их принятия и обнародования. Но особенности регионального законодательного процесса прописаны в не только Уставах субъектов. Более детальное описание законотворчества дается в регламентах.
Законодательный процесс включает в себя совокупность следующих последовательных процедур: 1) внесение законопроекта на рассмотрение парламента на Васильев В.И, Павлушкин А.В, Постников А.Е. Указ.соч. - С.68.
основе права законодательной инициативы; 2)рассмотрение и принятие закона депутатами; 3) подписание и обнародование документа. По правовой характеристике законы, принимаемые региональными легислатурами, разделяются на обычные, особые (посвящены регулированию некоторых ключевых государственно-властных институтов субъектов РФ) и законы о внесении поправок в Уставы.
Итак, законодательный процесс начинается с внесения законодательной инициативы. В Уставе Новосибирской области в специальной статье четко оговаривается список субъектов законодательной инициативы: не менее 20-и тысяч граждан, проживающих в области; депутат областного Совета; глава администрации Новосибирской области; комитет областного Совета депутатов; представительные органы местного самоуправления; Уставная судебная палата области; Арбитражный суд области; областной суд. Все законопроекты, предусматривающие расходы за счёт областного бюджета, рассматриваются областным Советом депутатов только при наличии заключения главы областной администрации (ст.59). На практике этим правом в большей степени пользуются депутаты и глава администрации области.
Второй шаг - это внесение законопроекта в легислатуру и его предварительное рассмотрение. Так, официальным внесением проекта документа, согласно регламенту Совета народных депутатов Кемеровской области, считается внесение проекта, оформленного в соответствии с установленным порядком, на имя председателя Совета.
Датой официального внесения проекта считается дата его регистрации в отделе по работе с документами Совета (ст.54).
Регламенты закрепляют конкретные требования к форме и содержанию законопроекта, которые выступают в качестве условий внесения проектов. К ним относятся: а) пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, подписанная субъектом законодательной инициативы либо автором (авторами) проекта; б) перечень актов федерального и областного законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта; в) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); г) проект постановления, подготовленный субъектом законодательной инициативы; д) письмо на имя председателя Совета с просьбой рассмотреть данный вопрос на очередной сессии, подписанное субъектом законодательной инициативы. Также в регламенте оговаривается, что законопроекты, внесенные в областной Совет Губернатором области, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ст.53).
Что касается сроков предварительного рассмотрения внесенных законопроектов, то они зависят от характера вопроса. Так, определяя комитет, ответственный за подготовку законопроекта к рассмотрению на пленарном заседании, Председатель одновременно определяет и сроки подготовки. После того, как комитет представит свое заключение, Председатель направляет его во все комитеты, депутатские группы и фракции, всем субъектам законодательной инициативы для подготовки отзывов, предложений и замечаний и устанавливает срок их предоставления. Такова схема в Новосибирском областном совете.
Далее парламент переходит к рассмотрению законопроекта по существу.
Процедура обсуждения проекта внесенного документа складывается из так называемых чтений. Во всех рассматриваемых субъектах, проект проходит два чтения. В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, дается общая оценка концепции законопроекта и решается вопрос о необходимости его принятия. В Новосибирском регламенте, в частности, речь идет о рассмотрении законопроекта с точки зрения его актуальности и практического значения. Во втором чтении законопроект рассматривается постатейно с обсуждением предлагаемых субъектами законотворчества поправок. Иногда законопроект может быть принят и в первом чтении.
Третий шаг - принятие закона. Согласно Уставам рассматриваемых областей законы принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Данное положение является унифицированным федеральным законодательством с целью придания минимальной легитимности принимаемым в субъектах Федерации законам.
Хотя в определенных случаях для принятия законов устанавливается конкретная норма:
две трети голосов от числа избранных депутатов.
Последний, четвертый шаг - это подписание и обнародование закона, что позволяет считать его официальным документом. Этот шаг не является исключительной компетенцией легислатуры. В Уставах областей подписание законов входит в полномочия Главы Администрации области (ст.83, п. о Устава Томской области). Во всех областных Уставах предусмотрено право вето со стороны высшего должностного лица - Главы Администрации области. Так, в Уставе Томской области отмечено, что протест с необходимым обоснованием в письменной форме вносится Главой Администрации области в Думу не позднее десяти дней со дня принятия закона или иного правового акта. Преодолеть вето легислатура может при повторном голосовании при условии, если будет набрано две трети голосов от установленного числа депутатов Думы (ст. 88).
Таким образом, законодательный процесс был очень формализованным с правовой точки зрения, позволяющим четко отследить движение того или иного закона. На территории рассматриваемых нами субъектов он являлся унифицированным.
Особенности же процесса законотворчества стали проявляться по мере его развития на местном уровне. С ними региональные законодательные органы в РФ столкнулись в середине 90-х гг. XX века.
Каждый субъект был вынужден выстраивать новую систему взаимоотношений с федеральным центром, другими административными территориями, создавать собственную законодательную базу с учетом социально-политических и экономических интересов и условий местного и федерального уровня. Депутатам вновь сформированных региональных парламентов приходилось начинать практически с нуля.
Многие из них не имели практического опыта законотворческой деятельности, как, впрочем, и те, кто когда-то являлся депутатом представительных органов советской власти на местах. Ведь специфика последних не предполагала участия в реальной законодательной практике, так как это было прерогативой только Верховного Совета СССР. Следовательно, всему депутатскому корпусу предстояло знакомство с особенностями законотворческого процесса.
Например, депутаты Государственной Думы Томской области определили ряд принципов, по которым им предстояло работать: систематизация, целостность и актуальность законотворческой деятельности на уровне субъекта; обеспечение непрерывности и преемственности законодательного процесса; постепенность и планомерность создания законодательной базы; интенсивный путь развития законотворчества; преодоление декларативности, ненормативности и популизма законопроектов267.
Депутаты региональных легислатур первого созыва, в первую очередь, занимались выделением приоритетных направлений в законотворчестве. Каждый депутат имел целый пакет наказов от своих избирателей, полученных во время выборного марафона, и именно они изначально стали основой разработки рабочего поля деятельности. Перед парламентариями стояла сложная задача - связать воедино интересы избирателей и направить их на решение проблем области в целом в условиях отсутствия Бяликов В.А., Ильин С.П. Указ.соч. - С.6.
законодательной базы. Поэтому первые месяцы были посвящены систематизации и структурированию всего комплекса проблем, который стоял перед новым законодательным органом. В связи с этим, депутаты разрабатывали примерные программы законопроектных работ.
Такой документ на 1994-1995268 гг. был принят Новосибирским областным Советом депутатов вместе с законом от 06.07.1994 № 5 О законодательной деятельности в Новосибирской области269. В последнем были определены перечень субъектов законодательной инициативы в областном Совете, порядок внесения законопроектов в Совет и их рассмотрения в Совете, а также порядок подписания и повторного рассмотрения законов Новосибирской области.
Так, томские депутаты на самых первых трёх собраниях приняли пакет нормативно-правовых актов, регламентирующих организационно-правовые условия функционирования областного парламента, основные направления законотворческой деятельности. В дальнейшем вся работа Думы основывалась на примерной программе законопроектных работ, планов работы комитетов на каждый календарный год.
При рассмотрении законотворческой деятельности региональных легислатур, мы будем обобщать материалы, касающиеся Новосибирского областного Совета депутатов и Государственной Думы Томской области. Отдельно будет представлена работа законодательного органа Кемеровской области. Такой подход обоснован тем, что Новосибирской и Томской областях функционировало две легислатуры фактически в одинаковых условиях. В Кемеровской же области было три созыва депутатского корпуса, причем деятельность первого проходила в условиях жесткой политической борьбы.
Приоритетное положение в законотворческой деятельности региональных легислатур после принятия Устава области заняли задачи финансово-экономического характера. Особое внимание депутаты уделили вопросам бюджетного процесса. Так, самым первым законом области, принятым Новосибирским областным Советом, был закон от 01.06.1994 № 1 О бюджете области на 1994 год270. Его легитимность и востребованность обеспечивались Указом Президента РФ от 22.12.1993 № 2268 О Примерная программа законопроектных работ Новосибирского областного Совета депутатов первого созыва на 1994-1995гг. // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник - 1994, 15-21 июля - С.6.
Решение IV сессии областного Совета депутатов (первого созыва) о законе О законодательной деятельности в Новосибирской области. //Текущий архив областного Совета депутатов, далее ТАНОСД.
Протокол IVсессии областного Совета депутатов (первого созыва). Л.1-6.
Третья сессия Новосибирского областного Совета депутатов // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. Еженедельник - 1994, 3-9 июня - С.1.
Pages: | 1 | ... | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | ... | 34 | Книги по разным темам