Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 11 |

Нам представляется, что важным и недостаточно изученным аспектом функционирования систем оказания центром финансовой помощи субнациональным властям является влияние различных схем выравнивания на выбор субнациональными властями параметров финансовой политики. Естественно предположить, что подобный выбор зависит как от модели распределения финансовой помощи (включая тип выделяемого гранта), так и от предпочтений субнациональных властей, характеристик общественных и частных благ на субнациональном уровне и т.д. С учетом данного предположения далее мы проанализируем особенности распределения выравнивающих трансфертов в Российской Федерации, а также интегрируем основанную на рассмотренных выше моделях схему распределения финансовой помощи между российскими регионами в классическую модель, описывающую эффекты грантов на решения субнациональных властей, осуществляющих выбор объемов предоставляемых в регионе общественных и частных благ.

Моделирование финансового поведения регионов

Распределение финансовой помощи между регионами в России

Предоставление финансовой помощи российским регионам со стороны федерального центра осуществляется по многим каналам, относительная величина которых на протяжении последних лет была подвержена существенным изменениям. Основными каналами передачи средств федерального бюджета регионам являются трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), субвенции на финансирование федеральных мандатов, дотации, средства, передаваемые по взаимным расчетам. В табл. 1 приведены данные о величине отдельных видов федеральной финансовой помощи субъектам РФ в 1992–2002 гг.

В целях формирования гипотезы о том, на основе каких принципов выделяется финансовая помощь регионам, коротко остановимся на официально используемых механизмах распределения отдельных видов помощи. Анализ методики распределения трансфертов из ФФПР и способов распределения дополнительной финансовой помощи в 1994–1998 гг. показывает, что они были непосредственно направлены на компенсацию прогнозируемых либо фактических разрывов между доходами и расходами региональных бюджетов25.

Внедрение, начиная с 1999 г., новой методики распределения трансфертов из ФФПР предусматривает выделение основной части трансфертов пропорционально отклонению душевого налогового потенциала субъектов Федерации от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации, который получил название индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов отражает межрегиональную дифференциацию стоимости и объема бюджетных расходов на основании косвенных факторов, определяющих потребности в предоставлении тех или иных видов общественных благ в различных регионах, связанные с межрегиональными различиями в возрастной структуре населения, а также в географических, климатических и других условиях.

Таблица 1

Федеральная финансовая помощь бюджетам субъектов Федерации
в 1992–2002 гг. (% ВВП)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002*
Дотации и субвенции	0,00	0,02	0,09	0,06	0,09	0,13	0,10	0,06	0,15	0,54	0,34
Субвенции**	0,79	0,69	0,42	0,12	0,12	0,09	0,02	0,20
Трансферты из ФФПР	0,00	0,00	0,36	1,17	1,04	1,22	1,12	0,99	0,96	1,14	1,62
Субсидии и субвенции из Фонда компенсаций										0,37	0,45
Государственная поддержка дорожного хозяйства								0,18	0,11	0,27	0,33
Средства, переданные по взаимным расчетам	0,61	1,95	2,54	0,42	0,81	0,43	0,36	0,14	0,28	0,05	0,00
Прочие виды финансовой помощи***	0,09	0,03	0,02	0,06	0,28	0,64	0,00	-0,20	0,03	0,19	0,29
Всего: средства, переданные бюджетам других уровней власти	1,49	2,7	3,4	1,8	2,3	2,5	1,60	1,36	1,54	2,56	3,03

* План.

** До 1999 года субвенции выделялись отдельной строкой в отчетности об исполнении федерального бюджета.

*** Включает сальдо по федеральным бюджетным ссудам.

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов.

Таким образом, согласно используемой в настоящее время методике величина выделяемого региону трансферта из ФФПР прямо пропорциональна значению индекса бюджетных расходов и обратно пропорциональна оценке налогового потенциала для региона. В результате с определенной степенью условности можно считать, что соответствующее распределение трансфертов оказывается направленным на погашение разрыва между налоговым потенциалом и расходными потребностями, отражаемыми индексом бюджетных расходов. Следует учитывать также то, что на практике распределение трансфертов осуществлялось в том числе с учетом их величины, установленной в предыдущие годы, то есть непосредственно с учетом разрыва между региональными доходными и расходными показателями.

Часть дотаций, субвенций, а также средства, передаваемые по взаимным расчетам, являются неформализованными нерегулярными видами федеральной финансовой помощи, величина которых в настоящее время по-прежнему велика. В целом можно сказать, что распределение указанных средств направлено на покрытие текущих бюджетных разрывов регионов.

Как отмечено выше, финансовая помощь, выделяемая с целью осуществления межтерриториального выравнивания возможностей по предоставлению общественных благ, может быть направлена на компенсацию недостатка доходов региона, характеризуемого уровнем доходов ниже среднего, на повышение региональных бюджетных расходов либо на погашение разрыва между необходимыми с точки зрения грантодателя региональными бюджетными расходами и некоторой оценкой доходов региональных бюджетов. В случае Российской Федерации, несмотря на имеющиеся в Бюджетном кодексе (см. ст. 135 БК) утверждения, о том, что нецелевая федеральная финансовая помощь направлена на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности регионов (что подразумевает обеспечение равных возможностей региональных властей по предоставлению общественных благ путем выравнивания получаемых ими бюджетных доходов), фактический анализ бюджетной практики показывает наличие других целей у системы межбюджетной помощи. На основе сказанного выше может быть выдвинута гипотеза о том, что федеральная помощь российским регионам выделяется в целях финансирования разрыва между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными (рассчитанными в соответствии с оценками федерального центра) бюджетными доходами. При этом оценки расходных обязательств и потенциальных доходов на практике в большей или меньшей степени (различной в разные годы) основывались как на фактических значениях доходов и расходов, так и на нормативных величинах расходных потребностей и налогового потенциала.

Подобный процесс межбюджетного выравнивания формально можно описать с помощью модели распределения финансовой помощи, использующей различные функции общественного выбора. В классе наиболее простых моделей распределения финансовой помощи удобно использовать роулсианский (минимаксный) тип функции полезности национальных властей, предполагающий выравнивание благосостояния различных регионов для достижения оптимума. При использовании роулсианского критерия выбора объемов финансовой помощи наиболее справедливое распределение финансовой помощи будет направлено на максимизацию полезности в наиболее бедных регионах.

Соответственно возникает вопрос о критерии бедности регионов, который может быть использован в целях межбюджетного выравнивания. Речь идет о выборе между традиционными индикаторами бедности, такими как объем доходов или расходов регионального бюджета, величина валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, величина располагаемых доходов населения региона, показатели дифференциации доходов населения (коэффициент Джинни, доля населения с доходами, меньшими прожиточного минимума), и показателями, учитывающими не только доходы в различных регионах, но и потребность в осуществлении расходов на обеспечение частными и общественными благами.

Если национальные власти располагают оценками доходов региона и оценкой величины желаемых, с точки зрения центра, расходов регионального бюджета, то мерой бедности для различных регионов должен быть не просто уровень его доходов, а величина доходов, приведенная в соответствие с расходными потребностями данного региона. Такой величиной может служить разность между оценкой потенциальных (или фактических) доходов регионального бюджета и нормативных (или фактических) расходов регионального бюджета (или их отношение). Заметим, что результаты оценок зависимости разности между нормативными расходами и потенциальными доходами региона от величины ВРП в регионе на панельных данных 1994–2000 гг. для 88 российских регионов показывают, что существует устойчивая значимая отрицательная зависимость рассчитанного нами дефицита бюджета от величины валового регионального продукта (оценки на душу населения).

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 11 |    Книги по разным темам