Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 |

Наш опыт разработки общенациональных стандартов в сфере социальных программ был менее успешным. Наша Конституция дает правительствам провинций прямую юрисдикцию в части важных социальных программ, а присутствие федерального правительства, значительное во многих случаях, исторически складывалось за счет его потенциала в использовании расходных полномочий для стимулирования ( некоторые скажут: УподталкиванияФ) провинций к следованию национальным социальным программам. В 1980-ые гг. бюджетные дефициты не только сократили лидирующую роль федерального правительства в этой сфере, но также привели к урезанию действующих программ, что вызывало серьезные политические трения. В 1999 федеральное правительство и администрации провинций вели переговоры по поводу подписания УSocial Union Framework AgreementФ, которое впервые кодифицировало ограничения в части использование федеральным правительством его расходных полномочий. Однако это соглашение не привело к разработке действующей системы социальных стандартов, и вопрос этот останется одним из важнейших в последующие годы11

.

В России, как это уже отмечалось, развитие выравнивания в течение последних двух лет - привело к серьезным структурным изменениям. При значительном прогрессе в вопросе о предоставлении выравнивающих грантов на основе разработанной формулы существуют и другие сферы, требующие внимания. Например, имеются, по крайней мере, три метода, с помощью которых можно определить размер общего фонда: он может быть установлен в процентах либо от конкретных видов налогов, либо от общего объема доходов федерального бюджета ( как сейчас); он может быть установлен в процентах ВВП; или, наконец, на основе уровня ресурсов, требующихся для выравнивания регионов по отношению к определенному стандарту ( норме)12

. Этот, последний подход и используется в Канаде, хотя с некоторого периода времени существует потолок общего объема трансфертов, что обеспечивает до некоторой степени защиту правительства, финансирующего данные программы.

Способ, использующийся сегодня в России, представляется мне уместным в текущих обстоятельствах переходной экономики и в свете У менее- идеальногоФ подхода к распределению доходов, к которому я обращусь более детально через несколько минут. Однако мне представляется - даже в сегодняшней ситуации, - что для регионов было бы лучше, если бы федеральное правительство могло взять на себя обязательство придерживаться формулы и размера общего объема источника средств в течение нескольких лет, а не пересматривать их каждый год, когда под угрозой оказываются не только объемы средств но и методика расчета. С течением времени, когда целостность системы сбора налогов возрастет и федеральные финансы станут более устойчивыми, будет иметь смысл финансировать выравнивание на альтернативной основе, например, выбирая ВВП или определенный стандарт.

Я полагаю, что подобные изменения улучшат формулу выравнивания, но сегодняшний масштаб различий между регионами доказывает, что проблема, связанная с попытками реализовать принцип бюджетного равенства разумным способом, будет существовать даже в среднесрочной перспективе.

Журавская и Трунин указывают, что даже если в ситуации 1997 г. все доходы федерального бюджета были бы направлены в бюджеты регионов, то 40 регионов оставались бы с дефицитом бюджета, а в 30 из них дефицит превысил бы 10% от суммы расходов. В то же время, общий объем бюджета ФФПР снизился с 2.6% ВВП в 1997 г. до 1.4% ВВП в первой половине 1999 г.13

Очевидно, что способность реализовать принцип бюджетного равенства становится, по крайней мере, на обозримое будущее, в меньшей степени вопросом, связанным с структурой выравнивания, и в большей - с проблемой размера У экономического пирогаФ. Необходим устойчивый рост, а вклад бюджетного федерализма в его обеспечение в большей степени зависит от приверженности экономическим и политическим принципам, чем в обеспечение социального принципа бюджетной справедливости.

Политические принципы

Указанное выше заключение подводит меня к рассмотрению политических принципов. В этом смысле, оценивая эффективность бюджетного федерализма, нужно рассматривать два принципа: подотчетность и прозрачность.

Сравнивая канадский и российский федерализм, П. Микисон заключает, что У....сопоставляя сегодня эти две системы по шкале централизации- децентрализации, можно сделать вывод о том, что Российскую Федерацию отличает гораздо большая степень централизации, чем Канаду. Канада описывалась как одна из наиболее децентрализованных федераций в мире. А ведь еще в 1867 г. Канада была высоко централизованной страной и провинции сильно зависели от субсидий и грантов федерального правительства. Федерации переживают постоянные перемены, и существует определенное предположение, что российский федерализм не станет в этом смысле исключением14

.Ф

Эволюционный процесс в Канаде, однако, был вызван к жизни демографическими и экономическими событиями, которые имели место на фоне очень ясного разделения полномочий, включая налоговые, установленных Конституцией страны, т.е. с самого начала имелись элементы большей автономии местных властей и, соответственно, их отчетности. Эти специфические черты все в большей степени задействовались по мере роста относительного благосостояния и полномочий регионов.

В российских же условиях Конституция менее определенно формулирует права регионов. Прочтение Микисоном Конституции приводит его к выводу от том, что юрисдикция регионов- нечто остаточное и ограниченное - большая часть вопросов отдана в совместное ведение (УсогласиеФ, по канадской терминологии). Но УсогласностьФ в действительности зачастую означает наличие у федеральных органов способности предписывать форму и содержание законодательства региона; кроме того, регионы не могут самостоятельно вырабатывать свое законодательство в области совместного ведения без соответствующего одобрения федеральным законодательством15

. Если эта оценка верна, трудно представить, как естественная эволюция может увеличить степень автономии регионов, если этого не захотят федеральные власти, а то, что требуется в данном случае, это не просто стремление к компромиссу, но позитивная работа по облегчению процесса эволюции.

Это важный вопрос, поскольку я думаю, что проблема стимулов тесно связана в основе своей с полномочиями и отчетностью. Пока регионы не имеют полномочий по принятию ключевых решений в части своих расходных приоритетов и доходов из собственных источников и пока общественное мнение не призывает их власти к отчетности, стимулы к работе, продвигающей экономическую деятельность, будут незначительны по причинам, которые совершенно справедливо указал Греф и которые уже цитировались в данной работе.

В идеале, действия, которые должны отвечать указанным политическим принципам, принимают три формы:

Во- первых, должна присутствовать полная прозрачность региональных бюджетов, расходных программ и режимов налогообложения, чтобы региональные правительства могли нести ответственность перед своим электоратом.

Во- вторых, у регионов должна появиться четкая ответственность за сферу расходов. Роль федерального правительства должна свестись к установлению минимально приемлемого уровня стандартов, но у него не должно быть функции передачи регионам мандатов, которые последние не способны финансировать. Принципы, управляющие распределением расходных полномочий, включают принцип субсидиарной ответственности, т.е. каждый конкретный вид расходов должен быть передан на тот нижний уровень управления, на котором он может эффективно исполняться. С учетом варьирования местных вкусов и затрат, тем не менее, налицо будут явно выраженные преимущества в эффективности, порожденные реализацией функций - настолько децентрализованной, насколько это возможно, - но при этом они должны отвечать минимальным общенациональным стандартам16

.

В- третьих, регионам следует предоставить полномочия по сбору налогов в пределах их юрисдикции для финансирования расходов, за которые они ответственны. В принципе, налоги должны вводиться той администрацией, которая ответственна за расходование соответствующих поступлений17

. Природа установленных законом источников доходов региональных бюджетов должна быть такова, чтобы ограничивать воздействие внешних факторов., т.е. налоги, из которых финансируются расходы, должны уплачиваться налогоплательщиками данного региона, а не перекладываться на плечи других. Как указывается в работе Р. Берда, подготовленной им в рамках проекта CEPRA, права регионального правительства в части налогообложения должны быть ограничены в сферах У...большинства природных ресурсов, налогов с продаж на этапе, предшествующем розничной торговле, и, до определенной степени, налоги на недвижимость, принадлежащую резидентам из других регионовФ18

.

Вопрос о налогах на розничные продажи в этом смысле- предмет для некоторой дискуссии. Данный вопрос находится в зависимости от предела, до которого в действительности налоги на розничные продажи накладываются на Уисходные материалыФ для бизнеса и, таким образом, уводятся из- под данной налоговой юрисдикции. В Канаде существует система, при которой на уровне провинций налоги на розничную продажу вот уже много лет сосуществуют с налогами на Упред- розничнуюФ продажу, взимаемыми на федеральном уровне. В начале 90-ых гг. федеральное правительство превратило последний в НДС, и теперь у нас есть общенациональный НДС, взимаемый в сочетании с налогами на розничную продажу, собираемыми провинциями. Это привело в некоторых провинциях ( но не во всех) к гармонизации налоговых баз провинций и федерального центра ( при независимости в отношении установления ставок налогов и объединенной администрации). Гармонизация налоговых баз при постоянной автономии провинций в отношении ставок налогов и объединенной администрации, имеет большой смысл, но делает процесс трудным, с политической точки зрения, в связи с тем, что федеральные налоги не пользуются популярностью.

В России, насколько я понимаю, ситуация со всеми тремя факторами: прозрачностью, отчетностью по расходам и правами на сбор налогов, - далека от идеальной. С моей точки зрения, сам политический принцип фискального федерализма - проблема подотчетности и прозрачности - самая главная задача, с которой столкнется реформа в сфере фискального федерализма в среднесрочной перспективе.

Я полагаю, что ключ к решению этой проблемы связан, в первую очередь, с проблемой доходов. Регионам нужно определить степень их участия в защите целостности общенациональной налоговой базы путем стимулирования, а не создания помех усилиям в масштабе страны, направленным на сбор налогов, начисляемых в соответствии с законом. В настоящее время федеральные власти определяют структуру и ставки налогов, а собираемые доходы делятся между центром и регионом. В принципе, регион не имеет ни Управ владенияФ, ни подотчетен по собираемым им доходам19. При этом влияние региона на эффективность работы системы по сбору налогов может привести к ситуации, когда налогоплательщики в регионе могут достаточно результативно принимать решения по своим обязательствам, избегая налогов, но одновременно предоставляя альтернативную выгоду региональному правительству, которая обходится дороже, чем региональное правительство получило бы при уплате налогов этими налогоплательщиками. Такая ситуация с большой долей вероятности может быть усилена за счет потенциала регионов к конкуренции в сфере экономической активности через предложение того, что Греф называет У теневойФ бюджетной политикой.

Может быть, одним из возможных вариантов станет наделение региональных администраций правом устанавливать свои ставки налогов на основе налоговых баз, устанавливаемых на федеральном уровне Такая система позволит создать налоговый режим, схожий с тем, что в течение долгого времени существовал в Канаде, хотя в современных условиях развития страны он испытывает все большие трудности. Ключевое преимущество такой системы - установление четкой отчетности перед государственными органами за владение потоками доходов при гармонизации налоговых баз и эффективного сбора налогов. В современной российской действительности подотчетность по налогам ложится на федеральное правительство, поскольку оно устанавливает и налоговую базу, и ставки налога20

. Региональные правительства не подвергаются реальному политическому воздействию за уклонение от налогов, однако тогда, когда региональное правительство устанавливает ставку налога на уровне, который, как она полагает, требуется в данном регионе для удовлетворения потребностей местных избирателей, то каждый налогоплательщик в данном регионе имеет прямой интерес том, чтобы обеспечить уплату остальными их части по справедливости, чтобы сумма к уплате с каждого была как можно меньше. Правительство региона, со своей стороны, сталкиваясь со спросом на государственные услуги, уже не может так легко, как раньше, указывать обвиняющим жестом в сторону федерального центра в связи с дефицитом средств на выполнение требований своих избирателей.

Согласно Грефу, рекомендуется разделение налогов таким образом, чтобы, в конце концов, больше не существовало совместных налогов, - только У своиФ. Теоретически рассуждая, эта цель заслуживает всяческих похвал, но опыт Канады свидетельствует, что в одной налоговой сфере возможно иметь совместную юрисдикцию и единую систему сбора налогов, причем каждый уровень правительства, буде он имеет полномочия в отношении установления ставок налога, соответственно, несет ответственность за их собираемость. Следовательно, изложенная выше концепция, может быть, могла бы стать, с практической точки зрения, более удачной отправной точкой по сравнению с попыткой определить сферы налоговой ответственности на основе У водонепроницаемых отсековФ.

Я бы хотел затронуть еще один вопрос - проблему существующих институциональных процедур. Успешно функционирующие системы бюджетного федерализма подразумевают значительную степень доверия и доброй воли внутри группы старших руководящих работников правительственных структур, которые участвуют в разделении Уфинального продуктаФ. В Канаде существуют такие форумы, как Постоянный комитет сотрудников, и регулярно проводятся встречи заместителей Министра финансов страны. Такие мероприятия предоставляют профессионалам возможность обсудить наиболее злободневные вопросы, понять политические силы, участвующие в работе различных правительств. Кроме того, такие меры обеспечивают последовательность и, в целом, контроль за системой и положительную направленность ее эволюции.

Pages:     | 1 | 2 | 3 |    Книги по разным темам