Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 11 |

А.Б.Золотарева

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

(доклад подготовлен под научным руководством

М. Алексеева и С.Г. Синельникова- Мурылева)

Москва – 2000

Работа выполнена при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID)

Введение 2

1. ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СУБЪЕКТА НАЛОГОВОГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВА 2

1.1. Порядок исполнения налоговых обязательств организациями, имеющими филиалы и иные территориально обособленные подразделения 2

1.2. Институт консолидации налогоплательщиков 2

1.3. Возложение обязанностей налогоплательщика на третьих лиц 2

2. ПРИНЦИПЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЦЕНЫ ТОВАРОВ, РАБОТ ИЛИ УСЛУГ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ 2

3. ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ ПРАВ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ И ПОЛНОМОЧИЙ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ 2

3.1. Полномочия налоговых органов по осуществлению налогового контроля 2

3.2. Полномочия налоговых органов по осуществлению контроля за соответствием расходов физических лиц декларируемому уровню их доходов 2

3.3. Полномочия налоговых органов по взысканию налоговой задолженности 2

3.4. Проблемы ответственности за налоговые правонарушения 2

3.5. Порядок обжалования решений и действий налоговых органов 2

Автор выражает признательность С.Г.Синельникову-Мурылеву, С.Д.Шаталову, М.Алексееву, Р.Конраду, Д.Макдональду, А.Шишкову за предоставленные материалы и ценные замечания, использованные при написании данной работы.

Введение

Содержание термина налоговое администрирование весьма широко. Соответствующая отрасль права охватывает: принципы построения налоговой системы; правомочия органов власти разных уровней в регулировании налоговых отношений; определение основных понятий, используемых в налоговом законодательстве; права и обязанности налогоплательщиков и полномочия налоговых органов; процедуры налогового контроля; ответственность за налоговые правонарушения; процедуры обжалования решений и действий налоговых органов и пр.

В настоящей статье затрагиваются лишь отдельные, наиболее значимые, на наш взгляд, проблемы налогового администрирования. К их числу относятся:

1) Проблемы определения субъекта налогового обязательства

Правильное определение субъекта налогового обязательства применительно к организациям, имеющим свои филиалы в различных субъектах Российской Федерации, имеет не только теоретическое, но и практическое значение, которое обуславливают четыре фактора. Во-первых, при дифференциации ставок налогообложения по региональным и местным видам налогов, налоговые обязательства двух подразделений одного и того же юридического лица, расположенных в различных регионах, при одинаковой налогооблагаемой базе окажутся различны. Во-вторых, в ряде регионов России существуют особые экономические зоны с льготным режимом налогообложения. Следовательно, необходимы законодательные меры, препятствующие концентрации налогооблагаемой прибыли юридического лица в регионах с пониженным налогообложением. В-третьих, даже при равенстве налоговых ставок по всей территории страны предприятие в силу ряда причин может быть не заинтересовано уплачивать налоги в бюджеты всех регионов, где оно осуществляет свою хозяйственную деятельность (предпочитая, например, состоять на налоговом учете в налоговых органах, где имеются связи). Наконец, при удаленности места осуществления производственной деятельности от места налогового учета налоговые органы имеют меньше возможностей для контроля за налогоплательщиком (например, путем проведения выездных проверок). Поэтому законодательство должно быть направлено на обеспечение соответствия места поступления налоговых доходов от предпринимательской деятельности месту ее осуществления.

Существует еще несколько случаев, когда определение субъекта налогового обязательства, имеет принципиальное значение. Это касается, например, случаев, когда обязанность по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в бюджет налога возлагается на третье лицо – так называемого налогового агента. Важность этой проблемы обусловлена тем, что подоходный налог со всех наемных работников, а также налоги с доходов в форме дивидендов, уплачивается именно через налоговых агентов. Возникает естественный вопрос: в каких пределах и на каком правовом основании налоговый агент должен отвечать за неисполнение этой обязанности.

В некоторых случаях возложение обязанностей налогоплательщиков на их контрагентов по сделке (например, применительно к сделкам с нерезидентами и вновь образованными российскими предприятиями, специализирующимися на оказании услуг, которые наиболее часто являются предметом фиктивных сделок) может использоваться в качестве меры по борьбе с уклонением от налогообложения.

2) Принципы определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения

Для администрирования налогов на доход физических и юридических лиц, а также всех видов налогов, облагаемой базой по которым является стоимость товаров (работ, услуг), существенное значение имеет уровень цен, применяемых и (или) декларируемых сторонами сделки. Очевидно, что в отсутствие контроля за соответствием применяемых налогоплательщиками цен рыночному уровню бюджетная система несет огромные потери вследствие занижения налогооблагаемой базы. С другой стороны, предоставление налоговым органам права доначисления налогов исходя из оценки результатов сделки на основе рыночных цен чревато злоупотреблениями со стороны этих органов, учитывая сложность установления применимых рыночных цен.

3) Проблема соотношения прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов в российском законодательстве

Поиск разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов можно без преувеличения назвать сверхзадачей законодательства о налоговом администрировании, так как от ее успешного решения зависит эффективность функционирования фискальной системы. Приходится признать, что в действующей редакции российского Налогового кодекса этот баланс соблюдается далеко не всегда. Во многом это объясняется обстоятельствами принятия кодекса, работа над проектом которого была прервана достаточно искусственно - ввиду критической необходимости модификации налогового законодательства, которое к моменту принятия Кодекса крайне устарело. В результате многие положения Кодекса носят на себе отпечаток поспешного политического компромисса. Зачастую вместо взвешенных решений по каждой конкретной проблеме налогового администрирования, в Налоговом кодексе допущены явные перекосы в пользу налогоплательщиков в одних вопросах, компенсирующиеся такими же перекосами в пользу налоговой администрации в других. То и другое одинаково опасно. С одной стороны, чрезмерная щепетильность в защите прав налогоплательщиков может обернуться неспособностью налоговой администрации обеспечить необходимые доходные поступления в бюджет. С другой стороны, предоставление налоговой администрации слишком обширных полномочий может существенно затруднить хозяйственную деятельность и дестимулировать экономическую активность налогоплательщиков.

Проблема баланса прав налогоплательщиков и налоговых органов отражает центральную для всех отраслей права, регулирующих отношения, основанные на властном подчинении сторон, дилемму об относительной ценности прав личности и государства и допустимости ограничения индивидуальных интересов в пользу общественных. Предлагаемое либеральной юридической традицией решение, как известно, состоит в том, что государство должно воздерживаться от вмешательства в сферу частных интересов во всех случаях, когда такое вмешательство не оправдано необходимостью защиты прав и законных интересов других лиц. Применительно к специфике налогового права этот принцип означает необходимость ограничения применяемых к налогоплательщику мер принуждения в тех пределах, в каких это необходимо для обеспечения выполнения государством его социальных функций. Этот принцип не нашел явного закрепления в тексте Общей части Налогового кодекса, однако, очевидно, он фактически является главным критерием оценки большинства ее норм, в первую очередь норм, регулирующих порядок проведения налоговых проверок, взыскания налога за счет имущества налогоплательщика, ареста имущества, приостановления операций по счетам в банке, осмотра помещений, изъятия документов налогоплательщика и применения иных мер принудительного характера. Невозможно обойти эту проблему и при решении вопроса о распределении бремени доказывания по налоговым спорам и делам о налоговых правонарушениях, а также при регулировании иных аспектов отношений, связанных с привлечением к ответственности за налоговые правонарушения. Вопрос о допустимости включения нормативных правовых актов органов исполнительной власти в состав законодательства о налогах и сборах и о порядке их обжалования также прямо связан с представлениями законодателя о приемлемом уровне правоограничений в фискальных целях.

Задача обеспечения разумного соотношения прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов важна еще и потому, что от ее решения зависит, будет ли налоговая система восприниматься общественным сознанием как справедливая или несправедливая. Справедливость налогового законодательства должна сыграть решающую роль в преодолении негативного отношения налогоплательщиков к фискальной системе. Изменение вектора общественного правосознания на сегодняшний день является основным резервом для повышения уровня налоговой дисциплины, так как достичь той же цели за счет принудительных мер можно лишь путем резкого увеличения расходов на содержание налоговых органов, что вряд ли возможно в условиях бюджетного кризиса.

1. ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СУБЪЕКТА НАЛОГОВОГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВА

1.1. Порядок исполнения налоговых обязательств организациями, имеющими филиалы и иные территориально обособленные подразделения

Вплоть до принятия Налогового кодекса филиалы организаций, имеющие обособленный баланс и банковский счет, рассматривались в качестве самостоятельных налогоплательщиков по ряду налогов. Например, налог на прибыль такие филиалы исчисляли и уплачивали самостоятельно по ставкам, действующим в регионе их местонахождения. Таким образом, при регистрации филиала в одной из зон пониженного налогообложения, существовавших во многих субъектах РФ, предприятие получало возможность выводить из-под налогообложения значительную часть своей прибыли – ведь перемещение средств в рамках одного юридического лица не поддается документальной фиксации. Кроме того, признание филиалов и представительств налогоплательщиками противоречило концепции филиала и представительства, определенной Гражданским кодексом, в соответствии с которой указанные обособленные подразделения юридических лиц не являются самостоятельными субъектами материально-правовых отношений, не обладают обособленным имуществом и действуют на основании положений, утверждаемых создавшим их юридическим лицом.

В связи с вышеизложенным статья 19 Налогового кодекса, которая не признает филиалы и представительства юридических лиц налогоплательщиками, представляется позитивной законодательной новацией.

Тем не менее, статус филиалов и представительств в налоговых правоотношениях в действующей редакции Налогового кодекса определен, на наш взгляд, недостаточно четко.

Во-первых, непризнание филиалов и представительств организации налогоплательщиками не означает, что они не могут быть субъектами налоговых правоотношений. Налоговые органы должны иметь возможность вступать в непосредственные отношения с обособленными подразделениями, представляющими юридическое лицо на соответствующей территории, не обременяя себя розысками администрации данного юридического лица в других регионах. Естественно, с формальной точки зрения, при уплате налога филиалом или представительством налогоплательщиком остается юридическое лицо. Это означает, что при недостаточности имущества филиала или представительства, налоговые органы вправе взыскивать налоговую задолженность со счетов самого юридического лица, но это не влечет необходимости получения согласия юридического лица на списание суммы основного долга и пеней со счетов его филиала или на наложение ареста на имущество, находящееся в распоряжении филиала, для обеспечения погашения такого долга. Иными словами, обращение к администрации юридического лица для урегулирования вопросов налоговой задолженности филиала должно быть правом, а не обязанностью налоговых органов.

Такое решение вопроса вполне корректно с точки зрения принципов не только налогового, но и гражданского права. Отсутствие у филиала права собственности на предоставленное ему юридическим лицом имущество и средства, получаемые в процессе хозяйственной деятельности, означает невозможность самостоятельного распоряжения получаемой прибылью, но не лишает филиал права и обязанности нести необходимые для осуществления хозяйственной деятельности издержки. Будучи уполномочен осуществлять функции юридического лица на определенной территории, филиал тем самым автоматически получает полномочия на исполнение обязанностей, связанных с осуществлением этой деятельности, в том числе - обязанности платить соответствующие налоги. В пользу такого толкования полномочий обособленных подразделений юридических лиц говорит и тот факт, что статья 32 Арбитражного процессуального кодекса РФ допускает предъявление исков к филиалам юридических лиц. Причем такие иски предъявляются в суд по месту нахождения именно филиала, а не самого юридического лица. Таким образом, если юридическое лицо не доверяет филиалу представлять его интересы в суде, издержки, связанные с обеспечением судебного представительства, будет нести само юридическое лицо, а не налоговая служба.

Тем не менее, в статье 9 Кодекса филиалы и представительства не названы в числе участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Очевидно, не будучи участниками налоговых правоотношений, филиалы и представительства не могут выполнять обязанностей налогоплательщиков. В противоречие с этой нормой вторая часть статьи 19 НК возлагает на филиалы и представительства российских организаций выполнение обязанностей этих организаций по уплате налогов и сборов на той территории, на которой эти филиалы и иные обособленные подразделения осуществляют деятельность. Причем из формулировки части 2 статьи 19 следует, что филиалы и представительства выполняют обязанности налогоплательщиков во всех случаях: независимо от вида налогового обязательства, наличия или отсутствия у филиала (представительства) отдельного баланса и счета и иных обстоятельств.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 11 |    Книги по разным темам