Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |   ...   | 33 |

Регионы часто нуждаются и в поддержке центра для привлечения инвестиций. Хотя отдельные регионы (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Новгородская, Пермская, Нижегородская, Самарская и некоторые другие области) уже вышли самостоятельно, и весьма успешно, на международный инвестиционный рынок, но многие не имеют возможности повторить их опыт даже в рамках российского инвестиционного рынка. Конечно, проще всего попросить право на выпуск еврооблигаций. Это право, как и другие привилегии, необходимо предоставлять в случае соответствия политики субъекта Федерации определенным центром критериям, в том числе и внеэкономическим. Интересным в этой связи представляется опыт Министерства финансов РФ, разработавшего в 2000Ц2001 гг.

методические рекомендации по отбору регионов - претендентов на получение займов Всемирного банка, поощряющие предоставление займов регионам не с худшими, а с лучшими экономическими и институциональными показателями. Наконец, руководство региона всегда будет стремиться к формированию единой иерархической команды, оно заинтересовано в назначении на посты федеральной вертикали своих единомышленников.

Стимулы государственных служащих субъектов Федерации к оппортунистическому поведению могли бы быть существенно ослаблены при ограничении региональных властей набором мер, вполне полезных и на федеральном уровне, таких как:

- введение в уставные нормы запрета дефицита бюджета и соответственно запрета федеральному бюджету покрывать возникающую на региональном уровне задолженность;

- запрет на любую хозяйственную деятельность органов региональной власти, включая кредитование коммерческих проектов.

3.3. Негативные и позитивные тенденции на региональных политических рынках России Проблемы институционального развития регионов, укорененные, как было показано во второй главе, в том числе и в несовершенстве политических рынков (низкая гражданская и политическая квалификация избирателей из-за отсутствия должного количества соответствующих трансакций и тем более опыта позитивного влияния демократического процесса на качество жизни), блокируют возможности улучшения качества государственного управления. Так, даже обладая полной информацией о лучших правовых решениях и правоприменительных практиках, руководители регионов могут не только не иметь стимулов воспользоваться ими, но, напротив, быть заинтересованными в перенимании худших практик и законов.

Основные последствия ослабления политической конкуренции на уровне субъектов Федерации можно, хотя и весьма условно, разделить на условно политические и экономические.

К наиболее известным негативным феноменам в политической жизни можно отнести:

- формирование жестких авторитарных режимов, преследующих инакомыслие;

- наличие в региональном законодательстве грубых нарушений федеральной Конституции и законов;

- сращивание команды лидера региона и представителей федеральной вертикали в регионе (УВД, УФСБ, прокуратура, Комитет по управлению имуществом, отделение РФФИ, налоговые службы, антимонопольный комитет, представитель президента (федеральный инспектор) в регионе, региональная гостелерадиокомпания);

- подавление независимых СМИ;

- ущемление местного самоуправления либо его полное отсутствие (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Ингушетия);

- сращивание региональных властей и околокриминального бизнеса (в этом отношении примечательны не только северокавказские республики, но и, например, Тверская область, где за 2 года было арестовано 3 вице-губернатора);

- антиправительственная агитация со стороны лидеров региона;

- создание системы привилегий для представителей определенной корпоративной группы (обычно это привилегии либо для представителей титульной нации в национальной республике, либо для коммунистов или очень узкой группы предпринимателей в регионе, где губернатор обязан им избранием), которой предоставляются независимо от деловых качеств должности в госструктурах, офисы, покровительство в бизнесе и т.п.

Примеров безответственной экономической политики еще больше. Это:

- высокие ставки региональных налогов (Москва) и практика широкого предоставления индивидуальных налоговых льгот (Башкирия, Дагестан, Калмыкия, Курганская область);

- формирование нереалистичных дефицитных региональных бюджетов (Горный Алтай, Тыва) и/или покрытие дефицитов за счет экспансии долговых обязательств, денежных суррогатов;

- излишнее регулирование цен на товары и услуги;

- несправедливое регулирование энергетических тарифов, земельного налога, транспортных тарифов, коммунальных услуг в интересах отдельных предприятий и против интересов других предприятий, структур федерального подчинения;

- экспансия регионального лицензирования, доходящая до ограничений межрегионального перемещения товаров или полного запрета перемещения отдельных видов продукции, прежде всего сельскохозяйственной и спиртной (что противоречит Конституции РФ);

- полный отказ от приватизации республиканской, областной или муниципальной собственности;

- курс на закрепление в собственности субъекта Федерации пакетов акций, управляемых федеральным Министерством государственного имущества (ныне - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом Министерства экономического развития и торговли РФ);

- масштабное субсидирование неэффективных предприятий;

- отказ от проведения земельной реформы и реализации предусмотренного указами президента закрепления земельных долей за крестьянами;

- отказ от жилищно-коммунальной реформы;

- отказ от гласных конкурсных процедур распределения государственных подрядов, приватизации, прав на обслуживание региональных бюджетных счетов;

- отказ от поддержки инвестиций, малого бизнеса, фермерства;

- нарушения прав собственности (например, в течение трех лет в Ленинградской области, примыкающей к Балтийскому морю (у самой границы с Финляндией, где такая ситуация была бы невообразима), Выборгский целлюлозно-бумажный завод был под контролем у группы захватчиков. Эта группа частично состояла из работников предприятия. Никаких документально подтвержденных прав на собственность (даже небольшого числа акций) у нее не было. При этом менеджмент законного собственника не допускался на территорию завода, который использовался для производства фальшивой водки. И лишь когда сменился губернатор региона, сотрудники милиции обеспечили переход предприятия под контроль собственника6).

Представляется, что можно выделить следующие критерии позитивной политики региональных властей (негативными можно считать противоположные критерии):

- готовность функционировать в рамках демократических институтов;

- контроль со стороны федеральных властей;

- соблюдение основ законодательства.

В экономической области - это возможность:

- проводить реформу ЖКХ, земельную реформу;

- вводить земельный оборот;

- снижать социальные обязательства;

- реструктурировать неэффективные производства;

- приватизировать не обладающую стратегическим значением и особенно убыточную госсобственность;

- вводить тендерные механизмы, особенно содержащие прямые числовые параметры определения победителя;

- поддерживать инвестиции, малый бизнес, фермерство;

- формировать разумный недефицитный региональный бюджет;

- сокращать административное вмешательство в деятельность экономических агентов;

- не допускать нарушений федеральных законов.

3.4. Укрупнение российских регионов как проблема политико-экономической конкуренции В состав РФ по Конституции 1993 г. входило 89 субъектов Федерации. Такого количества субъектов нет ни в одной Федерации в мире. Потому неудивительно, что практически с самого начала возникали различные проекты их преобразования и укрупнения. При этом выдвигалась как политическая, так и экономическая аргументация:

1) необходимость образования субъектов Федерации с более равномерной численностью населения - численность избирателей в них колебалась от 8,5 млн человек в Москве до 12 тыс. в Эвенкийском автономном округе (при том, например, что каждый субъект Федерации имеет 2 места в верхней палате парламента - Совете Федерации);

2) более равномерное экономическое развитие субъектов Федерации, учитывающее то, что значительная часть природных богатств России, прежде всего углеводородов, сконцентрировано в десятке субъектов Федерации в том время, как право извлечения ренты должно принадлежать всем гражданам РФ - ВРП на душу населения субъектов Федерации отличается порой в 20Ц25 раз (!);

при объединении субъектов Федерации богатые помогут бедным;

3) упрощение кластеризации экономических агентов территорий;

4) оптимизация и сокращение госаппарата;

5) укрепление вертикали власти и усиление управляемости социально-экономическими и политическими процессами в регионах.

Отдельной причиной укрупнения следует указать ликвидацию конфликтных ситуаций в сложносоставных субъектах Федерации (исторически образовались в форме выделения из некоторых территорий краевых или областных территориальных единиц с особым статусом, обусловленным проживанием на территориях альтернативно одаренных и малочисленных народов, явно не заслуживших статуса отдельного субъекта Федерации). В 1993 г. по Конституции округа оказались приравнены к материнским субъектам Федерации. Экономическое же их положение осталось крайне противоречивым - некоторые округа так и оставались в основном зонами традиционного доиндустриального хозяйства, а на территории других были найдены углеводороды, и они стали одними из самых богатых и развитых (как, например, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа). Стоит отметить, что пока реализованы объединительные инициативы лишь в сложносоставных субъектах Федерации, хотя обсуждались и иные варианты.

Читинская область включает Агинский Бурятский автономный округ, Камчатская - Корякский, Архангельская - Ненецкий, Иркутская - Усть-Ордынский Бурятский, Тюменская - ХантыМансийский и Ямало-Ненецкий, Красноярский край - Таймырский и Эвенкийский округа. Пермская область включала КомиПермяцкий автономный округ, ныне завершивший объединение с материнским субъектом Федерации. При этом как материнский субъект, так и дочерний являются полноправными субъектами РФ, хотя материнский субъект обладает общей частью бюджета с входящим в его состав округом, а округ обладает общим с материнским субъектом электоральным полем, жители округа участвуют в формировании власти материнского субъекта Федерации на выборах, но не наоборот.

Вместе с тем потенциальное объединение субъектов Федерации несет в себе чисто политэкономический перераспределительный характер - речь идет как о власти, так и о собственности. Как в демократической, так и в авторитарной системе объединение означает, что одна из сторон (либо третья сторона) получит в свои руки дополнительные ресурсы и рычаги управления, а другая сторона (или обе) их соответственно потеряет. Кроме того, в отдельных случаях отмечалось стремление к достижению неких символических ценностей - успешные лобъединители, как предполагалось, резко повысят свой авторитет на федеральном уровне.

В Конституции РФ сказано (п. 1 ст. 137), что изменения в составе субъектов Федерации могут вноситься только на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. И в 1990-х годах, при большой автономии регионов и влиянии их властей на федеральный парламент (половина депутатов избиралась по одномандатным округам, а членами верхней палаты парламента по должности являлись избранный губернатор и глава легислатуры) о принятии такого закона не могло быть и речи. В 2001 г., с изгнанием губернаторов из Совета Федерации и формированием пропрезидентского большинства в нижней палате парламента, был принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. В нем указано, в частности, что образование нового региона происходит в результате объединения двух и более регионов, которые обязательно должны иметь общую границу. Происходить это может по взаимному согласию Федерации и региона в соответствии со специальным федеральным конституционным законом7. Предложение должно формироваться совместно парламентами и главами всех заинтересованных в объединении регионов. Вопрос об объединении подлежит вынесению на региональные референдумы. Референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей, а за решение, вынесенное на него, проголосовало более половины явившихся участников. При принятии положительных решений на всех Должны быть одобрены большинством - не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее 3/4 голосов членов Совета Федерации.

референдумах Президент РФ вносит в парламент проект Федерального конституционного закона об образовании нового региона. Он должен содержать, кроме общих положений, переходные, касающиеся слияния региональных ветвей власти. Новый субъект Федерации образуется после выборов единого представительного органа.

В 2003 г. Государственная Дума приняла пакет поправок к Закону Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иногда называемый по имени его разработчика - Д. Козака8. С самого начала мало кто обратил внимание, что данный закон закладывает бомбу колоссальной разрушительной силы под сложносоставные субъекты Российской Федерации.

В нем сказано, что все полномочия по предметам федерального ведения, осуществление которых делегируется регионам, и все полномочия регионов по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных средств, осуществляются на территориях округов органами государственной власти материнских субъектов Федерации. Им же передано осуществление на территориях округов 26 (наиболее важных) полномочий по предметам совместного ведения, финансируемых из их бюджетов. Речь идет в том числе о вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (что чрезвычайно важно для сырьевых регионов); о разграничении госсобственности, установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |   ...   | 33 |    Книги по разным темам