Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 10 |

1) налоговая реформа привела к существенному снижению налоговой нагрузки на экономику: ежегодно в период с 2001Ч2006 гг. налоговая нагрузка сокращалась примерно на 1% ВВП;

2) снижение налоговой нагрузки по основным налогам компенсировалось существенным приростом нефтегазовых доходов и отчасти увеличением налоговой базы вследствие ускоренного экономического роста и легализации доходов. Та274 Часть II. Финансовая и денежная системы ким образом, снижение налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор стало возможным в основном не благодаря расширению налоговой базы в ответ на снижение налоговых ставок, а благодаря внешнеэкономической конъюнктуре. При ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры нельзя исключать необходимость повышения налогового бремени;

3) как показал анализ налоговой реформы, были снижены налоговые ставки по многим налогам (НДФЛ, НДС, ЕСН, налог на прибыль). Вместе с тем, как видно из представленных в табл. 7.28 данных, очевидный рост налоговых поступлений в ответ на снижение налоговой ставки был зафиксирован лишь по НДФЛ.

В целом преобразования в налоговой сфере привели к росту поступлений в бюджет расширенного правительства при одновременной активизации деловой активности. Однако в конце рассматриваемого периода были сделаны некоторые шаги, сомнительные с точки зрения повышения эффективности налоговой системы (например, снижение базовой ставки НДС с 20 до 18%). Особую тревогу вызывает усиление дискуссии о необходимости дальнейшего снижения НДС.

В связи с этим крайне полезно учесть накопленный страной опыт в проведении налоговой реформы. Значительный рост поступлений в ответ на снижение налоговых ставок в 2000Ч2001 гг. является исключением из общего правила. В современной России Ч при нынешнем уровне теневого сектора экономики, высокой загруженности производственных мощностей и занятости населения Ч снижение налоговых ставок, скорее всего, не приведет к росту налоговых поступлений. Kак показал опыт реформирования ЕСН в 2005 г., никакого роста налоговой базы в ответ на снижение налогового бремени не произошло, а поступления в бюджет расширенного правительства значительно снизились. В существующих макроэкономических условиях снижение налогового бремени не может привести к росту налоговых поступлений даже в среднесрочной перспективе. В краткосрочном периоде любое снижение налогового бремени чревато всплеском инфляции.

Глава 8. Финансовый федерализм Глава Финансовый федерализм Введение В 2000Ч2007 гг. институт фискального федерализма претерпел существенные изменения.

Были решены многие ранее существовавшие проблемы в организации межбюджетных отношений:

Ч упорядочено бюджетное устройство;

Ч разграничены расходные полномочия между уровнями власти;

Ч установлены стабильные доходные источники бюджетов всех уровней;

Ч определены принципы и методики формирования и распределения межбюджетных трансфертов.

Большая часть вышеназванных результатов была достигнута в рамках реализации программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г., принятой в 2001 г.1 В 2005Ч2007 гг. была продолжена работа по разграничению полномочий между уровнями власти, а также по совершенствованию методик распределения межбюджетных трансфертов2. В условиях высоких темпов экономического роста финансовое состояние субнациональных бюджетов с учетом получаемой федеральной финансовой помощи можно охарактеризовать как стабильно устойчивое.

Kроме того, в 2005 г. в рассматриваемой сфере были приняты или вступили в силу решения, существенно изменившие институт бюджетного федерализма.

В результате в 2005Ч2007 гг. в России сформировалась национальная модель федерализма, существенно отличающаяся от моделей, апробированных в развитых федеративных государствах. Условно данную модель можно охарактеризовать как корпоративный федерализм3.

Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

Данная работа проводилась в рамках реализации Kонцепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006Ч2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р.

Подробнее см. Назаров В. Эволюция моделей федерализма Ч российский и зарубежный опыт // Экономическая политика. 2007. Март.

276 Часть II. Финансовая и денежная системы Отличительной чертой корпоративного федерализма является значительная централизация ряда важнейших полномочий и финансовых ресурсов в руках федерального центра. Федеральное правительство обладает широкими полномочиями, устанавливает единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивает единство налоговой системы для всей Федерации. Такими же правами обладает федеральное правительство в относительно централизованных федерациях, например в Германии. Однако там субнациональные власти через партийную систему и Бундесрат имеют возможность оказывать значительное влияние на формирование политики федерального центра. В России же централизация полномочий и финансовых ресурсов в руках федерального центра дополняется административно-политическим контролем за субнациональными властями.

При этом федеральный центр во многом воспринимает регионы как филиалы корпорации, ставит перед ними стратегические цели и оценивает региональные власти по результатам их работы.

2005 год стал годом окончательного оформления этой системы: вступил в силу Закон об изменении порядка выборов глав субъектов РФ (в результате чего прямые выборы губернаторов населением были отменены) и был проведен ряд выборов-назначений по новой схеме выборов глав субъектов РФ; федеральный центр принял ряд односторонних решений по монетизации льгот, осуществлению административной реформы и проведению национальных проектов, при этом субнациональным властям досталась роль лответственных исполнителей отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром.

8.1. Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня в 2000Ч2007 гг.

8.1.1. Вертикальная сбалансированность бюджетной системы Основные тенденции в области отношений между различными уровнями власти находят отражение в структуре доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В табл. 8.1 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета.

Таблица 8.Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992Ч2007 гг., % Показатель 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Налоговые 44,2 53,1 53,4 47,6 49,5 53,1 56,6 49,2 43,5 37,4 35,1 39,6 36,1 30,9 31,8 33,доходы Расходы 34,0 40,3 37,7 43,4 45,4 48,1 54,1 51,9 54,4 54,2 49,3 50,0 50,8 49,5 43,4 48,Источники: Министерство финансов РФ; расчеты авторов.

Анализируя данные табл. 8.1, можно отметить следующее. За 1998Ч2005 гг.

произошла существенная централизация налоговых доходов, доля данного вида Глава 8. Финансовый федерализм доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете снизилась с 56,6 до 30,9%.

В то же время в 2006Ч2007 гг. этот показатель начал несколько увеличиваться, что говорит о некоторой коррекции тенденции к централизации налоговых поступлений. Необходимо отметить, что данная коррекция произошла не из-за перераспределения налоговых источников между уровнями бюджетной системы, а из-за более быстрого роста поступлений по налогам, закрепленных за региональными бюджетами, по сравнению с налоговыми поступлениями в федеральный бюджет. Например, в 2007 г. два крупнейших источника доходов консолидированного бюджета субъектов РФ Ч налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц Ч выросли в номинальном выражении к уровню 2006 г.

на 32 и 36% соответственно, тогда как доходы федерального бюджета росли существенно более медленными темпами (поступления по НДПИ выросли на 26%, а доходы от внешнеэкономической деятельности лишь на 4%). В итоге доходы консолидированного бюджета субъектов РФ без учета безвозмездных поступлений выросли в 2007 г. на 31% в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2006 г., тогда как доходы федерального бюджета Ч лишь на 21%.

При этом доля региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1999Ч2005 гг. не имела четкой тенденции к сокращению. После некоторого сокращения в 2006 г. (связанного со значительным увеличением расходов федерального бюджета, в том числе на проведение национальных проектов) доля региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации выросла в 2007 г. и приблизилась к показателям, характерным для 2002Ч2005 гг.

При этом федеральная финансовая помощь регионам, рассчитанная как доля ВВП, в 2003Ч2006 гг. стабильно сокращалась (рис. 8.1).

3,3,2,2,1,1,0,0,1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Источники: Федеральное казначейство России; Росстат.

Рис. 8.1. Финансовая помощь из федерального бюджета консолидированным бюджетам субъектов Федерации в 1992Ч2007 гг., % ВВП Приведенные выше данные позволяют сделать вывод о том, что в 1999Ч2005 гг.

в России увеличился вертикальный дисбаланс в распределении доходных источ278 Часть II. Финансовая и денежная системы ников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти. Данная тенденция была несколько скорректирована в 2006Ч 2007 гг.: перераспределение расходных обязательств в 2006 г., увеличение финансовой помощи регионам в 2007 г., а главное Ч быстрый рост налоговой базы по источникам, закрепленным за субнациональными бюджетами, несколько увеличил финансовую автономию регионов.

8.1.2. Влияние налоговой реформы на структуру налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ В структуре налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в рассматриваемый период произошли существенные изменения (табл. 8.2).

Таблица 8.Структура налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 1999Ч2007 гг., % Показатель 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Налог на прибыль 26,0 25,1 30,5 23,4 24,8 34,1 42,8 42,2 42,Подоходный налог с физических лиц 18,1 17,0 25,7 28,7 31,8 29,6 31,7 33,8 35,Налог на добавленную стоимость 12,3 9,5 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,Акцизы 4,5 4,1 4,1 4,0 6,3 6,6 6,6 5,8 5,Налоги на малый бизнес* 1,1 1,4 2,1 2,2 1,4 2,6 3,2 3,5 3,Налоги на имущество 9,7 7,3 8,9 9,6 9,5 7,6 11,3 11,3 11,Платежи за использование природ- 6,4 6,9 8,1 9,4 10,0 7,5 2,5 2,6 2,ных ресурсов Прочие налоги, сборы и пошлины 10,1 9,5 4,1 6,8 4,7 2,9 0,4 0,4 0,Доходы целевых бюджетных фондов 7,9 15,0 11,5 11,7 7,3 8,1 0,0 0,0 0,* В бюджетной классификации Ч налоги на совокупный доход.

Источники: Минфин России; Федеральное казначейство России.

Из представленных в табл. 8.2 данных видно, что за рассматриваемый период значительно сократилось количество важнейших налоговых источников субфедеральных бюджетов.

С 2001 г. налог на добавленную стоимость стал полностью зачисляться в федеральный бюджет. Эта мера отчасти компенсировалась передачей федеральной доли поступлений от НДФЛ в субфедеральные бюджеты, которая была полностью завершена в 2002 г.

В 2003 г. вступили в силу такие решения, как полная отмена налога на пользователей автомобильных дорог (в результате чего существенно сократились доходы целевых бюджетных фондов субъектов РФ), а также переход к полному зачислению доходов от акцизов на табачные изделия в федеральный бюджет. Выпадающие доходы региональных и муниципальных бюджетов были частично компенсированы за счет таких мер в области межбюджетного перераспределения налоговых доходов, как децентрализация акцизов на горюче-смазочные материалы и земельного налога.

Глава 8. Финансовый федерализм С 2004 г. был отменен налог с продаж, зачислявшийся полностью в бюджеты субъектов РФ. При этом были удовлетворены требования региональных властей о компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов. Было принято решение о передаче в бюджеты субъектов Федерации поступлений налога на прибыль организаций в размере 1 п. п. налоговой ставки, передаче на субнациональный уровень всех доходов бюджета, поступающих в рамках специальных налоговых режимов для малого бизнеса (за исключением части, направляемой в государственные внебюджетные фонды), а также полной передаче в региональные бюджеты федеральной доли акциза на алкогольную продукцию в части, взимаемой с акцизных складов. Помимо этого в рамках реформирования налогового законодательства и принятия новой главы Налогового кодекса в бюджеты субъектов Федерации с 2004 г. полностью зачисляются поступления налога на игорный бизнес.

В 2000Ч2001 гг. произошла некоторая централизация платежей за использование природных ресурсов в федеральном бюджете (доля данных доходов, поступающая в консолидированный бюджет субъектов РФ, снизилась с 76% в 1999 г. до 62% в 2001 г.). С введением налога на добычу полезных ископаемых в 2002 г.

централизация в федеральном бюджете платежей за пользование природными ресурсами существенно ускорилась: доля данных доходов, поступающая в консолидированный бюджет субъектов РФ, снизилась до 35% в 2002 г. и до 6% в 2007 г.

Налоговая реформа привела также к существенному сокращению числа региональных и местных налогов, в результате чего резко сократилась доля прочих налогов, сборов и пошлин в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ.

В результате отмены или централизации в федеральном бюджете части налогов, поступавших ранее в консолидированный бюджет субъектов РФ, в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета РФ за рассматриваемый период существенно выросла доля двух налогов: налога на прибыль организаций и подоходного налога с физических лиц. Если в 1999 г. эти два налога составляли 44% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ, то в 2001 г. Ч до 56, а в 2007 г. Ч 77%.

В целом необходимо отметить, что в настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в Российской Федерации (в условиях значительной дифференциации в размещении налоговых баз между субъектами РФ определенная концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете представляется вполне логичной)1, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен. Kроме того, разграничение налоговых доходов между уровнями власти в целом соответствует основным положениям теории фискального федерализма.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 10 |    Книги по разным темам