Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 |

Институт экономики переходного периода

Доклад на международной конференции Посткоммунистическая Россия в контексте мирового социально-экономического развития

А. Лавров

(Заместитель руководителя департамента

межбюджетных отношений

Минфина России)

РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ:

ЗАДАЧИ НА ПЕРСПЕКТИВУ

Москва

1-2 декабря

2000

В 1999-2001 гг. в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительством Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862) была внедрена новая, значительно более объективная и прозрачная методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, начат процесс сокращения "нефинансируемых федеральных мандатов", упорядочено разделение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, остановлена тенденция к индивидуализации налогово-бюджетных отношений между центрами и регионами. Однако сложившаяся в России к началу 2000-х гг. система межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему носит переходный характер, не имеет четких и стабильных правил и не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма, требуя более глубокого реформирования.

Необходимость и цели нового этапа реформы межбюджетных отношений

Бюджетная система России сохраняет высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий.

Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, как правило, без предоставления соответствующих источников финансирования ("нефинансируемые федеральные мандаты"). Практически все расходы региональных и местных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами и предписаниями, жестко регулируется уровень заработной платы, состав и структура занятости в бюджетной сфере, сеть бюджетных учреждений.

Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. На региональном и местном уровне не соблюдается ключевое условие эффективного управления общественными финансами - четко выраженная, понятная населению и налогоплательщикам взаимосвязь между уровнем налогообложения и объемом и качеством предоставляемых общественных услуг. Зависимость региональных и местных бюджетов от нормативов отчислений от федеральных налогов, являющихся предметом политического торга, подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечении инвестиций и повышению собираемости налогов. Региональная налоговая политика в основном проводится с помощью "неформальных" инструментов, которые искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему представляет собой покрытие долгов и обязательств региональных властей.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия региональных и местных властей позволяют переложить политическую и финансовую ответственность за сбалансированность территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований. Налогово-бюджетное законодательство и законодательство о государственном устройстве и местном самоуправления противоречат друг другу и реально существующей территориальной организации бюджетной системы.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, деградации общественной инфраструктуры, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности.

Необходим переход к качественно новой системе межбюджетных отношений, основанной на законодательно установленной налогово-бюджетную автономии региональных и местных властей - их прав и обязанность принимать самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также нести политическую, финансовую и правовую ответственность за результаты этих решений.

Одновременно с децентрализацией налогово-бюджетных полномочий и повышением ответственности за их использование необходимо обеспечить заинтересованность региональных и местных органов власти и управления в проведении рациональной, понятной населению, инвесторам и кредиторам политики, эффективной организации производства общественных услуг, проведении структурных реформ, привлечении экономической активности и инвестиций.

Общей предпосылкой для достижения этой цели является формирование и поддержание для региональных и местных властей экономической (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политической (демократические институты и гражданское общество) конкурентной среды. Ее необходимо дополнить "жесткими" бюджетными ограничениями, при которых увеличение доходов региональных и местных бюджетов и сокращение нерациональных расходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а дефицит и долги - покрываться за счет дополнительной финансовой помощи и/или индивидуальных льгот и привилегий.

Различия в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и наличие значительных социальных обязательств предполагают увеличение размеров финансовой помощи из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

Упорядочивание бюджетного устройства субъектов Российской Федерации

Общей предпосылкой для реализации Программы является упорядочивание бюджетного устройства субъектов Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил за каждым населенным пунктом право на получение статуса муниципального образования, однако не установил каких-либо различий между полномочиями и функциями муниципальных образований разных территориальных уровней. В большинстве субъектов Федерации муниципальные образования и бюджеты созданы только на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) подчинения и административных районов. В отдельных субъектах Федерации муниципальные образования и бюджеты созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, тогда как на уровне бывших административных районов имеются территориальные органы государственного управления. В ряде субъектов Федерации созданы 2 уровня муниципальных образований ("территориальный" и "поселенческий"), при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на "территориальном" уровне.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном (субрегиональном) уровне по-прежнему существуют 2 уровня публичной власти, однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, жестко увязывая его с муниципальными образованиями без их разделения на территориальные и поселенческие.

В целях создания условий для реализации реформы межбюджетных отношений на уровне субъектов Федерации и местных бюджетов необходимо провести реформу бюджетного устройства субъектов Российской Федерации, предусматривающую разделение, в соответствии с фактически существующим административно-территориальным устройством субъектов Федерации, территориальной организацией социальной инфраструктуры, структурой и функциями органов публичной власти, на 2 самостоятельных уровня.

Разграничение расходных полномочий

Предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами - ключевая задача реформы межбюджетных отношений.

Для ее решения необходимо ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятие "расходные полномочия" - права и обязанности органов публичной власти в пределах своей компетенции осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов, обеспечивать их финансовыми ресурсами и проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Одновременно в Бюджетном кодексе должны быть установлены общие принципы разграничения расходных полномочий между властями разных уровней:

• единое для всех субъектов межбюджетных отношений законодательное, а не договорное разграничение расходных полномочий;
• соответствие разграничения расходных полномочий конституционным предметам ведения и функциям органов публичной власти соответствующих уровней;

• недопустимость принятия законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании;
• разграничение расходных полномочий на основе функциональной, а не экономической и ведомственной классификации.

Наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы будут:

а) передача полномочий по обеспечению финансовыми средствами расходов на социальную защиту населения (включая льготы) на федеральный бюджет при их финансировании в основном из бюджетов субъектов Федерации в пределах выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций;

б) передача расходных полномочий по начальному и среднему профессиональному образованию, части высшего образования (за исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) региональным органам власти и управления;

в) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам, учреждениям и организациям, находящих в ведении федеральных органов власти, в сметы расходов соответствующих федеральных министерств и ведомств;

г) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства.

"Нефинансируемые федеральные мандаты" разных видов (федеральные бюджетные учреждения, финансируемые из региональных бюджетов, ведомственные льготы, социальные пособия и льготы, введенные федеральными законами и т.д.) должны быть либо отменены, либо финансироваться за счет целевой финансовой помощи из федерального бюджета. В отношении расходов, финансируемых за счет собственных доходов региональных и местных бюджетов и нецелевой финансовой помощи, устанавливаемые на федеральном уровне натуральные и финансовые нормативы (включая Единую тарифную сетку) должны носить рекомендательный характер.

Разграничение налоговых полномочий

Конечным результатом реформы должен стать полный отказ от расщепления налоговых доходов и исключение из бюджетного законодательства категорий "закрепленные" и "регулирующие" доходные источники. Налоговые доходы бюджетов каждого уровня должны формироваться только за счет собственных налогов. Поступления по федеральным налогам полностью должны поступать в федеральный бюджет, поступления по региональным налогам – только в региональные бюджеты, по местным налогам – только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство должно определять не только налоговые полномочия, но и налоговые ресурсы каждого уровня бюджетной системы, а проводимая налоговая реформа - ориентироваться на регулирование взаимоотношений как между налогоплательщиками и бюджетной системой, так и между властями разных уровней. При этом, поскольку налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы будут определяться налоговой политикой (ставками) и налоговыми усилиями соответствующих властей, должны быть отменены нормы бюджетного законодательства, устанавливающие пропорции распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

Первым, подготовительным этапом разграничения налоговых полномочий должно быть закрепление в бюджетном законодательстве 100% поступлений по конкретным налогам за одним уровнем бюджетной системы (реализация принципа "один налог - один бюджет"). На следующем этапе соответствующие налоги должны быть отнесены к федеральным, региональным и местным (реализация принципа "свой доход - свой налог"), при этом налогооблагаемая база и максимальные, в ряде случаев - минимальные налоговые ставки, как правило, должны определяться федеральным законодательством. В дальнейшем необходимо поэтапно расширять налоговую самостоятельность региональных и местных властей.

Основными федеральными налогами должны быть таможенные пошлины, НДС, акцизы, федеральный налог на прибыль (доходы) предприятий и организаций, платежи за использование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего - за добычу углеводородного сырья). В состав региональных (субъектов Федерации) налогов целесообразно включить региональный налог на прибыль предприятий и организаций (с ограничениями на минимальные и максимальные ставки), подоходный налог (с единой на всей территории страны налогооблагаемой базой и ставкой), налог с продаж, платежи за общераспространенные природные ресурсы. Основу местных налогов составят налог на недвижимость (до его введения - налоги на имущество и земельный налог), налоги на малый бизнес, налог на игорный бизнес, налог на рекламу, а также сборы за услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. При этом за территориальным уровнем местных бюджетов, как правило, будут закрепляться налоги, взимаемые с юридических лиц (предприятий, филиалов), за поселенческим уровнем - налоги и сборы, уплачиваемые населением.

Должна быть усилена нормативно-правовая база, обеспечивающая уплату региональных и местных налогов по месту фактической деятельности (а не регистрации) предприятий, в перспективе - по месту жительства граждан, а также приняты меры по предотвращению недобросовестной налоговой конкуренции между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Pages:     | 1 | 2 |    Книги по разным темам