Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | ... | 44 | Служащие охвачены системой социальногообеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) иинвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективныедоговоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих ихинтересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащихтакже ограничены, поскольку официально они должны быть политическинейтральными. Особенно льготные условия пребывания на службе предусмотрены длястарших руководителей. Их всего около 11 тыс. У них отсутствует деление наразряды, назначение их на должность и перемещение на межведомственной основепроизводится лишь на основе оценки труда руководителя. Имеются льготы вповышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.
з 3. Регулированиеадминистративной деятельности
Деятельность административных учреждений вСША протекает в основном в двух формах: в виде разработки и принятиянормативных актов и в виде рассмотрения отдельных дел конкретных лиц ивынесения по ним решении (индивидуальных актов).
Административное нормотворчество. Передачаадминистрации нормотворческих полномочий. Конституция США предоставляетполномочия на издание правовых актов Конгрессу. Анализ истории ее принятия наФиладельфийском конвенте свидетельствует о том, что отцы-основатели нации неимели в виду наделить исполнительную власть нормотворческими полномочиями.Несмотря на все это, административные учреждения с самого начала ихфункционирования издавали нормативные акты. Не имея таких прав в силуКонституции, сначала президент и департаменты, а затем и независимые ведомстваполучили их от Конгресса. Административное нормотворчество в США получилоособенно широкий размах в современную эпоху, когда объем деятельностигосударства и ее сложность возросли в огромной степени. В конце XIX в. Конгрессуже не мог справиться с лавиной дел, которая обрушилась на него, и был вынужденво все большем объеме передавать полномочия на издание нормативных актовпрезиденту и другим административным органам.
О производном характере административногонормотворчества свидетельствует также контроль над ним со стороны легислатуры,которая обычно бдительно следит за тем, чтобы исполнительная власть не выходилаза пределы предоставленных ей полномочий. Поэтому, если президент иликакое-либо иное должностное лицо издает нормативный акт без достаточногооснования, конгрессмены могут выдвинуть обвинение в превышении администрациейпредоставленных ей полномочий и потребовать аннулирования акта.
Имеет ли Конгресс право делегироватьадминистрации свои нормотворческие полномочия Конституция США прямо нигдетакой возможности не предусматривает. Не рассматривалось делегирование как самособой разумеющееся и во время ее создания. На чем же оно основывается Обычноссылаются на последний абзац раздела 8 ст. 1 Конституции, согласно которомуКонгресс в рамках компетенции федерации имеет право на издание любых законов(laws). Американские ученые поэтому делают вывод о том, что Конгресс имеетправо издавать законы, делегирующие администрации полномочия на изданиенормативных актов не только по вопросам внутренней организации учреждений ипорядку их работы, но и по вопросам, отнесенным к его ведению, т. е. поторговле, тарифам, налогам и т. д.
Издавая нормативные акты, административноеучреждение фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлятьлегислатура, т. е. законодательствует. Верховный суд в 1908 г. в решении поделу Prentis v. Atlantic Coast Line Co. фактически признал законодательныйхарактер деятельности администрации, заявив, что "установление тарифной ставки- это издание предписания на будущее и, следовательно, оно является по своейприроде действием законодательным, а не судебным". Законодательный характернормотворческой деятельности администрации официально признан в параграфе 557пятого раздела Свода законов, который указывает, что административныйнормативный акт означает заявление учреждения, предназначенное сформулироватьзакон (law).
Делегирование администрации законодательныхполномочий противоречит доктрине разделения властей, а также другой доктрине,которой до сих пор придерживается американская система представительнойдемократии, -"delegatus поп potesl delegare" ("делегат не может делегировать").Применительно к полномочиям Конгресса эта последняя доктрина означает, чтоамериканский народ, который согласно преамбуле Конституции является еесоздателем, не уполномочил Конгресс делегировать свои полномочия.
В штатах конституционных оснований дляадминистративного нормотворчества имеется не больше, чем на уровне федерации,поскольку конституции штатов обычно имеют "распределительную оговорку", всоответствии с которой одной власти прямо запрещается осуществлять функции двухдругих.
Таким образом, вопреки доктрине разделениявластей и доктрине "delegatus поп potest delegare", а также несмотря на точныйсмысл конституций, легислатуры делегировали администрации обширныенормотворческие полномочия. Со свойственной им гибкостью и прагматизмомамериканцы наполнили свои конституции содержанием, которое не вытекает из ихбуквального смысла. Такой процесс был вызван потребностями времени исвидетельствовал о невозможности осуществления власти строго в рамках жесткогоразделения полномочий между законодательной и исполнительнойвластями.
Быть или не быть административномунормотворчеству, во многом зависело от судов. И суды в целом ряде решений поделам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрациизаконодательных полномочий, санкционировали подобную практику. Первое такоерешение Верховного суда США относится к 1813 г. Суд считает делегированиеконституционным, если в делегирующем законе указаны четкие границы (стандарты),в которых должна протекать нормотворческая деятельность администрации. Приналичии подобных стандартов передача нормотворческих полномочий нерассматривается в качестве полной, окончательной, как отказ законодательногооргана от этих полномочий.
По мере расширения делегированияадминистративным учреждениям нормотворческих полномочий усилилась дискреционнаявласть администрации. Так, Законом о междуштатной торговле 1887 г. Конгресспередал Комиссии междуштатной торговли свои полномочия по установлениюмаксимальных ставок оплаты железнодорожных перевозок, если комиссия найдет, чтоставки являются "неправильными или неразумными". Закон 1887 г. называлиобразцом делегации, так как он содержал четкие указания в отношении кругатоваров, клиентуры, порядка его исполнения и ставил тем самым деятельностькомиссии в определенные рамки. Положения закона были настолько детализированы,что для приспособления его к изменяющимся условиям едва ли не каждая сессияКонгресса принимала к нему поправки. Подобная регламентация нормотворчестваэтого ведомства, а также других учреждений не могла не сковывать их. Поэтому впоследующих законах требования, предъявляемые Конгрессом к административнымактам, становились все более туманными и расплывчатыми, и бюрократиипредоставлялись все большие дискреционные полномочия, т. е. свободаусмотрения.
Так, в самой общей форме сформулированыправила, которыми в соответствии с Законом о связи 1934 г. должноруководствоваться другое независимое ведомство - Федеральная комиссия связи.Такими правилами являются "публичный интерес, удобство или необходимость".Единственным ограничением деятельности комиссии служит запрет введения цензурырадиопередач или издания предписаний, ограничивающих свободу слова нарадиовещании. На практике "публичный интерес", которым обычно должныруководствоваться учреждения, во многих случаях служит маскировкойрегулирования в интересах регулируемых. Как правило, вновь созданное учреждениеревностно берется за работу, принимает нередко крутые меры по отношению кнекоторым корпорациям. Но впоследствии, "достигнув зрелости", оноутихомиривается, налаживает сотрудничество с предпринимателями и все большесклонно принимать за "публичный интерес" интересы корпораций, деятельностькоторых призвано контролировать.
Администрация часто предпочитает уклонитьсяот издания предписаний, вместо этого она рассматривает конкретные дела ивыносит по ним решения. Во многих случаях она не заинтересована связывать себеруки на будущее своими собственными предписаниями.
Вместе с тем и в XX в. Конгресс нередкопринимает делегирующие законы, содержащие подробные инструкции дляадминистрации в отношении издаваемых ими актов. Таким является, в частности,трудовое законодательство, которое содержит четкие стандарты для Национальногосовета по трудовым отношениям как в отношении разрешения отдельных споров, таки по вопросу издания нормативных актов. Детальная регламентация трудовыхотношений вызвана, несомненно, их чрезвычайной важностью. Конгресс не хочетпредоставить совету чрезмерные дискреционные полномочия, с тем чтобы он не впалв ту или иную крайность и не нарушил установившуюся систему взаимоотношениймежду предпринимателями и рабочими.
Верховный суд только два раза (в 1935 г.)признал делегирующий закон неконституционным. В обоих случаях речь шла оботдельных статьях Закона о восстановлении национальной промышленности 1933 г.,которые предоставили президенту полномочия регулировать операции с нефтью инефтепродуктами, а также утверждать кодексы честной конкуренции для торговлиили промышленности. Такие действия могли иметь своим следствием предоставлениенекоторых гарантий для рабочих и служащих в вопросах рабочего времени, оплатытруда и коллективных договоров, а также защиту интересов покупателей, что неустраивало предпринимателей. Большинство членов суда признало делегированныеполномочия "чрезмерными и неограниченными". Вынося решения по этим двум делам,суд руководствовался интересами консервативной части предпринимателей, которая"выступала против "нового курса" президента Рузвельта, знаменовавшего собойсущественное усиление государственного регулирования экономики. В дальнейшемсуд изменил свою позицию, так как политика активного вмешательства государствав экономическую жизнь получила широкую поддержку, и состав судаизменился.
Суды нередко признают конституционнымиделегирующие законы, которые не содержат никаких ограничений для администрациив осуществлении ею делегированных полномочий. В таких случаях судьи обычноговорят, что такие ограничения подразумеваются или же они могут быть найдены вдругих законах, составляющих вместе с рассматриваемым очевидную однороднуюгруппу, и т. д.
В рамках борьбы с "большим" правительствомво второй половине 70-х -начале 80-х годов государство начало принимать мерыпротив чрезмерной регламентации предпринимательской деятельности. В частности,серьезным средством сдерживания лавины предписаний стал анализ "стоимость -выгода". В 1981 г. президент Рейган сделал обязательным применение этогоанализа в департаментах и других органах, непосредственно ему подчиненных, приподготовке "значительных" регулирующих актов. Учреждения обязаны направлятьпредварительные и окончательные варианты таких актов вАдминистративно-бюджетное управление в целях уменьшения числа и объематребований учреждений о предоставлении им предпринимателями информации иотчетов.
Административный нормативный акт, как заявиВерховный суд США в решении по делу United States v. Howard (1957 г.), имеетсилу закона. Нарушение его влечет за собой привлечение нарушителя кответственности. Сама администрация, однако, не вправе устанавливать наказание.Оно устанавливается легислатурой в делегирующем законе. Силу закона фактическиимеют интерпретирующие акты. Строго формально они не обязательны, но напрактике эти акты поставлены на один уровень с нормативными. Частные лица иорганизации предпочитают обычно подчиниться административному толкованию, таккак оно выражает позицию учреждения. Суды в большинстве случаев учитываютадминистративную интерпретацию.
Принятие и введение в действиеадминистративных актов. Американская практика выработала несколько официальныхи неофициальных способов, которые применяются в отношениях администрации счастными лицами при разработке, принятии и введении в действие нормативныхактов. Важнейшие среди них: 1) петиции; 2) оповещение о подготовке акта; 3)предоставление гражданам свободного доступа к материалам учреждений; 4)консультации, конференции и совещательные комитеты; 5) открытые (публичные)слушания; 6) регистрация и опубликование актов; 7) отсрочка вступления акта вдействие.
Согласно 1 поправке к Конституции СШАамериканские граждане имеют право "обращаться к Правительству с петициями опрекращении злоупотреблений", что, естественно, включает в себя право и наобращение с петициями к административным учреждениям. Пятый раздел Сводазаконов США также предоставляет заинтересованным лицам возможность обратиться кучреждению с петицией об издании, изменении или отмене нормативного акта.Закон, правда, не указывает, какие действия обязано предпринять учреждение вответ на петицию. В отличие от этого Закон об административной процедуре штатаКалифорния обязывает учреждение ответить на петицию в 30-дневный срок, отклонивее или назначив дело к слушанию
Федеральный закон требует, чтобы каждоеучреждение сообщало в официальном правительственном вестнике "ФедераРэджистэр" о предполагаемом издании нормативного акта. Сообщение должносодержать: 1) указание на время, место и характер нормотворческой процедуры; 2)ссылку на акт, которым предоставлено нормотворческое полномочие; 3) цель илисущество акта либо изложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкойакта. Вслед за публикацией такого сообщения учреждение обязано предоставитьвсем заинтересованным лицам возможность участия в нормотворческой процедурепутем представления ими письменных заявлений, документов, материалов и т. п.При этом учреждение может допустить и устные заявления. Положения закона опредварительном оповещении не применяются к случаям, касающимся военных ивнешнеполитических функций, руководства учреждением, его персонала,государственного имущества, займов, субсидий, пособий и контрактов и некоторыхдругих.
Учреждение работает обычно в тесном контактес лицами и организациями, деятельность которых оно регулирует. При подготовкепроекта нормативного акта администрация, как правило, запрашивает мнениезаинтересованных лиц, посылает им копии проекта. Кроме того, учреждения частопроводят конференции, на которые приглашают представителей заинтересованныхорганизаций. Созыв конференций широко используется, например, Федеральнойторговой комиссией. Это ведомство, обязанное предотвращать "нечестные методыконкуренции", формулирует на конференциях совместно с представителямипредпринимательских организаций отличительные признаки такихметодов.
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | ... | 44 | Книги по разным темам