Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | ... | 27 | В отношении отдельных госкорпораций (Фонд содействия реформированию ЖКХ, Олимпстрой, Роснано) законодательно определены обязанности по регулярному мониторингу получивших поддержку проектов (программ), по подготовке соответствующих отчетов. Это особенно важно для оценки эффективности и результативности деятельности тех госкорпораций, которые реализуют крупные комплексные долгосрочные проекты либо выступают в качестве финансовых институтов развития. В этой связи представляется существенным пробелом отсутствие законодательных требований по мониторингу реализуемых проектов в отношении Внешэкономбанка. Необходимо также заметить, что если годовые отчеты Фонда содействия реформированию ЖКХ и ГК Олимпстрой должны обязательно включать результаты такого мониторинга (а значит, последние подлежат обязательному опубликованию), то в отношении госкорпорации Роснано не установлено требований о включении отчета о результатах мониторинга реализуемых проектов в его общий годовой отчет, при этом отчет о результатах мониторинга направляется отдельно президенту РФ142.
Что касается транспарентности принципов деятельности госкорпораций, процедур принятия решений, то можно отметить, что, несмотря на крайнюю ограниченность законодательных требований по раскрытию регламентов деятельности, принципов принятия решений, сами госкорпорации достаточно активны в данной области. В известной мере лидером здесь выступает госкорпорация Роснано, которая разместила на своем сайте практически все основные документы, регламентирующие деятельность корпорации, принятие решений143. Весьма непрозрачными остаются принципы и порядок принятия решений в ГК Олимпстрой (при общем высоком уровне внутренней регламентации деятельности данной корпорации)144 и Ростехнологии.
В случае ГК Ростехнологии - при соблюдении требований о защите государственной тайны.
Часть 5 ст. 7 Федерального закона О российской корпорации нанотехнологий.
Отметим, что если по состоянию на 1 марта 2008 г. многие из регламентирующих деятельность ГК Роснано документов не были представлены для публичного доступа, то по состоянию на 1 октября 2008 г. ситуация существенно изменилась в лучшую сторону - на сайте данной госкорпорации представлены следующие документы: стратегия деятельности, концепция участия корпорации в совершенствовании законодательства; положения о наблюдательном совете, о научно-техническом совете, о правлении, о ревизионной комиссии; требования к составу и содержанию проектов в области нанотехнологий, порядок и условия финансирования НИОКР, проектов в сфере нанотехнологий, концепция проведения экспертизы проектов, квалификационные требования к экспертам; обобщенные данные годового отчета.
Наблюдательным советом ГК Олимпстрой утвержден широкий набор регламентирующих деятельность корпорации документов: регламент работы наблюдательного совета; положения о правлении, реви РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2008 году тенденции и перспективы По результатам проведенного анализа развития корпоративного управления в государственных корпорациях можно отметить следующее.
1. Наблюдается заметный прогресс в развитии корпоративного управления в госкорпорациях, прежде всего в части обеспечения прозрачности их деятельности, но в целом система корпоративного управления в госкорпорациях пока остается не только основным барьером в реализации их потенциала, в решении возложенных на них долгосрочных задач, но и источником дополнительных рисков и проблем.
2. Проблемы корпоративного управления в госкорпорациях в значительной мере определяются общими недостатками в представлении государственных интересов и во многом подобны проблемам корпоративного управления в крупных акционерных обществах, 100% акций которых находятся в государственной собственности.
3. Имеется существенный потенциал в совершенствовании корпоративного управления в госкорпорациях как на основе распространения (лтрансфера) отдельных норм, содержащихся в законах об их создании, так и за счет заполнения провалов регулирования посредством принятия дополнительных документов на уровне госкорпораций, регламентирующих их текущую деятельность и развитие (стратегий, порядков отбора проектов/исполнителей и т.п.), и обеспечения открытости наиболее важных из таких документов. При этом инициируемые изменения не могут быть полностью универсальными и должны быть специализированными применительно к отдельным госкорпорациям.
5. 3. 3. Основные тренды в изменении роли и позиций государственных корпораций Созданные госкорпорации существенно различаются по своим целям и задачам, составу имущественного вклада Российской Федерации, административному статусу и взаимодействию с государственными органами власти, особенностям корпоративного управления, уровню законодательной регламентации своей деятельности (табл. 9).
В качестве оснований для классификации государственных корпораций выделим признаки наличия или отсутствия у них: (1) прав и функций органов государственного управления; (2) значимых производственных активов. В этом случае можно выделить следующие основные категории (модели) государственных корпораций145 (см. рис. 1):
1) финансовые институты развития (Внешэкономбанк, ГК Роснано);
2) агенты правительства, операторы по выполнению отдельных функций государственных органов управления (Фонд содействия реформированию ЖКХ, ГК Олимпстрой);
3) квазихолдинги (ГК Ростехнологии);
4) квазиминистерства (ГК Росатом).
зионной комиссии, об аудите; порядки отбора оценщиков, инвесторов, исполнителей работ и услуг; порядок принятия решения о заключении сделок приобретения (отчуждения) имущества и т.п., но эти документы не представлены на официальном сайте корпорации.
Подробнее о предложенной классификации государственных корпораций см.: Симачев Ю., Кузык М.
Указ. соч.; Симачев Ю., Кузык М. Создание и развитие государственных корпораций: институциональные проблемы и новые возможности. Сб. статей Реформирование общественного сектора: проблемы повышения эффективности функционирования / Под ред. Т.М. Скляр и И.Н. Баранова. Изд. дом С.- Петербургского гос. ун-та, 2009.
Раздел Институциональные проблемы Таблица Отдельные характеристики государственных корпораций, созданных в 2007 г.
Компенсация провалов рынка в финансировании + + инвестиций, инноваций Повышение эффективности выполнения отдельных + + государственных функций Реструктуризация государственных производствен- + + ных активов, формирование интегрированных структур Наличие в составе имущественного взноса Россий- + + ской Федерации крупных производственных активов Передача определенных полномочий, прав от госу- + + дарственных органов управления Финансирование деятельности корпорации в рамках + + специальной долгосрочной программы Широкое представительство стейкхолдеров в наблю- + + + дательном совете Высокий административный уровень руководителя + + + + корпорации Прозрачность принципов деятельности и принятия + + решений Возможности использования ранее накопленного + + + опыта (навыков) Ясность и четкость позиционирования + + + + + госкорпорации Детализация принципов и порядка деятельности на + уровне закона Наличие срока прекращения деятельности + Рис. 1. Типология государственных корпораций, созданных в 2007 г.
рой логии номбанк ствия ре Внешэко нию ЖКХ л Роснано л Росатом л Ростехно л Олимпст формирова Фонд содей РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2008 году тенденции и перспективы Рассмотрим основные направления дрейфа созданных корпораций: вероятные тренды их трансформации в рамках предложенной классификации, изменения их позиций и роли.
Для институтов развития существенна вероятность дрейфа от реализации долгосрочной стратегии к исполнению поручений. При ориентированности института развития на поддержку крупных проектов возрастает риск политического лоббирования в отношении выбора таких проектов. Государственные органы власти во все большей степени начинают рассматривать институт развития как источник дополнительных ресурсов для реализации антикризисных мер, финансирования уже начатых проектов, программ, финансируемых из федерального бюджета, Инвестиционного фонда РФ. Со своей стороны, институт развития, стремясь снизить политические риски, распределить ответственность, может все больше акцентировать внимание на поддержке проектов крупных компаний с государственным участием и все меньше его уделять поиску для поддержки проектов частного бизнеса, развитию системы поддержки малого и среднего предпринимательства. В этой связи вероятны мультипликация проектных рисков, подмена реального частно-государственного партнерства консолидацией на уровне проектов ресурсов института развития и бюджетных ресурсов.
На наш взгляд, уже имеются явные признаки подобного дрейфа Внешэкономбанка, который в настоящее время все в большей мере используется в качестве инструмента быстрого реагирования при решении текущих задач государственной политики. Вероятность подобного развития событий в отношении ГК Роснано представляется меньшей в силу направленности ее деятельности на развитие нового сектора экономики (как следствие, отсутствия крупных лигроков), ориентированности на реализацию небольших и средних по масштабам проектов, связанных с венчурными и прямыми инвестициями.
Агенты правительства, деятельность которых жестко привязана к определенному периоду, могут стремиться луниверсализировать свою деятельность, найти для себя новые задачи с целью обоснования бессрочности (или необходимости продления на определенный период) своей деятельности. В большей степени это вероятно для ГК Олимпстрой и в меньшей степени - для Фонда содействия реформированию ЖКХ, в отношении которого законодательно установлен срок прекращения его деятельности.
Кроме того, в случае ГК Олимпстрой в силу необходимости соблюдения сроков завершения строительства олимпийских объектов, а также приблизительности стартовых оценок необходимых ресурсов весьма вероятно увеличение с течением времени попыток получения от государства дополнительных денежных средств146.
Для квазихолдингов основным представляется тренд в плане расширения их активов, прав и полномочий, т.е. усиления позиций как субъектов формирования и реализации государственной политики. При недостаточности (отсутствии) стартовых финансовых вложений госкорпорации данной группы могут стремиться к усилению своей роли в распределении бюджетных средств - например, в рамках ФЦП, гособоронзаказа. При отсутствии четких рамок деятельности, границ секторальной (отраслевой) направленности вероятна ориентированность на получение дополнительных производственных активов от государства.
Напомним, что в 2008 г. увеличение имущественного взноса Российской Федерации в корпорацию проводилось дважды.
Раздел Институциональные проблемы Признаки таких сдвигов отчетливо прослеживаются в деятельности ГК Ростехнологии. Госкорпорация в значительной мере ориентирована на расширение своих промышленных и финансовых активов (как правило, за счет государства), Кроме того, корпорация все больше позиционируется как определенный лантикризисный центр по решению проблем развития отдельных подсекторов (автомобилестроение, авиаперевозки и др.) на основе использования прямых и косвенных прав по управлению деятельностью соответствующих компаний. При этом усиливается конгломератность ее структуры.
Наконец, для квазиминистерств в силу специфичности данной группы жесткой ориентации на выполнение четко очерченного набора государственных функций возможности дрейфа представляются ограниченными, а его вероятность - весьма невысокой.
* * * Рассматривая в целом процессы развития созданных госкорпораций, тренды в изменении их роли и позиций, проблемы и перспективы совершенствования корпоративного управления, можно следующим образом обобщить открывающиеся возможности/угрозы, связанные с развитием деятельности госкорпораций.
В качестве лоткрывающихся возможностей выделим:
(1) формирование новых субъектов выработки и реализации экономической политики, особенно применительно к развитию новых секторов экономики; создание площадок для консолидации новых властных элит, заинтересованных в диверсификации и инновациях; персонификация ответственности;
(2) осуществление деятельности, ориентированной на долгосрочную перспективу, за счет автономности, меньшей зависимости от политической конъюнктуры, наличия запаса денежных ресурсов; реализация программно-целевого подхода при возможностях гибкого использования ресурсов;
(3) отработка возможных новых инструментов стимулирования экономического развития, развития частно-государственного партнерства (не только в реализации проектов, но и в определении приоритетов развития), реструктуризации государственного сектора экономики; проработка отдельных направлений совершенствования административной системы.
Наиболее значимыми угрозами (с позиций обеспечения устойчивого долгосрочного экономического развития) нам представляются:
(1) снижение результативности (применительно к долгосрочным задачам) и эффективности деятельности госкорпораций вследствие неразвитой системы представления интересов стейкхолдеров, рисков теневого лоббирования интересов различных сторон, усиления ситуативности в принятии решений, размывания ответственности как между правительством и госкорпорациями, так и между наблюдательными советами и менеджментом в самих госкорпорациях, отсутствия у представителей государственных органов власти значимых мотиваций к принципиальному совершенствованию корпоративного управления в госкорпорациях;
(2) нерациональное расширение финансовых и имущественных обязательств государства по обеспечению деятельности госкорпораций в силу нечеткости стратегического места и роли конкретных госкорпораций;
РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2008 году тенденции и перспективы (3) общее усиление консолидации ресурсов на поддержке развития крупного и сверхкрупного бизнеса (преимущественно государственного сектора экономики), распространение перекрестного взаимодействия госкорпораций;
(4) усиление прямого государственного вмешательства в экономику и снижение его рациональности вследствие как расширения деятельности существующих госкорпораций за пределы провалов рынка, так и возможного создания новых госкорпораций;
(5) ухудшение бизнес-среды ввиду недостаточной предсказуемости деятельности госкорпораций, рисков нарушения условий для справедливой конкуренции, злоупотребления правами (полномочиями);
(6) торможение в развитии институциональной среды, пассивность (снижение активности) государственных органов в совершенствовании косвенных инструментов стимулирования социально-экономического развития.
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | ... | 27 | Книги по разным темам