Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 21 | 22 | 23 | 24 |

Мы будем в большей степени склонны финансировать тот проект, который даст наибольший прирост результата на единицу финансирования. Рассчитывая отношение прироста результата к приросту объема финансирования, можно понять, какой проект является более приоритетным. Соответствующие расчеты представлены в Таблице 2.

Таблица Анализ инвестиционных предложений по учреждениям образования Количество Закончившие Экономич. Результа- Эффект-сть Количество Закончившие Экономич. Результа- Эффект-сть Стоимость Стоимость учащихся на л4 и л5 Эффект-сть тивность расходов учащихся на л4 и л5 Эффект-сть тивность расходов (млн. руб.) (млн. руб.) (чел.) (чел.) (чел./м.руб) (%) (чел/м.руб) (чел.) (чел.) (чел./м.руб) (%) (чел/м.руб) +0,5 +100 -4,7 +10 +8,Школа A Школа A 10 1000 200 100 20% 10 1000 200 100 20% Прирост: 100 / 0,5 = 200 чел. на млн.руб.

Школа B Школа B Школа C Школа C Прирост: 100 / 1,0 = 100 чел. на млн.руб.

+1,0 +100 -4,2 +10 +4,Школа D Школа D 15 1000 500 67 50% 15 1000 500 67 50% Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Как видно из таблицы, прирост результата в школе А составит 200 человек на млн. рублей, в то время как прирост результата в школе Д - только 100 человек на млн. рублей. Таким образом, более привлекательным для финансирования является проект школы А, а не школы Д. Это следует и из изменения показателей экономической эффективности. Экономическая эффективность в обеих школах снижается (на 4,чел./млн. руб. в школе А и на 4,2 чел./млн. руб. в школе Д), т.к. увеличиваются расходы на предоставление образовательных услуг. Результативность в обеих школах увеличивается на 10%. В то же время показатель эффективности бюджетных расходов в школе А вырос вдвое больше (на 8,6 чел./млн. руб), чем в школе Д (на 4,2 чел./млн.

руб.). Вновь подтверждается, что проект школы А является более привлекательным, чем проект школы Д.

3. Общая оценка внедрения БОР в г. Череповце 3.1. Позитивные последствия внедрения БОР Применение БОР в городе Череповце выявило ряд несомненных позитивных последствий его внедрения.

Во-первых, начала появляться прозрачность в отношении большинства бюджетных услуг. Если раньше было не очень понятно, как, почему, для каких целей и с каким качеством предоставляются услуги, то сегодня эти проблемы сняты.

Во-вторых, появился общий язык общения между руководством города и руководителями среднего звена. Ранее руководители города говорили о необходимости экономии, поиска внутренних резервов, повышении качества услуг, необходимости инвестирования только в самые важные направления. Руководство среднего звена, как правило, говорило о хроническом недофинансировании и недостаточном выделении средств на все услуги, что не позволяло повышать эффективность различных видов услуг и их качество. Внедрение БОР позволило вооружить и тех, и других одним и тем же инструментарием, одними и теми же фактами, на основании которых можно вести обсуждение распределения финансовых ресурсов.

В-третьих, появилась возможность давать оценку вложений в социальную инфраструктуру точно так же, как это делается в частном секторе. Если ранее говорилось о том, что денег хронически не хватает, и поэтому нужно еще больше средств, то сегодня появилась возможность выбирать более приоритетные и эффективные инвестиционные предложения, причем делать это не только внутри одной сферы, но и между отдельными подразделениями.

Наконец, в-четвертых, произошло переосмысление содержания работ по предоставлению ряда услуг вследствие того, что в процессе формирования целевых показателей качества и эффективности пришлось ответить на наиболее фундаментальные вопросы о том, для кого предоставляется эта услуга, кому она требуется и с какой эффективностью она будет предоставлена. Как следствие, ряд услуг был видоизменен, изменены объемы и способы их финансирования.

3.2. Проблемы внедрения БОР При внедрении БОР необходимо исходить, прежде всего, из того, что это не просто новый принцип формирования бюджета. Главной задачей является не поиск Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат показателей и измерение эффективности деятельности органов власти. Это иная парадигма управления, фундаментальные изменения подходов ко всем компонентам системы управления: планированию, целеполаганию, контролю и оценке деятельности, мотивации персонала и т.д. Отсутствие подобного понимания может привести к тому, что БОР будет реализован как чисто финансовый, арифметический, а значит, формальный проект. При таком подходе может быть потерян весь потенциал совершенствования деятельности органов власти и повышения эффективности их работы.

В процессе работы по внедрению БОР выделилась группа проблем, с которой приходилось сталкиваться при формировании системы показателей и внедрении инструментов БОР в целом.

1. Подбор измерителей. При формировании целевых показателей использовалась идеология - лесли что-то невозможно измерить - этим невозможно управлять.

Действительно, для того, чтобы иметь возможность управлять качеством и эффективностью предоставляемых услуг, для каждой услуги необходимо сформировать весь набор измерителей качества, результативности и эффективности.

Однако, во-первых, существуют трудноизмеримые услуги. Например, постоянные трудности вызывают измерения уровня культуры, патриотизма, воспитания молодежи, и многие другие. Как показывает наша практика, в сфере деятельности органов местного самоуправления таких трудноизмеримых услуг не так уж много. Как правило, показатели, измеряющие качество предоставления этих услуг, все равно могут быть найдены или заменены показателями, которые могут измерить качество услуг косвенно. Например, один из ключевых показателей качества работы системы охраны здоровья - ожидаемая продолжительность жизни, которая рассчитывается на основе условного поколения - на уровне городской статистики не определяется. Но в качестве замены может быть использован показатель средней продолжительности жизни, который рассчитывается на основе фактического поколения, а именно умерших людей за истекший год.

Во-вторых, существуют услуги, где имеется большой лаг между прилагаемыми усилиями и результатами от предоставления данной услуги. Ярким примером здесь могут послужить проекты, связанные с улучшением здоровья граждан. Приобретение медицинского оборудования, развитие системы медицинской профилактики и многие другие мероприятия, направленные на снижение заболеваемости и смертности, имеют довольно большой лаг. Однако, чаще всего, выходом из этой ситуации является определение промежуточных точек, которые могли бы дать промежуточные оценки результатов.

И, наконец, в-третьих, всегда остается проблема субъективизма в выборе измерителей. Разные специалисты предлагают измерять качество тех или иных процессов с помощью разных показателей. Более того, иногда для одних и тех же показателей предлагается использовать разные методики их расчета. Это приводит к тому, что довольно длительное время тратится на дискуссии по поводу выбора измерителя или методики измерения. Могут предлагаться показатели, которые невозможно сравнивать с примерами в других городах и регионах. Для решения этой проблемы мы старались предпринимать разумное количество усилий по нахождению консенсуса в отношении измерителя или методики его измерения. Проводилась также большая работа по поиску стандартных, типовых или общепринятых методик измерения тех или иных процессов, если таковые имелись. Наконец, если ни то, ни другое невозможно было сделать, в качестве измерения той или иной услуги использовались все доступные методики с тем, чтобы в процессе их использования сделать окончательный выбор.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат 2. Расчет показателей. В этом процессе пришлось столкнуться с рядом трудностей.

Во-первых, традиционной является проблема дефицита ретроспективных данных, особенно на муниципальном уровне. Муниципальная статистика, как правило, отсутствует, иметь свои собственные статистические органы могут позволить себе только небольшое количество обеспеченных муниципальных образований. Существует отраслевая статистика, которая особенно развита в сфере здравоохранения и образования. Однако другие сферы, как правило, оказываются более бедными с точки зрения наличия ретроспективных данных. Эта проблема всегда оставалась и будет оставаться одной из основных при формировании систем целевых показателей.

Единственным выходом из этой ситуации является формирование муниципальной статистики, начало сбора тех данных, которые никогда ранее не собирались, ведь если этого не начать делать сейчас, то данные для измерений не появятся никогда.

Во-вторых, в процессе проведения расчетов появлялись регулярные сложности в определении методики измерения тех или иных показателей. По ряду услуг есть адекватные методики измерения их качества, но эти методики весьма дорогостоящи.

Существуют также и менее сложные методики, но, как правило, они не позволяют дать адекватную оценку. Пожалуй, главной рекомендацией здесь является правило: лучшее - враг хорошего. Если действительно нет возможности оплатить хорошую методику, необходимо отказаться от этого показателя в пользу менее качественного, дающего более приближенную оценку измерителя, но менее дорогостоящего.

Например, для оценки качества системы управления администрацией города (этот показатель присутствует у Управления стратегического планирования) предполагалось использовать оценку по модели качества EFQM, адаптированной для России. Методика измерения этого показателя отработана, однако провести качественную оценку на ее основе было весьма проблематично. Поэтому показатель был изменен на другой критерий - оценку качества процессов, которая измерялась значительно проще.

В-третьих, всегда имеются попытки манипулировать полученными данными и процессами расчетов. В связи с тем, что механизм целевых показателей, механизм измерения качества и эффективности тех или иных процессов, программ и услуг всегда становится элементом системы планирования, контроля, оценки деятельности тех или иных муниципальных служащих, люди склонны к тому, чтобы приукрашивать эти данные с тем, чтобы выглядеть в глазах своего руководства в более выгодном свете.

Поэтому любая система измерения неминуемо начинает страдать от того, что показатели слабо отражают реальную ситуацию. Основными технологиями борьбы с подобными явлениями являются внедрение механизма контроля или механизма независимых измерений, когда результаты и эффективность деятельности одних подразделений измеряют совершенно другие, не связанные с ними, органы или службы. Однако не менее важным является то, как организована работа с теми данными, которые получены по итогам измерения качества и эффективности предоставляемых услуг. Если следствием получения этих данных является лишь наказание, увольнение, депремирование или прочие репрессивные механизмы, то, естественно, вероятность того, что данные будут приукрашены, довольно велика. Если же данные используются для совместного анализа, обсуждения существующих проблем и поиска путей их решения, если в целом вся культура организации направлена не на карательные меры, а на совместное улучшение своей деятельности, то вероятность того, что данные будут приукрашены, значительно снижается.

3. Внутриорганизационные проблемы. Третья группа проблем связана со спецификой самих органов власти как организации.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Во-первых, внедрение БОР выявило, что, как правило, руководители управленческих структур, даже самых крупных, очень плохо ориентируются в экономических расчетах. Казалось бы, нет ничего сложного в определении стоимости услуг в расчете на одного потребителя, качества и эффективности предоставления этих услуг. Однако на практике руководители, никогда не сталкивающиеся с подобным подходом к измерению своей деятельности, испытывают серьезные трудности в понимании экономической сути этих показателей. И даже если такое понимание у них постепенно формируется, профессионально оперировать показателями могут лишь немногие руководители. Проблема может решаться двумя путями: проведением специального обучения специалистов разных уровней, а также за счет кадровых перестановок.

Во-вторых, как любая крупная организация, органы власти и управления обладают серьезной организационной инерцией. Руководители этих органов уже привыкли к сложившейся за многие годы практике управления. Эти подходы были заложены задолго до появления нынешнего поколения руководителей, были ими восприняты и успешно используются. Естественно, появление иных подходов к управлению своими подразделениями, а также всей организаций в целом, приводит к тому, что люди весьма медленно и очень неохотно меняют практические инструменты управления. Инерция может быть настолько велика, что даже фундаментальные усилия по преобразованию системы управления могут потерпеть фиаско. Выходом из этой ситуации является активная приверженность высшего руководства использованию механизмов БОР, формированию мотивации к внедрению этого подхода на всех уровнях управления, последовательное и настойчивое движение по пути внедрения БОР.

В-третьих, необходимо упомянуть, об одной из серьезных внутриорганизационных проблем, которая заключается в том, что многие решения, вытекающие из применения инструментов БОР, являются политически опасными для органов власти. В качестве яркого примера подобной угрозы можно рассмотреть результаты, которые получаются по итогам анализа сферы школьного образования. Как правило, сегодня, при сокращающемся количестве учащихся, применение технологии БОР приводит к выводу о необходимости закрытия тех или иных образовательных учреждений. Попытки органов власти закрывать данные учреждения порождают социальную напряженность, недовольство населения, что, в свою очередь, может быть чревато политическими проблемами. Особенно остро это проявляется в предвыборный период. В качестве механизмов сглаживания подобных ситуаций можно предложить более глубокую подготовку тех или иных решений, тем более что все данные, подтверждающие то или иное решение, следуют из анализа, проведенного в рамках БОР. Наконец, даже если по политическим соображениям то или иное решение не будет принято, тем не менее, будет получена большая степень ясности в отношении тех или иных учреждений, что в итоге все равно будет способствовать повышению эффективности системы в целом.

Pages:     | 1 |   ...   | 21 | 22 | 23 | 24 |    Книги по разным темам