Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 |   ...   | 24 |

- реализация межведомственных целевых программ должна находиться под контролем руководства субъекта бюджетного планирования, непосредственную ответственность за реализацию каждой подобной программы должно нести подразделение, полномочия которого соответствуют профилю программы;

- распределение ответственности за реализацию ведомственных целевых программ должно зависеть от масштаба данных программ: наиболее важные программы должно контролировать руководство субъекта бюджетного планирования; программы, направленные на решение отдельных задач, могут быть закреплены за управлениями; наконец, если масштаб программы ограничен осуществлением конкретных мероприятий, за их реализацию могут отвечать отделы.

На практике подобная взаимоувязка осуществляется не во всех случаях. Так, при подготовке бюджетного доклада Департамента образования Вологодской области выяснилось, что за социальную адаптацию детей-сирот отвечают три различных отдела. Нет ни одной структуры в рамках департамента, за которой можно было бы закрепить ответственность за обеспечение системы образования квалифицированными кадрами. Что касается проблемы обеспечения психического здоровья детей, то за ее решение, наряду с Департаментом образования, отвечают еще два департамента, причем механизмы координации их работы по данному направлению находятся в зачаточном состоянии.

Однако механическая реализация изложенных выше подходов далеко не всегда приводит к позитивным результатам. Это может быть связано с двумя группами факторов.

Во-первых, далеко не все цели регионального и муниципального развития могут быть ограничены компетенцией той или иной управленческой структуры. Каким бы образом ни была построена система управления, всегда будут сохраняться цели, которые выходят за рамки полномочий отдельных органов. Причем, с высокой степенью вероятности, это будут наиболее важные и комплексные цели, управление которыми является особенно сложной задачей. Так, например, межведомственный характер носят многие целевые ориентиры в сфере социальной политики, в частности:

Х сокращение бедности, требующее объединения усилий органов занятости, социальной защиты населения, образования, культуры, объединений работодателей, профсоюзов и др.;

Х реабилитация инвалидов, требующая интеграции усилий органов занятости, социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры, объединений работодателей, профсоюзов и пр.;

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Х сокращение бездомности, социального сиротства, требующее интеграции усилий органов социальной защиты населения, образования, внутренних дел, юстиции и т.д.

Тем самым, наряду с совершенствованием административной структуры управления, необходимо уделять особое внимание механизмам организации достижения межведомственных целей, обеспечения координации и сотрудничества различных субъектов бюджетного планирования в данном процессе, а также привлечению к решению региональных (муниципальных) задач территориальных органов других уровней власти, способных существенно повлиять на те или иные аспекты реализации региональных (муниципальных) целей.

Наиболее масштабная попытка увязать структуру управления с целеполаганием была предпринята в Пермском крае. На основе анализа были выделены основные цели Пермского края, которые далее были объединены в блоки. Каждый блок имеет собственную цель, отвечает за нее, имеет достаточный объем ресурсов и прав для достижения цели. Все решения по проблемам блока должны приниматься внутри блока (Пермский край, 2007, с. 36). Всего было выделено пять функциональноцелевых блоков: развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, развитие инфраструктуры, развитие территорий и управление собственностью. Каждый из блоков возглавляется заместителем Председателя Правительства, в его состав входят министерства, агентства и инспекции, относящиеся к соответствующему направлению.

Кроме того, в каждом функционально-целевом блоке создан ключевой департамент, который несет ответственность за выработку политики блока, обеспечение взаимодействия между исполнительными органами внутри блока, а также осуществляют функции по оперативному контролю и информационному обеспечению руководителя блока. В задачи ключевых департаментов входит также организация управления проектами, за которые отвечает соответствующий функционально-целевой блок.

Комплексно подойдя к проблеме увязки административной структуры управления с целеполаганием, в регионе в то же время не уделили достаточного внимания проблеме организации межблокового взаимодействия и реализации межведомственных (в данном случае межблоковых) целей. В результате инструменты для решения ряда приоритетных для Пермского края задач оказались чрезмерно ограниченными. Так, например, поскольку задача обеспечения миграционной привлекательности края относится к блоку развития человеческого потенциала, в мероприятия по ее решению не включаются вопросы, связанные с созданием благоприятной жизненной среды (за это в значительной части отвечает блок развития инфраструктуры).

Во-вторых, необходимо учитывать, что на формирование административной структуры влияют как формальные, так и неформальные институциональные механизмы. Те или иные особенности данной структуры могут определяться необходимостью удержать ценных работников, сохранить сложившиеся связи и каналы распространения лучшей практики и т.п. Подобные соображения нельзя игнорировать.

Поэтому в каждом конкретном случае необходимо комплексно оценить последствия административных преобразований, выявив связанные с ними не только позитивные, но и негативные факторы. И если основанные на формальных критериях изменения могут привести к серьезным потерям, возможно использование паллиативов.

Например, вместо передачи функций по решению той или иной задачи одному субъекту бюджетного планирования может быть создан координирующий орган, в рамках которого происходит взаимное информирование, выработка общей стратегии решения задачи и согласование позиций различных субъектов таким образом, чтобы их деятельность была взаимодополняющей и не вступала в противоречие. Однако в Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат этой ситуации от руководства региона (муниципалитета) требуется больше усилий для обеспечения координации, чем в случае сосредоточения всех функций по достижению той или иной цели либо задачи у одного субъекта бюджетного планирования. Так, необходимо обеспечить, чтобы координирующий орган был реально работающей структурой, чтобы в своей деятельности ведомства действительно учитывали его решения и т.п. Все эти факторы должны приниматься во внимание при решении вопросов, связанных с организационными преобразованиями.

5.2. Подходы к увязке материального поощрения с результативностью При закреплении ответственности за достижение целей, решение конкретных задач и реализацию мероприятий за субъектами бюджетного планирования и их отдельными подразделениями возникает вопрос о механизмах реализации данной ответственности. Здесь возможны различные варианты:

Х административная оценка деятельности субъекта бюджетного планирования/ подразделения субъекта бюджетного планирования (руководителя субъекта бюджетного планирования или его подразделения) в соответствии с выполнением показателей результативности;

Х частичная (полная) увязка оплаты труда (материального поощрения) руководителя субъекта бюджетного планирования или его подразделения с выполнением показателей результативности;

Х частичная (полная) увязка оплаты труда (материального поощрения) коллектива субъекта бюджетного планирования или его подразделения с выполнением показателей результативности;

Х частичная (полная) увязка оплаты труда (материального поощрения) отдельных работников субъекта бюджетного планирования или его подразделения с выполнением показателей результативности.

При решении вопроса о наиболее приемлемом варианте увязки оплаты труда работников органов государственного и муниципального управления с показателями результативности их деятельности в рамках организации управления по результату необходимо учитывать, что отношение к данному инструменту у реформаторов, внедрявших новые методы управления государственным сектором, а также в международном экспертном сообществе достаточно неоднозначно. С одной стороны, очевидно, что если ориентация на результат не связана с мотивацией руководителей, трудовых коллективов, отдельных работников, воздействие результативноориентированного управления на реальное функционирование государственного аппарата будет достаточно ограниченным. С другой стороны, конкретные механизмы увязки дохода (материального поощрения) с выполнением показателей результативности далеко не всегда приводят к позитивным последствиям. Здесь существуют следующие риски, которые необходимо принимать во внимание:

Х показатели, по которым оценивается деятельность тех или иных работников либо структурных подразделений, могут быть несовершенны и либо искажать реальные результаты деятельности, либо неадекватно отражать вклад соответствующих работников (структурных подразделений) в их достижение;

Х увязка материального вознаграждения с выполнением показателей в полной мере воспроизводит мотивацию, свойственную плановой экономике: в выигрыше оказывается тот, кто доказал возможность достижения низких результатов при высоком расходе ресурсов (особенно серьезен данный риск при Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат увязке с показателями результативности материального поощрения руководителей);

Х руководители и работники могут не до конца понимать связь между собственным вознаграждением и показателями результативности, ощущать несправедливость новой системы и тем самым терять стимулы к хорошей работе;

Х подобный подход к оценке деятельности государственных служащих может оказаться проводником неформального давления, дискриминации по политическим либо другим, не связанным с профессиональной деятельностью, мотивам и т.п. неформальных методов воздействия, не имеющих отношения к реальной квалификации и деловым качествам19.

Все это может привести к ухудшению делового климата в коллективе, появлению антистимулов к творческому подходу к выполнению своих обязанностей и в конечном счете к потере части квалифицированных работников, не вписавшихся в новую систему. Собственно, к этому сводилась одна из претензий к механизмам БОР со стороны Яна Кларка и Гарри Суэйна: Многие последние инициативы по совершенствованию управления исходят из предпосылки, согласно которой основу деятельности государственных служащих составляет их профессиональное невежество в качестве менеджеров, заинтересованность в удовлетворении только личных интересов и неприятие каких бы то ни было перемен. При таком подходе не принимается в расчет свойственное человеку стремление к совершенству и успеху, которое лежит в основе чувства гордости за результаты хорошо выполненной работы (Кларк, Суэйн, 2006, с. 117). Аналогичные аргументы приводит и Ханс де Брюйн:

Концентрация на отдельных индикаторах эффективности подавляет профессионализм, т.е. постоянный поиск компромиссов между различными интересамиЕ, в результате чего линициативный работник-профессионал считает управление по результатам неинформативным, недостаточно справедливым и нединамичным (Ханс де Брюйн, 2005, с. 51, 66).

Что касается практического опыта внедрения вознаграждения за показатели результативности, то подобные эксперименты проводились во многих странах, внедряющих новые подходы к государственному управлению, однако обычно в ограниченных масштабах. Так, в Великобритании все формы оплаты труда в системе государственной службы включают в себя элемент, связанный с результатами деятельности, однако его доля достаточно мала. В Канаде для руководящих работников доля вознаграждения за достижение намеченных результатов составляет 10-15% от общего размера вознаграждения. В Германии на региональном и местном уровне применяются контракты с руководителями подразделений о достижении конкретных результатов деятельности, однако эта практика далеко не повсеместна - большинство земель не торопятся вводить системы оплаты труда по результатам ни применительно к премиям, ни применительно к надбавкам к жалованию. (См.: Мэннинг, Парисон, 2003, с. 250, 291, 297, 320). Оценивая сложившуюся практику, исследователи признают, что применение оплаты труда по конечным результатам деятельности по-прежнему носит В данном контексте уместно вспомнить, что одной из базовых задач реформирования государственного управления в странах, не сформировавших четкую и основанную на традициях систему кадровой политики в государственном секторе, является обеспечение закрепления высокопрофессиональных и квалифицированных кадров в данной системе и обеспечение их защиты от политического произвола в том числе и путем ужесточения формализованных процедур доступа к должностям и определения обязанностей государственных служащих. И лишь в странах, где подобная система уже сформировалась, ставятся задачи приближения механизмов продвижения по службе и карьерного роста к используемым в частном секторе (Мэннинг, Парисон, 2003, с. 38-39).

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат ограниченный и противоречивый характер (Мэннинг, Парисон, 2003, с. 57), и часто приводит к неоднозначным либо разочаровывающим последствиям (Pollitt, Bouckaert, 2004, с. 78).

Таким образом, принимать окончательное решение о целесообразности использования инструментов мотивации результативности, связанных с увязкой вознаграждения работников с показателями результативности их деятельности на региональном и местном уровне необходимо с учетом баланса приведенных выше аргументов за и против, а также неоднозначности мирового опыта в данном вопросе. В случае положительного решения для смягчения негативных последствий увязки оплаты труда государственных (муниципальных) служащих с показателями результативности представляется необходимым следовать следующим рекомендациям:

- исходить из необходимости постепенного установления связи материального поощрения с выполнением показателей результативности: на первоначальных этапах производить чисто административную оценку выполнения показателей, не затрагивающую доходы работников; затем вводить дополнительное поощрение за достижение показателей результативности и лишь по мере накопления опыта и адаптации работников к новым условиям, а также при отсутствии негативных последствий, делать более решительные шаги;

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 |   ...   | 24 |    Книги по разным темам