Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | ВНЕДРЕНИЕ СРЕДНЕСРОЧНОГО ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Отчет подготовлен Центром фискальной политики при поддержке Агентства Международного развития США Контракт ...
-- [ Страница 2 ] --- такая последовательность позволяет синхронизировать процесс перехода к многолетнему бюджетированию с некоторыми реформами, без которого этот метод не будет эффективным (административная реформа, реформа межбюджетных отношений).
Далее все три этапа будут представлены по порядку.
Следует сразу оговориться, что применение термина многолетний бюджет с точки зрения Российского законодательства не совсем правомочно. Бюджетный кодекс (ст. 53) устанавливает, что бюджет может строиться только на основе уже принятого законодательства. В то время как одной из главных целей многолетнего бюджетирования является выявление последствий для финансов государства принятия новых законов.
Поэтому, во избежание терминологической путаницы и организационно-технических трудностей, на первом этапе не следует вводить термины, включающие слово бюджет и пользоваться сложившейся к настоящему времени терминологией.
4.2. Усовершенствование существующих элементов многолетнего финансового планирования и бюджетирования 4.2.1. Перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз социально экономического развития РФ.
Решение задачи повышения стабильности и непрерывности бюджетного процесса потребует пересмотра роли и места перспективного финансового плана в бюджетном процессе.
1) В Бюджетный кодекс РФ необходимо ввести положение о том, что все пропорции перспективного финансового плана должны ложиться в основу разработки бюджета на очередной финансовый год. Таким образом, законодательно будет закреплено положение среднесрочной правительственной программы о приоритетности среднесрочного бюджетного планирования.
2) Подготовка и рассмотрение в Федеральном Собрании перспективного финансового плана должны предшествовать разработке проекта бюджета. Как документ, фиксирующий целевые ориентиры экономической политики Правительства, перспективный финансовый план не может каждый год разрабатываться заново. В него могут вноситься лишь отдельные уточнения на основе получаемых фактических данных о социально-экономическом развитии страны. Поэтому целесообразно синхронизировать во времени представление перспективного финансового плана и скорректированной среднесрочной программы правительства (весна). Это способствовало бы раннему выявлению позиций законодательной и исполнительной власти по вопросам бюджетной политики, снятию возможных разногласий еще до начала бюджетного цикла и учету согласованных предложений при подготовке проекта годового бюджета. Рассмотрение перспективного финансового плана можно было бы осуществлять в форме парламентских слушаний с привлечением представителей Совета Федерации, отражающих позицию регионов по этому вопросу. Для реализации этих предложений следует внести соответствующие поправки в статью 174 БК РФ.
3) Перспективный финансовый план должен утверждаться распоряжением Правительства РФ. Согласно БК РФ перспективный финансовый план не утверждается законом, однако не определено, какой статус должен быть у этого документа. С одной стороны перспективный финансовый план, основанный на среднесрочном прогнозе, должен обладать достаточной гибкостью, и процедура его пересмотра не должна быть слишком сложной. С другой, как документ, фиксирующий экономические цели Правительства, он должен обладать высоким статусом, чтобы все изменения вносились в него только по весомым основаниям и на достаточно высоком уровне. Поскольку он фактически должен переводить в формат бюджетного документа среднесрочную программу Правительства, то он должен обладать таким же статусом, т.е., утверждаться правительственным распоряжением. Такой статус сделает перспективный финансовый план реальным ориентиром для исполнительной власти при разработке проектов годовых бюджетов, в то время как статус закона делает приоритетными задания годовых бюджетов. Расхождение между ними явится основанием для внесения изменений в показатели перспективного финансового плана. При этом статус правительственного распоряжения не делает процедуру корректировки излишне сложной.
4) Более четкая регламентация порядка представления перспективного финансового плана в Государственную Думу. В действующем Бюджетном кодексе порядок представления перспективного финансового плана в Федеральное собрание не определен. В идеале этот порядок должен быть аналогичен порядку представления среднесрочной программы Правительства, которая в соответствии с законом о прогнозировании официально представляется Правительством в Совет Федерации и Государственную Думу. Кроме того, необходимо дополнить перечень документов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год (ст. 192 БК РФ), внеся в него перспективный финансовый план.
5) Разработка перспективного финансового плана в более детализированном виде.
Для реализации с его помощью задач увязывания бюджетного планирования с политической стратегией государства, выявления долгосрочных угроз финансовой стабильности, выявления законодательных решений, идущих в разрез со среднесрочной фискальной стратегией, как минимум, необходима разработка перспективного финансового плана по доходам - на уровне подгрупп бюджетной классификации, по расходам по функциональной классификации - на уровне разделов, по экономической - на уровне подгрупп. Для решения задачи укрепления бюджетной дисциплины дополнительно потребуется разработка перспективного финансового плана в ведомственном разрезе.
6) Использование относительных показателей. Повышение устойчивости перспективного финансового плана к ошибкам прогноза, прежде всего прогноза инфляции, в какой-то степени можно достичь за счет перехода к относительным показателям при его разработке. Перспективный финансовый план в условиях переходной экономики России может целиком строиться не в абсолютных, а относительных показателях (в %% к ВВП, доходам и расходам). Это не только повысит его устойчивость, но и позволит осуществлять контроль, за соблюдением установленных в нем пропорций при составлении годовых бюджетов.
7) Переход к методу начислений при отражении данных о доходах и расходах в этих документах. Это необходимо для построения перспективного финансового плана и тем более бюджета принятых обязательств, так как, в отличие от кассового метода, метод начислений позволяет включать в бюджетные схемы данные о принятых обязательствах, исполнение которых осуществляется на протяжении длительного периода, а так же данные об образовавшейся бюджетной задолженности, погашение которой планируется в последующие годы. Сам по себе этот метод содержит элементы прогнозирования и, как показывает опыт многих стран его применяющих, дает сильный импульс к развитию многолетнего бюджетирования.
8) Регламентация процедур корректировки перспективного финансового плана. В условиях недостаточной точности прогноза, продолжающихся реформ и политических дискуссий в парламенте большое значение приобретает разработка прозрачных процедур корректировки перспективного финансового плана. На первом этапе могло бы быть достаточным введение в БК РФ нормы, согласно которой при представлении перспективного финансового плана в Государственную Думу правительство обязано сопроводить письменными пояснениями каждый случай пересмотра параметров плана по сравнению с представленными год назад. В дальнейшем возможно введение количественных ограничений.
9) Использование перспективного финансового плана для экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов. Закон О Счетной палате Российской Федерации возлагает на Счетную палату проведение финансовой экспертизы проектов законов, а так же нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Такая экспертиза должна осуществляться на основе перспективного финансового плана. Сравнение параметров перспективного финансового плана до и после предполагаемого принятия новых законов или иных нормативных актов позволит дать комплексную оценку возможных последствий для бюджета не только на очередной финансовый год, но и в среднесрочной перспективе. Необходимо внести соответствующие изменения в федеральный закон О Счетной палате Российской Федерации.
10) Увеличение степени открытости процедур разработки перспективного финансового плана и методик прогнозирования. Необходимо внести в законодательство норму, в соответствии с которой до представления в Федеральное Собрание прогнозов социально-экономического развития, среднесрочной программы социально экономического развития и перспективного финансового плана Правительство обязано публиковать подробные сведения о методике составления прогнозов и разработки бюджетных проектировок на перспективу.
11) Расширение круга участников составления перспективного финансового плана за счет министерств и ведомств при общей координации работ Минфином РФ.
Преимущество этого варианта в том, что он позволяет рассредоточить нагрузку по составлению перспективного финансового плана между министерствами и ведомствами.
Фактически это означает, что предусмотренная ст. 184 БК РФ разработка бюджетных проектировок на среднесрочную перспективу должна быть отделена от подготовки годового бюджета и стать частью подготовки перспективного финансового плана, как это предлагается выше в п. 2). Такой подход соответствует Бюджетному кодексу РФ, в котором к полномочиям Минфина РФ относится организация разработки проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу (ст. п.3). Этот вариант вовсе не исключает методологического единства расчетов и контроля Минфина РФ за определением лимита расходов министерств и ведомств.
12) Более широкое привлечение внешних экспертов и независимых исследовательских организаций при составлении и экспертизе прогнозов и перспективных финансовых планов. Во многих странах, использующих многолетнее бюджетирование, к прогнозированию привлекаются независимые эксперты. Этим достигается повышение объективности прогнозов, снижение их политизированности. Подобную практику целесообразно использовать и в России (в пользу этого говорят те дискуссии, которые ежегодно разворачиваются вокруг прогноза инфляции в стране).
13) Законодательное расширение целей и функций перспективного финансового плана. Перечисленные в ст. 174 цели перспективного финансового плана не охватывают всех возможностей среднесрочного бюджетного планирования. В частности, за пределами Бюджетного кодекса осталась такая задача, как обеспечение непрерывности бюджетного процесса и укрепления бюджетной дисциплины.
14) Расширение информационного значения перспективного финансового плана. В Бюджетном Кодексе сужено информационное значение перспективного финансового плана. С ним необходимо знакомить не только законодателей, но и представителей корпоративного сектора экономики. Последним перспективный финансовый план мог бы представить информацию о долгосрочной государственной деятельности и предполагаемой фискальной политике, что способствовало бы улучшению инвестиционного климата в России. Это положение должно найти отражение в Бюджетном Кодексе.
4.2.2. Концепции и программы социально-экономического развития РФ.
Необходимо достичь большей интеграции таких инструментов государственного планирования, как концепции и программы социально-экономического развития, с бюджетным процессом РФ. Для этого предлагаются следующие меры.
1) Одновременное рассмотрение в Федеральном Собрании скорректированной среднесрочной программы социально-экономического развития России и перспективного финансового плана. Представление этих документов должно происходить до начала цикла разработки и принятия годового федерального бюджета. Оба этих документа должны входить в состав документов, обязательных для представления вместе с проектом федерального бюджета. Соответствующие изменения необходимо внести как в Бюджетный кодекс, так и в закон о прогнозировании.
2) Регламентация процедур корректировки программ социально-экономического развития. Например, целесообразно внести поправку в закон о прогнозировании, согласно которой при представлении перспективного финансового плана в Государственную Думу правительство обязано сопроводить письменными пояснениями каждый случай пересмотра важнейших социально-экономических показателей по сравнению с представленными в программе год назад.
3) Увеличение степени открытости методик и процедур разработки программ социально-экономического развития. В частности, необходимо публиковать сведения о методиках, а также привлекать к их оценке независимые исследовательские организации.
4.2.3. Разработка проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу в ходе подготовки проекта федерального бюджета.
Необходимо сделать процесс разработки среднесрочных проектировок министерствами и ведомствами и Министерством финансов частью процесса подготовки перспективного финансового плана. Эта задача включает в себя следующие.
1) Отделение разработки среднесрочных проектировок и предложений от разработки проектировок на очередной финансовый год и включение этой процедуры в разработку перспективного финансового плана. При этом на первом этапе достаточно просто сдвинуть во времени выполнение той работы, которую министерства выполняют сейчас, не проводя резких изменений ни в организации, ни технологии составления среднесрочных проектировок.
2) Регламентация процедур пересмотра среднесрочных бюджетных проектировок, подготавливаемых министерствами и ведомствами. Среднесрочные проектировки, подготовленные министерством или ведомством в предыдущий год, не должны пересматриваться им произвольно. Каждая существенная корректировка (например, более чем на 15%) должна сопровождаться специальным обоснованием.
3) Повышение степени открытости. Методики подготовки среднесрочных бюджетных проектировок министерствами, ведомствами и Министерством финансов должны публиковаться в открытой печати.
3.2.4. Федеральные долгосрочные целевые программы Необходимо актуализировать потенциал долгосрочных целевых программ как инструмента многолетнего финансового планирования.
1) Инвентаризация и сокращение федеральных целевых программ. Согласно среднесрочной программе Правительства должна быть решена задача инвентаризации принятых программ, сохранения в перечне только тех программ, выполнение которых действительно относится к компетенции государства, и которые соответствуют его финансовым возможностям. Финансирование таких программ должно осуществляться в безусловном порядке.
2) Принятие в рамках годового закона о бюджете планов финансирования целевых программ на 3-5 лет вперед при условии достижения конкретных результатов, описываемых соответствующими показателями. Реализация этой меры потребует использования методов программно-целевого бюджетирования для выработки соответствующих систем показателей.
3) Расширение горизонта планирования при составлении федеральной адресной инвестиционной программы. Фактически это означает переход к составлению среднесрочной программы инвестиционных расходов. Данная мера должна осуществляться в сочетании с разработкой новой системы отбора инвестиционных проектов и их долгосрочному бюджетированию26.
4) Введение в Бюджетный кодекс положений о конкретных мерах ответственности Правительства за расширение списка целевых программ при систематическом недофинансировании уже принятых.
5) Переход к законодательному утверждению целевых программ. В перспективе целесообразно перейти к утверждению федеральных целевых программ не постановлением правительства, а законодательным актом, утверждающим величину ассигнований на весь период действия программы с разбивкой по годам. Такой подход аналогичен применяющемуся при бюджетировании капитальных затрат федерального правительства США. Фактически федеральные целевые программы должны стать разновидностью лотраслевого закона, вроде тех, которые регулярно принимаются Государственной Думой;
с другой стороны, законы, предусматривающие бюджетные ассигнования, должны превратиться в разновидность целевой программы с неопределенным или долгосрочным горизонтом планирования.
4.2.5. Программы, связанные с управлением государственным долгом и государственными кредитами.
1) Составление и законодательное утверждение программ на среднесрочную перспективу. Программы государственных внешних заимствований, государственных внутренних заимствований и предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям должны разрабатываться на 3-5 лет вперед и в таком виде включаться в закон о бюджете на очередной год.
Россия. Повышая эффективность государственных капитальных расходов. Документ Всемирного банка.
Доклад № 22693-RU. М., 18 сентября 2001 г., с. vii-viii.
2) Регламентация процедур пересмотра программ. Пересмотр параметров программ, связанных с управлением государственным долгом и государственными кредитами, должен быть возможен только при условии предоставления Правительством в Государственную Думу соответствующего обоснования.
3) Публикация записей государственной долговой книги РФ. Статью 120 БК РФ следует дополнить соответствующей нормой. Это позволит осуществлять эффективный контроль не только над управлением государственным долгом, но и за точностью среднесрочных бюджетных проектировок, разрабатываемых в рамках подготовки перспективного финансового плана.
4.2.6. Отдельные законодательные нормы, связанные с регулированием межбюджетных отношений Неработающие нормы Бюджетного кодекса, перечисленные в п. 3.2.6., следует отменить. Учет межбюджетных отношений в рамках перспективного финансового планирования (бюджетирования) станет возможным на последующих этапах по мере урегулирования распределения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы.
4.2.6. Сводка основных изменений в законодательстве на этапе усовершенствования существующих элементов многолетнего финансового планирования и бюджетирования Предложенные в настоящем разделе изменения в законодательстве сведены в таблицу 4.
Таблица 4. Изменения в законодательстве на этапе совершенствования существующих элементов многолетнего финансового планирования и бюджетирования Содержание изменения Законодательные акты Положение о том, что все пропорции перспективного БК РФ.
финансового плана должны ложиться в основу разработки бюджета на очередной финансовый год.
Положение о том, что подготовка и рассмотрение в БК РФ, ст. 174, Федеральном Собрании перспективного финансового Федеральный закон О государственном плана должны предшествовать разработке проекта прогнозировании и программах бюджета и быть синхронизированы со временем социально-экономического развития представления скорректированной среднесрочной Российской Федерации.
программы правительства.
Положение о том, что перспективный финансовый БК РФ, план утверждается распоряжением Правительства РФ Федеральный закон О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации.
Регламентация порядка представления БК РФ.
перспективного финансового плана в Государственную Думу.
Внесение перспективного финансового плана в состав БК РФ, ст. перечня документов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год Детализация и расширение состава показателей БК РФ перспективного финансового плана Переход к методу начислений при отражении данных БК РФ о доходах и расходах.
Регламентация процедур корректировки БК РФ перспективного финансового плана Использование перспективного финансового плана Федеральный закон О Счетной палате для экспертизы проектов законов и нормативных Российской Федерации правовых актов Норма, в соответствии с которой до представления в БК РФ, Федеральное Собрание прогнозов социально Федеральный закон О государственном экономического развития, среднесрочной программы прогнозировании и программах социально-экономического развития и социально-экономического развития перспективного финансового плана Правительство Российской Федерации.
обязано публиковать подробные сведения о методике составления прогнозов и разработки бюджетных проектировок на перспективу.
Расширение круга участников составления БК РФ перспективного финансового плана за счет министерств и ведомств при общей координации работ Минфином РФ Законодательное расширение целей и функций БК РФ, ст. 174.
перспективного финансового плана. Включение в список функций лобеспечение непрерывности бюджетного процесса и лукрепление бюджетной дисциплины Обязательная публикация перспективного БК РФ.
финансового плана.
Одновременное рассмотрение в Федеральном БК РФ, Собрании скорректированной среднесрочной Федеральный закон О государственном программы социально-экономического развития прогнозировании и программах России и перспективного финансового плана.
социально-экономического развития Российской Федерации.
Регламентация процедур корректировки программ БК РФ, социально-экономического развития. Введение Федеральный закон О государственном нормы, что при представлении перспективного прогнозировании и программах финансового плана в Государственную Думу социально-экономического развития правительство обязано сопроводить письменными Российской Федерации.
пояснениями каждый случай пересмотра важнейших социально-экономических показателей по сравнению с представленными в программе год назад Отделение разработки среднесрочных проектировок и БК РФ, предложений от разработки проектировок на Федеральный закон О государственном очередной финансовый год и включение этой прогнозировании и программах процедуры в разработку перспективного финансового социально-экономического развития плана.
Российской Федерации.
Регламентация процедур пересмотра среднесрочных БК РФ.
бюджетных проектировок, подготавливаемых министерствами и ведомствами. Среднесрочные проектировки, подготовленные министерством или ведомством в предыдущий год, не должны пересматриваться им произвольно. Каждая существенная корректировка (например, более чем на 15%) должна сопровождаться специальным обоснованием.
Норма об обязательной публикации методик БК РФ.
подготовки среднесрочных бюджетных проектировок министерствами, ведомствами и Министерством финансов.
Норма о необходимости принятия в рамках годового БК РФ.
закона о бюджете планов финансирования целевых программ на 3-5 лет вперед при условии достижения конкретных результатов, описываемых соответствующими показателями.
Расширение горизонта планирования при составлении БК РФ.
федеральной адресной инвестиционной программы и переход к составлению и законодательному утверждению в составе бюджета среднесрочной программы инвестиционных расходов.
Положения о конкретных мерах ответственности БК РФ.
Правительства за расширение списка целевых программ при систематическом недофинансировании уже принятых.
Разработка и утверждение в рамках закона о бюджете БК РФ.
на очередной год программ государственных внешних заимствований, государственных внутренних заимствований и предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям на 3-5 летнюю перспективу.
Норма о том, что пересмотр параметров программ, БК РФ.
связанных с управлением государственным долгом и государственными кредитами, в при принятии очередного бюджета возможен только при условии предоставления Правительством в Государственную Думу соответствующего обоснования.
Обязательная публикация записей государственной БК РФ, ст. 120.
долговой книги РФ.
Отмена норм, фиксирующих на длительный срок БК РФ, ст. 48, 50, 52.
нормативы, связанные с межбюджетными отношениями.
4.3. Интеграция законодательного процесса с бюджетным процессом и применение бюджета принятых обязательств Сущность второго этапа перехода к многолетнему бюджетированию состоит в том, что все больший набор показателей перспективного финансового плана начинает приниматься законодательно, а не только утверждаться распоряжением Правительства.
Этот процесс имеет двоякую природу. С одной стороны, разработка и принятие законов должно предусматривать законодательное же утверждение суммарной величины соответствующих бюджетных обязательств и других последствия для федерального бюджета на все время действия закона. Совокупность принятых законодательно обязательств должна законодательно же подтверждаться на среднесрочную перспективу при принятии перспективного финансового плана в виде бюджета принятых обязательств.
С другой стороны, законодательное утверждение бюджета принятых обязательств должно накладывать серьезные ограничения на величину отклонения соответствующих показателей годовых бюджетов от показателей бюджета принятых обязательств.
Реализация второго этапа потребует следующих мер.
1) Переход к законодательному утверждению долгосрочных целевых программ вместе с объемами финансирования на весь срок их действия.
2) Переход к законодательному утверждению программ управления государственным долгом, предоставления кредитов, федеральной инвестиционной программы, программы закупки вооружений на среднесрочный и долгосрочный периоды.
3) Интеграция законодательного процесса с бюджетным процессом. Все законопроекты, влекущие последствия для федерального бюджета (увеличение или уменьшение расходов и доходов) должны приниматься на рассмотрение Государственной Думой только вместе с соответствующей программой изменения государственных доходов и расходов на время действия закона. Эта программа рассматривается и утверждается парламентом в качестве приложения к закону. Соответствующие изменения должны быть внесены в регламент Государственной Думы и другие нормативные акты.
4) Принятие нормативных правовых актов, регулирующих функционирование федерального бюджетного резервного фонда.
5) Разработка новой бюджетной классификации. Цель - придание бюджетной классификации достаточной гибкости, чтобы на ее основе можно было планировать и контролировать расходы по отдельным типам обязательств государства в соответствии с бюджетом принятых обязательств.
4.4. Переход к составлению многолетнего (среднесрочного) бюджета На данном этапе невозможно предусмотреть конкретную форму, которую сможет принять полноценный многолетний бюджет после реализации предыдущих этапов. Здесь уместно сделать следующие замечания.
1) Составление многолетнего бюджета, включающего полный набор показателей.
возможно лишь после того, как межбюджетные отношения в Российской Федерации будут в основном урегулированы на долгосрочной основе.
2) Ключевым вопросом, который необходимо будет решать на этом этапе, будет вопрос о временных и институционально-временных иерархических отношениях, т.е. о том, в какой степени и каким образом решения, принятые в рамках многолетнего бюджета, будут определять показатели очередных годовых бюджетов.
3) Вполне возможно, что внедрение полномасштабного многолетнего бюджетирования потребует гораздо более высокой степени экономической стабильности, нежели имеет место в России сейчас.
Приложение 1. Описание системы многолетнего бюджетирования Австралии на базе системы критериев, построенной в разделе 2.
В данном приложении в качестве иллюстрации приводится пример анализа многолетнего бюджетирования, применяемого в Австралии. Подход, применяемый в этой стране, является типичным для стран Британского Содружества. При подготовке данного отчета специального исследования австралийской практики не проводилось27, а использовался источник: Многолетний бюджет: обзор мировой практики и возможностей ее применения в Российской Федерации. Policy Research Center, Georgia State University, September 1997.
1. Временной горизонт планирования и прогнозирования.
4 года.
2. Прогнозирование 2.1. Орган или организация, осуществляющая прогнозирование.
Официальные макроэкономические прогнозы разрабатываются Группой совместного прогнозирования, в которую входят представители Казначейства, министерства финансов, Центрального банка Австралии и Национального статистического бюро.
2.2. Набор прогнозируемых параметров:
- инвестиции;
- индекс цен;
- спрос на труд;
- объем импорта;
- индекс импортных цен;
- объем товарного экспорта;
- индекс экспортных цен;
- инвестиции в жилье;
- арендная плата за жилье;
- относительные цены на сырье и материалы;
- занятость в государственном секторе;
- выпуск продукции в государственном секторе;
- потребление в частном секторе;
- прирост запасов вне сельскохозяйственного сектора;
- прирост запасов в сельскохозяйственном секторе;
- спрос на деньги;
- предложение труда;
- заработная плата;
- отработанное рабочее время;
- индекс цен нетоварного экспорта.
2.3. Методика составления прогноза Макроэкономическая эконометрическая модель, Казначейства, ядро которой составляет система из 25 уравнений. Из них 16 оцениваются совместно.
Уравнения, оцениваемые совместно Количество уравнений Инвестиции, цены и спрос на труд Объем импорта и индекс импортных цен Объем товарного экспорта и индекс импортных цен Инвестиции в жилье и арендная плата Относительные цены на сырье и материалы Поэтому информация по ряду критериев отсутствует.
Занятость и выпуск продукции в государственном секторе Итого Уравнения, оцениваемые по отдельности:
- потребление в частном секторе - потребление в частном секторе;
- прирост запасов вне сельскохозяйственного сектора;
- прирост запасов в сельскохозяйственном секторе;
- спрос на деньги;
- предложение труда;
- заработная плата;
- отработанное рабочее время;
- индекс цен нетоварного экспорта;
- кривая Бевериджа.
Итого: 2.4. Способ учета результатов прогнозирования и точности прогнозов за прошедшие плановые периоды Многолетние бюджетные оценки постоянно обновляются ежеквартально.
3. Представление целей и ресурсных ограничений 3.1. Орган или должностное лицо, формулирующее средне- и долгосрочные цели государственной политики, и способ доведения целей до органов, разрабатывающих и принимающих бюджет.
Среднесрочная фискальная стратегия правительства ежегодно рассматривается и утверждается и публикуется в составе пакета бюджетных документов.
3.2. Процедуры и методики квантификации целей.
Стратегические задачи формулируются правительством без назначения количественных целевых ориентиров.
3.3. Состав показателей, в которых формулируется многолетний бюджет.
Более 4000 видов расходов. О составе и количестве показателях доходной части и государственных заимствований данных нет.
3.4. Процедуры и методики оценки ресурсных потребностей для достижения целей на удаленные плановые периоды.
Министерство финансов (группа бюджетной политики и координации) отвечает за разработку многолетних прогнозов по расходам на основе принятых обязательств. УОценки впередФ отражают только те новые программы или расширение существующих, которые уже были предложены правительством или финансирование которых правительство уже предложило расширить.
3.5. Процедуры и методики оценки ресурсных ограничений государства в удаленные плановые периоды (включая политические ограничения на величину налоговых изъятий).
Казначейство отвечает за прогнозирование большей части бюджетных поступлений и за прогнозирование потребностей в привлечении заемных средств.
3.6. Процедуры и методы пересмотра формулировок целей (в количественном и качественном выражении), а также оценок потребных ресурсов в удаленных плановых периодах, в случае, если в течение очередного планового периода произошел пересмотр целей государственной политики.
Каждый год австралийской правительство рассматривает и уточняет свою фискальную стратегию в свете произошедших изменений в приоритетах государственной политики. В феврале отраслевые министерства должны подготовить краткие предложения по плану работу на предстоящий год и способам экономии средств и передать эти предложения Комитета по рассмотрению расходов при Кабинете министров. Этим предложения затем рассматриваются с участием главы Казначейства, министра финансов и отраслевых министерств. В зависимости от текущих экономических условий и от приоритетов государственной политики Комитет по рассмотрению расходов выбирает те предложения, которые требуют дальнейшего рассмотрения и обсуждения. По результатам основании всех этих рассмотрений и согласований в марте линейные министерства представляют на рассмотрение Комитета по расходам и Кабинета так называемые Упроекты бюджетных портфелейФ. В министерских проектах бюджетных портфелей полная проработка выбранных на предыдущем шаге бюджетных предложений с учетом всех замечаний для окончательного рассмотрения и утверждения Комитетом по расходам. После утверждения министерских проектов Кабинетом они включаются в бюджет. Многолетние оценки расходов немедленно обновляются Министерством финансов с учетом вновь утвержденных и включенных в бюджет предложений (Уминистерских бюджетных портфелейФ).
Бюджетное предложение правительства передается на рассмотрение обеих палат Парламент главой Казначейства в мае месяце. Бюджетное предложение представляет из себя пакет из четырех документов. В первом излагается среднесрочная бюджетная стратегия и прогноз;
во втором содержатся предлагаемые бюджетные показатели на следующий финансовый гол и многолетние бюджетные оценки;
в третьем документе описывается состояние федеральных бюджетных отношений;
в четвертом содержатся законопроекты о бюджетных ассигнованиях в предстоящем финансовом году. Все четыре бюджетных документа рассматриваются в среднесрочном контексте и все они подкрепляются многолетними оценками.
4. Иерархические отношения.
4.1. Степень, в которой решения, принятые по поводу удаленных плановых периодов, являются обязательными для принимающего органа в последующие моменты планирования, и способы их учета при пересмотре соответствующих показателей бюджета Австралийское правительство представляет в парламент бюджетный документ, в котором содержатся бюджетные показатели на предстоящий финансовый год, плюс оценки доходов и расходов на три года, следующих за предстоящим. Парламент не утверждает многолетние оценки;
они представляют собой просто прогнозы текущего положения дел на будущие года.
4.2. Степень обязательности решений, принятых по поводу удаленных плановых периодов, для органа, исполняющего бюджет, по мере того, как удаленные плановые периоды становятся очередными Бюджетные оценки первого года, следующего за бюджетным, на следующий год УсдвигаютсяФ и становятся базой для формирования бюджета предстоящего года. Главное внимание в последующем процессе подготовки бюджета уделяется не столько уровню расходов как таковому, сколько тому, как нужно изменить расходы, чтобы привести бюджет в соответствие со среднесрочными целями фискальной стратегии правительства и с политическими приоритетами. Если только Кабинет не решит увеличить расходы, отраслевые министерства вынуждены искать финансирование для новых программ или для расширения старых в рамках своих бюджетов, размер которых определяется базовым планом расходов.
5. Контрольная функция.
5.1. Использование для контроля за соответствием последующих решений законодательного органа средне- и долгосрочным целями государственной политики Отсутствует.
5.2. Использование для контроля за деятельностью органа, исполняющего бюджет.
Хотя разработка министерских проектов бюджетных портфелей относится к сфере компетенции самих отраслевых министерств, Министерство финансов контролирует разработку оценок расходов на предстоящие годы. Централизованная разработка этих оценок силами Министерства финансов позволяет их своевременно обновлять и делать это на постоянной основе. Кроме того, это не позволяет отраслевым министерствам подтасовывать эти оценки в свою пользу.
Поскольку показатели бюджета года, следующего за очередным финансовым годом, в следующий раз становятся основой для разработки годового бюджета, объем расходов линейных министерств эффективно ограничивается. Отраслевые министерства должны укладываться в существующий бюджет;
дополнительное финансирование может быть выделено только в том случае, если вследствие изменения государственных приоритетов принимается правительство решает выделить больше средств на ту или иную программу.
6. Баланс прав и обязанностей получателей бюджетных средств и налогоплательщиков.
Нет информации.
Приложение 2. Влияние внешнеэкономических факторов на ошибку макроэкономического прогноза Рассматривая проблему перехода к многолетнего бюджетированию, необходимо учитывать вероятность ошибки макроэкономического прогноза. Она может быть обусловлена, например, неопределенностью в развитии мировой конъюнктуры, от которой Россия по-прежнему зависит в значительной степени. Хорошей иллюстрацией может послужить анализ зависимости экономики России от мировых цен на нефть.
Безусловно, цены на нефть являются не единственным фактором, определяющим макроэкономическую динамику, однако, их вклад достаточно велик (рис. 3). Можно выделить, как минимум, четыре механизма влияния мировых цен на нефть на внутреннюю экономическую ситуацию в России.
120 35, 30, 25, 100 20, 15, 10, 80 5, 1q 3q 1q 3q 1q 3q 1q 3q 1q 3q 1q 3q 1996 1997 1998 1999 2000 реальный темп ВВП, % к соотв. периоду предыдущего года (левая ось) brent, долл./баррель (правая ось) Рис.3. Реальный темп ВВП к соответствующему кварталу предыдущего года и среднеквартальный уровень мировых цен на нефть Brent (Источник: данные Госкомстата России и МВФ). По материалам Бюро экономического анализа, Информационно-аналитический бюллетень БЭА, № 29, март 2002 г.
Во-первых, одним из факторов экономического роста являются частные инвестиции.
В России около половины частных инвестиций так или иначе связаны с добычей, переработкой или транспортировкой нефти и нефтепродуктов. Естественно, что инвестиции в этих отраслях довольно чутко реагируют на колебания цен на нефть, что оказывает влияние и на динамику ВВП.
Во-вторых доходы бюджета, измеренные в процентах ВВП, также, до некоторой степени, зависят от динамики мировых цен на нефть. Это объясняется изменениями объеме поступлений за счет налога на прибыль и нефтяных пошлин.
В третьих, изменение цен на нефть оказывает влияние на объемы валютных поступлений в страну. Это влияет на состояние валютного рынка, динамику международных резервов и денежной базы, и, таким образом, на денежно-кредитную политику государства. В конечном счете, оказывается, что от внешних цен на этот и некоторые другие виды сырьевых ресурсов зависят такие ключевые макроэкономические показатели, как величина денежной массы и темпы инфляции.
Существуют и другие механизмы влияния мировых финансовых и товарных рынков на развитие российской экономики. Это связано и с притоком иностранных инвестиций, и с возможностью рефинансирования внешнего долга. Теоретически, любой прогноз должен учитывать эти обстоятельства. Однако, как показывает опыт того же 2001 г.
возможность точного прогнозирования необходимых показателей развития мировой экономики в значительной степени ограничена. В итоге, растет возможность ошибки макроэкономического прогноза.
В этих условиях оказывается целесообразным использование сценарного подхода как для перспективного финансового планирования, так и для формирования годового бюджета. Этот подход был уже реализован в законе о бюджете 2002 г. В соответствии с ним формируются два макроэкономических сценария: пессимистический и оптимистический. Это позволяет получить достаточно реалистичный бюджет, в т. ч. и многолетний, учитывающий возможные колебания мировой конъюнктуры.
Приложение 3. Перспективный финансовый план на 2001-2003 годы.
Прогноз структуры доходов, расходов, дефицита и источников финансирования на 2002-2003 годы (млрд. руб.) Проект Прогноз 2001 год в % к ВВП 2002 год в % к ВВП 2002 год в % к ВВП (7750) (9100) (10500) Доходы - всего 1193,5 15,4 1340,1 14,7 1475,6 14, в том числе 13,9 0,2 13,0 0,1 13,2 0, Доходы целевых бюджетных фондов 1117,9 14,4 1264,6 13,9 1396,9 13, Налоговые 61,7 0,8 62,50 0,7 65,50 0, Неналоговые Расходы - всего 1193,5 15,4 1059,8 11,6 989,9 9, в том числе 243,7 3,1 227,8 2,5 221,20 2, Процентные расходы 949,8 12,3 832,0 9,1 768,7 7, Непроцентные расходы Источники - всего -280,3 -485, в том числе -42,6 -40, Внутренние -237,7 445, Внешние Документ поступил в Государственную Думу вместе с проектом федерального бюджета на 2001 год.
Pages: | 1 | 2 |
Книги, научные публикации