Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | -- [ Страница 1 ] --
СОЦИАЛЬНО ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИИ Материалы научного семинара Выпуск № 4 Научный эксперт Москва - 2005 Научный редактор: С.С. СУЛАКШИН, доктор физико математических
наук, доктор политических наук, профессор Редакционная коллегия:
А.И. СОЛОВЬЕВ, доктор политических наук, профессор С.С. СУЛАКШИН, доктор физико математических наук, доктор политических наук, профессор Ф. ФЛУРИ, доктор исторических наук, доктор философских наук Е.Л. ЧЕРНИКОВ, доктор исторических наук, профессор А.Н. ЧИРВА, кандидат педагогических наук Соучредители постоянно действующего научного семинара:
Фонд развития политического центризма, г. Москва Центр по демократическому контролю над вооруженными силами, г. Женева Издание материалов постоянно действующего научного семинара осуществляется при поддержке Российского гуманитарного научного фонда при Правительстве РФ (проект № 05 03 14079Г) Издатель: Фонд развития политического центризма тел: (095) 291 91 81, факс: (095) 291 86 68, e mail: frpc@cea.ru www. sulakshin.ru Ответственный за выпуск - А.Н. Чирва Технический редактор - О.А. Середкина Компьютерная верстка - Ю.А. Зачесова Корректорская вычитка - А.Н. Чирва Сдано в набор 00. 00. 05 г. Подписано в печать 00. 00. 05 г.
Формат 60х84 /16. Объем 0,0 п.л.
Тираж 500 экз. Заказ Отпечатано в типографии Россельхозакадемии 115598, Москва, ул. Ягодная, Издание предназначено для широкого круга читателей - политиков, научных сотрудников, преподавателей, студентов, практических работников.
Содержание Тема I семинара:
Реформы сектора безопасности и опыт Центральной и Восточной Европы Доклад Ференц Молнар. Реформа сектора безопасности и опыт стран Центральной и Восточной Европы....................................................... Ferenc Molnar. Security Sector Reform and CEE experiences............... Вопросы к докладчику и ответы........................................................ Выступления...................................................................................... А.А. Галкин. В поисках золотой середины........................................ Б.Н. Порфирьев. О рисках, кризисных ситуациях и экономической эффективности..................................................... С.С. Сулакшин. В России реформы могут быть только по российски.................................................................................... Л.И. Никовская. Россия: имитация гражданского контроля........... В.В. Журавлев. Место и роль государственной безопасности в секторе безопасности России: исторический экскурс............... Заключительное слово докладчика..................................................... Тема II семинара:
Социальные основания и последствия (тренды) реформирования российской экономики Доклад Р.С. Гринберг. Социальная экономика: страсти вокруг прилагательного............................................................................... Вопросы к докладчику и ответы........................................................ Социально политические процессы и экономическое состояние России Выступления................................................................................... Ю.А. Красин. Welfare State 2........................................................ С.С. Сулакшин. Достаточно быть порядочным и умным............. Тематика междисциплинарного научного постоянно действующего семинара Социально политические процессы и экономическое состояние России на 2005 г................... Список постоянных учатников семинара......................................... Выпуск № Тема I семинара:
Реформа сектора безопасности и опыт стран Центральной и Восточной Европы До кл ад Реформа сектора безопасности и опыт стран Центральной и Восточной Европы доктор Ференц Молнар, Государственный университет обороны, Центр исследований в области стратегии и обороны, Венгрия Вступление дной из ключевых задач, возникших в самом начале перехода Ок демократическому строю в странах Центральной и Восточ ной Европы, было установление контроля над вооруженными си лами, полицией, полувоенными формированиями и секретными службами с тем, чтобы защитить сам процесс демократизации от их вмешательства. Эта сторона переходного этапа от коммунисти ческой (государственно социалистической) авторитарной систе мы к демократии соответствовала западной теории демократичес ких военно гражданских отношений. В местном понимании этой теории (например, в Польше, Чехословакии и Венгрии) упор де лался на демократический контроль над учреждениями оборонно го комплекса. В результате были приняты новые законы и поправ ки, а также возникла новая система институтов, построенная на демократических принципах и поддерживающая происходящие в обществе преобразования. Поскольку главные политические силы пришли к единому мнению относительно важности установления демократического контроля, а оборонные комплексы/секторы обороны этих стран в основном содействовали преобразованиям, то в результате это позволило достичь относительно быстрого и не Социально политические процессы и экономическое состояние России дорогого политического успеха, который заключался в признании легитимности внутри страны и завоевании доверия в мире. И тем не менее, проблемы демократизации и эффективности этого сек тора так и не были решены на фоне продолжающихся экономиче ских трудностей.
Необходимостью устранить проблемы с демократизацией и эф фективностью и обеспечить стабильность и безопасность в новых условиях было обусловлено появление в научных и политических кругах идеи реформирования сектора безопасности. Это новый, более общий подход к демократическим военно гражданским от ношениям, согласно которому сектор безопасности рассматрива ется более широко, и который направлен на устойчивое социаль но экономическое развитие.1 Справедливость такого подхода под тверждает опыт стран, переживших конфликты (Хорватии, Югос лавии, Македонии)2 где для продолжения процесса мирного урегу лирования требовались экономическая стабильность и демократи зация;
а в этом значительную роль играет сектор безопасности.
Цель данного доклада - описать уроки, извлеченные из опыта стран Центральной и Восточной Европы и привлечь внимание к главным задачам и проблемам реформирования сектора безопас ности, в частности? к экономическим вопросам, как, например, создание и использование бюджета.
1. Уроки В странах Центральной и Восточной Европы реформирование сектора безопасности происходило одновременно с социально политическими преобразованиями и переходом к рыночной эко номике. В общем и целом законодательные и исполнительные органы власти достигли относительного успеха в создании право Hendricson, Dylan;
Karkoszka, Andrzej, ТThe challenges of security sector reformТ в: SIPRI Yearbook 2002, 176 201;
Caparini, Marina, СSecurity sector reform and NATO and EU enlargementТ, в: SIPRI Yearbook 2003, 237 Cole, Donais;
Fluri, Philippe, Defence and Security Sector Governance and Reform in South East Europe, Baden Baden: Nomos Выпуск № вой и институциональной базы для осуществления демократиче ского контроля над структурами сектора безопасности. Тем не менее, из за экономических трудностей на первый план в рефор мировании структур сектора безопасности вышел вопрос финан сирования. Перед политической элитой и правительствами этих стран стояли более важные задачи, нежели чем создание эффек тивных структур безопасности или тем более вооруженных сил.
Приоритетными направлениями были экономическая, социаль ная, а в дальнейшем и общественная безопасность. Наследие коммунистического прошлого в виде устаревших, громоздких структур и неэффективного использования ресурсов снижало возможность успешного реформирования структур сектора без опасности3.
Так как структуры сектора безопасности и обороны были не в состоянии повысить эффективность своей деятельности даже при увеличении финансирования, то неизбежным стало устранение старой организационной структуры и ненадлежащего управления.
К тому же общество и политическая элита не желают увеличивать финансирование этого сектора за счет средств для развития эконо мики и системы социального обеспечения.4 Финансовые ограни чения, ответственное экономическое управление и увеличение эф фективности стали настоятельной необходимостью для сектора безопасности, особенно для вооруженных сил. Перемены неиз бежны, но осуществить их довольно трудно, поскольку в новых ус ловиях, сложившихся после событий 11 сентября, с одной сторо ны, необходимы ощутимые изменения, а с другой стороны, быст рое и четкое взаимодействие между силами обороны и службами безопасности.
Tlas, Pter, ТRestructuring the Armed Forces in Central and Eastern EuropeТ, The Analyst 2005/1 (Венгерский ежемесячный журнал) Добиться определенного уровня общественной поддержки во многих отно шениях не просто, но это особенно трудно, когда речь идет об операциях по под держанию мира, поскольку значительная часть угроз безопасности (кризис влас ти, нелегальная торговля оружием, региональные конфликты и т.д.) не так оче видна для общественности как, например, присутствие иностранных войск на границе, а поэтому не так ясно как нужно реагировать на эти угрозы.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Другими словами, необходимость поддерживать социально экономическую стабильность, обеспечивать общественную без опасность и выполнять международные обязательства обусловила появление нового - открытого и демократического - подхода к ре формированию всего сектора безопасности. Реформирование сек тора безопасности (РСБ) - это относительно новый способ реше ния этих проблем. Он заключается в целостном подходе к сектору безопасности, главной идеей которого является эффективное уп равление и подотчетность структур сектора в соответствии с прин ципами и методами надлежащего управления5.
2. Определение сектора безопасности Определение сектора безопасности выводит понятие безопас ности за рамки сугубо военных. В 90 е годы многие соглашались с тем, что понятие безопасности нужно рассматривать всесторонне, принимая во внимание и невоенные аспекты. После нападения террористов 11 сентября 2001 года понимание безопасности стало шире, и границы между внутренней и внешней безопасностью бы ли переосмыслены. Вследствие этого появилась приблизительная классификация угроз безопасности6:
- политическая угроза (внутренняя политическая нестабиль ность, кризис власти, нарушения прав человека и т.д.);
- экономические угрозы (бедность, растущее неравенство между бедными и богатыми странами, экономический спад, эко номически неустойчивые соседние государства и т.д.);
- угрозы окружающей среде и угрозы, возникающие в резуль тате деятельности человека (ядерная катастрофа, глобальные эко логические изменения, ухудшение состояния почвы и воды и т.д.);
- социальные угрозы (терроризм, конфликты между боль шинством и меньшинствами, перенаселенность, организованная преступность, незаконная торговля, миграция и т.д.).
Caparini, IBID, стр. Parliamentary Oversight of the Security Sector, Handbook for Parliamentarians, Geneva: IPU DCAF, 2003, стр. 16.
Выпуск № Важно рассматривать безопасность всесторонне и шире, чем безопасность военную, но это вовсе не значит, что перечисленны ми угрозами должны заниматься структуры сектора безопасности.
Поскольку такие организации не могут специализироваться в предотвращении всех видов угроз, представляется желательным ограничить их законное право на использование силы и участие в делах гражданского сектора.
Круг вопросов, затрагивающих безопасность, широк, поэтому неудивительно, что точного определения сектора безопасности нет. Тем не менее, считается, что сектор безопасности в широком понимании включает в себя7:
- государственные силы безопасности - вооруженные силы, полицию, пограничные войска, полувоенные формирования, сек ретные службы, внешнюю разведку, таможню;
- органы управления и надзора над структурами сектора без опасности Цадминистрация президента или премьер министра, консультативные советы по вопросам государственной безопасно сти, законодательные органы и парламентские комитеты;
минис терства обороны, внутренних дел, иностранных и т.д.;
- органы правосудия и правоохранительные органы - судеб ную власть, министерство юстиции, тюрьмы, уголовный розыск и службу уголовного преследования и т.д.;
- частные организации сектора безопасности - охранные предприятия, частные военные компании, организации, консуль тирующие по вопросам безопасности;
- организации гражданского общества, изучающие институты безопасности и обороны - аналитические группы, исследователь ские институты и средства массовой информации.
Первые три категории организаций в основном являются частью государственного аппарата. С точки зрения обороны в этот список входят организации, официально наделенные правом защищать государство и его граждан от актов насилия и принуждения как внутренних, так и внешних. С точки зрения управления в него вхо Hendricson и Karkoszka, IBID, стр. Социально политические процессы и экономическое состояние России дят организации государственного сектора, обладающие государ ственной монополией на применение силы8. Они играют первосте пенную роль в осуществлении демократического контроля над си лами безопасности и в управлении ими.
Четвертая и пятая категории организаций находятся вне госу дарственного аппарата, обе эти категории играют все большую роль в секторе обороны. В свете существующей потребности в эко номичности и эффективности, частные организации сектора без опасности взяли на себя обязанности в сфере внутренней и внеш ней безопасности, что позволило уменьшить политический риск при выполнении новых задач. Количество таких компаний быстро растет, что меняет общий вид сектора безопасности. Это требует дальнейшего, более глубокого изучения и контроля для защиты де мократического государства и общества.
Организации гражданские и неправительственные имеют ог ромное значение в осуществлении демократического контроля над сектором безопасности9, поскольку они являются полностью или частично независимыми и благодаря развитию информационных технологий могут распространять информацию, связанную с сек тором безопасности, а также могут управлять сетью групп интере сов10. Их участие в обеспечении безопасности растет, что видно на примере деятельности исследовательских групп, аналитических центров, ведущих независимые или альтернативные разработки, внутренних негосударственных организаций и сотрудничества международных негосударственных организаций с законно сфор мированными силами в операциях по поддержанию мира.
Hnggi, Heiner, ТConceptualising Security Sector Reform and ReconstructionТ в:
Bryden and Hnggi (eds.) Reform and Reconstruction of the Security Sector, Mnster: Lit Verlag 2004, стр. 2Ц4.
Molnr, Ferenc, Civil Society and Democratic Civil Military Relations - the Case of Hungary, DCAF Working Papers 101. www.dcaf.ch/publications/Working_Papers/101.pdf Увеличение значения роли сети организаций гражданского общества в усло виях меняющихся международных отношений см.: Keck, Margaret E. и Sikkink, Kathryn, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics (Ithaca:
Cornell University Press, 1998) Выпуск № 3. Реформирование сектора безопасности Как уже было упомянуто выше, страны Центральной и Восточ ной Европы быстро и легко добились успеха в установлении демо кратического контроля над силами безопасности и обороны. И тем не менее, они были не в состоянии создать эффективные и устой чивые структуры в секторе безопасности и обороны, когда возник ли трудности переходного этапа (реструктуризация экономики, безработица, проблемы образования) и одновременно произошли коренные изменения в условиях работы сектора безопасности. Фи нансовые ограничения требовали сиюминутных политических ре шений и сделали невозможным последовательное проведение ре форм. Более того, реформы в различных областях сектора безопас ности проводились независимо друг от друга, хотя отдельные фак торы (сотрудничество в чрезвычайных ситуациях, терроризм, НАТО, вступление в ЕС) в некоторой степени способствовали ко ординации действий.
Здесь важно отметить следующее. Во первых, государственные органы власти и политические деятели должны принять во внима ние, что в бывших странах авторитарного режима сектор безопас ности связан со всеми ключевыми сферами (а значит оказывает вли яние на них) такими как демократизация, эффективное управле ние, экономическое развитие, профессионализация (эффектив ность и производительность), предотвращение конфликтов, инте грация в евро атлантическое сообщество11. Например, нестабиль ность и невозможность прогнозирования из за неэффективной де ятельности сектора безопасности наносят ущерб экономическому развитию. Когда из за недостаточно эффективной деятельности сектора безопасности начинает расцветать организованная пре ступность и коррупция, компании неохотно инвестируют в эконо мику и начинают искать другие рынки. В то же время важно отме тить, что все взаимосвязано, и успешное реформирование сектора безопасности нуждается в значительном финансировании. На со Edmunds, Timothy, СSecurity Sector Reform: concepts and implementationТ www.dcaf.ch/publications/e publications/SSR_Europe/01_Edmunds.pdf стр. 11Ц25.
Социально политические процессы и экономическое состояние России стояние экономики влияет не только возможность проведения ре форм, но и решение выделить средства на их осуществление. Это хорошо видно на примере управления кадрами. Одним из важных элементов военной реформы было сокращение штатов (в Венгрии в 1989 2003 гг. сократили 75%). Оказалось, что реинтеграция демо билизованных военнослужащих в гражданский сектор потребовала краткосрочных вложений, но принесла долгосрочную выгоду: не только предоставила кадры для национальной экономики и сокра тила затраты на социальное обеспечение в отдаленной перспекти ве, но и предотвратила социальные конфликты, которые могли бы возникнуть из за безработицы, и вовлечение сокращенных воен нослужащих в организованную преступную деятельность.
Во вторых, руководители и бюрократы должны понять и при нять тот факт, что создание эффективной, стабильной и демокра тической системы безопасности - процесс бесконечный, посколь ку постоянно меняются ее компоненты, такие как условия работы сектора безопасности, производительность национальной эконо мики, социо культурная сфера. Этот процесс требует постоянного пересмотра целей, анализа эффективности существующих струк тур и механизмов, а также пересмотра стратегий, бюджетов и т.д.
Элита, в первую очередь политическая элита, в странах Централь ной и Восточной Европы, в течение некоторого времени радова лась успеху так называемого первого поколения реформ сектора без опасности, в результате которых была создана правовая и институ циональная база для демократического контроля. И хотя успех действительно сыграл важную роль в процессе демократизации и послужил достижению внешнеполитических целей, структуры сектора безопасности не стали ни рентабельными, ни эффектив ными. До тех пор пока государство не выработает действенную стратегию и не выделит финансы для проведения реформ, гро моздкие и устаревшие структуры сектора безопасности (в первую очередь вооруженных сил) будут выбрасывать на ветер огромные средства. Поэтому для закрепления демократических изменений в секторе безопасности и повышения эффективности деятельности его структур необходимы дальнейшие реформы, которые потребо вали бы от общества разумных затрат.
Выпуск № Мы глубоко убеждены в том, что прочные общественные инсти туты, эффективный гражданский контроль, подотчетность и про зрачность организаций сектора безопасности помогут его успеш ному реформированию. И хотя для разных стран характерны раз личные демократические процедуры, и сам сектор безопасности обладает отличительными особенностями, сложившимися под влиянием истории и культуры данной страны, все же можно выде лить некоторый общий знаменатель, или нормы типичные для де мократических стран:
- конституционная и законодательная структура с четко обоз наченными обязанностями;
- гражданский контроль над министерствами и учреждениями сектора безопасности и обороны;
не поверхностный, а глубокий парламентский контроль над расходами и политикой в области безопасности;
- прозрачность процесса принятия решений в интересах осу ществления контроля;
- общенациональная дискуссия в информированном обще стве на тему безопасности (при участии представителей государ ственных и негосударственных структур).
Говоря об опыте стран Центральной и Восточной Европы в ре формировании сектора безопасности, следует подчеркнуть роль парламента. Хотя парламент мог влиять на эффективность осу ществления реформ в секторе безопасности, разрабатывая совре менную правовую базу и предлагая действенную стратегию, бюд жетное финансирование оказалось самым мощным инструментом влияния. Поэтому будет полезным рассмотреть наиболее важные элементы планирования бюджета и требования, предъявляемые к нему, на примере бюджета оборонного сектора.
Перед тем как представить бюджет оборонного сектора минис терство обороны (часть исполнительной ветви власти) в сотрудни честве с высшим военным командованием (в основном с генераль ным штабом) принимают предварительные решения. В то же вре мя, перед тем как исполнительная власть передаст бюджет на рас смотрение законодательному органу, необходимо постоянное вза имодействие парламента и министерства обороны. В этом процес Социально политические процессы и экономическое состояние России се, естественно, имеют место как неформальные, так и формаль ные практики. Неформальные практики применяются в общей се ти политиков и бюрократов в любом государстве. Формальные практики осуществляются в основном в секторе обороны, а также в других специальных парламентских комитетах.
Участие парламента в этом процессе необходимо для лучшего понимания содержания рассматриваемого бюджета. В новых демо кратических странах политики, как правило, голосуют за оборон ный бюджет, не до конца понимая его содержание и его строгое со ответствие одобренной стратегии безопасности/обороны, а также необходимые стратегии реформы, или точнее, этапы реформы.
Следовательно, очень важно, чтобы парламент (его члены, фрак ции, комитеты) имели возможность принимать решение12. Это по зволит избежать растраты финансовых, материальных и человече ских ресурсов организаций, занятых в обеспечении безопасности (в данном случае, вооруженных сил). Очевидно, что армия, как и любая другая организация, акцентирует и защищает свои интере сы, что, однако, может не всегда способствовать проведению жела емых реформ. Гражданская некомпетентность парламента может сыграть в таком случае положительную роль. Таким образом, пар ламент должен постоянно следить за процессом принятия бюдже та, с тем, чтобы бюджет:
- был тесно связан с целями одобренных стратегий или реформ;
- имел четкую и понятную структуру;
- имел конкретность, то есть описание объектов бюджета;
- был своевременно подготовлен.
Наконец, парламентская работа по бюджету не заканчивается с его одобрением. Необходимо также наблюдение за выполнением организационных задач и надлежащим расходом оборонного бюд жета. Это важно для контроля над тем, насколько исполнительная структура придерживается правовых норм и одобренного бюджета.
Это также важно для установления случаев избыточного или недо статочного финансирования, однако здесь необходимо отметить, Межпарламентский союз проводит семинары для повышения эффективно сти и демократичности работы парламента. См. www.ipu.org Выпуск № что издание правовых актов в подобном случае является обязанно стью исполнительной власти. Для избежания подобных проблем необходимо принятие таких мер как установление ограничений для избыточного или недостаточного финансирования, слушания, аудиторские запросы и принятие дополнительного бюджета.
Заключение В традиционных демократических странах в Центральной и Вос точной Европе реформы сектора безопасности проводились с при менением демократических норм и процедур, которые менялись в соответствии с существующей обстановкой. Наличие двойной ответ ственности создало серьезные трудности, результатом которых стали затяжные реформы (растрата финансовых, материальных и челове ческих ресурсов) без создания дееспособных сил. Во избежание даль нейшего ослабления защиты государственной безопасности и других общественных интересов, необходим новый подход ко всей системе безопасности и применение демократического управления, что при ра боте экономных и эффективных организаций безопасности может способствовать улучшению благополучия граждан.
Для создания вышеобозначенной системы существуют опреде ленные демократические требования, однако наиболее сложной задачей представляется создание бюджетного финансирования с эффективным гражданским контролем, подотчетностью и прозрач ностью. Главную роль в этом должен играть парламент, несмотря на то, что ему не хватает полномочий для эффективного контроля над процессом принятия и распределения бюджета. Совершенно необходимо, чтобы парламент принимал во внимание тенденцию увеличения расходов на оборону и стремился понять её с тем, что бы совершенствовать технологию осуществления действенного надзора. Важно заметить, что прозрачность и подотчетность явля ются неотъемлемым фактором для создания эффективной систе мы безопасности в демократическом обществе, а хорошо инфор мированное гражданское общество может стать существенной поддержкой этого процесса и способствовать установлению поли тической стабильности.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Re p o r t Security Sector Reform and CEE experiences Dr. Ferenc Molnr National Defence University, Centre for Strategic and Defence Studies, Hungary Introduction At the very beginning of the democratic transition in Central and Eastern Europe, one of the key issues which emerged was the control over the military, the police, paramilitary organisations and the secret services in order to protect the transition from them. This aspect of the democrat ic transition from communist (state socialist) authoritarian systems to a democratic one was supported by the Western theory of democratic civil military relations. Domestic interpretations (in Poland, Czechoslovakia, and Hungary) emphasised first of all the democratic control of the defence institutions. It resulted in new laws and/or amendments and in the cre ation of a new institutional system along democratic principles and sup porting the transition. Since major political forces agreed on the impor tance of establishing democratic control and defence sectors were mainly co operative during the transformation, it led to a relatively quick and cheep political success: to legitimacy building (domestically) and confi dence building (internationally). Nevertheless, democratic and capability deficiencies remained long lasting ones accompanied by continuous eco nomic difficulties.
The need of eliminating democratic and capability difficulties, and providing stability and security in the new environment brought the idea of a Security Sector Reform in academic and political communi ties. This newly emerged approach extends the focus of the democrat ic civil military relations and approaches the security sector in a much broader sense aiming at democratisation and sustainable socio eco Выпуск № nomic development.1 This approach was also supported by the experi ences in post conflict countries (e.g. Croatia, Yugoslavia, and Macedonia)2 where the continuation of pacification called for eco nomic stability and democratisation, in which security sectors play a significant role.
The aim of my presentation is to describe the lessons learned in Central and Eastern Europe and to draw your attention to the main areas and concerns of the Security Sector Reform, especially economy related issues such as budgeting.
1. Lessons Learnt In Central and Eastern Europe the reform of security organisations went alongside with the social and political transformation, and transi tion to the market economy. The legislatives and governments were rel atively successful in setting up the legal and institutional framework for the democratic control of the security organisations. Nevertheless, fis cal approach of the security organisationsТ reforms came to the fore due to economic difficulties. Political elites and governments were facing much more important challenges than building capable security and especially military forces. Economic, social, and later on public securi ty gained priority on their agenda. The chance of reforming the securi ty organisations successfully was worsened by their legacy from their communist past resulting in long standing huge and old structures and wasting resources. The elimination of their old organisational structures and mismanage ment became crucial because the security and defence organisations were not able to improve their capability even with increasing budgets.
Furthermore, societies and their political elites are not willing to spend Hendricson, Dylan and Karkoszka, Andrzej, ТThe challenges of security sector reformТ in: SIPRI Yearbook 2002, 176 201;
Caparini, Marina, СSecurity sector reform and NATO and EU enlargementТ, in: SIPRI Yearbook 2003, 237 Cole, Donais, and Fluri, Philippe, Defence and Security Sector Governance and Reform in South East Europe, Baden Baden: Nomos Tlas, Pter, ТRestructuring the Armed Forces in Central and Eastern EuropeТ, The Analyst 2005/1 (Forthcoming Hungarian monthly) Социально политические процессы и экономическое состояние России more on them at the expense of economic and welfare development. Financial constraints, strongly forced economical management, and increasing efficiency became the ultimate reality for security organisations and especially for the military. Managing changes is unavoidable - and fairly difficult - when the post 9/11 security environment calls for real, measurable contributions on the one hand, and quick, smooth mutual co operation among defence and security services on the other hand.
In other words, the necessity of socio economic stability, providing security for the society, and fulfilling international commitments has called for a new approach of reforming the entire security sector in a democratic, transparent way. Security Sector Reform (SSR) is a relative ly new concept to respond these challenges. This provides a rather holis tic approach of the security sector that focuses on the sound management and accountability of the security sector in consistence with principles and practices of good governance. 2. Defining Security Sector The definition of the security sector is broadening the security concept beyond strictly military considerations. During the 1990s we witnessed a growing consensus, that security should be approached in a comprehensive manner taking non military factors into account. The terrorist attack on September 11 2001 enhanced the understanding of security in a broader sense and rethinking the boundaries between internal and external security.
Consequently, tentative>
- Economic threats (poverty, growing gap between poor and rich coun tries, financial recession, economically unstable neighbouring state, etc.);
Achieving a certain level of social support is not easy in many respects but is espe cially difficult in the case of peace support operations. The reason is that a significant part of security threats and risks (just like failed states, illegal arms trade, sub regional con flicts, etc.) are not as visible for the public as foreign troops on a border, and so it is not so obvious how to act against them.
Caparini, IBID, p. Parliamentary Oversight of the Security Sector, Handbook for Parliamentarians, Geneva: IPU DCAF, 2003, p. 16.
Выпуск № - Environmental and man made threats (nuclear disaster, global ecological changes, degradation of land or water, etc.);
- Social threats (terrorism, minorityЦmajority conflicts, overpopu lation, organised crime, illegal trade and migration, etc.).
Although it is important to consider security in a much broader sense than military security and in a comprehensive manner, the listed threats/risks are not necessarily responded by the security organisations.
Since it is not possible for them to expertise all of these threats and risks and it is desirable to avoid giving too much legitimate authority to use force and so to be involved in the civilian sector.
Thinking about the wide range of issues influencing security it is not surprising that there is no exact definition of the security sector.
Nevertheless, it is widely accepted that the broad understanding of it con tains the following actors: 1. The security forces of the state: military, police, boarder guard, paramilitary forces, secret services, intelligence services, customs services;
2. Security management and oversight bodies: presidential and prime ministerial offices, national security advisory boards, legislature and leg islative selected committees;
ministries of defence, internal affairs, for eign affairs, etc.;
3. Justice and law enforcement institutions: judiciary, justice min istries, prisons, criminal investigation and prosecution services, etc.;
4. Private security companies: bodyguard units, private military companies, and security advisory companies;
5. Civil society formations geared towards security and defence insti tutions: think tanks, research institutes, and the media.
Institutions of the first three are par excellence parts of the state machinery. From a defence perspective, this list contains organisations, which have formal mandate to ensure the safety of the state and its citi zens against acts of violence and coercion (internal and external). From the governance perspective, it consists of the part of the public sector responsible for the exercise of state monopoly of coercive power.8 These Hendricson and Karkoszka, IBID, p. Hnggi, Heiner, ТConceptualising Security Sector Reform and ReconstructionТ in:
Bryden and Hnggi (eds.) Reform and Reconstruction of the Security Sector, Mnster: Lit Verlag 2004, p. 2Ц4.
Социально политические процессы и экономическое состояние России have a primary role in democratic control and management over the security forces.
The fourth and fifth category is outside of the state organisation and both of them plays an increasingly significant role in the defence sector.
Private security companies took over duties in the internal and external security as a consequence of the required thrift and effectiveness, and lessen the political risks of new missions. The number of such companies grows rapidly and changes the feature of the security sector. This calls for further and deeper researches and control in order to secure the demo cratic state and society.
Civil societies and non governmental organisations (NGOs) have sig nificant role in the democratic control over the security sector9 since they are fully or partly independents, and empowered by the improvement of the information technology they can widely publicise security related information, and operate advocacy networks.10 They also contribute increasingly to security bearing in mind the activity of research groups, think tanks providing independent or alternative analyse, and domestic NGOs, international NGOs co operation with statutory forces in peace support operations.
3. Security Sector Reform As it has been mentioned, countries in Central Eastern Europe reached a quick and cheap success when establishing the democratic control over the security and defence forces. Nevertheless, as they were facing many transitional challenges (restructuring the economy, unem ployment, education, etc.) and at the same time the security environ ment changed radically, they were not able to manage creating efficient and sustainable security and defence forces. Fiscal constraints enforcing minute made political decisions made it impossible to carry out coherent Molnr, Ferenc, Civil Society and Democratic Civil Military Relations - the Case of Hungary, DCAF Working Papers 101. www.dcaf.ch/publications/Working_Papers/101.pdf The improving role of civil society advocacy networks in changing international relations see: Keck, Margaret E. and Sikkink, Kathryn, Activists Beyond Borders:
Advocacy Networks in International Politics (Ithaca: Cornell University Press, 1998) Выпуск № reforms. Furthermore, reforms in different fields of the security sector went on almost independently from each other, however some factors (co operation in case of emergency, terrorism, NATO, EU integration) led to their co ordination in some degree.
Two considerations are important to be noted here. First, state author ities and policy makers should consider that the security sector has a link age with (thus an influence on) every key area of post authoritarian coun tries, such as democratisation, good governance, economic development, professionalisation (effectiveness and efficiency), conflict prevention, and Euro Atlantic integration.11 For example, instability and unpre dictability damage economic development, which stem from the ineffec tive provision of security. When organised crime and/or corruption flour ishes due to the insufficient performance of the security sector, compa nies become reluctant to invest and rather look for other markets. At the same time, it is important to note that things are interrelated, thus suc cessful security sector reforms need significant financial resources.
Decisions on allocating resources to it definitely influence the economy as well as the possibility to carry out the reform. Personnel management is a good example. Downsizing was one of the crucial elements of mili tary reforms (75% off in Hungary between 1989Ц2003) and it seemed that supporting the reintegration of demobilised soldiers had short term costs but long term benefits: leading to avoiding social conflicts due to unemployment, preventing involvement to the organised crime, as well as providing manpower to the national economy, and lessening the welfare expenses in long run.
The second consideration, decision makers and bureaucrats should understand (and accept) that creating a capable, sustainable, and demo cratic security system is an endless process due to many changing vari ables, such as security environment, national economic productivity, socioЦcultural changes. It calls for continuous reconsideration of goals, evaluation of the performance of current structures and working mecha nisms and re definition of strategies, budgets, etc. Elites, primarily polit ical elites in Central Eastern Europe were celebrating for quite a while the Edmunds, Timothy, СSecurity Sector Reform: concepts and implementationТ www.dcaf.ch/publications/e publications/SSR_Europe/01_Edmunds.pdf p. 11Ц25.
Социально политические процессы и экономическое состояние России success of the so called first generation security sector reforms setting up the legal and institutional framework of the democratic control. Although this success was a real and important part of the democratisation process and served foreign political goals, security organisations became neither economic, nor effective. While the state did not work out feasible strate gies or allocated financial sources for reforms, security organisations (the military first of all) wasted enormous amounts of money with their huge and old structure. Therefore, further reforms are needed for supporting the democratic consolidation in the field of security and improving the performance and effectiveness of security organisations at a sustainable cost for the society.
It is a conviction concerning security sector reforms that strengthened institutions, effective civil oversight, accountability, and transparency will manage it successfully. Although democratic procedures as well as the features of the security sector itself vary country by country and histori cal, cultural elements influence them greatly, certain common denomi nators and/or generally accepted norms can be defined in democratic countries. These are the following:
- a constitutional and legislative structure with clearly defined responsibilities;
- civilian control over the given ministries and the security and defence establishment, not just perfunctory parliamentary oversight over security policy and spending;
- transparency of decision making in the interest of accountability;
- informed national debate on security (with state and non state actors).
Taking into account the CEE countriesТ experiences about the SSR, the role of the parliament should be highlighted. Although numerous actions of the parliament could improve the effectiveness of security sector reforms (up to date legal background and feasible strategies), the budget seemed to be the most important tool in influencing the SSR. Hence the review of the most important elements and requirements of the budgeting process (using the sample of the defence budget) seems to be useful.
The Ministry of Defence (as part of the executive branch) in co oper ation with the highest military command (mostly the General Staff) car ries out the preliminary decision making procedure leading to the pro Выпуск № posal of a defence budget. At the same time, already before the executive proposes the budget to the legislation, a continuous interaction between the parliament and the MoD is necessary. It has obviously informal as well as formal practices. The informal practices can be derived from com mon networks of politicians and bureaucrats in every state. The formal ones are embodied primarily by the defence but also other specific par liamentary committees.
Involving the parliament into this process is crucial for a better under standing the content of the proposed budget. As a general experience in new democracies politicians vote for a defence budget without clearly understanding its content and its strict relations with the approved national security/defence strategy and the necessary reform strategies, or to be more exact, reform steps. Consequently, enabling the parliament (its members, fractions, committees) to make a decision is important. This is the way avoiding to waste financial, material and human resources of the security organisations (in this case the armed forces). The fact is that the military, just like any other organisation, articulates and defends its interests, however these do not necessarily serve the desired reforms.
The civilian incompetence in the parliament could support this.
Therefore the parliament has to continuously follow the budget making process in order to ensure that the budget:
- is in close connection with the objectives of approved strategies and/or reforms;
- has a clear understandable structure;
- has specificity, meaning description of budget items;
- is prepared in time.
Finally, the budget approval cannot be the end of the parliamentary activity concerning the budget. Monitoring the execution of organisa tional tasks and spending the defence budget in an appropriate way is also necessary. This activity is essential for controlling the executive body if it sticks to the legal norms and the approved budget. It is also important to realise the possible over or under spending, however noticing the legis The Inter Parliamentary Union (IPU) conducts seminars to promote democratic and effective parliamentary work. See www.ipu.org Социально политические процессы и экономическое состояние России lation in such a case is the obligation of the executive. Measures should be applied to avoid it, such as setting limits of over and under spending, hearings, asking audit, and supplementary budget.
Concluding remarks Transitional democracies in Central and Eastern Europe have been carrying out security sector reforms applying democratic norms and pro cedures and which were adopted to the changing security environment.
The challenging dual duty posed serious difficulties and resulted in long lasting reforms (waste of financial, material, and human resources) with out creating capable forces. To avoid further endangerment of national security and other social interests, a new approach of the entire field of security and applying democratic governance is needed, which could serve the well being of the citizens through economic and effective security organisations.
There are certain democratic requirements creating such a system list ed above, but probably the most challenging objective is budgeting with effective civil oversight, accountability, and transparency. Parliaments should have a crucial role in it, though they have capability deficiencies in effec tively controlling the budgeting procedure. It is a must that parliamentari ans consider the pervasive nature of defence expenditure and are eager to understand it better thus improving the techniques to carry out real over sight. Important to note that transparency and accountability are essential in providing an effective security system in a democracy, whereas an informed civil society could support that and serve political stability too.
Выпуск № Вопросы к докладчику и ответы Вопрос (Н.Ю. Лапина):
У меня два вопроса. Насколько структура безопасности, о кото рых Вы говорили, оказались способны к открытости, которую тре бует общественный контроль. Я поясню свой вопрос. На нашем се минаре два года назад выступал наш английский коллега, который говорил о том, какие огромные сложности возникают в Велико британии, в связи с осуществлением общественного контроля над армией, секретной полицией и другими закрытыми структурами.
Как решается эта проблема если не во всей Восточной Европе, то хотя бы в стране, в которой вы живете?
И второй вопрос. Я не могу представить закрытое венгерское общество, которое вышло из советского прошлого, не имея кор рупционных корней. Как эти проблемы решаются?
Ответ:
Возможно, я говорил в оптимистическом ключе. Я старался быть нейтральным, говорил о процедурах, демократических требо ваниях. Конечно, есть и негативная сторона в ситуации с Венгри ей, пограничных странах. Возникает очень серьезная проблема с демократическим контролем над вооруженными силами и особен но над сектором безопасности. Но могу упомянуть две вещи.
Прежде всего, если говорить об организациях, занимающихся обеспечением безопасности, то сейчас они гораздо более открыты, чем были во времена коммунизма. Конечно нельзя сказать, что этот процесс начался строго в 90 м году, он начинался и раньше. В 70 х годах ставился вопрос о проблеме защиты человеческих прав призывников. К концу 80 х годов в вооруженных силах уже такой картины не наблюдалось. И отчасти, это произошло потому, что организация стала более открытой, чем раньше. С другой стороны есть определенные правила и установки, о которых население про информировано и все об этом знают. Я сейчас говорю не о бюджет ных процедурах, а о том, как человек может быть назначен на должность, при этом законом строго определено кто какую зарпла Социально политические процессы и экономическое состояние России ту получает. И, например, то, что было невозможно представить в 80 х годах. Чиновники, служащие в министерстве обороны и внут ренних дел начали подавать иски на эти министерства за то, что были рано отправлены на пенсию или просто уволены незаконным образом. Интересно то, что эти граждане одержали победу в суде.
Это является признаком того, что организации стали более откры тыми. Конечно, контролировать эти организации очень трудно.
Вертикальный контроль может осуществлять парламент, комите ты, органы государственной власти, а горизонтально этот процесс могут контролировать неправительственные и другие обществен ные организации. Этот ответ неполный, потому что тема очень широкая.
И второй вопрос о коррупции. Конечно, коррупция существует и с ней очень трудно бороться. Частично она была устранена бла годаря переходу от всеобщего призыва к контрактной системе во енной службы. После сокращения вооруженных сил возросла воз можность привлекать людей к службе в вооруженных силах. Но в результате возникла большая социальная несправедливость. В году, например, количество молодых людей годных к военной службе составляло 70 тысяч человек, однако к военной службе бы ло призвано 24 тысячи. Безусловно, сказалась коррупция. Потому что те семьи, которые могли заплатить врачам или бюрократам за помощь избежать военной службы, это сделали. Кстати, с этим яв лением невозможно было справиться. Но теперь, когда вооружен ные силы полностью перешли на контрактную основу такой проб лемы больше не существует в принципе. Безусловно, существует коррупция в других областях, но та вертикаль и горизонталь конт роля, о которых я говорил, может сократить масштаб этой корруп ции. Например, решить вопрос финансового обеспечения воору жения можно за счет приобретения новых военных технологий.
Это вопросы безопасности, которые требуют очень серьезного фи нансирования. Здесь крутятся очень большие деньги. Поэтому в каждой западной стране и в нашей стране парламент принимает решение о размерах бюджета на эти нужды. Это затормаживает коррупцию, потому что существуют оппозиционные партии, пра вящие партии и они контролируют друг друга.
Выпуск № Вопрос (С.С. Сулакшин):
В России есть целый ряд специфических отличий от стран Вос точной Европы. Например, общая граница с Китаем, Таджикиста ном, Афганистаном, Киргизией, Узбекистаном. Есть проблема Чечни, генерирующая терроризм. Взрывы бомб, постоянная угро за. Есть уникальная российская коррупция. Какой из опыта ре формирования сектора безопасности в странах, обзор которых вы дали, применим в условиях России? А еще надо сказать, что в Рос сии хранится 5 тысяч ржавых ядерных боеголовок.
Ответ:
Безусловно, ситуация с сектором безопасности в России отли чается от того, что происходит в Европе. Я бы сказал, что весь про цесс перехода происходит более трудно, чем в Венгрии. А с другой стороны все эти демократические процедуры применимы в рос сийских условиях. Например, я говорю о прозрачности, подотчет ности и других вещах. Я думаю, что это применимо не только в ма леньких странах, которые живут в относительно мирных условиях.
Кончено, эти замечательные идеи, нормы и ценности не могут применяться каждодневно. Но продолжение демократического процесса может привести нас к таким результатам, как безопас ность для граждан. Я говорю об угрозах для граждан.
Вопрос (К.Г. Холодковский):
Мой вопрос касается контроля со стороны гражданского обще ства, в первую очередь, над сектором безопасности. Есть ли какая то законодательная поддержка, которая облегчала бы такой контроль?
Ответ:
Конечно, законы полезны, но необходимо их соответствующее применение. Первым шагом является принятие законов, напри мер, в Венгрии есть законы, которые гарантируют право на созда ние неправительственных организаций, гражданских организа ций. Но нет конкретных законов, которые описывали бы взаимо действие гражданского общества и вооруженных сил. В то же вре мя законом определено право организации занятости сектора без опасности, хранить информацию или передавать информацию в неправительственные организации. Например, организации граж Социально политические процессы и экономическое состояние России данского общества имеют право на получение информации, кото рая не расценивается как секретная, они даже могут обратиться в министерство обороны за получением информации. Если какие то организации не желают предоставлять информацию, то существу ют определенные технологии давления с целью получения необхо димых данных. У нас есть некоторый опыт в этой области. Напри мер, СМИ можно использовать как орудие для того, чтобы при влечь внимание к определенной теме. Как правило оппозиция поддерживает действие неправительственной организации с целью получения информации. Эти информации играют очень важную роль. У нас есть опыт, согласно которому СМИ смогли оказать надлежащее давление на организацию, занятой в секторе безопас ности, с тем, чтобы они предоставили требуемую информацию ор ганизациям гражданского общества. Так же организации граждан ского общества работают через сеть организаций, занимающихся защитой тех или иных интересов. Венгерская организация граж данского общества не смогла заставить правительство дать какую то определенную информацию. Скажем, информацию об исполь зовании противопехотных мин. Это побудило другие международ ные организации гражданского общества оказать давление на пра вительство. Я бы сказал, что использование Интернета способ ствовало развитию новых возможностей в международной сети ор ганизаций, защищающих те или иные интересы.
Вопрос (В.В. Журавлев):
Я хочу вернуться к одному из тезисов вашего выступления, ко торый прозвучал так: граждане не позволят политикам тратить большие средства на вооруженные силы. Это звучит очень демо кратично и даже вдохновляюще. Но и у ваших политиков сущест вуют обязательства и очень жесткие обязательства, например, обя зательства перед НАТО. Оно заключается, в частности, в переходе на натовские стандарты вооружения. Это полная замена военной техники, полная замена вооружений вообще. Вы сказали, что уде шевить этот процесс может покупка технологий вместо вооруже ний, но все равно это очень дорогостоящая вещь. Как решаются эти проблемы у вас?
Выпуск № Ответ:
Венгрия, Чешская республика и Словакия давно во многом не похожи на Америку. Поэтому правительство в этих странах не мо жет успешно влиять на общественное мнение, как это делает Буш в Америке. Безусловно, во время выборов граждане решают, какая партия станет правящей, какая не станет. Если говорить о сегод няшней ситуации, если правительство не урезает военный бюд жет, а урезает бюджет других отраслей, то у такого правительства не будет шансов остаться у власти в 2006 году. Поэтому правитель ство пошло на урезание военного бюджета. В 1997 году военный бюджет составлял 1,3%, НАТО пригласило Венгрию вступить в альянс и правительство решило увеличить бюджет. Увеличивать на 0,1% каждый год. И это происходило до 2003Ц2004 года. Прави тельству часто задавали вопрос: не играют ли они цифрами и ста тистикой? В 1997 г. - 1,3 %, а в 2004 - 1,7%, то есть военный бюд жет увеличивался, но в те годы, когда были экономические труд ности военный бюджет составлял 1,29 % от общего внутреннего национального продукта.
Из этого видно, что общество может влиять на решение прави тельства в отношении военного бюджета. Безусловно, правитель ству приходится искать возможности реформирования вооружен ных сил, чтобы сделать их более эффективными, но при этом из бежать больших затрат. Что касается отправки вооруженных сил для выполнения международных миссий, то ситуация очень похо жа. Общественность четко реагирует на эти вопросы. Все внима тельно следят за стоимостью, за потерями и, конечно же, за тем, насколько законны эти военные действия. Поэтому венгерское правительство и парламент внимательно подходят к исполнению таких миссий.
Вопрос (С.Н. Сильвестров):
У меня очень простой вопрос. Мне кажется, что для понимания нынешнего этапа развития структур безопасности необходимо учитывать то, что в Европейском союзе одним из стратегических направлений развития является создание общего пространства обороны, безопасности и правопорядка. Какое место вы видите в Социально политические процессы и экономическое состояние России этих процессах отведено Венгрии и вновь присоединившимся странам Европейского союза? И какие в этой связи предъявляют ся новые требования к структурам безопасности.
Ответ:
Я не специализируюсь на проблемах Европейского союза, но общая политика безопасности в Европе развивается. И мне ка жется, что сейчас процесс европейской интеграции достиг на иболее сложного своего этапа. Вопросы обороны и безопаснос ти - это скорее всего те вопросы, которые будут обсуждаться в отдельно взятом государстве. Но если вспомнить как развивался этот процесс за последние 10 лет, то можно сказать, что в Евро пейском союзе до сих пор нет общей политики безопасности и обороны. Официально есть, но практически существуют опре деленные проблемы. Тем не менее, после теракта 11 сентября 2001 года члены Европейского союза достигли согласия по ос новным вопросам. Например, об общем использовании разве дывательной информации, общих процедурах о въезде в Евро пейский союз, общие процедуры ареста, задержания, в основ ном это относится к компетенции министерства внутренних дел, а не к министерству обороны. Мы видели первые шаги и в отношении вооруженных сил. Появилось больше миссий, по явились миссии в Африке и на Балканах. Хочу сказать, что в случае отказа от общей конституции этот процесс будет разви ваться не так быстро.
Вопрос (А.Н. Медушевский):
На какой стадии находится дискуссия о размещении в Венгрии американских ядерных ракет?
Ответ:
Об этом говорили в средствах массовой информации, однако, по официальной версии от этого предложения отказались. В СМИ было объявлено, что официальные лица это каким то образом об суждали. Это побудило волну протеста. Но венгерские чиновники всегда отрицали то, что был официальный запрос со стороны США. И сейчас в Венгрии это не обсуждается. Я не могу сейчас представить, что венгерский парламент проголосует за это. Вен Выпуск № грия очень мягко ориентирует свою политику в пользу Атлантики.
Конечно, атлантическое сотрудничество играет очень важную роль, но, с другой стороны, решение каких то вопросов в Венгрии гораздо ближе ориентируется на европейскую политику, нежели на политику США. Как, например, это было видно из событий в Ира ке. Не будем сейчас углубляться в этот вопрос. Мы не предпочита ем такой подход к решению, потому как видим - это совсем не ре шение проблемы, когда венгерские вооруженные силы участвова ли в этих операциях.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Выступления В поисках золотой середины А.А. Галкин, доктор исторических наук Мы заслушали содержательный доклад о ситуации в Венгрии.
Но нас интересует и проблема в целом. А она состоит в том, что су ществует объективное противоречие между стремлением сокра тить расходы на силовые структуры, обеспечить их демократичес кое развитие, гражданский контроль над ними, и заинтересован ностью общества в эффективности таких структур. С этим проти воречием сталкиваемся не только мы. Оно существует, практичес ки, во всех странах.
Если идет речь о сравнительно небольшом государстве, не име ющем серьезных внутренних и внешних проблем, значимость та кого противоречия сравнительно невелика. В этих условиях на пе редний план выступает заинтересованность в ужесточении граж данского контроля над силовыми структурами, в сокращении вы деляемых для них средств.
А если страна большая и сталкивается с острыми проблемами, от решения которых зависит ее существование? В этом случае и государственным институтам и обществу приходится думать в пер вую очередь об эффективности силовых структур, в том числе ор ганов безопасности. Тут уже не до контроля и экономии.
Такова реальная ситуация. В этом нетрудно убедиться на приме ре Соединенных Штатов. Они, как известно, считаются классичес кой страной демократии. И контроль общества над силовыми структурами был в них очень силен. А что произошло после изве стных событий 11 сентября 2001 года? Все мы стали свидетелями решительного сдвига и политического истеблишмента, и общества в целом в пользу решительного повышения эффективности сило вых структур. Соответственно были предприняты шаги, которые считались до этого поистине немыслимыми. Достаточно упомянуть Выпуск № в этой связи о создании совсем непрозрачного суперминистерства безопасности, о содержании в концлагере в Гуантанамо в течение лет без предъявления обвинения более полутысячи человек.
А вот еще один свежий пример: Иран. Все эксперты предсказы вали победу на президентских выборах в июне 2005 года кандида та реформатора. На вот в стране прогремела серия взрывов. И на выборах победил явный аутсайдер - самый жесткий и консерва тивный из всех претендентов.
Обратимся к собственному опыту.
В 90 х годы наша общественность в своем большинстве была настроена на демонтаж силовых структур. Предложения предельно сократить их, уменьшить финансирование встречали самое широ кое одобрение. Но как только в Москве начали взлетать в воздух дома, как только террористы стали захватывать детей и женщин в заложники, общество потребовало от власти не прозрачности, а эффективности силовых структур.
Как решить эту очень серьезную проблему, по моему, не знает никто. С одной стороны, очевидно, что чрезмерное усиление сило вых структур, особенно органов безопасности - вещь опасная. Мы очень хорошо знаем это из собственного исторического опыта. Но отсутствие безопасности, бездеятельность, неэффективность сило вых структур в сложных, тем более трагических ситуациях таят в себе не меньшую, а быть может даже большую угрозу.
Хотелось бы знать, где та золотая середина, которая нам так не обходима?
О рисках, кризисных ситуациях и экономической эффективности Б.Н. Порфирьев, доктор экономических наук Несколько коротких комментариев и соображений по тем во просам, которые были затронуты по ходу доклада и обсуждения.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Прежде всего, я хотел бы согласиться и поддержать принципиаль ный тезис, который выдвинул профессор А.А. Галкин. Действи тельно, проблема соотношения экономического развития и обес печения безопасности является одной из ключевых. Подход к ее решению есть и заключается в использовании известной концеп ции управления риском. Ведь суть вышеупомянутой дилеммы как раз и заключается в сравнении и своеобразном размене рисков, одни из которых связаны с экономическим развитием, которое, помимо прочего, является необходимым источником ресурсов для обеспечения безопасности;
другие - с собственно обеспечением безопасности, в частности, с избыточными мерами по ее реализа ции (например, риск для демократии).
Опыт показывает, что есть количественные и качественные под ходы к оценке соответствующих рисков. И соответствующие мето ды позволяют получить как анализ соответствующих экспертных оценок, так и мнение общественности на этот счет. Конечно, ито говое принятие решения по этому поводу будет всегда оставаться за политиком или официальным государственным лицом, прини мающим такое решение. Все, что могут сделать для этого интел лектуалы, ученые - не более чем создание системы поддержки принятия решения, в том числе формирование мозговых трестов или линтеллектуального усилителя при правительстве. Тем не ме нее, это крайне важно в условиях неопределенности ситуации, свя занной как с объективными причинами переходного процесса, так и субъективными обстоятельствами, корни которых - в характере действующей власти. Самое существенное, на наш взгляд, заклю чается в том, что методы решения существуют и, как показывает опыт отечественной и зарубежной истории, являются вполне эф фективными.
Последнее замечание по этому пункту своих комментариев от носится к выбору приоритетов в рамках неразрывной связки раз витие - безопасность. Список этих приоритетов никогда не будет постоянным, а траектория его изменений будет напоминать сину соиду: те риски, которые в настоящее время находятся в нижней части указанного списка, через какое то время могут переместить ся наверх с тем, чтобы затем вновь опуститься вниз. При этом, все Выпуск № гда будет возникать кризисная ситуация (бифуркация), которая меняет не только точку отсчета, но и всю систему координат. Это хорошо видно, в частности, на примерах событий 11 сентября 2001 г.
в Нью Йорке и 1 сентября 2004 г. в Беслане, которые радикально изменили политическую шкалу ценностей на национальном уров не - в США, и на региональном уровне - в Дагестане и на Север ном Кавказе в России, соответственно.
Второй короткий комментарий касается тезиса, который в не сколько приглушенном виде прозвучал у докладчика. Речь идет об экономической эффективности мер безопасности, финансовые за траты на которые должны перекрываться финансовыми же резуль татами их исполнения. С этим тезисом приходится сталкиваться очень часто, и тезис этот весьма опасен, так как согласно ему ре зультат, который не может быть представлен бухгалтерией в виде материального актива, фактически исключается из учета и подсче та эффективности. К таким результатам (и затратам) относятся, по сути дела, все нематериальные ценности (например, интеллекту альный капитал), а также человеческая жизнь, которая представля ет собой уникальное единство материальной и духовно нравствен ной ценности.
И в России, и за рубежом есть немало желающих развивать упо мянутые экономические концепции. Однако, дело в том, что, как хорошо известно из экономической теории, безопасность являет ся, общественным товаром, воспроизводству которого присуща так называемая болезнь цен (болезнь Баумоля), при которой из держки всегда превышают результат, измеряемый в денежных еди ницах. Поэтому грамотные экономисты должны ставить вопрос не об экономической (финансовой) эффективности, а о социально экономической результативности, которая отражает достижение поставленной цели при заданном ограничении на ресурсы и время.
При этом результат должен быть задан нормативным или какими то другим способом в любой, кроме денежной, форме. Иначе, это может привести к печальным последствиям, вплоть до катастро фы, и, как это показывает опыт, например, землетрясений в Спи таке (Армения) в 1986 г. и Измите (Турция) в 1999 г., действительно приводит.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Третье соображение связано с тезисом доклада об опасности всеобщности, всеохватности категории безопасности, под которой ныне понимается чуть ли не все на свете. С одной стороны, такой расширительный подход имеет право на существование, прежде всего в философско научных и системных построениях, общеупо требительной лексике. С другой стороны, такая размытость поня тия, которое является ключевой категорией целевого управления риском, в прикладных исследованиях, а, главное, на практике, приводит к неопределенности ситуации, которая, в свою очередь, становится неуправляемой, а предлагаемые меры - мало реалис тичными или нерезультативными.
Такие вещи наблюдаются повсеместно. Можно привести при меры тех же США, России, Евросоюза, где пытаются перейти на некую координационную модель управления, охватывающую все аспекты безопасности. Однако, в силу этой всеохватности ни од но, даже гигантское, министерство или ведомство не может обес печить результативное решение. Американцы, создавшие Мини стерство внутренней безопасности, имеющее более 150 тыс. чело век, для смягчения указанной проблемы сейчас пытаются вы строить координационную модель управления внутри данного ведомства, вернувшись, по сути дела, к базовым функциям входя щих в него старых агентств и управлений. (Это весьма напоми нает известную из опыта корпоративного управления модель ин трапренерства или предпринимательства внутри компании). Пе рекройкой функций занимаются и в российских силовых ведом ствах в рамках пресловутой административной реформы (однако результаты, как известно, пока не те);
и в ЕС, который после те ракта в Мадриде 2004 года, принял Пакт солидарности (статья проекта Конституции ЕС). Здесь также результаты пока далеки от ожидаемых.
И, наконец, последний комментарий - ответ на вопрос коллеги к докладчику об общественном контроле над сооружениями воен ных и другими потенциально опасными объектами и какие на этот счет существуют законы за рубежом. В США соответствующий за кон - статья 3 Федерального закона о дополнениях к закону о Су перфонде и изменениях полномочий, которая также известна как Выпуск № Закон о чрезвычайном планировании и праве общественности на информацию) - был принят в 1986 г.
В Западной Европе действует серия законов о праве обществен ности на информирование, начало которой положило принятие в 1982 г. Директивы ЕС по предупреждению и смягчению послед ствий промышленных аварий, известной как Директива Севезо I.
В 1996 г. была принята Директива Севезо II, нацеленная на сниже ние риска крупных аварий на опасных промышленных объектах (именно она стала прообразом отечественного закона о промыш ленной безопасности от 1997 г.). В этих документах содержатся чет кие позиции относительно обязательного информирования обще ственности и необходимости общественного контроля опасных промышленных объектов, к числу которых относятся и военные объекты. В то же время, нужно подчеркнуть, что везде в мире ре альный контроль затруднен, учитывая закрытый характер таких объектов, в связи с чем, уровень и активность контроля в решаю щей степени зависят от уровня зрелости гражданского общества.
В России реформы могут быть только по российски С.С. Сулакшин, доктор физико математических наук, доктор политических наук В докладе очень импонирует логика, которая вторгается в наши стереотипные представления о самой категории сектора безопас ности. Обычно в российской политической и научно экспертной практике под сектором безопасности подразумевают министерство обороны, федеральную службу безопасности, министерство внут ренних дел и редко расширяют этот перечень даже на этаже феде ральных органов исполнительной власти, не говоря уже о других институтах и о других общественных, государственных и менталь ных пространствах. Докладчик в практике нашей пятилетней дис куссии впервые, как мне кажется, справедливо определил это по Социально политические процессы и экономическое состояние России нятие как более широкое. Оно включает в том числе и политичес кие институты, институты гражданского общества. Существенны некоторые параметры, описывающие социально ментальный то нус конкретного населения, конкретной страны, вся же эта сово купность модифицируется в связи с реальной повесткой, реальны ми вызовами в адрес безопасности в конкретной стране.
Само понятие безопасности, здесь я должен с Б.Н. Порфирье вым пополемизировать, не одномерно, а более широко. Мы в сво ей научно экспертной практике столкнулись с тем, что в россий ском пространстве государственного управления на уровне мини стерств, на уровне Совета Безопасности и его межведомственных комиссий не существует не только точного правового описания и имплементации в практике управления базовых понятий таких как безопасность, или ее компоненты, но и не существует инструмен тарных интерпретаций, которые должны быть воплощены в наци ональном законодательстве, когда мы захотели бы или устреми лись бы создавать рамки для инициатив гражданского общества, для обеспечения режимов прозрачности деятельности служб, ин формационной доступности и т.п. Например, понятие безопасно сти, я цитирую официальные документы, отождествляются с та кой странной филологической конструкцией как: это состояние защищенности личности, общества, государства от Е и дальше пе речисляются угрозы. Что же такое состояние защищенности, в свою очередь, не объяснено. Возникает важный вопрос о конеч ном наборе ценностных критериев, которые первичны по отно шению ко всему остальному в понятии безопасность. Это такие ценности, которые должны быть реализованы и защищены, ин струментарно обеспечены, лобернуты различными оболочками:
политическими, общественными или государственно управлен ческими. Что это за ценности? Конечно, в первую очередь, жизнь и здоровье людей, экология и сохранность природы, националь ная безопасность в разных аспектах, в разных компонентах, в раз ных содержаниях этой категории. Если такое пространство без опасности по своеобразным многомерным координатам развора чивать, то тогда и возникают следующие новые точки для обсуж дения и экспертного освоения.
Выпуск № Чаще всего, если использовать англоязычный эквивалент, под безопасностью в России понимают то, что там называется security.
То есть это оборонная, антитеррористическая безопасность - что справедливо считается важными вещами. Однако не менее важно то, что в английском языке обозначается safety, техногенные, при родные аспекты безопасности в смысле катастроф, землетрясений и т.п. Помимо социальных аспектов безопасности, связанных с преступностью, терроризмом поле понятий расширяется и соот ветственно расширяется проблемная повестка вопроса, которая в докладе обозначена как реформа этого сектора.
Посмотрим в такой постановке на российские реалии, в том числе на реформы в широком смысле. Специфика России настоль ко сильна, что традиционная попытка 90 х годов сделать так как у них и нам станет хорошо, начинает представляться неперспектив ной. Как минимум, у нас другие весовые коэффициенты на проб лемах, другие накопления завалов. Другие возможности по темпам их разгребания. И, как результат, потребность в иных социальных государственных политических технологиях для решения проблем.
Поэтому опыт Центральной, Восточной Европы, Польши, Чехии и Венгрии интересен, полезен, но в значительной степени академи чен и для нашей практики. И для наших научно экспертных поис ков тоже, поскольку этот поиск должен тяготеть к какому то пара метру реализуемости именно в нашей государственно управленче ской или общественно политической практике. Приведу несколь ко иллюстраций, чтобы подтвердить ход моих мыслей. Например, сняли как у них военный китель, надели гражданский пиджак на министра обороны и стало ли хорошо? Хорошо не наступило, больше того, активная повестка реформ армии, военно граждан ских отношений, военного строительства свою актуальность не понизила. Добились как у них в парламентских бюджетных проце дурах, в законодательстве о свободе информации, снятия запрета на раскрытие информации о смертности, аварийности в армии.
Эти цифры стали доступны общественности. И что мы имеем в этой связи? Сильнейший конфликт между министром обороны и главным военным прокурором по поводу самих цифр в связи с тем, что выводы получились совершенно противоположные. Один го Социально политические процессы и экономическое состояние России ворит, что надо на основе этих цифр принимать серьезнейшие ме ры, причем давать негативную оценку в системе управления в ар мии, воспитательной работы и т.п. о чем мы говорили много раз, а другой говорит - ничего подобного, не лезьте в наши дела, не троньте наш мундир, у нас все хорошо, мы ничего делать не будем.
Не копайте под наши кресла. Появится ли в результате этих дрязг суммарный вектор, который ведет к улучшению, решению проб лем? Не знаю. Этот вопрос открытый и ответ может быть совер шенно отрицательным. Как говорится, схарчит более устойчи вый вельможа, более близкий к трону менее устойчивого и менее близкого и продвижения с точки зрения обозначенных гуманисти ческих целей - жизнь и здоровье военнослужащих, не говоря уже об остальных параметрах эффективности армейской деятельности, может быть не получится.
Российские реалии практически по любым входящим условиям и обстоятельствам радикально отличаются от практики европей ских стран.
Например, транспортная деятельность. Казалось бы, какое она имеет отношение к сектору безопасности? Однако, если мы назо вем цифру погибших за год в России на автомобильных дорогах, то она потрясает воображение Ц36 тысяч смертей и 250 тысяч ра неных, значительная доля которых остается инвалидами. Как ре шается этот вопрос безопасности в российской практике? От от 25 % случаев трагедий в дорожно транспортных происшестви ях связано с состоянием дорожного полотна. В тоже время с по 2005 годы в практике уже нынешних верховных российских властей прияты целый ряд системных решений, в итоге которых финансирование дорожного хозяйства уменьшилось в регионах в 3 раза, в целом по России, включая федеральные дороги, в 2 ра за. Это не логика реформ в секторе безопасности в широком смысле, в результате которого мы имеем смерти или имеем жиз ни. Это антилогика, которая абсолютно не связана с конечным итоговым ценностным критерием жизни и здоровья людей.
Можно приводить другие доказательства текущей политической и государственной практики в том отношении, что нет никаких аргументов и способов убедить правящий эшелон в том, что это Выпуск № антилогика, это не гуманизм, что действия прямо противопо ложны требуемым.
Подобное отражение в концентрированном управленческом пространстве российской ментальности работает и в более широ ких пространствах. Привожу пример из практики, близкой к транспортной деятельности. Статистика показывает, что лицензи рование автомобильного транспорта приводит к уменьшению его аварийности. К сожалению, лицензируется в России совершенно незначительная часть общего колличества автомобильного транс порта. Во всей остальной нелицензируемой части аварийность на растает. Казалось бы должен быть сделан вывод, что этот инстру мент государственного регулирования надо расширять и приме нять. Однако же либеральная властная группировка, в том числе парламентская, естественно, что и правительственная, утверждают прямо противоположное. Она говорит, что за рубежом лицензиро вание, рассматриваемое как административный барьер и вмеша тельство в бизнес, сокращается, там это замещается страхованием деятельности и что надо и у нас так как у них. Но совершенно яс но - к чему это приведет в российской практике. Многосотлетних традиций джентльменского кода бизнесмена у нас нет и приблизи тельных. Мгновенно отказавшись от лицензирования и заменив его страхованием мы увеличим количество жертв, ущерба, но зато формальное институциональное реформирование у нас будет по западным рецептам в форсированном варианте. Что важнее: галоч ка в планах громадье институциональных реформ или жизни и здо ровье людей? Здесь очень хорошо видно значение конечных цен ностных критериев.
Такого рода примеры показывают в очередной раз, что европей ский или иной чужой опыт невозможно перенести в Россию в ре жиме кальки, невозможно уплотнить этот опыт, который сформи ровался на Западе за столетия, в годовую или же месячную практи ку российских реформ, хотя ее тоже именуют реформами сектора безопасности и говорят об ее актуальности, Очевидно, что вывод из этого анализа, который в добром смысле слова спровоцирован интересным докладом заключается в том, что в России реформы сектора безопасности и в узком и в широком смысле будут идти го Социально политические процессы и экономическое состояние России раздо дольше, гораздо труднее. Еще один вывод парадоксален и провокационен. Я его сам боюсь, но все таки произнесу. Возмож но, что российская специфика вызывает к жизни неприятную формулу, заключающуюся в том, что без авторитарной воли сверху вниз невозможно реформировать государственные и обществен ные чувствительные сферы, в том числе, в измерениях политичес ких, общественных институтов, элементов деятельности граждан ского общества. Не вечная ли судьба России - делать скачки раз вития по петровскому образцу. Я, будучи молодым реформатором в 90 ом году, не имея сотой доли понимания того, что мы здесь друг другу демонстрируем, придумал такую парадоксальную формулу и вдруг ее вспомнил и думаю, что она имеет право на зачтение. От большевизма (во всех его проявлениях) к небольшевизму (как его противоположности) без большевизма перейти невозможно! Мы опять впадаем в странное ожидание просвященной монархической воли, а где то вероятно отдаем оценку тому, что без ее позитивно го фактора в российском случае нам никак не обойтись. Печально, парадоксально, провокационно. Хотелось бы услышать и противо положную точку зрения.
Россия: имитация гражданского контроля Л.И. Никовская, доктор социологических наук Противоречие, которое А. А. Галкин достаточно выпукло обоз начил, - между эффективным обеспечением безопасности наше го государства и жизнедеятельности общества в целом и граждан ским контролем, проблема открытости и доступности механиз мов контроля за системой безопасности - это действительно бо левая точка. И я бы хотела выделить особо проблему гражданско го контроля. Гражданский контроль - самое слабое звено в суще ствовании контрольной функции общества. Развитие граждан Выпуск № ской инициативы - процесс длительный. Роль государства здесь - в создании правовой основы и реальной возможности гражда нам, общественным объединениями влиять на деятельность органов власти. В России гражданское общество запаздывает в своем раз витии, поэтому гражданский контроль очень уязвим. Контроль ную деятельность крайне необходимо улучшить. Помимо того, что контроль призван способствовать наведению порядка в сис теме органов государственного управления и борьбе с коррупци ей, полученная в процессе контрольной деятельности информа ция позволит принимать продуманные решения о продолжении, изменении или приостановлении осуществляемых законодатель ных проектов и программ.
Для того, чтобы контроль был действительно гражданским (а не стал разновидностью государственно правового контроля), он дол жен обладать некоторыми важными свойствами.
1. Контроль должен отображать общие приоритеты демокра тической системы и поддерживать их, т.е. иметь стратегический ха рактер.
2. Контроль должен быть нацелен на конечные конкретные результаты. Цель контроля состоит не в том, чтобы побольше со брать компрометирующего материала, а в том, чтобы решить за дачи, стоящие перед обществом (или регионом, местным сооб ществом).
3. Важную роль играет исполнение и внедрение простейших форм и методов контроля. Избыточная сложность ведет к оттор жению населения от чрезмерно иерархизированных и забюрокра ченных систем контроля.
4. Контрольная деятельность должна быть максимально про зрачной, многообразной по формам и соблюдать принципы гласности и доступности для представителей гражданской ини циативы.
Но мне бы хотелось обратить внимание на некоторые метамор фозы становления гражданского контроля в России. Мне кажется, что говорить о контроле гражданских организаций в России над сектором безопасности невозможно без принятия промежуточного и очень важного понятия, как теневое государство. Я уже не раз Социально политические процессы и экономическое состояние России приводила данные исследования социологического Центра РАГС1, согласно которым существующая в настоящее время в России по литико административная система самодостаточна, носит самово спроизводящийся характер и в этом качестве тормозит демократи ческое и социально экономическое развитие страны. Данные оп росов показывают, что ценности солидарности, взаимности, кон сенсуса не обладают сколько нибудь значимыми регулятивными функциями в российском обществе. В этих условиях формируется система неформального согласовывания интересов, прав и обязаннос тей, основанная, естественно, не на законе, а на коррупционных от ношениях и диком лоббизме. Функции государства узурпируются разного рода кликами, которые не признают общепринятых норм гражданской и правовой культуры. Совокупность подобных клик образует сеть отношений, масштабы которой позволяют опреде лить ее как теневое государство. Это ставит под вопрос возмож ность трансформации российского социума в современное граж данское общество с развитой правовой культурой и становления в нем цивилизованного корпоративизма2.
Сообразуясь с темой нашего семинара, я приведу небольшой, но очень красноречивый пример. Вспомните, сколько наши отечест венные экологические организации бились за прозрачность при нятия решений (особенно по ввозу отработавшего ядерного топли ва) и партнерский характер отношений с ведомством господина Адамова в его бытность министром Минатома России. Граждан ские экологические организации располагали фактами о серьез ной коррупции в этом ведомстве, решения которого могли самым значительным образом повлиять на безопасность жизнедеятель ности населения российского общества. Наконец, в 2005, под дав лением американской стороны (не без лукавого замысла) его по садили. Обратите внимание, ему помогли сесть, но не здесь, а в Швейцарии. И вдруг выясняется, что за ним что то стояло весьма Опрос проводился в октябре 2002 г., репрезентативная выборка составила 1930 человек.
Руководитель проекта - Вл. Бойков.
Олег Митрошенков. Граждане не заметили диктатуры закона. - Независимая газета, 11 февраля 2003 г., с. Выпуск № нечистоплотное, угрожающее, в том числе, и безопасности России (в части ядерной безопасности). Но какие чинились препятствия неправительственным экологическим организациям, когда они пытались добиться получения хоть небольшой порции информа ции по принимаемым решениям, связанным с радиационной и ядерной безопасностью во многих регионах нашей страны.
А с другой стороны наблюдается интересная тенденция. Я хочу вас спросить: знаете, сколько существует некоммерческих, негосу дарственных организаций, которые упорно лезут в сектор граж данского контроля, активистами в которых числятся бывшие слу жащие ФСБ, МВД, Минобороны? И знаете ли вы, где больше все го создано таких ННКО, в каком регионе России? В Северо запа де, особенно в городе Санкт Петербурге, их там действует сейчас около 30.
Недавно мне попала в руки на экспертизу бумага, которую на строчили успешно действующие общественные деятели из так на зываемого Межрегионального общественного учреждения, кото рое называется Общественная служба предварительного контроля.
Она состоит из бывших отставников ФСБ, МВД и др. Они просят правительственные структуры, наш парламент распространить опыт действования этой межрегиональной общественной структу ры на всю Россию. А суть заключается в том, что они проводят па раллельную предварительную проверку деятельности в обществен ных, государственных учреждениях с целью влияния на способы реагирование органов госвласти на поступающие запросы, жалобы и пр., включая продвижение законопроектов. И как вы думаете, какая была реакция? Позитивная. Такого рода носители граждан ского контроля меня, по меньшей мере, настораживают... Граждан ский контроль должен точно соответствовать тем принципам, ко торые я назвала выше.
И мне было очень интересно узнать, какие правовые акты регу лируют систему гражданского контроля в Венгрии. Я не получила удовлетворительного ответа на этот вопрос из доклада. Знание этой ситуации в странах ЦВЕ и Восточной Европы очень сущест венно помогло бы осмыслить ситуацию с формирующимся граж данским контролем в России.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Думается, складывается очень тревожная тенденция, когда неза висимые некоммерческие организации просто выдавливаются из пространства публичной политики, а какие то, которые образован ны из бывших силовиков (своеобразные VIP аэродромы для вы сокостатусных отставников) наоборот поощряются, внедряются. И это имитационная гражданская структура выдается за продвиже ние гражданского контроля, гражданского общества в нашу жизнь.
Таким образом, система контроля и государственного, и гражданского - в российском исполнении приводит к тому, что мы и здесь имитируем и контроль, и систему мер безопасности в нашей стране.
Место и роль государственной безопасности в секторе безопасности России:
исторический экскурс В.В. Журавлев, доктор исторических наук Безусловной, уже отмеченной в ходе данного обсуждения, за слугой доклада г на Ференца Молнара следует признать комплек сность в подходе к анализу составляющих такого сложного соци ального образования, каким является, в соответствии с авторской концепцией, сектор безопасности любой страны. Сектор, включа ющий в себя разноуровневую систему составляющих: от силовых структур и органов управления и надзора над ними до структур гражданского общества, которые ориентируют свою деятельность на решение проблем данного сектора.
В выступлении профессора А.А. Галкина справедливо подчерк нута важность знания и учета исторического опыта обеспечения сектора безопасности в условиях России для лучшего понимания сложившейся сегодня в данной сфере ситуации.
Нельзя не согласиться и с профессором Б.Н. Порфирьевым в части того, что модный сегодня неолиберальный тезис, ориентиру Выпуск № ющий на достижение экономической эффективности в решении вопросов безопасности является тезисом опасным, подменяющим проблему результативности указанного сектора вопросами эле ментарной финансовой, бюджетной экономии. Экономия на без опасности страны - дорогое и в конечном итоге нерентабельное удовольствие. Даже для политической судьбы наиболее радикаль но настроенных представителей государственных структур, кото рые свой недостаточный профессионализм маскируют перманент ными жалобами на скудость денежных средств.
Отмеченная в выступлении профессора С.С. Сулакшина тради ция под сектором безопасности понимать так называемые силовые структуры возникла отнюдь не на пустом месте. Как свидетельст вует многовековый исторический опыт, проблемы государствен ной безопасности всегда находились в нашей стране на острие во просов национальной безопасности в целом. Об этом свидетельст вуют и материалы недавно вышедшего в свет фундаментального труда Государственная безопасность России: история и современ ность, подготовленного видными учеными историками и не име ющего аналогов в отечественной и зарубежной историографии*.
Смысл и цель исследовательского поиска, осуществленного ав торами настоящего труда, взявшими на себя беспрецедентную за дачу рассмотрения деятельности органов и служб, системы госу дарственной безопасности в целом на всем протяжении истории нашей страны, состояли не просто в том, чтобы создать единое крупномасштабное полотно, способное включить одиннадцать с лишним веков прошлого Отечества (образно говоря, от Рюрика до Путина). Хотя и это было очень важно. Узловой момент подхода состоял все же в том, чтобы за бессчетными и многообразными проявлениями данного феномена увидеть главное: драматизм ис торических судеб российской государственности через призму проблем государственной безопасности. Уроки исторического опыта, неоднократных трагических обвалов устоявшихся норм и * Государственная безопасность России: История и современность / Под общ. ред.
Р.Н. Байгузина. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2004. - 815 с.
Социально политические процессы и экономическое состояние России принципов жизнедеятельности общественных и государственных структур придают этой задаче объективно оправданный и по боль шому счету конструктивный характер. Вне зависимости от сиюми нутной конъюнктуры, от того, какие субъективные характеристи ки дают впоследствии этим изломам прошлого пришедшие на сме ну свергнутым режимам политические силы и выражающие их по зицию новые властные структуры.
Крушение основ государственного строя или Смута (как вошед шее в историческую традицию метафорическое обозначение тако го рода событий) являет собой, по крылатому определению клас сика отечественной исторической науки С.М. Соловьева, болезнь государственного организма, в котором скопилось много дурных соков. Объективный смысл и главная задача органов государ ственной безопасности на всех этапах их существования состояла в том, чтобы способствовать профилактике и лечению этой болезни терапевтическими методами, предотвращающими альтернативу возобладания совершенно других методов: болезненного, ослабля ющего жизненные силы страны хирургического, т.е. насильственно го, разрушительного вмешательства в общественные процессы.
При этом важно различать два вопроса: насколько эффективно вы полняли спецслужбы свои прямые функции и насколько разумно и умело политическое руководство страны пользовалось плодами их работы. Нельзя забывать и другого: правила игры в данных во просах всегда диктовали верхи, прямая же обязанность соответ ствующих органов состояла в том, чтобы беспрекословно выпол нять волю господствующих в стране на данный момент политиче ских сил. Хотя верно и то, что от личных качеств исполнителей (их ума, профессионализма, нравственных устоев и морального обли ка) многое зависело в плане форм, методов, самого качества ре ализации поставленных перед ними задач.
Всю эту сумму непростых вопросов в сложном взаимодействии и переплетении ставят и пытаются решать авторы вышеназванно го труда, избегая одностороннего и однопланового их освещения.
Свою сверхзадачу они видят в том, чтобы строго соблюдать принцип историзма, не подменяя его эмоциями и теми или иными политическими декларациями. Только на такой основе оказывает Выпуск № ся возможным за частным увидеть общее, найти ключ к выявле нию, осмыслению, пониманию глубинных процессов и законо мерностей становления и эволюции, современного состояния и перспектив развития структуры, веками призванной стоять на страже и защите устоев долговременного, стабильного и эффек тивного прогресса российского многоэтнического социума.
Прочерчивая сквозную линию становления и развития систе мы государственной безопасности, линию, как бы пронизываю щую эпохи и режимы прошлого России IХ ХХ вв., следует отда вать себе отчет в том, что означенная система выполняла функции защиты не только широко понимаемых национальных интересов страны, но и сменявших друг друга разновидностей в сущности од ного - авторитарного типа властвования. Будь то на уровне ранне феодальной монархии в Древней Руси, удельно княжеского прав ления Руси раздробленной, на этапах упрочения политических по зиций московских князей, а затем и самодержавства ХVI в., в ус ловиях существования сословно представительной монархии ХVII в. и абсолютизма ХVIII - начала ХХ вв. (с небольшим вкрап лением представительных начал в виде Государственной думы 1906 1917 гг.), в реалиях советской политической системы. Эти традиции авторитаризма, авторитарной модели властвования вер хов и авторитарного типа личности подвластных им низов красной нитью проходят через века российской истории.
Актуальной и соответствующей данным глубинным историчес ким традициям в этой связи следует признать сформулированную в ходе настоящей дискуссии в выступлении профессора С.С. Су лакшина и основанную на анализе опыта последних двух десятиле тий отечественной истории парадоксально звучащую констата цию. А именно: без определенной авторитарной воли в России оказывается невозможным и сегодня реформировать страну, пе рейти, используя терминологию Степана Степановича, от больше визма к небольшевизму, не используя в той или иной мере больше вистских приемов и методов.
Вспомним в этой связи, что же собой представляет авторитар ный тип личности с позиций современной политической науки.
На двойственность характера такого рода авторитарной личности, Социально политические процессы и экономическое состояние России проникнутого одновременно слепой верой в авторитет и готовно стью атаковать тех, кто проявляет слабость и социально подходит в качестве жертвы обращает внимание немецкий социальный фи лософ Т. Адорно1, обобщая, надо думать, в том числе и факты, про явления сложных исторических периодов своей страны - Герма нии в 30 е годы прошлого века. Сходными путями к установлению специфики авторитарного характера, которая вводила в заблуж дение многих исследователей, идет коллега Адорно по франк фуртской школе социальной философии Э.Фромм. С одной сторо ны, фиксирует он, сила у авторитарной личности лавтоматически вызывает его любовь и готовность подчиниться независимо от то го, кто её проявляет. С другой же стороны, его постоянно гложет тенденция сопротивляться власти и отвергать любое влияние сверху. В итоге, заключает Фромм, носитель авторитарного ха рактера никогда не революционер, я бы назвал его бунтовщи ком. И далее: Множество людей и политических движений - из умляют не очень внимательного наблюдателя кажущейся необъяс нимостью перехода от радикализма к авторитаризму. Психологи чески эти люди - типичные бунтовщики2.
Характерный для исторических традиций России алгоритм со циального поведения масс, способных в переломные моменты ис тории совершать резкие переходы от социальной апатии и полити ческой индифферентности к русскому бунту, бессмысленному и беспощадному с непременным и достаточно быстрым возвраще нием к исходному состоянию, требовал от органов государствен ной безопасности особых качеств, умения распознавать за сегод няшним социальным штилем предвестие завтрашней бури. От то го, насколько успешно они справлялись с этой задачей, подчас за висела судьба того политического режима, на страже которого они были призваны стоять.
Исторические корни и традиции отечественной политической культуры нашли свое отражение уже в самом содержании понятия Адорно Т. Авторитарная личность // Психология и психоанализ власти: Хре стоматия. Т. 1. - Самара, 1999. С. 240.
Фромм Э. Авторитарная личность // Там же. Т.2. С. 293.
Выпуск № государственная безопасность. Сам термин государство ведет свое начало от слова государь. Характерно, что в словаре В.И. Да ля, составленном в середине ХIХ в., дается следующая трактовка данного термина: государство - земля, страна под управлением государя. Отсюда и государственная безопасность (лсохранность, надежность, согласно толкованию этого термина в словаре Даля) изначально рассматривалась как исключительно государево де ло. Персонификация власти, как свидетельствуют и материалы настоящей книги, генетически присуща российскому социуму.
Само словосочетание государственная безопасность входит в отечественный правовой лексикон лишь во второй половине ХУШ века. Несколько раньше - в начале того же столетия - российский политический словарь обогащается понятием Отчизна. Сформи ровалось и другое понятие - государственной тайны. Тогда же, в обстановке петровских преобразований, идея принадлежности каждого жителя страны государю заменяется принятой на евро пейском уровне идеей подданства. Таким образом, девять столетий потребовалось для того, чтобы практику реального обеспечения функций государственной безопасности поднять до уровня юри дически закрепленного статуса и правовой нормы.
Отсутствие понятия не означало, однако, отсутствия самого яв ления. Ибо практически все то, что мы сегодня вкладываем в иско мую дефиницию - обеспечение внутреннего порядка в стране и за щита ее независимости от внешних угроз - существовало со вре мен Древнерусского государства. И в качестве исторически перво го института обеспечения безопасности выступала сама княжеская власть, издревле видевшая свои основные функции в обеспечении стабильного совместного проживания племен на одной террито рии, защите властных институтов от внутренних посягательств на них, а государства в целом, как субъекта международного права со времен договоров Руси с греками начала Х века - от диктата, иду щего извне. При этом (на что специально обращается внимание в книге), обеспечение древнерусским законодательством безопасно сти существования и функционирования институтов власти слу жило не только средством их защиты, но и способом легитимации.
Свою лепту в обеспечении государственной безопасности изна Социально политические процессы и экономическое состояние России чально и на протяжении многих веков вносила и Русская право славная церковь, используя для этого не только методы идеологи ческого и морального воздействия, но и инструментарий церков ного права и церковного судопроизводства.
Процессы складывания и укрепления централизованного госу дарства сопровождались - под влиянием совокупности хорошо ис следованных в отечественной историографии условий природно географического, климатического, экономического, социального, социокультурного, внешнеполитического порядка - ужесточени ем деспотических форм правления в стране. Параллельно шел про цесс наращивания такого явления, как сакрализация власти, до стигшая своего апогея во времена Ивана Грозного. Если древнерус ские князья служили лобществу, земле, то Московские великие князья и цари - Богу. Это не могло не отразиться на всей системе государственной безопасности, целиком и полностью переориен тированной на служение государеву делу как синониму дела го сударственного. Формула, обозначавшая прерогативы царской власти. - великий обет царского служения пережила века, уйдя в небытие лишь с падением самодержавия. Ее мы встречаем, напри мер, в преамбуле Манифеста 17 октября 1905 г., призванного да ровать народу гражданские права и свободы цивилизованного го сударства.
Временный прерыв этой устойчивой традиции имел место на рубеже ХVI ХVII веков. Лишь в лихую пору междуцарствия рус ское сознание стало отделять понятие государство от персоны государя (в силу его отсутствия). Но само государство продолжало при этом величаться Московским - с прямым указанием на пре стольный град, временно лишившийся своего властителя. Не слу чайно, что именно в этой обстановке заменой государеву делу стало дело земское: в отсутствии законного, освященного традици ей государя социум начинает ощущать себя обществом, способным не только героически отстоять землю от захватчиков и внутрен них антисоциальных, лихих сил, но и избрать, посадить на престол нового царя. Так фактически впервые в отечественной ис тории в таком всеобъемлющем масштабе вопросы обеспечения го сударственной безопасности взяли на себя - в конечном счете - Выпуск № социально активные слои самого общества. Пример этот, несмотря на свою древность, по сей день сохраняет силу поучительного уро ка истории, свидетельствующего, что в самые критические эпохи, угрожающие самому существованию социума, в нем пробуждается могучий потенциал самосохранения.
Новым этапом в развитии системы государственной безопасно сти стал для России ХVIII век, начавшийся с внедрения Петром Великим в государственную практику западноевропейских (в духе представлений Т. Гоббса) идей регулярного полицейского государ ства. Сакральность власти государя приобретает более земные, светские (по терминологии, употребляемой в настоящем труде), прагматические черты. Царский образ начинает обретать черты, выражаясь современным языком, гаранта всеобщего блага, во площенной в государстве лобщей пользы. Ради нее Петр I решает ся даже на трагически закончившийся судебный процесс над соб ственным сыном, наследником престола.
Продолжая и развивая петровские начинания, Екатерина II в целях создания законной монархии утверждает идеи зависимос ти государственной безопасности от благосостояния народа, а так же тождественности таких понятий и социальных категорий, как:
безопасность государства, безопасность общества и безопасность каждого из представителей этого общества. Черты самоценности приобретает и понятие лотечество, отделяясь от понятия госу дарь. Важно обратить внимание на то, что Наказ Екатерины II Уложенной комиссии, как свидетельствуют материалы настоящего труда, рассматривал преступления против безопасности в качестве лобратного воздаяния, когда лобщество лишает безопасности то го гражданина, который оную отнял или хочет отнять у другого.
Будучи отголоском идей Просвещения, укоренившихся в практику западноевропейских демократий в виде формулы Свобода одного кончается там, где начинается свобода другого, новации эти, од нако, не приживались или с трудом приживались на российской почве. Так, не была услышана Уложенной комиссией содержавшая в Наказе императрицы идея презумпции невиновности.
Вместе с тем, донос продолжал приравниваться к гражданскому долгу, а система доносительства успешно заменяла аппарат штат Социально политические процессы и экономическое состояние России ных сотрудников политического сыска. Формально запрещенные Екатериной II, расспросы с пристрастием - пытки - не без успе ха делали свое дело. Сохраняла свое значение и восходящая ко вре менам Московского государства практика опалы, предшествую щей аресту. Не распространялось на политические преступления введенная Соборным уложением 1649 г. норма, запрещающая при влекать в свидетели ближайших родственников, в том числе жен.
Политический сыск оставался вне закона, а сама процедура выне сения приговоров по политическим делам, целиком ориентируясь на царскую волю, продолжала носить внеправовой характер. Со хранялось преследование не только на церковном, но и на государ ственном уровне старообрядцев - этой специфической для нашей страны категории своеобразных диссидентов на почве разногла сий в области веры. Указ Синода 1723 г. обязывал священников до носить властям обо всех полученных на исповеди сведениях, угро жавших безопасности государства. От всякого рода инакомыслия предостерегали граждан и другие государственные установления.
Например, Указ о не болтании лишнего (1763 г.).
Таким образом, истоки идеи политической целесообразности, стоящей выше закона, а также сталинские методы осуществления репрессивной политики не появились сами по себе, но стали свое образным продолжением и чудовищным лусовершенствованием традиций политического сыска, корнями своими уходящих в глубь веков российской истории.
Либеральные идеи Александра I, не подкрепленные на заре ХIХ века соответствующей системой обеспечения государственной безопасности, стали одним из толчков к крупному династическому кризису в стране, обернувшемуся восстанием 14 декабря 1825 года.
Первым из тех, кто уловил неладное, был генерал адъютант им ператора граф А.Х Бенкендорф. Сообщая в поданной царю в г. записке о существовании тайных обществ, граф в своих выводах был, однако, довольно беспечен и даже циничен: ЕУтвердитель но можно сказать, что внутри России и не мыслят о конституции.
Дворянство, по одной уже привязанности к личным своим выго дам, никогда не станет поддерживать какой либо переворот: о низ ших же сословиях и говорить нечего: чернь всегда и везде была и Выпуск № будет чернью3. События на Сенатской площади столицы импе рии, суд и над декабристами изменили настроения верхов. По записке того же Бенкендорфа, поданной в 1926 г. уже императору Николаю I, предлагалось создание новой, высшей полиции, на основании чего и были учреждены Корпус жандармов и Третье от деление Собственной Его Императорского Величества канцеля рии, ставшие в совокупности мощной и централизованной орга низацией обеспечения государственной безопасности империи, тотального контроля за состоянием общества. Шефом Корпуса и начальником Третьего отделения стал Бенкендорф, а сама тайная полиция оказалась под бдительным государевым присмотром, вер но, хотя не всегда профессионально и эффективно, служа особе императора более полувека.
Один из уроков существования и исторической судьбы Третье го отделения можно сформулировать следующим образом: чрез мерное, превышавшее подчас порог необходимости и разумности усердие (столь характерное для голубых мундиров) в выявлении и наказании всякого инакомыслия, способно было обернуться противоположным эффектом, подталкивая трезвомыслящих лю дей к социальному протесту и поднимая их в глазах общества на пьедестал героев и мучеников. Свободное, нецензурируемое слово никогда не окажет такого воздействия, как слово преследуемое, которое самими действиями спецслужб начинает приобретать чер ты сакральности. Рассматривая намерения в качестве политичес кого преступления (что ярко выявилось, например, в отношении к А.И.Герцену, Н.П.Огареву, Н.Г.Чернышевскому и др.), власть толь ко закаляла характер инакомыслящих, инициируя их эволюцию от мысли к социальному действию. Урок этот, кстати, не был усвоен политическим руководством не только императорского, но и со ветского политического режима.
Вместе с тем, есть в опыте Третьего отделения и поучительные стороны. Так, уже с 60 х годов ХIХ века на фоне наметившейся тенденции к покушениям на государственных деятелей тогдашней Бенкендорф А.Х. Записка о тайных обществах в России // Антология мировой политической мысли. В пяти томах. Т.Ш. - М.: Мысль, 1997. С. 658Ц659.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Европы и, особенно, в связи с устроенной народовольцами лохо той на Александра II были опробованы первые акции борьбы с терроризмом на основе согласования действий отечественных спецслужб с аналогичными учреждениями других стран.
Замена исчерпавшей себя системы государственной безопасно сти новой, более приспособленной к требованиям своего времени, была произведена, однако, с большим запозданием и, как пред ставляется, чрезмерно форсированными темпами и резкими мето дами. Указом от 24 июля 1880 г. Третье отделение упразднялось, а его функции переходили к новому учреждению - Департаменту государственной полиции в составе Министерства внутренних дел. Именно в этот период смены коней на переправе террорис там Народной воли, у которых оказались развязанными руки, удалось совершить 1 марта 1881 г. последнее из целой серии и на этот раз увенчавшееся трагическим исходом покушение на лцаря освободителя. И этот урок истории оказался не усвоенным, что проявилось в начале 90 х гг. прошлого века в размашистых дей ствиях новых российских властей, жестко и однозначно опреде ливших судьбу КГБ, не сумевших (или не пожелавших) отделить в этом процессе зерна от плевел. Последствия этого сказываются посей день.
Деятельность политической полиции России конца ХIХ - нача ла ХХ вв. получила в книге особенно подробное освещение с тща тельной проработкой практически всего комплекса проблем на уникальных архивных материалах, значительная часть которых впервые вводится в научный оборот. И это не случайно. Ибо как позитивные, так и негативные стороны опыта, накопленного Де партаментом полиции МВД почти за четыре десятилетия конца ХIХ - начала ХХ вв., носят итоговый для императорской России, а потому и наиболее репрезентативный и поучительный характер в плане поиска организационных форм и методов обеспечения госу дарственной безопасности.
Особую сложность всегда представляли для исследователей сю жеты, посвященные функционированию структур и органов, всей системы государственной безопасности на различных этапах исто рии советского общества. Требования научных принципов исто Выпуск № ризма и объективности в воссоздании деятельности органов госу дарственной безопасности на данном этапе в жизни страны зачас тую не соблюдались ни в советской, ни в постсоветской историо графии. Если в первом случае деятельность спецслужб рассматри валась исключительно в апологетическом духе, то во втором (в осо бенности, если иметь в виду публицистику) она подавалась лишь в негативном ключе. При этом в равной мере упускалось, уходило в тень главное: реальное содержание, драматизм решения задачи становления и упрочения начал государственности, ограждение страны от опасности многообразных внешних и внутренних угроз, возобладание которых всегда грозит потерей завоеванных страной позиций, экономическим и социальным откатом, другими бедами, вторгающимися в жизнь буквально каждого человека. Авторы на стоящего труда стремились не упускать это главное из поля зрения.
Не забывая при этом и обо всем неоднозначном и просто негатив ном, что сопровождало решение данной стержневой задачи, а ино гда и подменяло ее.
Особых подходов требует проблема государственной безопас ности в условиях Гражданской войны. В расколотой стране, где в смертельной схватке столкнулось несколько типов и органов влас ти, каждая из которых претендовала на легитимность и исключи тельность, путь к обретению этой исключительности у каждой из сторон выражался в жестких, бескомпромиссных формах и неиз бежно лежал через террор. Вот почему, в частности, проблему красного террора невозможно адекватно воссоздать и понять без связи ее с белым террором. Прокатившееся по стране со страш ной опустошающей силой колесо террора было красно белым.
Ответственность за это, по главному счету, несут лидеры всех поли тических сил и режимов, начиная с самодержавного, допустившие развал страны, позволившие раскрутить колесо этого террора, ко торое приобрело затем непреодолимую самодовлеющую силу чу довищного братоубийства. Ту самую силу взаимного ожесточения, которая заставляла А.И. Деникина жаловаться, что он не может со владать со своими творившими зверства органами контрразведки, а распаленных чекистов заявлять, что они готовы расправиться да же с Лениным, если он будет заподозрен в контрреволюции.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Героизация или же, напротив, демонизация действий любой из столкнувшихся в смертельной схватке сторон в этих условиях не выдерживает критики с позиций научного, базирующегося на ре альных фактах и их беспристрастном анализе, подхода. Хотя, надо признать, что трудно сохранить беспристрастность в случаях, ког да речь идет о кровавых проявлениях террора, от кого бы они ни исходили.
С аналогичными проблемами неизбежно сталкивается иссле дователь и при освещении избранной темы в хронологических рамках 30 х гг. прошлого века. Жесткие действия органов безопас ности в межвоенный период в плане борьбы с внешними угроза ми, с иностранными спецслужбами, были - в прямом своем на значении - достаточно эффективными. Они не позволили, в част ности, Германии получить достаточно реальную информацию о производственном потенциале СССР, его военно технических и военно мобилизационных возможностях. Шоком для фашист ского руководства уже в пору Великой Отечественной войны ста ло появление на полях сражений таких видов вооружения, как знаменитые Катюши или танк Т 34. Торжество оккупантов по поводу уничтожения значительно части советских военно воз душных сил в первые дни и месяцы войны были преждевременны ми и базировались на ложных представлениях руководства Герма нии о технических и производственных возможностях советской авиапромышленности.
Эффективность такого рода, однако, во многом девальвирова лась тем обстоятельством, что самоотверженная деятельность че кистов по разоблачению реальных агентов иностранных спец служб подчас терялась в мутном потоке шпиономании и необосно ванных политических репрессий. Приведенные в книге сведения из не публиковавшихся ранее источников свидетельствуют о том, что Сталин бдительно следил за развертыванием всего разработан ного им сценария репрессий, направляя их, вникая во все детали.
Вплоть до личного указания арестовать авторов иллюстрированно го путеводителя по Москве, в котором оказались сведения о распо ложении столичных заводов. Инициируемый и организуемый по литическим руководством страны, лично Сталиным, вал репрес Выпуск № сий другим концом ударил по самому руководству, лишив его воз можности трезво ориентироваться во внутриполитической и меж дународной ситуации. Это была величайшая трагедия страны, тра гедия ее органов безопасности, трагедия всех честных, преданных Родине чекистских кадров.
Реконструируя прошлое, осмысливая и переосмысливая стра ницы деятельности органов и служб госбезопасности в наиболее трагические периоды нашей истории, нельзя не солидаризиро ваться с известным отечественным историком и политологом, членом корреспондентом РАН Ю.С. Пивоваровым: Так что же?
Отрекаться от нашего ХХ века? С ужасом, омерзением, страхом бежать его руин (Россия всегда строит только руины, по слову П.Н.Милюкова)?Е Никогда. Никогда не только не отворачи ваться и не отвергать этот бесценный опыт, это воспитание - смертью и страхом - души, эти незнакомые никому, кроме нас, отчаяние и безнадежность. Напротив, именно на этом знании строить настоящее и будущееЕ Вот это и есть лучшее положение для старта4.
Бесценным - в его как позитивных, так и негативных сторо нах - представляется авторам настоящего труда и подробно вос созданный опыт деятельности такого уникального не только в отечественных, но и в мировых масштабах, феномена, каким явил себя в 50Ц80 х гг. прошлого века феномен КГБ. Без вдумчи вого и беспристрастного его анализа трудно надеяться на эффек тивный ответ нашей страны на довлеющие над ней сегодня угро зы и поставленные перед ней мировыми процессами начала ХХI столетия вызовы.
Проблемы коренного совершенствования всей системы госу дарственной безопасности сегодня приобрели особую злобод невность и остроту в связи с тем, что наша страна оказалась фак тически в условиях войны, объявленной нам международным терроризмом. Победа сил государства и общества в этой войне - Пивоваров Ю. Полная гибель всерьез: Избранные труды. - М.: РОССПЭН.
2004, С. 237.
Социально политические процессы и экономическое состояние России необходимое условие и предпосылка действительной, а не мни мой, декларативной демократизации всех общественных отно шений в стране.
Воссоздание истории системы и институтов государственной безопасности в контексте исторических судеб отечественной госу дарственности с выявлением их места и роли в структуре сектора безопасности страны в целом по своей актуальности сегодня все более и более выходит на авансцену в научном поиске и обобще нии всего богатства исторического опыта, освоение которого и подключение к решению проблем дня сегодняшнего так необходи мо современной России.
В русле же проблематики сектора безопасности, ставшей предметом дискуссии на сегодняшнем заседании, следует кон статировать - с позиций многовекового исторического опыта, накопленного нашей страной: без должного решения проблем государственной безопасности все остальные вопросы данного сектора - от безопасности экономической, продовольствен ной, информационной и т.д. до безопасности экологической - невозможно не только эффективно решить, но и грамотно по ставить.
Хорошо это или плохо, но такова Россия с ее детерминирован ными историческими условиями традициями примата государ ственного начала. Традициями, преодолеть которые единым нено либеральным наскоком - бесперспективно.
Заключительное слово Ференца Молнара Очень трудно подвести общий итог тому, что говорилось на семинаре. Разговор шел о разных странах, начиная от Ирана, за канчивая Соединенными Штатами Америки. Это очень слож ный вопрос. Спасибо вам за ваши замечания, которые помогут в дальнейшем развитии моего доклада. После такого обсуждения мне будет трудно написать так, чтобы рассмотреть все вопросы, обозначить философские рамки и при этом предложить практи Выпуск № ческие решения. Но хотел бы еще раз подчеркнуть, что доклад подчеркивает проблему общую для центральных европейских стран и показывает трудности, которые возникают из за эконо мических и финансовых ограничений. Так же речь идет о разви тии эффективных сил безопасности в современном обществе, что приводит к созданию общих проблем для стран таких как Че хословакия, Венгрия и т. д. Для нахождения решений необходим новый подход к понятию безопасности. Поэтому использование термина реформы сектора безопасности позволяет нам взгля нуть на эту проблему под новым углом и начать поиск решений в этом направлении.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Тема I семинара:
Социальные основания и последствия (тренды) реформирования российской экономики До кл ад Социальная экономика:
страсти вокруг прилагательного Р.С. Гринберг, директор Института экономики РАН, доктор экономических наук, профессор не хотелось бы начать свое выступление с одного рассужде Мния, которое часто используется зарубежными и нашими те оретиками и практиками очень специфической и, к сожалению, еще очень влиятельной школы мышления. Звучит оно примерно так: если рыночное хозяйство функционирует успешно, то оно по определению считается не только эффективным, но еще и соци альным. Это означает, что если рыночная экономика имеет необ ходимые условия для саморазвития, она не нуждается в каких ли бо дополнительных прилагательных. Обычно здесь имеются в виду писаные и неписаные правила (институты), отлаженный механизм конкуренции, действенное антимонопольное законодательство, независимые суды, СМИ и прочее. При этом кое какие лошибки рынка признаются даже при идеальном функционировании меха низмов саморегулирования. Но в основном считается, что если где то рыночная экономика работает плохо, то это связано с чрез мерным вмешательством в его работу государства. Так, напри мер, делается вывод о том, что, экономика стран основателей ЕС давно пересоциализирована, прежде всего, в результате избыточ ной патерналистской государственной активности. Это будто бы мешает здоровому экономическому росту;
поэтому необходимы Выпуск № значительные усилия для того, чтобы данное пересоциализирован ное общество вернулось в нормальное, рентабельное для экономи ки в целом русло.
Почему для этого требуются усилия? Ответ очевиден: в ходе со здания социально рыночного (в негативном смысле понятия со циальное) хозяйства в обществе возникли и обрели силу опреде ленные группы интересов. Они то и препятствуют шагам по обуз данию эгоистических интересов, вредящих функционированию просто рыночной экономики. В данном случае, как правило, ука зывают на действия мощных профсоюзных объединений, рабочих советов на предприятиях и т.п. При этом будто бы очевидно, что нужно делать, но на практике положение остается почти без изме нений. Иначе говоря, в жизни эта ситуация выглядит примерно так. Например, почти не метафора - дискуссия в ФРГ о том, сколько дней безработный может отдыхать на Канарах: 14 дней как сейчас, или только 11 дней. С наших позиций такая ситуация смо трится комично, а в той же Германии сейчас это очень серьезная социальная проблема: что нужно делать, как быть дальше? Как бо роться с пересоциализацией жизни в одной конкретной стране, ес ли основная масса населения давно привыкла к высоким социаль ным стандартам и не собирается от них отказываться в интересах какого то абстрактного экономического роста. Стало быть, сама реальность протестует против рыночной экономики без прилага тельного социальный.
Но есть и другая точка зрения на данную проблему. Фактичес ки это иная школа мышления, утверждающая, что социально ры ночное хозяйство - это не фантом, но вместе с тем, это и не обще ство благополучных иждивенцев. Здесь в понятие социальное вкладывается нечто другое, отличное от догм теоретиков первой школы. По сути дела в рамках данных утверждений констатирует ся, что рынок даже в идеальных условиях не способен к социаль но приемлемому распределению плодов экономического роста. И это при самых эффективных, отработанных механизмах рынка.
Поэтому проблема перераспределения первичных личных дохо дов - неизменная забота государства. Но дело не только и даже не столько в этом.
Социально политические процессы и экономическое состояние России Главное отличие второй школы от первой состоит в том, что для нее определяющим является не масштабы государственной актив ности, а ее мотивация. Сторонники второй школы мышления, к которой я отношу и себя и которую обозначил бы как школу раци онально прагматического либерализма, на мой взгляд, вполне обоснованно утверждают, что в реальной жизни общества есть ис ключительно важные сферы, которые в принципе не могут сущес твовать без активной систематической государственной поддерж ки. Здесь кроме социального обеспечения я имею в виду науку, культуру, образование и здравоохранение. Поэтому не случайно в благополучных странах, даже таких, которые по статистике отно сятся к средним с точки зрения территории, численности населе ния и прочего, доля государственных расходов на финансирование данных сфер устойчиво высока. Даже если не брать в качестве при мера скандинавские страны, которые, по видимому, имеют гене тическую склонность к социальному равенству, то и другие госу дарства Запада, несмотря на демонизацию государства в риторике, показывают яркую картину участия власти в стремлении не только обеспечить стабильность общества, сокращая разрыв в доходах между бедными и богатыми, но и всячески стимулировать разви тие человеческого потенциала.
Между тем, среди теоретиков рыночного хозяйства не затихает дискуссия. Если расставить все по своим местам, то позиции уча стников спора выглядят, повторю, примерно следующим образом.
Те, кого я определил как сторонников рыночной экономики без прилагательного, считают, что рыночный механизм равновесный по определению;
то есть если ему не мешают государственные ин тервенции, рынок сам способен решать общественные проблемы, включая и социальную сферу. Если же проблемы не решаются, то виновата в этом экспансионистская государственная политика.
Какие выводы из этих рассуждений сделаны в нашей стране, наде юсь, напоминать не стоит.
Ну, а что говорит наша школа, школа, которая утверждает, что рыночный механизм неравновесен? Мы делаем такой вывод - нам нужна систематическая государственная активность в различных сферах, и особенно в социальной. Не побоюсь повторить, что в на Выпуск № шей стране, хотя об этом и мало говорят, безоговорочно победила первая школа мышления. Думается, что в немалой степени это ста ло возможным из за действующей у нас политической системы.
Казалось бы, это отдельная тема. Но как тесно связана она с вопро сами, о которых мы сейчас говорим! О чем идет речь? Да о том, что вот уже 15 лет ограниченный круг одних и тех же людей задает тон экономической и социальной политике России. И это происходит несмотря на, мягко говоря, сомнительные социальные результаты реформ, при любой политической погоде и при любых итогах пар ламентских выборовЕ Позволю себе немного отвлечься непосредственно от темы. Лет 15 назад на одной конференции мне довелось спорить с Милто ном Фридманом. Это известный экономист, лауреат Нобелевской премии, да и человек интересный и значительный. Помнится, то гда он предостерегал коллег из социалистических стран: самое опасное, что можно сделать в новых условиях - сохранить разбух шую социальную сферу. Рыночная экономика, говорил он, это совсем другой принцип жизни. Другой должна быть и социальная сфера, которая при социализме стала неоправданно большой. При переходе от социализма к капитализму, по мнению М. Фридмана, в своей социальной политике бывшим соцстранам следует ориен тироваться не на западные страны, где якобы процветают ижди венцы, а на молодые азиатские страны тигры, где участие госу дарства в экономической и социальной жизни общества мини мально. К сожалению, именно такие воззрения получили у нас максимальное распространение и безоглядно реализуются на практике. Как это делается? Вот нехитрые расчеты. Берется Рос сия и, допустим, Бразилия, благо макроэкономические параметры более менее подходят. Затем рассчитывается валовой внутренний продукт на душу населения. Это приблизительно 7,5 8 тыс. долла ров в обеих странах. А дальше логика рассуждений примерно сле дующая: вот ВВП у нас почти одинаковый, но зато в России на по рядок или даже на два больше НИИ, больниц, театров, библиотек и пр. Но проку от этого никакого, одним словом, ВВП от этого не увеличивается. И как результат - установка на ликвидацию госу дарственных научных учреждений и все прочее, хорошо извест Социально политические процессы и экономическое состояние России ное. Да, скажут, есть разные институты, разные театры: есть Боль шой театр, есть МГУ, но и масса других малоизвестных и не всег да хорошо работающих учреждений, финансируемых из госбю джета. Как же решить этот вопрос? Неужели переводить всю эту сферу на сдельную оплату, финансировать ее по результатам тру да? Тут возникает много вопросов: кто будет решать, кто будет оп ределять качество и итоги такой работы? Кто определит, какая библиотека лучше?
Опять позволю себе отвлечься, обратившись к воспоминаниям, которые, тем не менее, связаны с обсуждаемой темой. Как то мне пришлось дискутировать о высшем образовании с бывшим мини стром СССР Ягодиным, настоящим профессионалом в этой обла сти. Так вот он, в свою очередь, рассказывая о своей работе, напо мнил об одной допущенной им ошибке и предостерегал тепереш ние власти от ее повторения. История это такая. В СССР долгие годы действовали курсы по обучению русскому языку киргизских учителей. Когда министр узнал, что результаты подготовки низ кие, курсы были закрыты. И что же случилось потом? А просто людей вообще перестали учить русскому языку. Нужно ли удив ляться, если в Киргизии в скором времени нас перестанут пони мать? И как мы будем общаться, на каком языке? И будем ли во обще общаться?
Возвращаясь в наши дни, хочу напомнить о реформе, которую наша власть собирается проводить в области науки, культуры, об разования. Логика преобразований примерно соответствует рас сказанной выше истории. Сейчас говорится о необходимости от бирать лучшие образовательные учреждения, лучшие исследова тельские центры, для которых в дальнейшем будет обеспечено бюджетное финансирование. Что же до остальных - там будут дей ствовать уже рыночные механизмы. Думается, что на практике де ло сведется к сокращению числа научных, образовательных и куль турных учреждений до определенного минимума. Правда, опять же возникает вопрос: сколько нужно таких учреждений? И кто должен это решать?
Pages: | 1 | 2 | Книги, научные публикации