Книги по разным темам
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 3. В государствах со смешанной формой правления нет единого подхода к определению органа, которому делегируются законодательные полномочия. В большинстве таких государств законодательные полномочия делегируются главе государства (например, в Казахстане, Беларуси). В то же время во Франции, которая одна из первых проложила путь к созданию смешанной формы республики, законодательные полномочия делегируются не Президенту Республики, а Правительству.
Далее автором исследуется процедура принятия акта делегированного законотворчества.
В этой связи диссертантом обращается внимание на ряд организационно-правовых особенностей, соблюдение которых придает обычной правотворческой процедуре исполнительного органа более высокий статус статус делегированного законотворческого процесса.
Так, при прямом делегировании законодательных полномочий право правительства на законотворчество возникает после вступления в силу парламентского акта о делегировании. Для того чтобы правительственный акт, имеющий силу закона, был юридически состоятелен, правительство в законотворческой деятельности должно в первую очередь выполнить условия этого парламентского акта о делегировании.
Следующим условием правомерности законотворческой деятельности органа исполнительной власти является требование согласования акта делегированного законодательства с соответствующим компетентным органом в странах, где это предусмотрено (например, Франция).
После принятия акта делегированного законодательства органом исполнительной власти и согласования этого акта в случаях, предусмотренных конституциями, акт делегированного законодательства подлежит утверждению главой государства.
Отмечается, что анализ законодательства в различных зарубежных странах позволяет заключить следующее: вопрос о подписании (промульгации) акта делегированного законодательства решается неоднозначно.
В этой связи государства, допускающие делегирование законодательных полномочий, автором делятся на три группы: страны, в которых глава государства обязан подписать (промульгировать) акт органа исполнительной власти, имеющий силу закона, и не вправе отказаться от подписания (промульгации) (Испания); страны, в которых глава государства вправе наложить вето на акт делегированного законодательства, при этом такое вето будет абсолютным и не может быть преодолено правительством (Франция);
страны, где конституционное законодательство не устанавливает обязательности подписания (промульгирования) акта делегированного законодательства главой государства (ФРГ, Молдавия).
Вне данной классификации оказывается четвертая группа стран, где акты делегированного законодательства принимает сам глава государства (например, Казахстан).
После утверждения акта делегированного законодательства главой государства акт подлежит обязательному опубликованию. Следует отметить, что общее правило, согласно которому законы вступают в силу после их опубликования, распространяется и на акты делегированного законодательства. При этом лишь в немногих государствах конституции отдельно указывают на необходимость опубликования актов делегированного законодательства.
При рассмотрении особенностей процедуры законотворчества правительства автором поднимается немаловажный вопрос: может ли парламент законодательствовать в тот период, на который правительству делегировано право издавать акты, имеющие силу закона, в том числе и по вопросам, переданным для регламентации исполнительной власти Как показывает проведенное исследование, проблема законотворчества парламента в период делегирования законодательных полномочий правительству конституционно решена лишь во Франции и Испании.
Так, согласно ст. 41 Конституции Франции Парламент Франции в период действия права Правительства Франции издавать акты делегированного законодательства не может принимать парламентских законов по вопросам, противоречащим делегированным полномочиям. В случае же если Правительство Франции считает, что законотворчество Парламента Франции противоречит делегированным полномочиям, данный спор о компетенции по инициативе премьер-министра или председателя соответствующей палаты должен быть разрешен Конституционным Советом в кратчайший срок (восемь дней).
Иные правила установлены в Испании, где в соответствии со ст. Конституции в случае, если какое-либо законодательное предложение или поправка противоречат осуществлению предоставленных законодательных полномочий, Правительство Испании вправе приостанавливать их рассмотрение. В этом случае парламентариями может быть выдвинуто законодательное предположение о полной или частичной отмене закона о делегировании законодательных полномочий Правительству Испании.
В других государствах, допускающих прямое делегирование, данная проблема в конституционном законодательстве не решена, что позволяет говорить о возможности возникновения конфликтных ситуаций в отношениях между парламентом и правительством по поводу законодательных полномочий, о своеобразном соперничестве в компетенции.
Диссертант считает, что важным аспектом процесса делегирования законодательных полномочий является определение момента прекращения права правительства на законотворчество. В этой связи автором выделяются юридические факты, которые влекут за собой прекращение законодательных полномочий исполнительной власти, делегированных парламентом.
К ним относятся: истечение срока, на который правительству были делегированы законодательные полномочия; выработка текста акта, право на издание которого было делегировано; прекращение полномочий правительства и (или) парламента; отмена или изменение парламентом своего акта о делегировании законодательных полномочий; отмена парламентского акта о делегировании органом конституционного надзора в связи с нарушением Основного закона.
Особое внимание в исследовании уделено способам контроля за делегированным законотворчеством.
Правотворческая деятельность правительства в рамках делегированных ему парламентом законодательных полномочий во всех государствах находится под обязательным контролем. Данная особенность делегированного законотворческого процесса является одной из его качественных характеристик, способствуя дальнейшему утверждению делегированного законодательства как источника права, возрастанию его функциональной роли и значения в системе регулятивных средств по мере развития общества и государства. Кроме этого, контроль за делегированным законотворчеством является важным условием обеспечения современной модели разделения властей, развивающим идеи взаимодействия и взаимоограничения различных государственных органов.
В работе предлагается различать два вида контроля - косвенный и прямой. При таком подходе в рамках прямого контроля находят свое место и парламентский, и судебный, и административный контроль.
Автор обосновывает, что косвенный контроль не предполагает непосредственного воздействия на конкретную отрасль правительственной деятельности, в частности, делегированное законотворчество. Данный вид контроля связан, как правило, с конституционным правом парламента влиять на формирование правительства. Кроме того, необходимо отметить, что абсолютное большинство государств, допускающих делегирование законодательных полномочий, имеют парламентскую, реже смешанную, форму правления.
Вполне понятно, что косвенный контроль в этих странах становится реальным рычагом воздействия парламента на правительство и, следовательно, на его деятельность (в том числе законотворческую).
В связи с этим делается вывод о том, что косвенный контроль за законотворческой деятельностью правительства проявляется в следующих формах: участие парламента в формировании правительства; политическая ответственность правительства перед парламентом; возможность совмещения в некоторых государствах должности депутата и члена правительства;
необходимость в некоторых государствах утверждения парламентом правительственной программы.
Отмечается, что косвенный контроль неэффективен в странах, в которых законодательные полномочия делегируются главе государства. Это происходит в государствах со смешанной или президентской формой правления. Недейственность косвенного контроля в этих странах связана в первую очередь с тем, что законодатель не обладает таким же воздействием на главу государства, как на правительство. Конституции, как показывает анализ, содержат четкий перечень условий, наличие которых может стать основанием для возбуждения парламентом дела об отстранении главы государства от должности. Получается, что в отличие от правительства глава государства несет лишь юридическую, а не политическую ответственность.
Прямой контроль за законотворческой деятельностью исполнительной власти заключается в непосредственном воздействии других органов государственной власти на деятельность правительства и осуществляется в двух основных формах: парламентский контроль за делегированным законотворчеством; административный и судебный контроль за законностью актов делегированного законотворчества.
Утверждение правительственных актов, изданных в порядке делегирования законодательных полномочий, является первой и основной формой прямого контроля. Анализ конституционных положений показывает, что в различных странах неодинаково регламентируется вопрос о необходимости утверждения актов делегированного законотворчества парламентом. В этой связи, как считает диссертант, государства, допускающие делегированное законотворчество, можно разделить на четыре группы.
В государствах первой группы конституционное законодательство требует обязательного утверждения парламентом правительственных актов делегированного законодательства. Такое условие установлено в ФРГ, Испании, Италии и Туркменистане.
В государствах второй группы конституционное законодательство требует от правительства обязательного внесения принятого акта делегированного законодательства в парламент. Однако данное требование не означает обязанности парламента рассмотреть и принять решение о правительственном акте. Более того, юридически значимым будет лишь решение парламента не утверждать акт делегированного законодательства. Данное условие установлено во Франции.
В государствах третьей группы, по мнению автора, утверждение правительственного акта делегированного законодательства является факультативным (например, Португалия).
К третьей группе государств относятся и страны, в которых конституции не предусматривают обязательного утверждения актов делегированного законодательства парламентом, однако акты о делегировании могут предусмотреть такую форму парламентского контроля в каждом конкретном случае (например, Молдова, Румыния).
В государствах четвертой группы утверждение актов делегированного законодательства парламентом вообще не предусмотрено. Таким образом, такая форма прямого контроля, как утверждение актов парламентом, не применяется в Армении, Казахстане и Кыргызстане.
Парламентский контроль проявляется и в лотслеживании парламентом соблюдения исполнительной властью условий делегирования. Данная форма контроля как основная существует в Великобритании, Италии, Франнах постоянно проверяет законотворческую деятельность исполнительной власти на предмет соответствия актов делегированного законодательства парламентским актам о делегировании. Такой контроль осуществляется следующими способами:
утверждение актов в странах, где это требуется конституцией; внесение поправок во вступивший акт делегированного законотворчества в порядке обычной парламентской законодательной процедуры; обжалование законности акта делегированного законотворчества в судебных инстанциях. При этом обжалованы могут быть как несоответствия акта конституции и (или) другим парламентским законам, так и нарушение правительством (главой государства) условий делегирования.
Особое внимание уделено в работе форме прямого контроля за законотворческой деятельностью правительства - судебному контролю.
Отмечается, что судебный контроль тесно связан с парламентским контролем и осуществляется во взаимодействии с ним. Однако судебный контроль может осуществляться и самостоятельно, то есть независимо от парламента.
Важным и достаточно специфическим проявлением судебного контроля за законотворческой деятельностью правительства является разрешение судами споров о компетенции.
Автором отмечается, что в зарубежных странах, применяющих практику прямого делегирования, встречается еще и контроль со стороны органов административной юстиции.
Так, во Франции все ордонансы, имеющие силу закона, перед вступлением в силу подлежат обязательной проверке Государственным Советом, который дает на них свои заключения. Соответственно, Президент Республики при промульгации ордонанса должен учитывать не только мнение Правительства, но и заключение Государственного Совета Франции.
В этой связи диссертант в исследовании останавливается на особенностях административного контроля, который осуществляется не законодательными или судебными, а административными органами, в первую очередь министерствами и центральными органами. Следует согласиться и с мнением некоторых авторов, справедливо полагающих, что в случае утверждения верховенства административного контроля любой делегированный акт будет считаться действительным уже на том основании, что он признан таковым министром.
Отмечается, что с проблемой контроля за делегированным законотворчеством связана и проблема определения оснований и момента прекращения действия правительственных актов делегированного законотворчества. В этой связи автор выделяет несколько юридических фактов, с наличием которых правовые нормы зарубежных стран связывают прекращение действия актов делегированного законотворчества: отказ парламента утвердить акт делегированного законотворчества; невнесение пришлого правительственного акта делегированного законотворчества в парламент до окончания срока делегирования; нарушение правительством условий делегирования; отмена (изменение) акта делегированного законодательства парламентом в порядке обычной парламентской законодательной процедуры;
нарушение правительственным актом делегированного законодательства конституции или законов; отмена акта о делегировании законодательных полномочий судом вследствие нарушения конституции.
В исследовании автором предлагается внесение соответствующих изменений и дополнений в ст.ст. 84, 105, 115 Конституции РФ, в которых требуется отразить возможность делегирования законодательных полномочий Правительству РФ. Кроме этого, как отмечает диссертант, соответствующие поправки потребуется внести в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФЗ О Правительстве Российской Федерации.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | Книги по разным темам