Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 49 |

В мировой практике сложилось два альтернативных подхода к процедуре создания зон - методом сверху и методом снизу. Первый вариант характерен для зон, создаваемых по инициативе и за счет государства усилиями центральных или региональных властей (практика Индии, Южной Кореи, Тайваня), либо усилиями госкорпораций (практика Великобритании, ЮВА, Латинской Америки). Второй вариант касается зон всех прочих форм собственности. Он допускает чисто заявительный порядок организации ОЭЗ (США, Канада, Западная Европа) или требует утверждения ТЭО со стороны госорганов (Аргентина, Турция и другие развивающиеся страны). Вместе с тем принципиальное значение для успешного функционирования ОЭЗ имеют не столько способ ее создания или ее форма собственности (известны примеры успеха частных парков в США, кооперативных - в Японии и Турции, муниципальных - в Западной Европе, государственных - в ЮВА), сколько соответствие этих параметров конкретным потребностям экономического развития страны. С этой точки зрения у национальных властей имеются три концептуальные альтернативы в вопросе зональной политики:

1) содействовать общему улучшению делового климата в стране в расчете на самообразование зон снизу по инициативе и за счет частного капитала;

2) строить государственные зоны сверху на государственные средства и в соответствии со специальной программой;

3) прямо и косвенно поддерживать инициативу снизу, исходящую от частного бизнеса и местных сообществ, предоставляя льготы и стимулы организаторам проектов.

ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ Кроме того, в нулевые годы в мире стали появляться принципиально новые модели ОЭЗ - инструменты новой промышленной политики, призванной обеспечить кластеризацию экономики и ее переход к постиндустриальной модели роста. В отличие от классической промышленной политики, нацеленной на догоняющую индустриализацию и реализующей заведомо отобранные властями отраслевые приоритеты (Япония, Южная Корея в 1950 Ц1970-е годы), новая промполитика стимулирует инициативу снизу. Она рассматривает реструктуризацию экономики как процесс непрерывного лоткрытия новых отраслей и новой структуры затрат, который совершается самой рыночной конкуренцией в ходе образования кластеров7. Поскольку ядра инновационных кластеров формируются на уровне конкретных территорий, то перед правительством встает задача либерализации сложившейся системы управления в целях высвобождения управленческой инициативы на местах (на уровне регионов, районов, муниципий).

Предоставление территориям административноуправленческих преференций можно рассматривать как практику создания особых зон нового поколения, когда режим ОЭЗ применяется в его широком определении - как селективная либерализация общенационального хозяйственного режима. В одних странах (Япония) такая практика официально оформляется как курс на создание региональных ОЭЗ, в других (Ю. Корея, Швеция, Великобритания) статус ОЭЗ не вводится, хотя применяется де-факто.

Так, с начала 2000-х годов Япония взяла программный курс на создание особых зон содействия структурным реформам (special zones for structural reforms), или ОЗСР. Они рассматриваются как инструмент новой промышленной политики, нацеленный на локализацию методов продвижения структурных реформ по индивидуальным планам территорий, 7. Kuznetsov, Yevgeny and Sabel, Charles. New Industrial Policy: Solving Economic Development Problems without Picking Winners. World Bank: World Bank Institute. June 13, 2005.

т.е. на активизацию партнерских связей между местными властями, предпринимателями и научно-образовательными кругами8. Такие зоны не относятся к классическому типу ОЭЗ, а представляют собой режим административно-правовых преференций, вводимых на уровне отдельных территорий (селективная либерализация централизованного контроля).

Они рассчитаны на структурное реформирование не только производственного сектора, но и существующей системы институтов, сферы науки и образования, экологии, всего спектра услуг, затрагивающих сферу здоровья и жизнедеятельности населения9.

Территории, развивающие опыт управленческой самостоятельности, получают в Японии статус особой зоны и эксклюзивные привилегии в области законодательной инициативы. Эти территории разрабатывают собственную систему экономического регулирования с учетом местной специфики, местных потребностей и конкретных интересов местного делового сообщества. Считается, что местные сообщества могут быстрее реализовать свой креативный потенциал, если будут руководствоваться принципом самоподдержки и уверенности в собственных силах (лspirit of self-help and selfreliance), а для лучшего распространения этого принципа и пресечения рентоориентированных настроений особые зоны должны создаваться без применения центром традиционного налогового стимулирования 10.

Если индивидуальный реформаторский опыт территорий со статусом ОЭЗ оказывается успешным, он получает статус показательного и после тщательного анализа может быть распространен на другие регионы. Тем самым особые зоны 8. Basic Policies for the Promotion of Special Zones for Structural Reform. Tokyo, September 20, 2002;

Yashiro, Naohiro. New Special Zones in Japan //International Tax and Public Finance, Vol. 12, № 4, 2005.

9. Yugami, Kazufumi. Job Creation by Local Initiatives: Effects of Special Zones for Structural Reform.

Yashiro. Указ. соч., 2005.

ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ становятся инструментом модернизации экономики одновременно в трех направлениях:

реформирование всей системы административного управления (децентрализация);

продвижение структурных преобразований в масштабах всей экономики;

содействие экономическому подъему регионов (путем выявления их конкурентных преимуществ, привлечения сюда игроков, реализующих эти преимущества в виде кластерной инициативы, и создания, в итоге, новых секторов экономики).

Японские власти намерены покрыть сетью таких особых зон всю территорию страны в целях стимулирования межрегиональной конкуренции идей и управленческих инноваций, а в конечном счете - для осуществления постиндустриального рывка. Аналогичный курс на внедрение модели децентрализованного экономического регулирования взят сегодня и в Южной Корее, хотя там статус лособая зона специально не вводится. Эти страны используют преференциальные режимы для поощрения горизонтальной кооперации, формирования бизнес-сетей и образования региональных кластеров. В том числе речь идет о кластерах инновационного типа, формирующихся вокруг университетов и других исследовательских центров. Заметим, такой подход (правда, без программных начал) уже давно применяется в США, Швеции, Германии и других развитых странах.

Таким образом, при переходе к постиндустриальному укладу классические ОЭЗ, созданные по принципу таможенных анклавов и парковых структур, уже не способны играть ту роль, какую они играли в индустриальную эпоху, ни как инструменты структурной (промышленной) политики, ни как моторы развития регионов (региональные полюса роста).

Мировое сообщество, особенно в развитых странах, все активнее прибегает к использованию зональных режимов в их наиболее широкой трактовке.

Проблемы и перспективы организации особых зон в российской экономике Российская практика создания зональных режимов восходит к началу 1990-х годов. Однако накопленный в этой области опыт противоречив и непоследователен. Вопрос о зонах всякий раз решался конъюнктурно, исходя из расклада ведомственных сил, а соображения модернизации оставались за кадром. На протяжении последних двадцати лет совместными усилиями бизнес-сообщества и властей разных уровней в стране было учреждено множество территорий с налоговыми льготами, которое можно условно разделить на три укрупненных категории. Это: классические особые зоны с преференциями для фирм-резидентов; внутренние офшоры и квазиофшорные территории для сторонних компаний; другие низконалоговые режимы (табл. 3).

Таблица 3. Россия: виды и типы территорий с льготными режимами, 1991 Ц2010 гг.

Требования Задачи Как и когда Виды льгот к фирмам- Примечания создания созданы резидентам Тип I. Классические свободные (особые) зоны для резидентных компаний Привлечь 11 территорий иностр. инве- 1991Ц1992 гг., Доля иностр.

1. Свободные Налоговые, разного разместиции, соз- пакетные участия экономические таможен., ра и профиля дать рынок, решения в капитале - зоны администр. (упразднены развить пром. центра не менее 30% в 2005 г.) экспорт ФЗ об ОЭЗ Несырьевой Развить пром№116 20 профиль, 2. Особые обработку, 4 типа зон 05 г., доп. инвест. ценз, экономические хайтэк, Налоговые, (до 2025 г):

закон. Акты запрет на зоны (ОЭЗ туризм, таможенные ППЗ, ТВЗ, 2006Ц2007 гг., филиалы за базового типа) трансп. инфра- ТРЗ, портовые ФЗ №340 пределами структуру 2009 г. ОЭЗ Привлечь Отдельные ФЗ:

Несырьевой 3. Регионы инвестиции, Калинин. ОЭЗ 2 зоны Ц- в Налоговые, профиль, спец.

со статусом создать (1996 и 2006 Калининград.

таможен., статус резиОЭЗ инфра- струк- гг.), Магадан. и Магаданской администр. дента, инвест.

туру, развить ОЭЗ (1999 и областях ценз экспорт 2005 г.) ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ Окончание табл. Тип II. Внутренние офшоры и квази-офшорные территории для сторонних компаний По указам 20 терПривлечь Президента и Местные нал. Рег. и инвест. риторий:

1. Регионы бюджетные др. решениям льготы рези- взносы, квази- Ингушетия, льготного средства на центра - зоны дентам, бюд- офшорн. ста- Калмыкия, налогообложе- принципах на уровне жетные ссуды тус (сторонние Эвенкия, ния офшора субъектов РФ субъекту РФ рос. фирмы) Алтай, (1994Ц1998 гг.) Мордовия, др.

Местные льгоПоддержка По федерал. ты резиден- 40 муницип.

2. Территории госпредприянормативно- там, бюджет- Регистр. Взнос образований со статусом тий и депресправовым ные льготы (не всегда) с населением ЗАТО сивных райактам для террито- 2 млн чел.

онов рии Тип III. Другие низконалоговые режимы 1. Локальные Развить По местной Только местТолько свободные производство инициативе ные налого- Без федер.

зоны (в грани- в депрессив- и местным вые льготы для компании- участия резиденты цах муниципий) ных районах законам резидентов Привлечь Полный набор Рег. и годо- Единственный 2. Центр межбюджетные ФЗ о ЦМБ льгот для вой взносы, классический дународного средства на Ингушетия фирм между- офшорный офшор в РФ бизнеса принципах 1996 г. нар. бизнеса статус (только (упразднен Ингушетия офшора (аналог IBC) нерезиденты) в 2004 г.) Первоначально под статус ОЭЗ в России подпали территории самых разных размеров - от крошечных площадок до суперкрупных зон в границах субъектов Федерации. Пытаясь следовать китайской практике 1980-х годов, власти проигнорировали тогда общепринятые стандарты, заложенные в Киотской конвенции (она рассматривала зоны как локальные таможенные анклавы площадью в несколько кв. км, с обустроенной границей и инфраструктурой).

В последующее десятилетие здравая линия на недопущение суперзон и индивидуальных преференций возобладала.

Но она перманентно прерывалась беспорядочной раздачей льгот отдельным депрессивным территориям (Ингушетия, Калмыкия, Магаданская область, Чукотка, Байконур, многочисленные ЗАТО), многие из которых стали внутренними офшорами, местом регистрации и ухода от налогов крупных и средних российских фирм. Такие режимы усиливали иждивенчество территорий и вели к потере доходов бюджетов всех уровней. Впоследствии многие из них канули в лету в силу изменений в Налоговом кодексе РФ или были приостановлены правительством ввиду явной ущербности (Республика Ингушетия).

ишь к середине нулевых годов столь пестрое многообразие зональных структур было окончательно признано неэффективным. С принятием в июле 2005 г. Федерального Закона Об особых экономических зонах (Закон № 116-ФЗ), по сути первого сводного закона в этой сфере, государство начало второй этап строительства зон - практически с нуля.

Все ранее созданные особые режимы, за двумя исключениями (Калининградская и Магаданская ОЭЗ), были официально ликвидированы. Теперь в России предусмотрено лишь 4 типа ОЭЗ (со сроком жизни до 2025 г.): промышленнопроизводственные (не более 20 га), технико-внедренческие (более 3 га), туристско-рекреационные (в границах города, района и даже нескольких муниципий) и портовые. Их резиденты получают таможенные и налоговые льготы (часть налоговых - на уровне регионов), должны строить инфраструктуру на паях с государством и заключать с госадминистрацией зон соглашения о ведении предпринимательской деятельности.

Упорядочив зональную практику, власти рассчитывали нацелить ее на технологическую модернизацию и развитие инноваций 14. Но, как и в прежние времена, дело стало обора11. Квазиофшорные режимы работали с колоссальным ущербом для федеральной казны.

Предоставляя налоговые льготы линвесторам (вплоть до нулевых), сами регионы автоматически оголяли свои бюджеты и, как следствие, требовали от центра растущих дотаций.

12. К этому времени, помимо ЗАТО и точечных зон, в России сохранилось 24 территории со статусом особой зоны, полученным ими в разных вариантах: СЭЗ, зона свободной торговли, свободная таможенная зона (Свободные экономические зоны. /Под. ред. Р.И. Зименкова. М.:

ЮНИТИ-ДАНА, 2005).

13. В Калининградской и Магаданской областях режим ОЭЗ введен в масштабах всей территории и действует на основании отдельных федеральных законов, заточенных под условия и задачи развития этих областей.

14. До 2025 г. российские власти планируют довести число резидентов ОЭЗ до 1000, привлечь не менее 510 млрд руб. частных инвестиций, создать не менее 140 тыс. рабочих мест (Большой бизнес. 09.12.2008).

ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ чиваться непродуктивным отвлечением экономических активов и потерей бюджетных средств. И это не случайно. Вразрез с современной мировой практикой, где большинство локальных зон создаются методом снизу, Закон об ОЭЗ концептуально воспроизводит первоначальный правительственный законопроект о СЭЗ образца 1995 г.: организация зон методом сверху по решению центра, преимущественно на бюджетные средства, на государственной земле и при разрешительном порядке осуществления частных инвестиций.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 49 |    Книги по разным темам