Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | -- [ Страница 1 ] --
Б.В. Ерофеев ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ Учебник 9-е издание, переработанное Ответственный редактор Ч главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Н.И.
Краснов Москва Юрайт 2004 УДК 34 ББК 67.407я73 Е78 Ерофеев Борис Владимирович Ч доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ, профессор Московской государственной юридической академии, академик Рос сийской экологической академии Ерофеев Б.В.
Е78 Земельное право России: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Краснов. Ч 9-е изд., перераб. Ч М.: Юрайт-Издат, 2004. Ч 656 с.
ISBN 5-94879-194-7 Учебник подготовлен на основе новейшего земельного законодательства Рос сии: Земельного кодекса, Федерального закона Об обороте земель сельскохозяй ственного назначения и иных законов. Настоящее издание переработано с уче том требований Государственного образовательного стандарта и программы учеб ного курса Земельное право.
В учебнике полно и системно изложены все темы учебного курса Земель ное право. Он состоит из двух частей. В Общей части определяются понятие, предмет и источники земельного права, показаны особенности земельных право отношений и их правового регулирования, включена специальная глава Ч эта пы формирования земельного рынка в России, а также главы о праве собствен ности и иных правах на землю, правовом регулировании сделок с землей, госу дарственном регулировании земельных отношений, защите земельных прав граждан и юридических лиц, ответственности за земельные правонарушения и др. В Особенной части изложены особенности правового режима земель раз личного целевого назначения.
Для студентов, аспирантов, преподавателей и научных работников, а также для работников федеральных и местных органов власти.
УДК ББК 67.407я По вопросам приобретения обращаться в книготорг Юрайт Тел.: (095) 744-00-12. E-mail: sales@urait.ru. www.urait.ru Покупайте наши книги:
в нашем офисе: 105037 Москва, городок им. Баумана, д. 3, корп. 4, стр. 10;
через службу Книга-почтой: 105037 Москва-37, а/я Книга-почтой;
через Интернет-магазин: www.books.urait.ru;
e-mail: books@books.urait.ru.
й Ерофеев Б.В., 2004, с изменениями ISBN 5-94879-194-7 й ООО Юрайт-Издат, Оглавление Введение Принятые сокращения ОБЩАЯ ЧАСТЬ Глава 1. ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА 1.1. Предмет земельного права 1.2. Методы правового регулирования земельного права.
'Земля как объект правового регулирования 1.3. Методы правового регулирования земельных отношений 1.4. Закономерности, которым подчинены методы правового регулирования земельных отношений 1.5. Специфические особенности методов правового регулирования земельных отношений 1.6. Принципы земельного права 1.7. Место земельного права в общей системе права России 1.8. Система земельного права Контрольные вопросы Глава 2. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА 2.1. Понятие источников земельного права 2.2. Система источников земельного права 2.3. Перспективы развития земельного законодательства Контрольные вопросы Глава 3. ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ 3.1. Земельно-правовой режим в России до 1861 г 3.2. Земельная реформа 1861 г. и ее правовое содержание 3.3. Столыпинская аграрная реформа 1906Ч1907 гг. Оглавление 3.4. Земельный строй в России в годы советской власти 3.5. Земельный строй России с 1990 г. по настоящее время 3.6. История формирования курса Земельное право Контрольные вопросы Глава 4. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ 4.1. Понятие земельных правоотношений... 4.2. Структура земельных правоотношений 4.3. Земельно-правовые нормы 4.4. Субъекты земельных правоотношений 4.5. Объекты земельных правоотношений 4.6. Содержание земельных правоотношений. 4.7. Виды земельных правоотношений 4.8. Основания возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений Контрольные вопросы Глава 5. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ 5.1. Понятие права собственности на землю 5.2. Виды и формы земельной собственности..... 5.3. Основания возникновения, изменения и прекращения права собственности на землю 5.4. Вещные права на землю 5.5. Иные права на пользование землей 5.6. Основания и правовые последствия прекращения вещных прав на землю 5.7. Документы, удостоверяющие права на земельные участки и их государственная регистрация. Контрольные вопросы Глава 6. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СДЕЛОК С ЗЕМЛЕЙ 6.1. Понятие земельно-правовых сделок 6.2. Земельно-правовые сделки, влекущие за собой смену собственника земельного участка 6.3. Земельно-правовые сделки, не сопровождающиеся сменой собственника земельного участка Контрольные вопросы Оглавление Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕМ 7.1. Понятие государственного управления землепользованием... 7.2. Органы, осуществляющие государственное управление землепользованием..... 7.3. Правовые функции государственного управления землепользованием.... Контрольные вопросы Глава 8. ЗЕМЕЛЬНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО 8.1. Понятие и общая характеристика земельно-процессуального права 8.2. Соотношение процессуальных норм земельного права с административным, гражданским и уголовным правом 8.3. Виды земельного процесса 8.4. Структура земельного процесса Контрольные вопросы Глава 9. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ 9.1. Понятие рационального использования земель 9.2. Количественный критерий рационального использования земель 9.3. Качественный критерий рационального использования земель 9.4. Способы правового обеспечения рационального использования отдельных категорий земель 9.5. Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования земель 9.6. Понятие и общая характеристика охраны земель Контрольные вопросы Глава 10. ЗАЩИТА ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИ - И ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ 10.1. Понятие и общая характеристика защиты земельных прав граждан и юридических лиц 10.2. Понятие и причины возникновения земельных споров 10.3. Порядок рассмотрения земельных споров Оглавление 10.4. Основания и порядок обжалования решений по земельным спорам... 10.5. Порядок исполнения решений по земельным спорам..... Контрольные вопросы Глава 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ 11 1. Понятие ответственности за земельные правонарушения.... 11.2. Виды юридической ответственности за нарушения земельного законодательства 11.3. Применение юридической ответственности и профилактика земельных правонарушений. Контрольные вопросы ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Глава 12. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ 12.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения 12.2. Земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима 12.3. Особенности государственного управления землями сельскохозяйственного назначения 12.4. Субъекты, осуществляющие использование земель сельскохозяйственного назначения, и их правомочия 12.5. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения 12.5.1. Общие положения 12.5.2. Правовые методы и формы осуществления оборота земель сельскохозяйственного назначения 12.6. Охрана земель сельскохозяйственного назначения Контрольные вопросы Глава 13. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ (ГОРОДОВ, ПОСЕЛКОВ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ) 13.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель поселений 13.2. Особенности государственного управления землями поселений Оглавление 13.3. Выдача разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения 13.4. Ведение государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации 13.5. Планирование развития территории РФ, субъектов РФ, городских и сельских поселений, других муниципальных образований 13.6. Право пользования землями поселений... 13.7. Право пользования землями жилой и общественной застройки 13.8. Право пользования землями общего пользования. 13.9. Право пользования землями, занятыми промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройкой, занятыми промышленными, коммунально-складскими и иными производственными объектами, предназначенными для этих целей 13.10. Право пользования землями транспорта, связи, инженерных коммуникаций, занятыми зданиями, строениями, сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного, ' морского, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи и предназначенными для этих целей 13.11. Право пользования землями сельскохозяйственного использования 13.12. Право пользования землями особо охраняемых территорий и объектов природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также занятыми лесами и землями военных объектов и режимных зон 13.13. Охрана земель поселений Контрольные вопросы Глава 14. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ 14.1. Понятие "и общая характеристика правового режима земель специального назначения 14.2. Особенности правового управления использованием отдельных видов земель специального назначения.... Контрольные вопросы Оглавление Глава 15. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ, ПРИНАДЛЕЖАЩИХ ГРАЖДАНАМ 15.1. Особенности правового режима земель, принадлежащих гражданам 15.2. Виды прав граждан на земельные участки 15.3. Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки 15.4. Законодательство России о правах граждан на земельные участки... Контрольные вопросы Глава 16. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ 16.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов 16.2. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов Контрольные вопросы Глава 17. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА 17.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель лесного фонда 17.2. Особенности государственного управления землями лесного фонда 17.3. Право пользования землями лесного фонда 17.4. Правовая охрана и защита лесов. Контрольные вопросы Глава 18. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА И ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА 18.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель водного фонда 18.2. Особенности государственного управления землями водного фонда.... 18.3. Планирование использования и охраны водных объектов... 18.4. Государственный мониторинг водных объектов и государственный водный кадастр 18.5. Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов 18.6. Право пользования землями водного фонда Оглавление 18.7. Правовая охрана водных объектов 18.8. Правовой режим земель запаса Контрольные вопросы.... Введение Земля Ч важнейший для человека объект материального мира. Не будь земли Ч не было бы человечества со всеми его проблемами.
Человеческий гений изобретает невиданные ранее средства, которые устаревают, на их смену придут более совершенные, ко торые тоже будут морально устаревать и заменяться новыми изобретениями. Однако всегда самым гениальным явлением будет земля, и ее морально не состарит никакой промежуток времени. Никакой иной объект материального мира никогда не заменит человечеству землю.
Земля является предметом регулирования значительного чис ла отраслей российского права: конституционного Ч при опре делении на ней государственных границ;
административного Ч при разграничении территорий между субъектами РФ;
граждан ского Ч при совершении сделок с земельными участками;
се мейного Ч при решении споров о разделе собственности суп ругов;
финансового Ч при земельном налогообложении;
аграр ного Ч при использовании земель сельскохозяйственного назначения для выращивания сельскохозяйственных культур и т.д. Однако еще в XIX в. юридическая мысль России пришла к выводу, что земельное право должно быть самостоятельной от раслью права1.
В каждой из перечисленных отраслей предметом правового регулирования выступают различные аспекты земельных отно шений: пространственно-базисные, имущественные, земельно производительные и т.д. Для земельного же права как само стоятельной отрасли права специфичным является экономиче ский характер земельных отношений, т:е. использование земли в хозяйственных целях. В связи с этим главные элементы зе мельно-правового регулирования Ч это подразделение всего зе См., напр.: Кассо Л.А. Русское поземельное право. М., 1906;
Хауке О.А. Кресть янское земельное право. М., 1914;
и др.
Введение мельного фонда на определенные категории земель и сочета ние единого правового режима земельного фонда с правовым режимом этих категорий.
Такое построение земельно-правового регулирования в рос сийском земельном праве обусловлено тем, что оно осуществля ется с учетом объективно существующих свойств и особенно стей земель. Эти свойства настолько многообразны, что их не обходимо типизировать в правовом плане. Типизация земель осуществлена по категориям: земли сельскохозяйственного на значения, земли специального назначения, земли поселений и др.
Данная типизация построена по принципу основного целевого назначения и предполагает, что в каждой из категорий земель ных участков могут находиться земли иного целевого назначе ния. Например, в категории земель сельскохозяйственного назна чения могут быть земельные участки, имеющие режим специаль ного, несельскохозяйственного назначения (дороги, земли под сооружениями энергетики, связи и др.), а в категории земель специального назначения Ч земли для сельскохозяйственного использования (служебные земельные наделы).
Особенности земельно-правового регулирования и выделение в силу этого земельного права в особую отрасль российского права обусловлены и другими свойствами земель.
Земля представляет собой единственное место обитания всех человеческих поколений, каждое из которых, уходя в небытие, ос тавляет потомкам последствия своей жизнедеятельности1. Эти последствия накапливаются и ложатся бременем на будущие поколения людей. Поэтому в Конституции РФ закреплено, что земля используется и охраняется в России как основа жизни и деятельности ее народов (п. 1 ст. 9), свобода ее использования подлежит ограничению, если возникает опасность ущерба окру жающей среде (п. 2 ст. 36), а поэтому в земельном законодатель стве никогда не предусматривались и не предусматриваются сроки давности для защиты нарушенных земельных прав, как это имеет место при защите нарушенных гражданских прав.
Земля представляет собой недвижимость. Переместить мож но лишь часть почвы и грунта. В частности, в период Великой Отечественной войны 1941Ч1945 гг. немецкие оккупанты вы возили из России в Германию эшелоны ценного почвенного слоя См.: Яковлев В.Н. Земля России Ч неотчуждаемое достояние народа. Ижевск, 2001.
12 Введение земли, который впоследствии пришлось восстанавливать. В силу этого свойства земли в сферу земельно-правового регулирова ния включены отношения, которых нет в предмете ни одной отрасли российского права, Ч отношения по землеустройству, выражающиеся в установлении границ землепользования на местности, упорядочении землепользования и т.д.
Правовой режим землеустройства специфичен как по факти ческому, так и по правовому содержанию, поэтому он выделен в особый институт российского земельного права.
Земля, обладая свойством территории, пространственного ба зиса для размещения объектов, одновременно является простран ственным базисом для природных объектов: лесов, вод, раститель ности и др. При этом она Ч часть окружающей среды, и отно шения по землепользованию подпадают под действие эколого-правового режима. Грань перехода от земельно-право вого регулирования к эколого-правовому и другим формам ре гулирования весьма относительна и может быть определена только при решении конкретной правовой задачи. Поэтому сту дент должен уметь выявить и отграничить пределы земельно правового регулирования от эколого-правового, гражданско-пра вового и других форм регулирования.
Будучи частью природы, земля, как и другие природные объек ты, обладает биопотенциалом в виде плодородия почв, представ ляющего собой бесценное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность землепользо вателей и собственников земель сохранять и повышать почвен ное плодородие своих земельных участков. Бесценность биопо тенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой, поэтому земельный учет осуществляется по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику земель, так и их ценность.
Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой при родной неоднородностью земель. Например, только на террито рии Нижегородской области имеется свыше 20 почвенных раз ностей, а в Московской области разность почв составляет десят ки баллов даже в соседних севооборотах.
Поскольку общие земельно-правовые правила дифференциру ются применительно к особенностям земель, объединенных в пре дусмотренные законом категории земель, земельно-правовое за конодательство подразделено на Общую и Особенную части.
Введение Земельные угодья в результате их хозяйственной эксплуата ции подвержены негативным изменениям: эрозии, засолению, за кислению, заболачиванию, зарастанию сорняками и т.д. Поэто му правила охраны земель являются в земельном праве всеоб щими в отличие, например, от гражданского права, которое распространяет такие правила на узкий круг объектов (жилые дома и др.).
Охрану земель обеспечивает специальная государственная служба земельного контроля, обладающая существенными права ми: беспрепятственного посещения землепользования, проверки порядка соблюдения земельного законодательства, привлечения к ответственности лиц, виновных в его нарушении, изъятия по суду земельных участков, используемых нерационально и не в соответ ствии с их целевым назначением.
Наконец, особенность земли заключается в ее пространствен ной ограниченности, которая находит отражение в одном из глав ных принципов земельного права (и не только российского) Ч принципе рационального использования земли, означающем эко номное расходование территории под размещение тех или иных объектов, а также сохранение и повышение плодородия почв в целях экономии производительной силы земли, ее биопотенциа ла. Требования рационального использования земли распростра няются на все земельные участки, независимо от целевого на значения и форм собственности.
Изложенное представляет собой основные элементы концеп ции учебного курса Земельное право России. Настоящий учеб ник является по существу первым в условиях реформы россий ского земельного законодательства учебником по данному кур су. Вместе с тем в нем излагаются основные положения теории земельного права, содержащиеся в предыдущих учебниках и монографиях автора1. Начатое в данном курсе изучение студен тами земельных правоотношений будет продолжено в курсах Экологическое право (с учетом охраны земли как неотъемле мой части окружающей среды) и Аграрное право (где специ альное внимание будет уделено порядку хозяйственной эксплу атации земель сельскохозяйственного назначения).
Ерофеев В.В. Советское земельное право. М., 1965;
Он же. Основы теории зе мельного права. М., 1971;
Он же. Советское земельное право. М., 1981;
Он же. Зе мельное право России. Т. 1Ч2. М., 1994;
Земельное право. М., 1997, 1998;
а также:
Земельное право России. М., 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004.
14 Введение В соответствии с Государственным образовательным стандар том учебник представляет собой системное изложение основ правовых знаний по Kypсy Земельное право.
Содержание учебника, так же как и законодательство, разде лено на Общую и Особенную части. Общая часть включает ос новополагающие институты земельного права, нормы которых распространяются на правовой режим всех категорий земель.
Особенная часть учебника содержит материал, освещающий специфику правового режима отдельных категорий земель.
Ключом к овладению знаниями по земельному праву является уяснение студентом первой темы учебника, которая определяет предмет земельного права и отграничивает его от предметов дру гих отраслей права, смежных с земельным. Неясности в этом воп росе не позволят студенту правильно воспринимать учебный мате риал. Так, отождествление арендных земельных отношений с тру довыми отношениями землевладельцев на полях приведет к неправильной правовой квалификации этих отношений, а значит, и к ошибкам в правоприменительной практике.
При изучении данной темы целесообразно рассмотреть кон кретные ситуации, определяя моменты начала земельно-правово го регулирования и его пределы: например, правильно определить место гражданских и земельных правоотношений при купле продаже жилых домов и строений, приобретении по сделкам плодово-ягодных насаждений и урожая на корню, возмещении убытков при самовольном занятии земельных участков и т.п.
Студенты должны правильно разграничивать отрасль земель ного права и отрасль земельного законодательства: первое по нятие шире второго, так как включает наряду с нормами земель ного законодательства также и подзаконные акты земельного права.
Любой объект исследования изучается в динамике (возникно вение, развитие, состояние на данный момент и возможные изме нения в будущем), что предполагает обязательный исторический анализ. Ему посвящена тема История земельного права. В ней автор попытался восполнить значительный пробел в земельно-пра вовой литературе по истории земельных отношений России как дореволюционного, так и послереволюционного периода.
С целью наиболее успешного овладения материалом учебни ка необходимо параллельное изучение соответствующих земель но-правовых норм.
Введение В учебнике не дублируется содержание других дисциплин (гражданского права, административного права, муниципального права и др.). Предполагается, что студент знаком с соответству ющими курсами. Например, он должен хорошо знать положения гражданского права о собственности и правовом регулировании ее отношений, поскольку без этих знаний ему не освоить важнейших положений одного из главных институтов российского земельного права. При изучении учебника нужно вспомнить и основные поло жения теории права и общетеоретические категории: понятие пра воотношений, юридических фактов, на основании которых они складываются, правовых норм и институтов права и др.
Наряду с общетеоретическими положениями в теории земель ного права имеются специфические теоретические конструкции, к числу которых необходимо прежде всего отнести теоретико прикладное понятие правовой режим земель, вызывающее, как показывает опыт, наибольшие трудности в понимании этой кон струкции студентами. Изучая эту конструкцию следует помнить, что в каждом ее элементе отражаются особенности земли как объекта правовых отношений.. В частности, земля неподвижна, а поэтому к ней применяется термин режим (порядок) исполь зования;
действия с землей должны находиться под постоянным контролем государства, а значит, обязательным субъектом пра вового режима земель является уполномоченный государством орган по осуществлению контроля и регулирования земель;
субъектом земельных правоотношений ЧХ только определенный законом круг лиц, а поэтому субъектный состав Ч это обязатель ный элемент правовой конструкции правовой режим земель и т.д.
Особенности земли как объекта правовых отношений влия ют и на особенности земельных отношений, формируя особую структуру. В частности, нужно иметь в виду, что в предмет зе мельного права входят и управленческие (административные) отношения, и имущественные, и финансовые (плата за землю), специфику которых определяют особенности предмета регули рования Ч земли.
Для уяснения правового регулирования земельных отношений необходимо руководствоваться полученными знаниями по экономической теории, которые дают представление о механиз ме действия объективных экономических законов. Эти знания необходимы в связи с тем, что правовое регулирование не мо 16 Введение жет осуществляться в ущерб действию объективных экономи ческих законов вопреки им. В силу этого в земельно-пра механизме регулирования земельных отношений студент должен уметь увидеть и понять действие объективных экономи ческих законов. Например, в Законе о плате за землю использу ется стимулирование землепользователей и собственников зе мель, с одной стороны, приобретать земли не больше того, что они могут содержать и обрабатывать, а с другой Ч использовать землю максимально эффективно, поскольку в противном случае землепользование и собственность на будут экономиче ски невыгодны, и материальным бременем лягут на этих лиц.
Не меньшее значение для усвоения имеет понимание студентами особенностей современной обстановки, что позволит им понять содержание принятых в последнее время законода тельных актов. Для этих целей обучаемым целесообразно зна комиться с информацией в научной и периодической печати;
следить за развитием событий в сфере земельно-правового ре гулирования.
Желая студентам успешного усвоения курса Земельное право России, автор просит все замечания и предложения по совершен ствованию данного учебника присылать ему. Он примет их с боль шой благодарностью. Настоящий впервые написан на базе нового Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10. № и Федерального закона от 24.07.2002 № Об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Принятые сокращения АПК РФ Ч Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федера ции от 24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. Ст. БВС Ч Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации БНА Ч Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнитель ной власти БВС СССР (РСФСР) Ч Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР) ВСНД и ВС РФ Ч Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации ГК РФ Ч Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 23.12.2003) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301;
1996. № 9. Ст. 773;
№ 34. Ст. 4026;
1999. № 28. Ст. 3471;
2001. № 17.
Ст. 1644;
№ 21. Ст. 2063;
2002. № 12. Ст. 1093;
№ 48. Ст. 4737;
Ст. 4746;
2003. № 2. Ст. 167;
2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5034;
часть вторая от 26.01. № 14-ФЗ (в ред. от 23.12.2003) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410;
№ 34.Ст. 4025;
1997. № 43. Ст. 4903;
№ 52. Ст. 5930;
1999. № 51. Ст. 6288;
2002. № 48.
Ст. 4737;
2003. № 2. Ст. 160;
Ст. 167;
№ 13. Ст. 1179;
№ 46 (ч. 1). Ст. 4434;
№ 52 (ч. 1). Ст. 5034;
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 2001.
№ 49. Ст. 4552;
Ст. ГПК РФ Ч Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (в ред. от 25.02.2004) // СЗ РФ. 2002. № 46.
Ст. 4532;
2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700;
№ 30. Ст. 3101;
2004. № 5. Ст. 403;
№ 9. Ст. ЗК РФ Ч Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10. № 136-ФЗ (в ред. от 30.06.2003) // СЗ РФ, 2001. № 44. Ст. 4147;
2003. № (ч. 1). Ст. КоАП РФ Ч Кодекс Российской Федерации об административных пра вонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. 23.12.2003) // СЗ РФ. 2002.
№ 1 (ч. 1). Ст. 1;
№ 18. Ст. 1721;
№ 30. Ст. 3029;
№ 44. Ст. 4295;
№ 44.
Ст. 4298;
2003. № 1. Ст. 2;
№ 27 (ч. 1). Ст. 2700;
№ 27 (ч. 2). Ст. 2708;
Ст. 2717;
№ 46 (ч. 1). Ст. 4434;
Ст. 4440;
№ 50. Ст. 4855;
№ 52 (ч. 1).Ст. ЛК РФ Ч Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610;
2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030;
2002. № 30. Ст. 3033;
№ 52 (ч. 1). Ст. 5132;
2003. № 50. Ст. 4857;
№ 52 (ч. 1). Ст :
МНС России Ч Министерство Российской Федерации по налогам и сборам НК РФ Ч Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в ред. от 23.12.2003) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824;
18 Список сокращений Ст. 3825;
1999. № 14. Ст. 1649;
№ 28. Ст. 3487;
2000. № 2. Ст. 134;
2001.
№ 1 (ч. 2). Ст. 18;
№ 13. Ст. 1147;
№ 23. Ст. 2289;
№ 53 (ч. 1). Ст. 5016;
Ст. 5026;
2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2;
№ 6. Ст. 625;
2003. № 23. Ст. 2174;
№ (ч. 1). Ст. 2700;
№ 28. Ст. 2873;
№ 52 (ч. 1). Ст. 5037;
часть вторая от 05.08.2000. № 117-ФЗ (в ред. от 05.04.2004) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340;
2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3413;
Ст. 3421;
Ст. 3429;
№ 49. Ст. 4554;
Ст. 4564;
№53 (ч. 1). Ст. 5015;
Ст. 5023;
2002. № 1 (ч. 1). Ст. 4;
№ 22. Ст. 2026;
№ 30.
Ст. 3021;
Ст. 33;
№ 52 (ч. 1). Ст. 5132;
Ст. 5138;
2003. № 1. Ст. 2;
Ст. 5;
Ст. 6;
Ст. 8;
Ст. И;
№ 19. Ст. 1749;
№ 21. Ст. 1958;
№ 23. Ст. 2174;
№ 24.
Ст. 2432;
№ 26. Ст. 2567;
№ 27 (ч. 1). Ст. 2700;
№ 28. Ст. 2874;
Ст. 2879;
Ст. 2886;
№ 46 (ч. 1). Ст. 4435;
Ст. 4443;
Ст. 4444;
№ 50. Ст. 4849;
2004.
№ 15. Ст. РГ Ч Российская газета САПП РФ Ч Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации СЗ РФ (СССР) Ч Собрание законодательства РФ (СССР) СУ РСФСР Ч Собрание узаконений РСФСР УК РФ Ч Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63 ФЗ (в ред. от 08.12.2003) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954;
1998. № 22.
Ст. 2332;
№ 26. Ст. 3012;
1999. № 8. Ст..871;
Ст. 873;
№ 11. Ст. 1255;
№ 12.
Ст. 1407;
№ 28. Ст. 3489;
Ст. 3490;
Ст. 3491;
2001. № 11. Ст. 1002;
№ Ст. 1140;
№ 26. Ст. 2587;
Ст. 2588;
№ 33 (ч. 1). Ст. 3424;
№ 47. Ст. 4404;
Ст. 4405;
№ 53 (ч. 1). Ст. 5028;
2002. № 10. Ст. 966;
№ 11. Ст. 1021;
№ 19.
Ст. 1793;
Ст. 1795;
№ 26. Ст. 2518;
№ 30. Ст. 3020;
Ст. 3029;
№ 44. Ст. 4298;
2003. № 11. Ст. 954;
№ 15. Ст. 1304;
№ 27 (ч. 2). Ст. 2708;
Ст. 2712;
№ 28.
Ст. 2880;
№ 50. Ст. УПК РФ Ч Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (в ред. от 08.12.2003) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1).
Ст. 4921;
2002. № 22. Ст. 2027;
№ 3.0. Ст. 3015;
Ст. 3020;
Ст. 3029;
2002.
№ 44. Ст. 4298;
2003. № 27 ( ч. 1). Ст. 2700;
Ст. 2706;
№ 27 (ч. 2). Ст. 2708;
№ 28. Ст. 2800;
№ 51. Ст. 5026;
РГ. 2004. № ТК РФ Ч Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (в ред. от 27.04.2004) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3;
№ 30. Ст, 3014;
Ст. 3033;
2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700;
РГ. 2004. № ОБЩАЯ ЧАСТЬ ГЛАВА ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА 1.1. Предмет земельного права Правильно определить предмет правового регулирования важно для того, чтобы решить, какой конкретно нормативно-правовой акт приме ним в данном случае. Ошибки в определении предмета правового ре гулирования ведут к значительным ошибкам в правоприменительной практике.
В области земельных отношений бывает сложно определить пред мет правового регулирования, когда они связаны с другими видами правоотношений, в первую очередь гражданскими, особенно после при нятия нового ГК РФ, в котором изменены приоритеты в правовом ре гулировании земельных отношений и нормы гражданского законода тельства выходят на первое место. В таких случаях применяется не только земельное законодательство, но и законодательство, соответ ствующее сложному составу регулируемых отношений в сфере пользования землей. Например, при решении вопроса о взыскании убытков, возникающих при изъятии земель, наряду с нормами ЗК РФ применяются соответствующие нормы гражданского, гражданско-про цессуального и другого законодательства. Отношения платного ис пользования земель регулируются финансовым и земельным законо дательством.
Имущественные отношения, возникающие при распоряжении зе мельными участками, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЗК РФ.
Из курса теории государства и права студентами известно, что рос сийское право имеет сложную структуру. Оно делится на отрасли, подотрасли, институты, субинституты, правовые нормы и другие более дробные элементы. При этом нормы отрасли права регулируют само 22 Глава 1. Понятие земельного права стоятельный круг волевых отношений, т.е. имеют самостоятельный предмет правового регулирования. Основным вопросом при определе нии предмета отрасли права является выделение круга общественных отношений.
Земельное право как отрасль представляет собой системно упоря доченную совокупность норм, направленную на регулирование обще ственных отношений по поводу рационального использования земель и сбережения земли как национального богатства.
Изучение земельного права должно начинаться с изучения в пер вую очередь особенностей его предмета. Раскрыть предмет отрасли земельного права Ч значит раскрыть содержание и характер всех тех земельных отношений, которые определяются формами собственно сти на землю. В предмет земельного права входят элементы админи стративных, имущественных, финансовых и других отношений из-за специфики объекта правового регулирования земельного права Ч земли.
Земельные отношения как предмет отрасли земельного права. Итак, предметом отрасли земельного права является особый круг общественных of ношений по поводу земли (земельных отноше ний).
Земельные отношения Ч это отношения между органами го сударственной власти, органами местного самоуправления, пред приятиями, организациями, учреждениями, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участ ками, а также по поводу государственного управления земельны ми отношениями.
Регулирование земельных отношений основывается на сочетании управления использованием земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства;
многооб разия форм собственности на землю и другие природные ресурсы;
широких правомочий субъектов РФ и органов местного самоуправ ления в регулировании земельных отношений на своих территориях;
признания равенства участников земельных отношений в защите сво их прав на землю;
недопустимости противоречащего закону вмеша тельства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей;
государственном уп равлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю.
Участниками земельных отношений являются Российская Феде рация, субъекты РФ, муниципальные образования, предприятия, орга низации, учреждения и граждане Российской Федерации. Иностранные 24 Глава 1. Понятие земельного права распространяться юрисдикция органов данной административно-тер риториальной единицы;
последствий деятельности предыдущих поко лений и др. В этой связи ЗК РФ определяет лишь цель землеустрой ства Ч улучшение (а не создание) природных ландшафтов.
3. К предмету правового регулирования относятся также волевые и поддающиеся правовому регулированию общественные отношения, которые нуждаются (с позиций государства и общества) в урегулиро вании правовыми средствами. Например, невозможно оставить без правового регулирования отношения по установлению нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ, поэтому законодательство определяет обязанности для всех пользователей земли в интересах охраны плодородия почв, охраны здоровья челове ка и окружающей среды.
4. В предмет правового регулирования включены не всякие обще ственные отношения, а лишь такие, которые могут быть урегулирова ны правовым путем. Эта допустимость регламентируется нормами международного права. Так, недопустимо применять российское зако нодательство, если оно противоречит международным договорам РФ, или законодательный орган РФ не вправе превысить свои полномо чия, определенные Конституцией РФ.
5. Наконец, в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых норм. Например, правовой обязанностью всех пользователей землей является повышение плодородия почв, однако они не обязаны искус ственно создавать почвенный гумус, поддерживать необходимые усло вия для жизнедеятельности почвенных организмов, создавать какой то новый тепловой, воздушный, солевой, водный и иной режим почв.
Это все Ч средства, обеспечивающие предусмотренный законом уро вень плодородия почв, и вопрос о том, как применять эти средства, законом не регламентируется.
Следовательно, предметом правового регулирования земельно го права являются волевые общественные отношения, которые нужно, возможно и допустимо урегулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм.
Предмет правового регулирования можно подразделить на факти чески находящийся в сфере правового регулирования и потенциаль ный. Первый включает в себя земельные отношения, предусмотренные в действующем законодательстве;
второй Ч те общественные отно шения, которые не урегулированы законом, хотя и остро в этом нуж даются. Например, законом следовало бы урегулировать критерии ме лиоративных мероприятий, пределы воздействия на окружающую сре 1.1. Предмет земельного права ду, ответственность за последствия неправильных мелиоративных меро приятий и т.п.
Предмет потенциального регулирования обусловлен, как правило, пробелами в законодательстве, отсутствием надлежащего опыта пра вового регулирования в силу новизны общественных отношений, ко торые постоянно претерпевают изменения, развиваются, усложняются, а также политическими мотивами и другими причинами.
В отдельных случаях закон предусматривает механизмы преодоле ния подобных пробелов в правовом регулировании. Так, согласно ст. ГПК РФ суд вправе в сходных случаях применять аналогию закона (т.е. применять закон, регулирующий сходные отношения), а иногда и аналогию права (т.е. применять общие начала и смысл действующего законодательства).
Итак, предмет потенциального правового регулирования находится не столько в сфере действия правовых норм, сколько в области прак тики их применения. Например, порядок возмещения убытков, возни кающих в результате нарушения земельного законодательства, осуще ствляется по аналогии с порядком возмещения убытков в сфере про мышленного производства, хотя в земельных отношениях действуют объективные законы природы, не присущие промышленному производ ству.
Перечисленные общие черты характерны для предмета регулиро вания любой отрасли права. Земельное право имеет свою специфи ку, которая обусловлена тем, что объектом отношений является земля.
Земля как уникальный объект правового регулирования.
Определение понятия земля и других терминов земельно го права. Для того чтобы определить предмет земельного права, не обходимо раскрыть содержание термина земля. Он многогранен и имеет несколько значений. В том случае, когда мы говорим о Земле как о планете Солнечной системы, одном из космических объектов, она является объектом правового регулирования международного косми ческого права. В ином значении употребляют слово земля, когда говорят: Земля является единственным местом обитания человека.
Здесь речь идет об отношениях человека, которые складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, включая землю, а также о всей совокупности материальных и культурно-бытовых объек тов, составляющих среду обитания человека. В таком случае эти от ношения изучаются экологическим правом.
Широкое распространение имеет понятие земля Ч поверхност ный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый по 26 Глава 1. Понятие земельного права чвенным слоем, называемый территорией, над которой осуществ ляется суверенитет Российской Федерации.
В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория РФ включа ет в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориаль ное море, воздушное пространство над ними.
Однако объектом земельных отношений выступает не земля вооб ще, а конкретный земельный участок, часть поверхности земли, имею щая установленные границы, площадь, местоположение, правовой ста тус и другие характеристики, отражающиеся в земельном кадастре и документах государственной регистрации (ст. 6 ЗК РФ).
В настоящее время в силу уникальности и ценности земель важ ное значение приобретают земельные права и обязанности граждан и их объединений, образующие специальный институт, который яляется составной частью содержания земельных правоотношений и правово го статуса личности, а также их права: земельно-экономические и зе мельно-экологические права граждан и их объединений (ст. 42 и Конституции РФ).
Выделение земельного права в самостоятельную отрасль права породило необходимость разъяснения в законодательстве различных терминов земельно-правового характера, что позволяет установить единообразие в толковании и правоприменительной практике.
Часть земельного участка Ч определенная площадь соответству ющего земельного участка, которая может быть отграничена на мест ности и превращена в самостоятельный объект земельных отношений и гражданского оборота, в котором может также участвовать земель ная доля Ч условная часть права на один и тот же земельный учас ток, принадлежащий нескольким лицам, не отграниченная на местно сти, целевое назначение, усредненное количественное и ка чественное выражение в праве общей собственности на Земельная доля (земельный законодатель ством, должным образом оформленное и зарегистрированное право собственности гражданина на земельный участок.
Латифундия Ч крупная земельная собственность физического лица.
. Земельная рента Ч доход, получаемый собственником земли от сдачи в аренду земельного участка.
Земельный субандеррайтер Ч специализированный финансовый институт (земельный банк), выступающий вторичным гарантом заем щика, берущего в банке кредит под обеспечение земельных участков.
Оборот земель сельскохозяйственного назначения Ч переход земельных участков от одного лица к другому на основании догово ров купли-продажи, дарения, мены, содержания с ижди вением, аренды, безвозмездного срочного пользования, передачи в ус 1.1. Предмет земельного права тавной (складочный) капитал или паевой фонд, передачи по наслед ству, переход в результате обращения взыскания на заложенный земель ный участок, изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных Нужд, принудительного лишения прав в случае ненадлежащего исполь зования земельного участка, конфискации и реквизиции земельного участка, добровольного отказа от прав на земельный участок, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральными законами.
Земельный правопорядок Ч система земельных отношений, устой чиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.
Рациональное использование земель Ч обеспечение всеми земле пользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и опти мального взаимодействия с природными факторами.
Земельный процесс как правовое явление охватывает правоприме нительную деятельность государственных органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления, заключа ющуюся в решении конкретных задач земельно-правового регулиро вания, и сопровождается определенной правовой формой.
Под словом режим следует понимать установленный законом по рядок государственного регулирования и охраны земли, обеспеченный мерами предупреждения и ответственности, установленной за их со вершение.
Земельный спор Ч это обсуждение и доказывание своих прав на землю с соблюдением установленной процессуальной процедуры и равноправия перед законом всех участников земельных отношений.
Разрешение земельного спора Ч это правоотношение, урегулиро ванное нормами земельного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права.
Понятие лответственность (от слова лотвечать) может рассмат риваться как в правовом, так и в неправовом смысле. Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприят ных последствий юридического характера для лица, нарушившего обще обязательные правила поведения: Ответственность в неправовом смысле не подразумевает юридические меры воздействия и обычно носит ха рактер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нрав ственным ценностям проступок.
Земельный строй РФ Ч это совокупность земельных отношений, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм соб ственности на землю (частной, государственной, муниципальной и 28 Глава 1. Понятие земельного права иных), и соответствующие им формы владения, пользования и рас поряжения землей. Реформирование правового регулирования земель ных отношений не сняло потребности в разработке понятия земля, а наоборот, аккумулировало эту потребность, так как принимаемые в пос леднее время федеральные законодательные акты имеют в качестве обязательной вступительной части систему понятий и их определений.
Выработка понятия земля позволит определить место последней в иерархии других природных ресурсов, тесно связанных с землей.
Вопрос о критериях формирования правовых понятий природных объектов исследован в земельно-правовой науке недостаточно и про должает содержать значительные пробелы, требующие устранения:
Анализ же земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что ведущими в указанных критериях являются такие свойства при родных объектов, которые обусловливают необходимость принятия особых мер со стороны государства, позволяющих обеспечить рацио нальное использование этих объектов.
Понятие термина земля раскрывается в ГОСТ 26640Ч85 Зем ли. Термины и определения, в п. 1 которого сказано, что земля Ч это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, раститель ностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства. Это определение, безусловно, имеет практическую ценность, позволяет правильно вести земельно-кадастровую документацию и разрешать земельные споры. Однако оно не снимает потребности в разработке понятия земля как объект правовых отношений. Указан ное определение хотя и содержит в себе свойства земель, имеющие значение для правового регулирования земельных отношений, но в силу узкоцелевого назначения ГОСТов недостаточно для того, чтобы рас крыть важнейшие элементы этих свойств. Кроме того, ГОСТы не име ют законодательной силы, поскольку являются лишь нормативными документами по стандартизации, и обязательные к исполнению требо вания в них касаются лишь ограниченного круга вопросов.
Когда земля выступает как важнейшая часть окружающей среды, она является объектом правового регулирования различных отраслей права. Однако объектом правового регулирования в земельном праве земля выступает как почвенный слой земной коры, распо ложенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, на которой осуществляется суверенитет Российской Федерации, и используется как основное (главное) средство про изводства в сельском, лесном хозяйстве.
1.1. Предмет земельного права В другом аспекте ее правовой статус рассматривается тогда, когда она предоставляется различным предприятиям и организациям в ка честве пространственного операционного базиса.
Особенности земли как объекта правового регулирования.
Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль.
В экологическом понимании Ч это природный объект, составная часть окружающей среды, взаимодействующая с другими объектами приро ды Ч лесами, недрами, водами, а в широком смысле Ч охватывающая все природные ресурсы.
С экономической стороны земля выступает как объект хозяйствен ной и иной деятельности Ч является материальной базой всякого производства. Она Ч источник (ресурс) удовлетворения самых разно образных потребностей человека.
В социальном отношении ЧХ это объект собственности. При ка питализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, а в других Ч наряду с государственной Ч кооперативной, частной и личной собственностью.
В Российской Федерации вся земля находится в частной, государ ственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делит ся на категории.
1. Земля не является продуктом человеческого труда Ч она продукт самой природы.
Отсутствие стоимости земли не исключает ее денежной оценки в целях наиболее эффективного использования.
Земля Ч важнейший природный ресурс, главное средство производ ства в сельском, лесном хозяйстве и пространственный базис для раз мещения зданий, строений, сооружений и других объектов.
Из сказанного вытекают следующие особенности правового регу лирования земельных отношений:
а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, толь ко ей присущими свойствами. Для каждого человека она составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе. В силу этого основны ми субъектами земельной собственности должны быть граждане Рос сийской Федерации. В случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь о ней должна идти как о компоненте природы, биосферной категории.
30 Глава 1. Понятие земельного права Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения понятия земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;
б) деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений;
в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления (их администрации), в результате чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными;
г) в земельном праве не полностью применяются сроки исковой давности, предусмотренные для гражданских, административных, уголов ных и иных правоотношений. Так, если ранее самовольный захват земельного участка мог повлечь за собой уголовную ответственность, то теперь за это предусмотрена лишь административная. Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состояни ем земель посредством мониторинга, который необходимо осуществ лять в целях:
своевременного выявления и прогнозирования развития негатив ных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработ ки и реализации мер по предотвращению этих процессов;
оценки эффективности этих мероприятий;
обеспечения управления и контроля в обла сти использования и охраны земель, которое должно включать: ре гулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и ка чественными показателями;
сбор, хранение, и обработку данных наблюдений;
создание и ведение банков данных;
оценку и про гнозирование' изменения состояния земель.
Государственный мониторинг земель является составной частью системы государственного мониторинга окружающей среды. Государ ственный мониторинг должен осуществляться по кадастровым ка тегориям, угодьям, зонам. Важность земли как места обитания и как источника естественного богатства вызывает необходимость при нятия специализированных федеральных законов в этой сфере. На пример, Федеральный закон от О государ ственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохо зяйственного назначения (в ред. от 1О.О1.2ООЗ)1 устанавливает ! СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399;
2003. № 2. Ст. 167.
1.1. Предмет земельного права Х правовые основы государственного регулирования обеспечения пло дородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществле нии собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами зе мельных участков хозяйственной деятельности. Обеспечение пло дородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:
разработка и реализация федеральных программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначе ния;
проведение учета показателей плодородия таких земель, серти фикация почв;
государственный контроль за воспроизводством земель;
учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назна чения Государственный контроль за воспроизводством плодородия зе мель сельскохозяйственного назначения их рациональным использованием проводится в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков тре бований закона.
2. Земля Ч важнейший компонент окружающей среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограниче ния, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимо сти от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене ни каким другим средством производства, не устаревает и не изнашива ется, как это происходит в отношении орудий и средств производства.
При рациональном использовании земли ее' плодородие постоянно возрастает, что в свою очередь влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земель ные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нор мами гражданского права. Они должны регулироваться нормами зе мельного права, а нормы гражданского права необходимо учитывать только в части, не урегулированной нормами земельного права.
Как известно, в новый ГК РФ включена гл. посвященная зе отношениям. С правовой и экономической точек зрения, цен ность земли определяется особенностями, спецификой свойств и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и граждан ским законодательством. Однако согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если 32 Глава 1. Понятие земельного права имущественные земельные отношения основываются на административ ном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся исключительно в сфере земельного законодательства.
Есть еще одна тонкость в проблеме определения соотношения норм земельного и гражданского законодательства. Дело в том, что ст. 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного веде ния Российской Федерации и совместного ведения Российской Феде рации и ее субъектов, устанавливают, что гражданское законодатель ство находится в ведении Российской Федерации, а земельное зако нодательство Ч в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.
Конституция РФ (ст. 5, 9, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 О федеральных природных ресурсах1, положили начало делению неделимой ранее окружающей среды на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др.
Гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений.
Оно определяет единые унифицированные правила гражданского обо рота и собственности на землю без учета ее уникальных специфиче ских особенностей.
Конституция закрепила процесс ловеществления всех природных ресурсов и окружающей среды в целом, а ГК РФ в ст. 130, 214 и др.
объявил все природные ресурсы имуществом со вытекающи ми из этого Таким образом было произведено изъ ятие всех природных ресурсов и всей окружающей среды в целом из сферы и экологического права и включение их в сфе действия гражданского права.
Особо следует отметить, что ч. 1 ст. 9 Конституции РФ устанавли вает, что земля и другие природные ресурсы используются ются в Российской Федерации как основа жизни и деятель ности народов, проживающих на соответствующей территории, а ч. ст. 9 передает эти объекты в частную и иные формы собственности.
Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчужда емые и принадлежащие каждому от рождения права на природные САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4932 (в настоящее время утратил силу).
1.1. Предмет земельного права ресурсы как основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду.
В России с 1990 г. проводится земельная реформа, в результате на смену административным методам правового регулирова ния земельных отношений пришли экономико-правовые, конституци онно закрепила многообразие форм земельной собственности и хо зяйствования на ней, признание имуществом, введение платно сти землепользования, способствовала формированию земельного рынка и обусловила принятие нового земельного и гражданского за конодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.
Исследуя вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных отношений необ ходимо использовать понятийный аппарат основные принципы, ус тановленные гражданским законодательством, а в земельном законо дательстве должна отразиться тенденция земельных отношений, выте из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому перед земель ным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.
В силу специфических свойств земли ее оценка в денежном исчисле нии не соответствует действительной стоимости и, возможно, будет дол го отставать от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.
В условиях рыночной экономики цена земельных участков опре деляется исходя из спроса и предложения и имеет постоянную тен денцию к росту.
Все это породило необходимость учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей;
требуются крите рии рациональности землепользования на всех землях с помощью кадастровых оценок.
С учетом указанного обстоятельства устанавливается и налогообло жение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимо сти от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйствен деятельности (ст. 3 Закона РСФСР от № 1738-1 О пла те за землю (в ред. от ВСНД и ВС 1991. 44. Ст. 1424;
1992. № 10. Ст. 469;
№ 34. Ст. 1976;
Ст. 1980;
1993. № 22. Ст. 794;
СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108;
№ 16. Ст. 1995.
№ 14. Ст. 121;
35. Ст. 3503;
1996. № 1. Ст. 4;
1997. № 26. Ст. 2954;
№ 47. Ст. 5342;
1998. № 1. Ст. 5;
№ 30. Ст. 3613;
31. Ст. 3810;
1999. № 1. Ст. 1;
№ 9. 1093;
2000. № 1. Ст. 10;
2001. 53 (ч. 1). Ст. 5030;
2002. № 30. Ст. 3027;
Ст. 3033;
№ (ч. 1). Ст. 5132.
2 Земельное право России 34 Глава 1. Понятие земельного права 3. Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу это го находящийся в сфере различных отраслей права:
Х государственного, нормами которого регулируются админист ративно-государственное устройство, государственные границы и су веренитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной дея тельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующими органами местно го самоуправления (местной администрацией) особый режим исполь зования земель;
Х административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т.п.;
Х гражданского, нормы которого особенно расширили сферу пра вового регулирования земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регули земельные отношения по принципам гражданского права. Вос становление категории недвижимое имущество, т.е. объектов, нераз рывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных си стем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. Ч все это должно способствовать возрастанию роли норм граж данского права в регулировании земельных отношений.
В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового зе мельного законодательства, Конституции РФ, ГК РФ, который разрешает сделки с землей, формирует земельный рынок, вопрос о признании иму щественного элемента в земельных отношениях приобретает особое значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля Ч недвижимость особого рода, которая требует особого право вого регулирования, отличающегося от регулирования другого имуще ства. Беспредел в регулировании части земельных отноше ний гражданским правом основан на ошибочном определении, данном в ст. 128 130 ГК РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей.
Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета зе мельного права в регулировании земельных отношений перед норма ми гражданского права. Для того чтобы выйти из тупика, в который зашли цивилисты, им необходимо дать в ГК РФ четкое определение понятия вещей. ст. 128 следует указать, что вещами являются пред меты материального мира или духовной культуры Ч продукты чело веческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности 1.1. Предмет земельного права людей и не имеющие устойчивых экологических связей, как невидимой паутиной, окутаны все природные объекты, входящие в со став окружающей среды.
В существенных коррективах нуждается и ст. 130 ГК РФ Недви жимые и движимые вещи (в ред. от К недвижимым ве щам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что проч но связано с землей, т.е. объекты, которых без несораз мерного ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, здания и сооружения.
Все высказанные соображения по этому вопросу свидетельствуют о том, что ГК РФ регулирует имущественные отношения и не учиты вает особенности земли как природного ресурса, которая не является в полной мере имущественных отношений.
4. Земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи Ч недвижимые, так как они в принципе перемес тимы при желании человека.
Представляется, что недвижимость Ч земля, а все, что находится земле, имущество. Эти две составные части Ч недвижи мость и движимое имущество Ч должны иметь каждая свой самостоя тельный правовой статус, определенный в порядке. При этом не следует также забывать об особом объекте недвижимости как об особом роде имущества, где земля играет главенствующую роль.
Земельный участок и связанные с ним объекты образуют единый при единстве собственности на участок и здание, который находится в едином владении, пользовании, распоряжении и хозяйствен ном пользовании.
5. Горные, лесные и водные отношения по использованию и ох ране растительного и животного мира, культурных атмосферного воздуха регулируются специальным законодатель ством РФ и ее субъектов.
Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и види мость имущественной ценности, следовательно, сделки с землей не должны определяться по имущества, которое является объек том гражданского права.
СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301;
1999. № 51. Ст. 6288.
36 Глава 1. Понятие земельного права Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоре чит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природ ные ресурсы Ч основу жизнедеятельности народов России, право каж дого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7, 17, 18, 41, 42, Конституции РФ).
Происходящие изменения земельного строя, замена государствен ной монополии на землю частной, муниципальной и иными формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали споры о пересмот соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Законодательный аспект этой проблемы таков: Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 2287 О приведении земельного законодательства Рос сийской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Фе дерации1 (утратил силу) была отменена ст. 62 ЗК РФ. В результате чего образовался вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Пре зидента Российской Федерации от № О регулирова нии земельных отношений и развитии земельной реформы в России проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 этого Указа гласит, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. К сожалению, земельное законодательство долгое время оставалось без правового ин Земельного кодекса, своеобразной земельной конститу ции. Поэтому наметился переход от принципа приоритета земельного права к гражданскому. В ГК РФ нормы о земельных отношениях по строены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопусти мость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет огра ничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.).
Между тем ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права.
Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования зе мель в соответствии с целевым назначением, сильным государствен ным контролем за соблюдением этой обязанности.
САПП РФ. 1993. 44. Ст. 4191.
САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191;
№ 52. Ст. 5085;
СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 651;
2003. №9. Ст. 851.
1.1. Предмет земельного права Приоритетность применения специального земельного законода тельства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних ус ловиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограни ченности. Поэтому на первое место в использовании земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем осо бенно делают акцент цивилисты), а интересы общества, социальная целесообразность.
Таким образом, правовое регулирование земельных и отношений базируется на принципиально противоположных основаниях.
В связи с изложенным встает вопрос о приоритетности земельно го законодательства в регулировании земельных отношений.
Согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отноше ний, которые основываются на административном акте ином власт ном подчинении одной стороны другой. Анализ п. ло ст. 71 и п. в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что суще ствует определенное несоответствие между уровнями земельного за конодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению Российской Федерации. Это несоответ ствие мешает более эффективному применению земельного и граж данского законодательства.
Гражданское право, таким образом, основывается на обеспече нии свободы имущественных прав, а земельноеЧ на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.
Указанные различия между гражданским и земельным законода тельством в разных странах мира имеют свои особенности, но в це лом они достаточно стабильны и существуют независимо от социаль ного строя и форм собственности на землю.
Сложившаяся ситуация в правоприменительной практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных имущественных отношений Ч это правовая сфера особого рода, кото рая в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву с использованием норм гражданского права1.
Земля находится в сфере действия следующих отраслей права:
Х трудового права, поскольку хозяйственная эксплуатация земель ных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых Подробнее см.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике //Государство и право. 1994. 7.
38 Глава 1. Понятие земельного права регулируется преимущественно трудовым правом. Так, на сельскохо зяйственные посевные, уборочные и иные полевые работы распрост раняется режим рабочего времени;
приемы и технологии сельскохо зяйственных работ не должны противоречить нормам охраны труда;
за нарушения правил полевых работ виновные в этом работники мо гут привлекаться к дисциплинарной ответственности;
Х экологического поскольку земля представляет собой часть экологической системы (почвенной, воздушной, водной, почвенно-фау нистической и т.п.), одновременно входя в качестве важнейшего эле мента в систему биосферы, являясь частью космической системы.
Процесс эксплуатации земель в силу этого находится в сфере ряда отраслей: лесного права (в части правил сохранения лесов), водного права (относительно нарушений водно-почвенного режима), горного права (касательно нанесения вреда горными разработками) и ме того, земледелие, например, косвенно влияет и на жизнедеятельность людей, а значит, и входит в предмет правового регулирования законо дательства о здравоохранении. Так, за умышленную продажу экологи чески вредных продуктов питания лица крестьянского двора могут быть привлечены к Земельным правом регулируются преимущественно экономические земельные отношения: отнесение земель к по основному целевому назначению, порядок предоставления и изъятия земель;
ус изменение правового режима их использования, кадаст ровые отношения, их мониторинг, земельные отношения в части раз решения земельных споров и т.п.
Земельно-экологические отношения являются предметом земель ного права лишь в той части, которая неизбежно присутствует в сфе ре экономических отношений пользователей земли и государства":
соблюдение экологической обстановки в ходе землеустройства, хо зяйственного использования земли, обеспечение почвенного режима, необходимого для получения урожайности выращиваемых культур, защита земель от эрозионных и иных неблагоприятных процессов и Там, где земельные экономические интересы прекращают свое дей ствие, заканчиваются и пределы действия земельно-правовых Например, в ЗК РФ отсутствуют нормы, устанавливающие запрет на хозяйственную эксплуатацию земель способами, существенно ухудша ющими климат региона или вносящими изменение в тические условия. Охрану климата предусматривают нормы специаль ного экологического закона, который согласно ЗК РФ, не в со став земельного законодательства.
1.1. Предмет земельного права 6. Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имуще ственное содержание, в силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не мо жет иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченно сти плодородных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фак тор активно используется любителями сделок. Для предупреждения негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определять ся по тем же правилам, которые действуют при продаже различного имущества. Они должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ствующих территориях.
Вопрос о недвижимости земли как об особом роде имущества тре бует специального исследования.
Как представляется, к недвижимым вещам относятся земельные участки, недра и все, что прочно с ними связано (ст. ГК РФ), т.е.
объекты, перемещение которых без ущерба их назначению невозмож но, в том числе многолетние насаждения, строения, сооружения и др., но это определение нуждается в существенной корректировке. Дан ное обстоятельство порождает зависимость судьбы земельных участ ков от судьбы строений и сооружений, расположенных на этих участ ках. при права собственности на строение переходит и право на землю, как правило, в размере, пропорциональном долям соб ственности на это строение (при общем домовладении).
При исследовании понятия недвижимость объединяющим факто ром является то, что земля Ч первичный и абсолютно необходимый элемент недвижимого имущества. Земля независимо от того, размеще но ли на ней имущество, сама по себе является недвижимостью, а все, что на ней расположено, Ч это движимое имущество. Однако при данном определении недвижимого имущества земля является од ним из элементов недвижимости. К ней относятся и другие объекты, но земля среди них играет главенствующую роль. Представляется, что каждой части недвижимости необходимо придать свой правовой ста тус на законодательном уровне.
Установление хозяйственной эксплуатации земель, их пе редача в пользование, аренду, владение или продажа в собственность 40 Глава 1. Понятие земельного права и изъятие происходят в результате специальных землеустроительных действий.
Вместе с изменением режима земельных участков осуществляет ся перемещение собственников и других пользователей землей на участок новым режимом. Так, с предоставлением земельного участ ка фермеру последний переселяется на него, обзаводится хозяйствен ными и иными постройками, проводит разработку и окультуривание земель.
В земельных отношениях особую значимость обретает институт соседства, который является неизбежным следствием неперемеща емости Этот институт порождает права и обязан ности:
по взаимоограничению соседского землепользования;
по ущемлению соседского в пользу того, кто имеет наивысшую общественную значимость.
Х Земля обладает устойчивой природной неоднородностью, что порождает:
а) дифференциацию правового режима в зависимости от категорий, угодий, зон и других особенностей земель. Так, земли подразделяются на категории по основному целевому назначению: на угодья Ч по непосредственному целевому назначению;
на зоны в зависимости от близости к тем частям земельных участков, которые в силу своих особых свойств обладают особым режимом использования;
б) экономико-правовой режим выравнивания условий хозяйство вания на земле. Например, освобождаются от платы за земельные участки осуществляющие их сельскохозяйственное освоение, на весь период, предусмотренный проектом производства работ;
с пред приятий и граждан не взимаются земельный налог и арендная пла та на землю, находящуюся в периоде сельскохозяйственного ос воения.
Природная неоднородность земель определяется различными типа ми почв. Почва Ч это особое Она образуется на по верхности в результате взаимодействия органической и неор ганической природы. Важнейшим почвы является плодоро дие. Оно обусловлено наличием в почве органического вещества Ч гумуса. Благодаря плодородию почвы являются величайшим природ ным богатством, пользоваться которым нужно очень разумно. Впервые выделил почву как лособое тело Докучаев.
Почвы образуются очень медленно. тысячелетия с момен та появления первых организмов на горных породах до полного фор мирования почвы. За 100 лет мощность почвы увеличивается всего на 1.1. Предмет земельного права см. Почва состоит из твердой, жидкой, газообразной частей и живых организмов. Докучаев назвал почву зеркалом природы, подчеркивая тем самым, что она отражает взаимодействие всех ком понентов природы, являясь результатом этого взаимодействия. Деятель ность человека влияет на образование почв. Минеральная часть по чвы состоит из частиц песка, ила, глины, щебня. На ее долю приходит ся более объема почвы.
Более 100 лет назад Докучаев доказал, что размещение почв по поверхности земли подчинено закону зональности. В Российской Федерации широтная зональность выражена ярче, чем в других стра нах мира. Это связано с большой протяженностью России по мериди ану и с преобладанием равнинного ландшафта. С севера на юг терри тории РФ сменяют друг друга: тундровые, глеевые, подзолистые, серые лесные, черноземы, каштано вые и бурые, серо-бурые почвы, почвы полупустынь, солончаки, торфя но-болотные почвы.
В Российской Федерации на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится около 13% земельного фонда, в том числе около 8%. Лесами занято 40% территории.
Площадь сельскохозяйственных угодий России Ч 222 млн га, в том числе: 132 млн га;
23,5 млн га;
Ч 64,5 млн га.
Х Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличи ваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порож дает потребность в рациональной эксплуатации земель: экономном использовании территории земель, но достигается совмещением рас полагаемых на ней объектов, нормировании отвода земель в пользова ние и собственность;
ограничении изъятия ценных угодий несель скохозяйственных нужд;
эффективном использовании земель сельско хозяйственного назначения.
Х Земля не может быть перенесена в другое место. Равным образом она не подлежит замене никакими другими средствами про изводства, как это происходит в отношении других орудий и средств производства (другого имущества).
Х При правильном использовании земли ее плодородие не толь ко не ухудшается, а постоянно возрастает.
Земля обладает большей ценностью, чем обычное Если имущество изнашивается, быстро устаревает, то земля не подвержена изменениям. Более того, даже тогда, когда человечество созда ет невиданное по своим качествам и ценностям и тогда земля будет ценнее его.
42 Глава 1. Понятие земельного права Х Как отмечалось, земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может переноситься в про странстве.
Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать пред мет земельного права образом.
1. Предметом земельного права являются общественные зе мельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.
2. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта об щественных отношений.
3. Земельные отношения Ч это общественные отношения меж ду органами государственной власти и органами местного само управления, предприятиями, организациями, учреждениями и граж данами по поводу владения, пользования и распоряжения землей, находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-право вых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда эти отношения урегулированы земельного права.
Итак, можно дать следующее определение земельного права как отрасли права.
Земельное право Ч самостоятельная отрасль права, направлен ная на регулирование земельных отношений в Российской Феде рации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лиц и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенст вование и создание эффективного земельного строя в России, ос нованного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рацио нальное использование и охрану земель, надлежащие условия рав ноправного развития форм хозяйствования, воспроизводство пло дородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и ох раны земельных прав граждан и других пользователей землей.
1.2. Методы правового регулирования земельного права.
Земля как объект правового регулирования Адекватным ценности земли как объекту правовых отношений дол жно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному объекту.
Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена ника кой денежной оценкой. Поэтому земельный учет осуществляется осо быми методами земельного кадастра, учитывающего как специфику земель, так и их ценность. Кадастровый учет особо необходим в свя 1.3. Методы правового регулирования земельных отношений зи с устойчивой неоднородностью земли, которая бесконечно много образна в своих различных проявлениях. Такое построение земельно правового регулирования осуществляется с учетом объективно сущест вующих свойств и особенностей земель.
Россия обладает огромными земельными ресурсами, но это нацио нальное богатство страны используется крайне неэффективно. Десят ки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использова ния, идет деградация и снижение плодородия земли. Перед стоит сложная задача завершения реформирования земельных отноше ний и создания российской национальной системы землепользования.
Государственный земельный кадастр ведется в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами.
1.3. Методы правового регулирования земельных отношений При раскрытии сущности земельного права нужно учитывать не только специфику предмета, но и специфику метода. Если предмет отвечает вопрос, что регулирует отрасль, то метод Ч как регулиру ет, т.е. метод представляет собой способ правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет.
Метод Ч установленный законодательством способ воздей ствия на поведение и действия физических и юридических лиц, который вправе применять должностное лицо либо орган в оп ределенных ситуациях.
Способ воздействия Ч это установленное законодательством по ложение, которое поведение или действия лиц в сторону ограничения или стимулирования.
Метод регулирования земельных отношений отражает специфику своего воздействия. В условиях формирования рынка земли и рыноч ных отношений необходимо выявить методы с учетом особенностей режима правового регулирования общественных отношений, которые составляют предмет отрасли. Методы правового регулирования обус ловлены характеррм регулируемых отношений, для которых подбира ются адекватные им приемы и способы правового воздействия.
Структура методов не является точным отражением структуры ре гулируемых общественных отношений. В отдельных случаях, когда этого требует обстановка, к однородным общественным отношениям могут быть применены различные методы правового регулирования.
Для земельного права характерны два вида методов: императивный и диапозитивный.
44 Глава I. Понятие земельного права метод правового регулирования земельных отношений. Этот метод правового регулирования выражается в ус тановлении субъектов и запретов, не подлежащих исполнению.
Установление обязанностей Ч это способ правового регу лирования, поскольку он занимает значительный удельный вес в содер жании земельно-правовых норм. Это Ч обязанности соблюдать субор динацию органов власти в части регулирования земельных отношений, соблюдать приоритет земель сельскохозяйственного назначения, поря док предварительного согласования места размещения объекта на зе мельном участке и т.д. Введенная законом обязанность для субъектов земельно-правовых отношений исключает какие-либо отклонения в ее использовании. Например, если нарушается обязанность по целевому использованию земель, то может быть прекращено не только такое ис пользование, но и само право на землю (ст. 44, 45 ЗК РФ).
Установление запретов в земельном праве Ч это определение гра ниц как возможного, так и должного поведения участников земельных Границы возможного поведения необходимы для того, чтобы пре сечь реализацию интересов субъектов земельных правоотношений в ущерб интересам общества и государства. Так, в ходе осуществления промышленного, химического и иных видов производства пользовате ли земли неизбежно загрязняют окружающую среду и почву, химиче скими и бактериальными веществами, поскольку экологически чистое производство Ч это такая же утопия, как и вечный двигатель. Одна ко такое загрязнение не должно превышать предельно допустимую концентрацию этих веществ в почве, устанавливаемую земельным за конодательством.
Границы должного поведения определяются для того, чтобы спосо бы, которыми субъекты земельных правоотношений выполняют свои обязанности и достигают своих целей, не противоречили государствен ным и общественным интересам и не наносили им вреда. Например, осуществляя строительство на земельном участке, всякий землеполь зователь обязан руководствоваться градостроительными стандартами и правилами, согласовывать это строительство с землеустроительны ми, пожарными, санитарными, природоохранительными и иными орга нами, осуществляющими государственный контроль за этой сферой хозяйственной деятельности.
Соблюдение правил должного поведения и ненарушение также жестко регламентируются и обеспечиваются действующим зе мельным законодательством. Например, за самовольное строительство, 1.3. Методы правового регулирования земельных отношений к которому относятся нарушение строительных норм и несогласова ние строительства с соответствующими органами, установлена адми нистративная ответственность для граждан и юридических лиц (ст. 9.4, 9.5 КоАП РФ).
Императивный метод земельных отноше ний исключает юридическое равенство сторон, автономию воль субъек тов, предполагая отношения власти и подчинения.
Диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений. Диспозитивный метод правового регулирования означа ет такой способ правового воздействия, при котором субъектам земель ных правоотношений предоставляется свобода (собственное усмотре ние) в реализации своих целей и задач.
Существует три основных вида диспозитивного метода правового регулирования земельных отношений: рекомендательный, санкциони рующий и делегирующий.
Рекомендательный метод правового регулирования выражается в предоставлении возможностей альтернативного поведения субъек та земельных правоотношений, когда субъект может выбирать способ своего для достижения поставленной цели. Рекомендации, исходящие от государственного органа, облегчают ему выбор того или иного решения. Например, экономическое стимулирование рациональ ного использования и охраны земель предусматривает выделение средств местного бюджета для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли. Однако вопрос о том, в каких размерах, в какие сроки и кому выделять такие средства, решается местными органами.
метод выражается в том, решение о реа лизации своих земельных полномочий субъект земельных правоотно шений принимает самостоятельно, но это решение приобретает юри дическую силу лишь после утверждения его соответствующим компе тентным органом. Так, материалы предварительного согласования места размещения объекта готовятся заинтересованными однако юридически значимыми они становятся лишь после утверждения со ответствующими органами местного самоуправления.
метод правового регулирования выражается в предоставлении прав и свобод субъектам земельных правоотношений по тому или иному правомочий. Например, исключительно от гражданина Ч собственника земельного участка зависит пере дача земельного участка по наследству. Государство вправе вмешать ся лишь в случае, если гражданином не было составлено завещание и отсутствуют наследники по закону.
46 Глава 1. Понятие земельного права Метод науки права заключается в способе изучения не только системы земельно-правового регулирования, но и самих методов регулирования, способствуя их совершенствованию. Так, изу чение земельных ресурсов как объекта экологического права позво лило экологизировать методы земельно-правового регулирования вве дением всеобщей обязанности применять такие способы хозяйствен ной эксплуатации земель, которые не нарушают экологической обстановки на данной территории.
Наука в своей деятельности применяет общенаучные (диалектиче ский, исторический) методы и специальные методы (сравнительного правоведения, социологических исследований, кибернетический, систем ный и земельного права как учебной дисциплины имеет иное целевое назначение, поскольку направлен на усвоение обучаемыми той части знаний, которые необходимы им для будущей специализации или квалификации. Кроме того, метод земельного права как учебной дис циплины использует закономерности психологического восприятия человеческим сознанием информации. Познание проходит как минимум три этапа Ч восприятие, усвоение и практическое за крепление, т.е. собственно получение учебного материала из учеб ников, пособий, от преподавателей;
тщательное осмысливание полу ченного, отбор систематизация знаний с учетом будущей специаль ности, практическое закрепление путем применения тех или иных положений земельного законодательства на практике или в учебных занятиях. Исследовательский характер обучения играет вспомога тельную роль, поскольку преподавание специально не занимается по лучением совершенно новых знаний, оно на распростра нение и внедрение имеющихся.
Особенности методов правового регулирования земельных отношений. Особенности методов правового регулирования в земель ном праве на современном этапе его развития диктуются следующи ми обстоятельствами.
Для правового регулирования групп земельных от ношений, связанных с оборотом земли, применяется заново разрабо танная система экономического стимулирования и принятия экономи ко-правовых мер, установленная новым ГК РФ, задачами, стоящими перед государством и обществом в современных условиях.
Период перехода к регулируемым рыночным отношениям теризуется тем, что главной задачей является перераспределение зем ли в интересах создания условий для равноправного раз 1.3. Методы правового регулирования земельных отношений личных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики при обеспечении рационального использования и охраны земель.
Устанавливаются свободы выбора форм хозяйствования. В то время существует помеха в реализации земельной реформы. Поэтому усиливается императивный метод воздействия на виновных субъектов, которые эти препятствия.
В силу этих особенностей в правовом регулировании земельных отношений применяется практически весь спектр вышеназванных методов:
обязательное требование целевого использования земельных участков;
запрещение нарушения почвенного плодородия и ухудшения логической обстановки;
меры экономического стимулирования охраны земель;
санкционирование мелиоративных работ го органами;
хозяйственная свобода на земле и т.д.
Иначе говоря, в правовом регулировании присутствуют как импе ративный метод установления обязанностей и запретов, так и диспо метод рекомендаций, санкционирования, делегирования субъектам земельных правоотношений определенных прав.
Однако в указанной системе методов неизбежно выделяются те или иные виды и подвиды. Например, в регулировании порядка использо вания земель преобладает диспозитивный метод, а в регулировании ох раны Ч императивный. В частности, важность земли как места оби тания и как источника естественного богатства порождает необходи мость принятия специализированных законов в этой сфере. Например, Федеральный закон от № О государственном ре гулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения (в ред. от устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сель скохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков хозяй ственной деятельности. Обеспечение плодородия этой категории зе мель осуществляется по направлениям, указанным на с. 27.
Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ национальный доклад о состоянии плодородия земель (ст. 12).
G3 РФ. 1998. № 29. Ст. 3399;
2003. № 2. Ст. 167.
48 Глава 1. Понятие земельного права В целях обеспечения плодородия земель назначения осуществляется разработка и реализация целевых программ обеспечения плодородия этих земель (ст. 13).
Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется при условии соблюдения экологических требований (ст. 21).
В связи с тем, что земля является важнейшим компонентом окру жающей среды, необходимо усилить ответственность за правонаруше ния против земельной безопасности. В частности, постановление Пле нума Верховного Суда РФ от № 14 О практике примене ния судами законодательства об ответственности за экологические указывает, что необходимо обеспечить правильное и единообразное применение законодательства, так как высокая сте пень общественной опасности правонарушений в этой сфере обуслов лена тем, что объектом посягательства является стабильность окру жающей среды и природоресурсный потенциал, гарантирован ное Конституцией РФ право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42).
В каждом конкретном деле, квалифицируя содеянное, суд должен не только из стоимости и количества потерь, но и учитывать причиненный экологический вред, так называемый вред, нанесенный растительному и миру, а также экосистеме в целом.
1.4. Закономерности, которым подчинены методы правового регулирования земельных отношений Анализ действующего земельного законодательства указывает на следующие закономерности, нашедшие отражение в правовом регули ровании и в формировании земельно-правовых методов.
1. Действие объективных законов природы, с которыми необ ходимо считаться. Подобно тому как металлические предметы под вержены ржавчине, земля подвержена эрозионным процессам, про цессам зарастания кустарником, мелколесьем, сорняками. В силу этого в ст. 42 ЗК РФ предусмотрены обязанности по защите земель от вредных процессов не допускать загрязнение, захламление, де градацию и ухудшение плодородия почв на землях соответству ющих т.е. существующий объективный закон природы продиктовал законодателю введение указанного требования и за РГ. 1998. № 44.
1.5. Специфические особенности методов правового регулирования земельных отношений не мог просто отмахнуться от потребности учета этого обстоятельства.
экономических законов общества, которые дикту ют праву свои условия. Например, ведущим мотивом поведения лю дей является интерес, а чтобы действие этого интереса не пошло вразрез с интересами общества и государства, последнее сформиро вало систему правил, устраняющих такую коллизию. Если гражда нину или организации потребуется построить объект на ценных сельскохозяйственных угодьях, то они могут предпринять любые действия для достижения указанных целей. Поэтому в земельном праве ведущими нормативами являются подразделение всего зе мельного фонда Российской Федерации на категории земель, уста новление их целевого назначения, требования охраны в первую очередь сельскохозяйственных угодий (ст. 7, 8 ЗК РФ).
3. Действие социальных законов, отражающих психологию как народов, и определенных общностей людей, для которых дороги традиции, свое понимание ценностей окружающей среды.
Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочис ленных народов и этнических групп возможно установление особо го режима использования земель, формы собственности на землю в республиках в составе Российской Федерации могут устанавливать ся согласно конституциям этих республик, т.е. учитываются особен ности социальной психологии данных народов и народностей. Это же способствует преимущественное право на получение земель ного участка гражданами, проживающими в данной местности, о чем сказано в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ О гаранти ях прав коренных малочисленных Это закреплено и в п. ст. 31 ЗК РФ.
1.5. Специфические особенности методов правового регулирования земельных отношений Из общетеоретического курса известно, что отраслей права имеет императивный метод правового регулирования.
Однако метод правового регулирования, присущий данной конкретной отрасли права, безусловно, должен отражать специфику ее предмета.
В земельном праве предметом являются земельные отношения, ко торые складываются по поводу земли, являющейся уникальным при родным объектом и составляющей основу жизнедеятельности всего че СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
Глава 1. Понятие земельного права ловечества, что особенно выделяет ее по сравнению с другим имуще ством в гражданском праве.
К земле необходимо относиться как к имуществу особого рода, принадлежащего всему народу России, которое ограниченно может участвовать в гражданском обороте в строго установленном зако ном порядке. Должны быть существенно ограничены правомочия по распоряжению землей в интересах как пользова телей, так всего общества в целом в силу уникальности данного объекта.
На современном этапе развития земельных отношений в числе правового регулирования важное значение приобретает ме тод обязательного государственного контроля и надзора за охраной и рациональным использованием всех земель, особенно земель сель скохозяйственного назначения в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2002 № Об обороте земель сельскохозяй ственного назначения (в ред. от 07.07.2003)1, усиления государ ственного регулирования этой сферы отношений через специально уполномоченные органы, придания им особых полномочий для уси ления их роли в силу того, что земля уникальными непро человеком свойствами, ограничена Эти свойства и черты земли не позволяют считать ее в полном смыс ле имуществом.
Наличие формирующегося земельного рынка в России предполагает два обязательных условия: хозяйственную свободу и достаточную для этого определенность земельных отношений, ибо свобода без опреде ленности есть анархия, а определенность без свободы Ч кабала. Оба эти условия удачно обеспечивают договорные формы хозяйственных а поэтому договор Ч обязательный спутник форми рующегося земельного рынка, эффективно вторгающегося в земельные отношения.
Рыночная свобода начинает активно проникать во все институты земельного права России. Поэтому договорный метод правового ре гулирования земельных отношений в условиях формирования земель ного рынка в России с каждым днем приобретает все большее чение.
Но, несмотря на это, установленные неограниченные свободы в со вершении сделок в гражданском законодательстве не могут полно стью распространяться на земельное право, которое должно иметь при оритет в регулировании земельных отношений. В земельном праве сле СЗ РФ. 2002. 30. Ст. 3018;
2003. № 28. Ст. 2882.
1.5. Специфические особенности методов правового регулирования земельных отношений дует использовать при совершении сделок общие положения, установ ленные гражданским законодательством' с учетом определенной спе цифики в земельном законодательстве по данному вопросу (например, порядок оборота земельных участков и При совершении сделок необходимо учитывать специфику объек та земельных сделок, ведь земля Ч имущество особого Она не имеет имущественной оценки, но в условиях рынка ей придается конъ юнктурная рыночная стоимость. В силу этого земля' приобретает не кое имущественное содержание.
Контроль за соблюдением указанных правил по регистрации прав на имущество и сделок с ним возложен на Минюст Рос сии.
Однако, по нашему мнению, отраслевой метод земельно-правового регулирования в период бурного формирования рынка земли должен больше отражать специфику предмета своего воздействия. Это ме тод правового регулирования земельных отношений с учетом природ ного земли и общечеловеческого значения. Его ре гулятивное воздействие проявляется в прекращении отдельных природных ресурсов и окружающей в целом, отно шения к ним не как к обычному имуществу, а как к собственности, принадлежащей в силу единства и неделимости естественной среды всему многомиллионному народу России;
в последовательном осуще ствлении принципа целевого использования земельных ресурсов, ус тановления особых правил при вовлечении земель в гражданский оборот, ограничения распорядительных прав собственников земли, имея в виду его общечеловеческое значение в интересах всего об щества, введения полноценного земельного кадастра и мониторинга земель и др.
Суммируя сказанное, можно сделать вывод, что метод земельно правового регулирования, во-первых, включает в себя весь спектр пра вового воздействия на субъектов земельных правоотношений при без условной гармонизации их интересов, во-вторых, он обусловлен особен ностями предмета правового регулирования и задачами, стоящими перед обществом и государством на современном этапе. И здесь опять Федеральный закон от 21.07.1997 О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в ред. от 09.06.2003) // СЗ РФ.
1997. №30. Ст. 3594;
2001. № П. Ст. 997;
16. Ст. 1533;
2002. 15. Ст. 1377;
2003. № 24. Ст. 2244. Постановление Правительства РФ от 18.02.1998 219 Об ут верждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое иму щество и сделок с ним (в ред. от 03.10.2002) // СЗ РФ. 1998. 8. Ст. 963;
1999.
№ 52. Ст. № 41. Ст. 3983.
52 Глава 1. Понятие земельного права таки актуально учитываются интересы отдельной личности, групповые интересы целых народов.
Земельное право является сложным образованием и обладает собственным методом правового регулирования. Его специфика за ключается в том, что он сочетает в себе черты властно-авторитар ные (власти и подчинения) и автономные (юридического равенства), характерные для методов гражданского права. Тем самым он полу чает новое содержание, свойственное только земельному праву и отличающее его от любой другой отрасли российского права.
Метод земельного права представляет собой способы и приемы воздействия на поведение людей, которые соответствуют теру и природе земли как уникального природного жизнен но необходимого всем гражданам.
Итак, под методом правового регулирования в земельном понимается совокупность императивных и диспозитивных способов воздействия государства на поведение людей, обусловленных полити ческими, социальными, экономическими особенностями от ношений, объективными законами общества и природы. На современ ном этапе методы правового регулирования земельных общественных отношений должны организовать это регулирование в 'целях рацио нального использования, охраны земель и эффективного на них хозяй ствования.
Однако следует отметить, что в нынешних условиях четко просле живается тенденция к усилению государственного вмешательства в регулирование земельных отношений, к преобладанию императивного метода над диспозитивным.
1.6. Принципы земельного права Развитие правовой системы происходит по схеме лот общего к частному. Основополагающие положения земельного законодатель ства закрепляются в Конституции РФ, детализируются, конкретизиру ются в специальных законах, постановлениях, управленческих актах, имеющих общенормативное значение.
Принципы земельного права как отрасли права представляют со бой микросхему данной отрасли.
Системность принципов как в зеркале отражает систему земель ного права. В силу этого принципы земельного права можно класси фицировать как общеправовые (конституционные), принципы Общей части земельного права и его Особенной части.
1.6. Принципы земельного права К принципам относятся: признание, соблюдение и защита прав граждан, включая права на землю, как обязанность сударства (ст. 2 Конституции РФ);
юридическое равенство граждан в получении (приобретении) на землю (доступа к земле);
прин цип свободного выбора гражданами прав на землю и обязанности государства, органов местного самоуправления по обеспечению зе мельных прав объединений;
гуманизма;
принцип законности в земельных отношениях;
принцип интернационализма, имеющий международную и национальную стороны;
принцип стиму лирования рационального использования земли ее пользователями;
принцип субъективного вменения, т.е. применение земельно-право вой ответственности за виновные земельные правонарушения, и др.
Отраслевые принципы земельного права обусловлены особым ха рактером регулируемых общественных земельных отношений, которые в свою очередь определены спецификой регулируемого объекта земель ного фонда Российской Федерации, состоящего из разных по своему правовому режиму отдельных категорий земель. Эта специфика поро дила принципы, которые можно разделить на две части: относящиеся к Общей части земельного права и относящиеся к Особенной части.
В основу деления полжены уникальные свойства, присущие земле как специфическому объекту.
Принципы земельного права содержатся:
в Конституции РФ, где сказано, что человек, его права и свобо ды являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина Ч обязанность государства (ст. 2). Статьи 7, 8, посвящены земельным отношениям. В Конституции закреплено и право граждан и объедине ний иметь в частной собственности (ч. 2 ст. 9 и ч. 1 ст. 36). В случае отказа в предоставлении земельного участка гражданин может обратиться в суд за защитой своего права. В ч. 4 ст. 29 и ст. креплено право граждан на информацию о всевозрастающей роли де мократического общественного контроля в сфере земельного права;
2) в декларациях нормативно-правовых актов. Так, в земельном законодательстве был провозглашен принцип равноправия всех форм земельной собственности и форм хозяйствования на земле (См. Фе деральный закон от № 74-ФЗ О крестьянском (фермер ском) хозяйстве1;
3) конкретных нормах земельного права. Так, ЗК РФ закреп ляет принцип приоритета земель сельскохозяйственного назначения по сравнению с другими категориями земель, обеспечивает принцип. СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
54 Глава 1. Понятие земельного права целевого использования земель, при постоянном (бессрочном) пользо вании создает предпосылки устойчивости прав на землю и т.д.;
4) в текстуальном действующего нормы ЗК РФ, посвященные землеустройству, можно прий ти к выводу о наличии приоритета экологических интересов над экономическими, поскольку задачи землеустройства подчинены со зданию благоприятной окружающей среды и улучшению природных ландшафтов.
Принципы земельного права характеризуются следующими призна ками:
они являются руководящим началом в нормативно-правовом ре гулировании земельных отношений, им не могут противоречить ря довые нормы земельного права. Так, недопустимо отводить под несель скохозяйственные нужды земли, являющиеся ценными сельскохозяйст венными угодьями;
2) в самых общих чертах система принципов земельного права является микросистемой, схемой права, подобно тому как у любого организма в природе или технике имеется своя микросхема;
3) среди принципов земельного права также имеется иерархия, в которой одни принципы занимают вышестоящее положение по шению к остальным. Например, принцип обеспечения благоприятной окружающей среды является главенствующим по отношению к прин ципу рационального использования земель;
4) система принципов динамична: по мере развития правовой сис темы появляются новые принципы, уходят в прошлое старые. Напри мер, с введением регулируемых рыночных отношений ушел в историю принцип землепользования, его заменил принцип плат ного пользования землями, вместо принципа максимального расшире ния фонда сельскохозяйственных угодий пришел оптималь ного формирования этого вида угодий, беспорядочное ширение площадей под земледелие не проходит бесследно для окружающей среды.
В ст. 1 нового ЗК РФ и других нормах земельного законодатель ства сформулированы основные принципы.
Рассмотрим принципы, присущие Общей части земельного права, по отдельности и раскроем их содержание.
1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности ловека, согласно которому регулирование отношений по использова нию и охране земель осуществляется исходя из представлений о зем ле как об объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной ча сти природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы существования 1.6. Принципы земельного права и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о не движимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю.
2. Принцип приоритета интересов населяющих данную территорию, и защиты прав человека. Этот принцип выражается в том, что:
а) земля является основой жизни и деятельности народов, прожи вающих на соответствующей территории (ст. Конституции РФ);
б) каждый житель России является собственником этого природ ного дара. Это конституционное право закреплено в ч. 1 ст. 36 Кон ституции РФ. Государство гарантирует судебную защиту в реализа ции этого права;
в) приобретение земельных участков в собственность осуществля ется лишь в порядке, предусмотренном законом;
г) в интересах охраны здоровья человека устанавливается право каждого гражданина Российской Федерации на благоприятную окру жающую среду (ст. 42 Конституции РФ), определяются нормативы предельно допустимой концентрации вредных химических, бактериаль ных, паразитарно-бактериальных и радиоактивных веществ в почве, сти мулируется экологически чистой продукции путем ус тановления повышенных цен на нее;
д) в п. 4 ст. 28 ЗК РФ установлено, что не допускается отказ в предоставлении в собственность гражданам и юридическим лицам зе мельных участков, находящихся в государственной или ной собственности, для строительства;
е) участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, означающее, что граждане Российской общественные организации (объеди нения) имеют право принимать участие в подготовке решений, зация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельно сти обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, которые установлены законодательством.
В содержание указанного принципа входит приоритет ского благополучия окружающей среды в данном регионе при исполь зовании земель. Это выражается в том, что:
а) необходимо создать условия для поддержания устойчивых лан дшафтов и охраны земель как важнейшего компонента среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием ее в качестве недвижимого имущества, т.е. владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками 56 Глава 1. Понятие земельного права земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружа ющей среде;
б) использование земли способами, нарушающими экологическую обстановку территории, эксплуатация земельного участка, приводящая к снижению плодородия почв, ухудшению экологической ситуации, являются основными для изъятия этого участка;
в) размещении, проектировании, строительстве и вводе в экс плуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооруже ний, а также внедрении новых технологий, влияющих на состояние земель и окружающей среды, обязательно должны предусмат риваться и осуществляться мероприятия по охране окружающей ды, являющиеся составной частью вышеуказанных работ, а проведению таких работ должны предшествовать положительные заключения госу дарственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы;
г) непрерывно осуществляется мониторинг земель, представляющий собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда, для свое временного выявления изменений, их оценки, предупреждения и уст ранения последствий негативных процессов;
д) при осуществлении деятельности по использованию и зе мель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здо ровье человека, даже если это требует больших затрат (приоритет ох раны жизни и здоровья человека).
3. Принцип целевого использования земель. Если имущество (зда ния, сооружения, машины и т.п.) может использоваться не только по целевому, но и по иному назначению (производственное здание Ч в качестве склада, трактор Ч иногда в качестве средства перевозки гру зов), то землю недопустимо использовать для тех целей, которые не указаны в документе, удостоверяющем режим ее использования. На пример, недопустимо использовать пашню под лесопосадки, если она не отведена для этих целей, и наоборот, участок, предназначенный под лесопосадки, нельзя постоянно использовать под пашню.
Целевое назначение земель ЧХ установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) конкрет ных целей в соответствии с категориями земель.
Правовой режим определяет совокупность правил их использова ния и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, приро доохранным законодательством о недрах, и распространяется на зем ли определенной категории.
1.6. Принципы земельного права На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответствующих катего рий земель.
В случае спора по правовому режиму земельного участка приори тет имеет категория более строгого правового режима.
Целевое назначение и правовой режим мель определяются федеральными законами, законами субъектов РФ и отражаются в градостроительной и землеустроительной докумен тации.
Строго целевое использование земли представляет собой централь ный момент земельного законодательства, поскольку режим эксплуа тации земель, по сути, сводится к отнесению их к категориям, указан ным ЗК РФ, в порядке и на условиях, предусмотренных действующим законодательством.
Принцип целевого использования земель выражается в том, что:
Российской Федерации подразделяются на семь категорий по их целевому назначению;
внутри категорий земель происходит подразделение их по угодьям. Так, земли сельскохозяйственного назначения подразделяют ся на пахотные, пастбищные, сенокосные и др.;
земли поселений Ч на земли застройки, общего пользования, сельскохозяйственного ис пользования т.п., земли природоохранного назначения включают в себя заказников, земли лесов, выполняющих защитные функ ции, и т.п.;
земельная территория, установленная в порядке землеустройства, ее организация обязательны для собственников земли, цев, землепользователей, в том числе и арендаторов;
устанавливаются дополнительные правила, возникающие из со седства режимов землепользователей. Так, законом устанавливаются разные сервитуты, а также водоохранные зоны рек и водоемов, грани цы которых закрепляются на местности специальными информацион ными знаками. Земельные участки в пределах зон у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изыма ются. Пользование этими земельными участками осуществляется с соблюдением установленного на них режима.
Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавли вается федеральным законом и законами субъектов РФ.
Категория земель указывается:
в постановлениях органов исполнительной власти и решениях органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земель ных участков или об установлении особых правовых исполь 58 Глава 1. Понятие земельного права зования земель особо охраняемых территорий и земель иного назна чения;
свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих права на землю;
документах государственного земельного кадастра;
документах государственной регистрации.
Нарушение установленной ЗК РФ, другими федеральными закона ми подведомственности перевода земель из одной категории в является основанием для:
признания недействительными актов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании;
2) отказа в государственной регистрации прав на землю.
Дифференцированный подход к установлению правового земель заключается в том, что при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.
Приоритет сохранения ценных земель и земель особо охраняемых территорий означает, что изъятие ценных земель сельскохозяйствен ного назначения, земель лесного фонда, лесами первой груп пы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, зе мель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий иных целей огра ничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или уменьшение ценности земель других категорий.
Реализация этого принципа обеспечивается ст. 27, 79, 94, ЗК РФ и специальным федеральным законом.
4. Принцип устойчивости прав на землю является обязательным условием рационального использования угодий, поскольку лицо, не имеющее уверенности в стабильности своего права на землю, не бу заботиться об ее сохранности и о повышении ее плодородия.
Право на землю всех пользователей землей является конституци онным правом. Оно защищается и гарантируется ст. 2 Конституции РФ.
Гарантии стабильности прав на землю выражаются в следующем:
а) гражданам гарантируется право на получение земельных уча стков и на судебное обжалование отказа в предоставлении этих участков;
б) в законе дан исчерпывающий перечень оснований изъятия зе мельных участков у собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора;
1.6. Принципы земельного права в) свобода хозяйственной деятельности гарантируется принятием определенного перечня прав и обязанностей по экс плуатации земель, закреплением положений о недопустимости вмеша тельства государства и его органов в деятельность предприятия без оснований, определенных законом, под страхом возмещения убытков, причиненных таковым вмешательством.
5. Принцип равноправного положения всех форм земельной соб ственности и всех форм хозяйственной эксплуатации угодий вы ражается:
а) в господства каких-либо форм собственности или хозяйствования над другими.
В Конституции РФ и федеральном законодательстве установлено разграничение государственной собственности на землю на собствен ность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и ность муниципальных образований.
В случаях установления каких-либо приоритетов форм собствен ности на землю или форм хозяйствования на ней перед иными фор мами собственности и хозяйствования заинтересованные пользова тели земли вправе оспорить данное нарушение в установленном по рядке, а если такое нарушение может иметь своим существенное ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, то в Антимоно польный комитет РФ принятия соответствующих мер (п. 1 ст. Закона РСФСР от 22.03.1991 №948-1 О конкуренции и ограниче нии монополистической деятельности на товарных рынках (в ред.
от б) в выравнивании способов хозяйственной эксплуатации путем освобождения от платы за землю лиц, осваивающих ее или вос станавливающих нарушенные не по их вине угодья, установлении дифференцированных земельных налогов в зависимости от качества угодий.
6. Принцип платного использования земель, являющийся обяза тельным условием их эффективной эксплуатации. Например, при менение на некоторых территориях страны норм бесплатного отвода земель для ведения крестьянского хозяйства вместо стимулирования их развития дало обратный эффект, поскольку люди относились к бесплатно полученному участку как к даровой вещи.
и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 499;
СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977;
1998.
№ 19. Ст. 2066;
2000. 2. Ст. 124;
2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2;
№ 12. Ст. 1093;
№41.
Ст. 3969.
60 Глава 1. Понятие земельного права В соответствии с Законом РСФСР от № 1738-1 О плате за землю (в ред. от а также согласно ст. 65, 66 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным.
Целью введения платы за землю является стимулирование рацио нального использования угодий, их охраны, повышения плодородия почв, выравнивания социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечения развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирования социальных фондов финансирова ния этих мероприятий (ст. 2 Закона).
Формами платы являются: земельный налог (до введения в дей ствие налога на недвижимость), арендная плата и нормативная цена земли. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи (кро ме арендаторов, с которых взимается арендная плата) облагаются ежегодным земельным налогом. Нормативная цена земли устанавли вается для обеспечения экономического регулирования отношений при передаче земли в собственность гражданам, определении общей доле вой собственности на землю, передаче ее по наследству, дарении, пу тем получения банковского кредита под залог земельного участка и в других случаях2.
Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соот ветствии с федеральным законом об оценочной деятельности.
Для установления кадастровой стоимости земельных участков Про водится государственная кадастровая оценка земель, за исключением ВСНД и ВС РФ. 1991. № Ст. 1424;
1992. № 10. Ст. 469;
№ 34. Ст. 1976;
Ст. 1980;
СЗ РФ. 1994. 10. Ст. 1108;
№ 16. Ст. 1860;
1995. № 14. Ст. 121;
№ 35.
Ст. 3503;
1996. 1. Ст. 4;
1997. № 26. Ст. 2954;
№ 47. Ст. 5342;
1998. № 1. Ст. 5;
30. Ст. 3613;
№ 31. Ст. 3810;
1999. № 1. Ст. 1;
№ 9. Ст. 1093;
2000. 1. Ст. 10;
53 (ч. 1). Ст. 5030;
2002. № 30. Ст. 3027;
Ст. 3033;
№ 52 (ч. 1). Ст. 5132.
См. также ст. Инструкции МНС России от 21.02.2000 № 56 По применению зако на Российской Федерации "О плате за землю" (БНА. 2000. № 16);
Приказ МНС сии от 15.10.2001 № О внесении изменений и дополнений в Инструк цию МНС России от 21 февраля 2000 года № 56 По применению Закона Российской Федерации "О плате за землю" (БНА. 2002. № 1);
Приказ МНС России от 12.04. №БГ-3-21/197 изменений и дополнений в Инструкцию МНС России от 21 февраля 2000 года (РГ. 2002. 28 мая);
Федеральный закон от 14.12.2001 № ФЗ Об индексации ставок земельного налога (СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4820);
поста новление Правительства РФ от 07.06.2002 № 395 О лицензировании оценочной дея тельности (в ред. от 27.02.2003) (СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2192;
№ 41. Ст. 3983);
Федеральный закон от 29.07.1998 № Об оценочной деятельности в Российс кой Федерации 1998. № 31. Ст. 3813;
2002. 4. Ст. 251;
№ 12. Ст. 1093;
№ 46. Ст. 4537;
2003. № 2. Ст. 167;
№ 9. Ст. 805);
Приказ МНС России от 29.12. Об утверждении формы налоговой декларации по земельному налогу и инструкции по ее заполнению (РГ. 2004. 31 января).
См.: постановление Правительства РФ от 15.03.1997 № 319 О порядке опреде ления нормативной цены земли // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1539.
1.6. Принципы земельного права случаев, определенных п. 3 ст. 65 ЗК РФ. Порядок проведения госу дарственной кадастровой оценки земель устанавливается Правитель ством В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процен тах от нее (ст. 66 ЗК РФ Оценка земли).
земельных ресурсов Ч определение кадастровой стоимо сти земельных участков на рентной основе с учетом плодородия почв, природных и экономических условий, местонахождения земельных участков в соответствии с зонированием и районированием земель2.
При осуществлении оценки земельных ресурсов используются дан ные мониторинга земель, государственного земельного дру гих обследований и наблюдений за состоянием земель, проводимых в установленном цорядке. Для проведения оценки земельных ресурсов образуются в установленном порядке оценочные комиссии, в состав которых входят независимые эксперты, имеющие соответствующие лицензии. Утвержденные в установленном порядке данные о кадастровой стоимости земельного участка применяются при определении платы за землю и осуществлении государственного ре гулирования оборота земли.
В настоящее время в России одна из основных проблем Ч рас пределение природно-ресурсной ренты, т.е. разницы между ценой, по которой продается природный ресурс, и расходами на его добычу, включая определенную нормативную прибыль. Другого потенциаль ного источника доходов, сопоставимого с природно-ресурсной рентой, сейчас в России нет, но большую часть этой ренты в России забира ет предприниматель, хотя принадлежать она должна владельцу экс плуатируемых ресурсов Ч государству3.
Земельный налог устанавливается на основе ренты, исходя из пло дородия почв, других природных и экономических условий, местополо жения земельного участка, и не зависит от результатов хозяйствен деятельности владельцев земельного участка. Для определения земельного налога проводятся периодические оценки земельной рен ты, образующейся у владельца земельного Порядок, периодич ность и сроки проведения оценок земельных участков устанавливаются законами субъектов РФ.
Правила государственной кадастровой оценки земель. Утв. постановлением Пра вительства РФ от 08.04.2000 № 316 //СЗ РФ. 2000. № 16. Ст.
В настоящее время идет работа над принятием нового законодательства о налоге на землю на основе рыночной кадастровой оценки земельных участков.
См.: РГ. 2003. 24 ноября.
62 Глава 1. Понятие земельного права В ч. 1 ст. 14 НК РФ предусмотрена трансформация земельного налога в единый налог на недвижимость1. В соответствии ч. 2 ука занной статьи при введении налога на прекращается на территории соответствующих объектов взимание земельного на лога, а также взимание налога на имущество организаций и граждан.
Введение единого налога на недвижимость власти обосновывают тем, что это будет способствовать развитию рынка недвижимости и особен но земельного рынка, более эффективному использованию как зданий и помещений, так и земельных участков. Поэтому во всем мире этот налог считается наиболее собираемым и одним из самых стабильных2.
Единый налог на недвижимость требует федеральных органов, субъектов РФ и органов местного самоуправления коренного измене ния подхода в сфере регистрации учета собственности и взимания с нее налогов (а это находится в компетенции одних органов) и созда ния общей информационной системы (а земля находится в ведении другой организации).
Для сбора единого налога на недвижимое имущество население необходимо срочно вовлекать в кондоминиумы, которые и станут пла тить за землю под домами, в настоящее время находящимися в муни ципальной собственности. Указанный налог должен Прийти на смену трем действующим сейчас налогам Ч налогу на землю, налогу на иму щество юридических физических лиц.
Это важное мероприятие должно проводиться поэтапно, а не для всех субъектов налогообложения сразу.
Арендная плата за земельный участок устанавливается договором владельцем и арендатором. При этом учитываются рентные оценки земельного участка, периодически проводимые с целью опре деления земельного налога. Земельным законодательством устанавли вается прогрессивный земельный налог. Так, имеющие в собственности, пожизненно наследуемом владении, бессрочном (по стоянном) пользовании участки, суммарная площадь кото рых превышает предельные размеры, установленные земельным зако нодательством, облагаются прогрессивным земельным налогом за часть площади земельного участка, превышающую предельный размер став ки прогрессивного земельного налога, устанавливаемого законами субъектов РФ путем введения повышенных коэффициентов к утверж денным ставкам земельного налога для земель данного целевого ис пользования в зависимости от кратности превышения норм предостав ления земельных участков.
СЗ РФ. 2000. 2. Ст. 134.
См.: В. Мы все по-новому // РГ. 2002. 12 июля.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | Книги, научные публикации