Книги по разным темам
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 11 | Институт экономики переходного периода
103918, Россия, Москва, Газетный переулок д. 5 Тел./ факс 229 6596, www.iet.ru
Технология проведения реформ для страны с переходной экономикой и молодой демократией
Авторский коллектив:
К. Яновский – руководитель проекта
В. Новиков
С. Жаворонков
Москва
2006 г.
Введение 3
Состояние проблемы 5
Технология строительства базовых институтов 10
Зафиксировать окно возможностей открытым 10
Требования к реформе вооруженных сил 16
Требования к реформе правоохранительных органов 17
Требования к реформе судебной системы 18
Как защитить налогоплательщика от избирателя 19
Медиа-рынок: как частная собственность сама защищает свободу 25
Недостатки существующего регулирования 27
Возможные решения 29
Предлагаемые изменения 31
Присоединение к международным союзам и многосторонним договорам: сильное средство реформирования 32
Многосторонняя свободная торговля 35
Односторонняя свободная торговля 37
Внутригосударственное экономическое регулирование. 42
Правовой статус международных договоров в России 43
Общественные обсуждения как инструмент проведения реформ 45
1. Проведение общественных обсуждений законопроектов и административная реформа 45
2. Проведение общественных обсуждений 48
2.1. Задачи общественных обсуждений 48
2.2. Практика общественных обсуждений в России и Европейском Союзе на примере регулирования услуг общего экономического значения 53
2.3. Предложения по выбору оптимального формата для подготовки общественного мнения к изменению действующей системы государственного регулирования 54
Заключение 69
Источники 70
Введение
Под технологией реформ можно понимать достаточно широкий спектр рекомендаций – от вполне глобальных общегосударственного и едва ли не международного масштаба до локальных, связанных с местным самоуправлением. От базовых, фундаментальных институтов (Конституции, как некоего глубоко укорененного и разделяемого подавляющим большинством агентов1 набора ценностей и норм, как формальных так и неписанных, изменяемых с максимальными издержками или неизменяемыми вовсе2 – по времени требующими несколько поколений как минимум) до законодательства вполне узкого лотраслевого применения.
В связи с этим данная работа раскладывается на два направления. Одно посвящено анализу базовых институтов, Конституций, обуславливающих уровень гарантий основных личных прав и частной собственности, а также – для демократических стран - первых выборных циклов, по сути создающих формализованные или нет Учредительные собрания. Соответственно здесь же рассматриваются детерминанты успехов и неудач коалиций в поддержку так и против реформ.
Другое – анализирует факторы (иногда вполне универсальные, иногда - специфические), определяющие издержки проведения реформ и соответственно вероятность их успеха по конкретным секторам экономики (инфраструктура, промышленность, сельское хозяйство, торговля и т.п.) или сферам правового регулирования (корпоративное право, лантимонопольное законодательство, законодательство о приватизации и т.д.).
Естественно, такое разделение приведет к тому, что ряд проблем окажется затронут как минимум дважды – как общий политико-правовой фактор и как специфическая отрасль (к примеру, вопросы регулирования медиа-рынка и частотного спектра, связанного с гарантиями свободы слова, развития рекламы, современных коммуникаций и т.д.).
Следует специально отметить, что авторы на полном серьезе принимают шутливое определение Р.Рейгана3 как определение настоящего ученого экономиста. Поэтому мы не предлагаем никаких оригинальных решений для пополнения списка пунктов научной новизны этой работы.
Состояние проблемы
В серии своих работ посвященных политическому переходу от коммунизма к демократии в Восточной Европе Моника Налепа (M.Nalepa, 2005, Nalepa, 2006; Nalepa, Kaminski, 2006) описывает процедуры и торги за круглыми столами между властью и оппозицией и, затем, весьма подробно механизмы люстраций (или отказа от таковых) заложенные в законодательства восточноевропейских стран, а также анализирует правоприменительные практики таких законов.
Работы содержат обширный позитивный материал, как для экономического, так и для правового анализа. В аналитической части автор интерпретирует выбор автократа луступить власть продолжить репрессии и демократа в случае получения власти выполнить соглашение или ввести люстрации (причем последний интерпретируется как моральный, значимый для репутации, то есть ввел люстрации – пожертвовал репутацией), как представляется, без учета ряда важных факторов.
Во-первых, как признала сама М.Налепа в ходе дискуссии на презентации ее доклада (M.Nalepa, 2006) на конференции по теории общественного выбора в Новом Орлеане, она недостаточно учла высокую способность значительной части коммунистической элиты к адаптации. Соответственно, ожидания выигрышей старой элиты даже в случае введения механизма люстраций (ни в одной стране не предусматривавшего конфискации имущества или запрета заниматься бизнесом) были ею недооценены. С другой стороны, способность остаться у власти без поддержки из Москвы даже в случае продолжения репрессий, как показал пример Н.Чаушеску могла оказаться весьма ограниченной. Альтернатива Чаушеску заведомо хуже даже непродолжительного тюремного заключения для немногочисленных восточногерманских и чешских лидеров, а также офицеров репрессивных органов СССР в Прибалтике.
Рассуждение о моральной дилемме и риска о репутации также не представляются достаточно обоснованными. Во всех случаях переговоров такого рода силовые рычаги оставались в руках действующей власти. Не существует ни одной цивилизованной правовой системы, ни одного распространенного этического (религиозного) учения, которое не отвергало бы законность и моральность насильно навязанного договора.
В любом случае положение бывших коммунистов в странах, в которых власть, не дожидаясь полной эрозии поддержки, начинала переговоры за круглым столом (это, прежде всего, Польша, Венгрия и Болгария) несравнимо лучше чем в тех странах, где они оставляли разваливающуюся власть или начинали переговоры слишком поздно (Восточная Германия, Чехия, Словакия, Прибалтика, не говоря уже о Румынии).
Оценка неквалифицированным, зависимым и ищущим зависимости избирателем продолжительности лигры в выборы зависит, естественно от числа повторов игры. К такому же выводу приходит Кифер (Keefer, 2003), показывая, что продолжительность периода демократического развития является главной предпосылкой повышения качества управления и стабилизации демократического режима. Вывод, на первый взгляд очевидный и почти банальный, однако все еще актуальный для многих стран.
В рамках когнитивной психологии сформировалась идея, что, поскольку выбор модели политического поведения опосредуется взглядами и ценностями человека, необходимо прежде всего изучать политическое мышление.4 В частности, в рамках этого похода была предложена модель голосования как принятия решения или "потребительская модель". Политический выбор совершается по аналогии с покупкой в магазине. Избиратель, отдающий свой голос, ищет максимального соответствия между набором установок и партийными программами5
. Эта теория в общих чертах сходна с точкой зрения представителей социологического рационально-инструментального подхода на объяснение политического поведения.
Основные мотивации российского избирателя в принципе достаточно схожи с мотивациями избирателя в старых демократиях (см., к примеру, Дж.Наполитан, 1972). Более того, готовность тратить ресурсы на сбор информации и составление собственного мнения о политиках в старых демократиях ничуть не выше, чем в России.
Отличие заключается, прежде всего, в горизонте принимаемых решений и сроке ожидания результата от сделанного выбора, а также в отсутствии должного опыта который подсказал бы, что быстрых решений сложных проблем не бывает и лучшее, что может сделать средний политик – не навредить. И горизонт решений и отсутствие опыта обусловлены тем неисправимым даже в среднесрочной перспективе обстоятельством, что демократии в Восточной Европе молоды и избиратели нуждаются в многочисленных трансакциях и взаимодействиях с политиками с тем, чтобы решения на избирательном участке оптимизировали их полезность, также, как решения у прилавка или у подъезда банка (инвестиционной компании) максимизируют полезность от потраченных денег (что было вовсе неочевидно в начале 90-х сразу после отпуска цен даже для случая прилавка, так как население еще не успело тогда накопить потребительский опыт).
Слабое влияние качеств кандидата и его политической принадлежности на шансы на выборах, а значит - слабое пока влияние выборов, как механизма позитивного отбора, легко объясняется потребительской неопытностью населения. Число сделок на обычном товарном рынке позволяет потребителю приобрести необходимые навыки за год – два. Очевидно, что трансакций, позволяющих избирателю оценить эффективность или провальность собственного решения в политике много меньше. Поэтому в развитых странах голосование по семейной традиции – вполне распространенная и рациональная практика. Опыт, удерживающий от голосования на выборах мэра за симпатичного уголовника или даже просто за хорошего человека, не умеющего сбалансировать городской бюджет, накапливается в течение поколений. И перерыв в традиции выборов только отдаляет созревание электората, а не заменяет его.
Чем скорее российский избиратель наберет свои сто лет, тем раньше начнут сказываться экономические преимущества демократических механизмов для обеспечения квалифицированного спроса на лидеров и прозрачности в расходовании общественных средств.
В отличие от большинства исследователей, мы не считаем, что демократизация сама по себе способна решать политические и экономические проблемы (см., Yanovskiy, Zhavoronkov, Zatkovecky, 2006). Поэтому то внимание, которое уделяют, в частности, Асем–оглу и Робинсон истории расширения избирательных прав до всеобщего избирательного права кажется нам не вполне оправданным. Однако и эти авторы признают, что решающий шаг в обеспечении должных правовых и политических гарантий экономического роста в Великобритании был сделан не в 1866-м, не в 1918-м и уж точно не в 1928-м (всеобщее ничем не обусловленное избирательное право для женщин) а в 1688-м году (Славная революция) с высадкой Оранского и его армии.
Нейтральность демократии как таковой к темпам экономического роста, играющим немалую роль в возможности консолидации политического режима, показал в своей известной работе Пжеворский (Przeworski et al, 2000).
Понятие реформ первого и второго этапов
Начиная со статьи Мозеса Наима (Moises Naim) "Latin America: The Second Stage of Reform" многие исследователи стали делить реформы на два этапа. В частности, этой теме
(второго этапа ) была посвящена специальная конференция МВФ6.
Приблизительно различие между этапами реформ можно описать как реформы, которые не нуждаются в политических институтах, и те, которые в них нуждаются.
Приоритеты I : сокращения инфляции, восстановление роста
Приоритеты II : улучшение социальных условий, увеличение международной конкурентоспособности, поддержание макроэкономической стабильности
Стратегия реформ I : изменение макроэкономической политики, сокращение размеров и размаха деятельности государства, избавление от протекционизма и этатизма
Стратегия реформ II: создание и восстановление институтов, повышение конкурентоспособности частного сектора, реформа общественного сектора (образование, медицина и т.д.), создание "экономических институтов капитализма", встраивание в мировую экономику.
Типичные инструменты I : сокращение госрасходов и налоговая реформа, либерализация цен и внешней торговли, дерегулирование частного сектора, приватизация нестратегических объектов
Типичные инструменты II: реформы рынка труда, реформа госслужбы, административная реформа, реформа судебной системы, повышение качества регулирования, улучшение сбора налогов, конверсия и реструктуризация отраслей, "сложная" приватизация, создание инструментов продвижения экспорта, реформа отношений между уровнями власти
Основные игроки I : президент, "экономический блок" правительства, ЦБ, международные финансовые организации, частные финансовые группы и иностранные инвесторы
Основные игроки II: президент и правительство, парламент, бюрократия, судебная система, профсоюзы, партии, медиа, региональные и местные власти, частный сектор
Общественный эффект от реформ I : немедленный, видимый
Общественный эффект от реформ II: средне- и долгосрочный, маловидимый
Административная сложность реформы I : умеренная или маленькая
Административная сложность реформы II: очень высокая
Природа политических сложностей I : временные трудности, широко распределяемые между населением
Природа политических сложностей II: перманентная ликвидация специальных привилегий групп особых интересов
Основной вызов перед правительством I : макроэкономический менеджмент под контролем технократической элиты
Основной вызов перед правительством II: институциональное развитие, зависящее от чиновничества среднего звена7.
Как провести либеральные реформы второго этапа
Этика реформирования
- Конструктивизм и эволюционизм. Вопрос в том, насколько оправдано строительство общественной жизни на основе рациональных концепций.
- Вопрос инвариантности относительно направления. Все ли "секреты" реформирования "влево" допустимо применять для реформирования "вправо". Каковы запрещенные приемы.
Реформы и культура
- Какие этические ценности соответствуют культуре правового типа
- Как обеспечить сосуществования в государстве представителей разных культур, в том числе, неправовых
- Возможно ли превращение субкультуры в культуру без революции При каких условиях
- Где в реформах проходит граница между деонтологическим (теми ценностями, которые должно реализовывать в независимости от исторических обстоятельств) и вопросами удобства человеческого общежития
- Как и в чем должна проявляться индивидуальность страны при проведении реформ, если вообще она должна проявляться
Онтология реформирования
Книги по разным темам