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Le modèle suppose que lesautoritésrégionales peuventsoit s’en tenirà leur propre budget,et dans ce cas leur comportement est censé non opportuniste, soitexagérer leursdépenses, enaugmentant la dette publique, et alors leur comportement est censé opportuniste. En outre, il estadmis que le comportement opportuniste se révèle au terme des deux périodes à probabilité unitaire. Voilà pourquoi l’horizon de planification chez lesfonctionnaires honnêtes comporte un nombre infini de périodes, alors que chez lesfonctionnaires malhonnêtes il a deux périodes seulement. Il s’ensuit de ce modèle que l’apparition des contraintesbudgétaires doucesdépend du rapportentre les utilités desfonctionnaires honnêtes et malhonnêtes du gouvernementа; au cas où la dette des autorités n’atteint pas un volume avec lequell’utilité du comportement non opportunistedes fonctionnaires dépasse l’utilitédu comportement opportuniste, il est impossible d’éviter l’apparition des contraintesbudgétaire douces.

g) L’organisation de l’Etatfédéral ettâches politiques courantes

Dans plusieurs fédérations les autorités nationales ont despossibilitésréduites d’exercer leur influence sur lesdécisions desautoritésinfranationales en matière de dépenses et revenus, ces décisions devant être entérinées par un acte constitutionnelqu’on ne peutmodifier qu’avecl’approbation duparlement. L’organisation fédérativede l’Etat implique enrègle générale l’existence d’une chambre haute du parlementcomposée dedéputés régionaux20. Du faitd’une telleorganisation constitutionnelle il arrive qu’au niveau national,après des marchandagespolitiques et suite àune coopérationinterrégionale lors duvote de décisionsimportantes, passent des résolutions qui adoucissent les contraintes budgétaires pour certainesrégions (notammentcomme prix du soutien d’autres décisions)21. Comme nous allons lemontrer plus loin, ce fut bien une situation de cetype qui fut l’obstacle principal au durcissement des contraintesbudgétaires auBrésil.

Par ailleurs, il est tout à fait possible qu’avec un tel système de prise de décisions les régions financièrement stables soutiennentl’instauration decontraintes budgétaires douces pour toutes les autorités régionales même sans marchandage politique.Ainsi, si l’aidebudgétairesupplémentaire estfournie à partir desrevenus provenant des impôts nationaux répartis selon des taux fixes entre les budgets de divers niveaux,les grandes régions,particulièrementfortes sur le plan budgétaire, mais ayant des pouvoirs fiscaux faibles, peuvent soutenirdes propositions d’allouer une aide financière supplémentaire aux budgetsinfranationaux grâceà la hausse des tauxd’impôts fédéraux, car la mise en œuvre de telles propositions peutaugmenter leurs gains, tandis que la responsabilité principale serareportée sur lepouvoir central 22.

Les contraintes budgétaires peuvent être adoucies également, si cette mesure prometdes avantages politiques aux autorités nationales. Par exemple, enpériode préélectorale, pour gagner lesoutien des électeursrégionaux lesautorités nationalespeuvent encourager l’augmentation des dépenses budgétaires au niveau régional, en apportant par la suite une aide financière supplémentaire aux budgets régionaux.

h) La réputation des autoritésnationales

Au cas où l’aide financière non régulière relève de la pratique courante (etmême s’il y a des raisons objectivespour une telle aide), on voit augmenter les anticipations desautoritésinfranationales sur l’aide financière supplémentaire. Voilà pourquoi, pour prévenir un renforcement des dites anticipations, lesautorités nationalespeuvent renoncer en toute conscience à apporter l’aide financière supplémentaire aux budgets régionaux faisant face auxdifficultésfinancières23.

i) L’asymétrie del’information

Dans certains cas les autorités nationales manquentd’informations sur laquestion de savoir àquel point la crise financière au niveau infranational résulte de facteurs objectifs (parexemple, d’un chocextérieurnégatif) ou decomportements opportunistes. En cas d’information asymétrique les autorités infranationales ont tendanceà affirmerpubliquement que la crise financière est làà cause d’un choc extérieur et qu’il est donc objectivementnécessaired’envisager lafourniture de l’aidefinancièresupplémentaire nonprévue à l’avance. Notons qu’en l’absence d’un monitoring poussé au niveau infranational lesautorités nationalespeuvent ne pas posséder l’information sur les causes réelles de la crisefinancière.

Gilbert (2001)24 propose un modèle d’analyse des rapports réciproques entre le centre fédéral et les autorités régionales (locales) de laFédération de Russie dans le cadre dumodèle de"principal agent". Cemodèle suppose que lesautoritésrégionales (locales)demandent une aide financière et le centre fédéralpeut soit affecter le total de cette aide, soit décider d’assumer les frais d’une vérification pour élucider les besoins réels de la région, et lui transmettre le volumenécessaired’aidesollicitée, tout eninfligeant à cetterégion une amende, sisa demande est exagérée, oula gratifiant d’unbonus supplémentaire,si la somme demandéecorrespond au montant réellement indispensable. Un tel scénario veut dire que legouvernement assume les frais qu’entraînela vérification quisert aussi àéclaircir la questionde savoir, si les régions fournissent l’information requise. L’ouvrage examine diversesvariantes d’amendeset de bonus et souligne cet objectif du gouvernement central qui consisteà minimiser ses fraisd’information.

Au terme de l’analyse sont formulées les conditions dans lesquellesles régions peuventsolliciter les volumes nécessaires d’aide financière. Ces conditions dépendent du rapport entre la probabilité et le prix de la vérification, les types et lesmontants de l’amendeet du bonus face à uneconfiguration symétrique et asymétrique de l’information sur le type de la région (sur le montant nécessaire d’aide financière). Substantiellement, ilrésulte del‘ouvrage que dans lecontexte russe actuel où toute vérification de ce genre se heurte à des difficultés sensibles dues à la non-transparenceinformationnelle du milieu institutionnel et à une cherté extrême des frais d’information, il estpréférable qu’on utilise des méthodes simples d’encouragement et de pénalisation des régions pour leursactivités etqu’on s’attache surtout à minimiser les frais d’information.

Les effets économiques des contraintes budgétaires douces des autoritésinfranationales

L’aide financière et l’adoucissement des contraintesbudgétaires engendrentplusieurs effets et modifient le comportement des autorités infranationales. Nous allonscaractériserbrièvement ces effetset envisager leurs conséquences éventuelles.

a) Les différents aspects de l’adoucissement des contraintes budgétaires des autoritésinfranationales

Le financement des dépenses à partir de sources extérieures

Tout revenu provenant desources extérieures (sous forme de dotation oud’emprunt) contribuedans une certaine mesure à adoucir les contraintes budgétairesа; les autorités infranationales ont alors lapossibilité definancer les biens publics fournis dans un montant plus important que celui,initialement fixé, deleurs propres dépenses. Par exemple en Russie chaque région reçoit des fonds du budgetfédéral, mais toute aidefinancièren’engendre pas leproblème descontraintes budgétaires douces des régions.

Si nous considérons le prix fiscal des bienspublics comme une grandeur représentant les revenus fiscaux du budget rapportés au volume des biens publicsfournis, nous verrons que le fait de recevoir du centre fédéral l’aide financière (même non systématique et non ciblée, mais utilisée ne fût-ce que partiellement pour laproduction des biens publics) fait baisser le prix fiscal des biens publicsfournis (voir Wilde(1968)). Il est entendu ici qu’en déterminant le volume de la production et de la fourniture des bienspublics, les autoritésrégionales admettentque les contribuables ne couvriront pas tout le montant des dépenses effectuées. Dans le casenvisagé, outrel’augmentation desdépenses,l’aidefinancière a deseffets tels que la fuite de la dotation dans le secteur privé grâce à la baisse des impôts, la présence ou l’absence d’incitations fiscalesnégatives (celadépend du point desavoir si l’accroissement de l’aide financière fait baisser les impôts), le "fly-paper effect", etc. La question desavoir comment l’aidefinancièrefédérale sous forme de dotation serépercute sur lesrecettes fiscales et le montant des dépenses des régions, a fait l’objet de notre travailconsacré aucomportement fiscal des autorités régionales25.

La variation du prix marginal de la fourniture des bienspublics et l'illusion fiscale

Dans le modèle du choix entre les bienspublics et privés lapente de la contrainte budgétaire peut être considérée commele prix fiscal (relatif) des biens publics26. En cas d’allocation de l’aide budgétaire inconditionnelle, lacontrainte budgétaireva se déplacerparallèlementà la position initialesans que se modifie le prix fiscal ainsi défini du bien public, autrementdit, les volumes choisis du bien privé et public ne changeront que parsuite de l’effetrevenu sans effet de substitution27.

Si, lors de l’affectation de l’aide budgétaire inconditionnelle, lesautoritésrégionales, estimantque cette aide doit servir à accroître les dépenses budgétaires, l’utilisent à ces fins, la consommation des biens privés restera au même niveau. Cela veut dire que, del’avis de cesautorités, le prixfiscal relatif des biens publics (pente de la contrainte budgétaire) s’est modifié, alors qu’en fait il demeureinchangé (il y a eudéplacementparallèle de lacontrainte budgétaireà cause del’effet revenu). Parconséquent, lesautoritésrégionales font leurchoix comme si – enplus de l’effetrevenu – intervenaitaussi l’effetsubstitution agissant dans le sens de l’accroissement du volume de lafourniture des biens publics. Une telle situation peut être interprétée comme celle d’une illusion fiscale, sonrésultat étant le débordement des dépenses pour la prestation desbiens publics au-delàdu niveau optimal et donc la dégradation du bien-être dans la région.

L’illusion fiscale peutaussi surgir, si lors du vote décidant du volume des biens publicsle consommateur représentatif commet une erreur d’appréciation du montant desimpôts qu’il devra payer en réalité pour l’augmentation des dépenses budgétaires, en se guidant sur les tauxfiscaux existants et en confrontant le volume des biens publics à recevoir et le montant desimpôts à payer28.

L’effet d’illusion fiscale n’est pas la cause unique dudéplacement desdépenses vers uneaugmentation par rapport à l’optimum lors de l’affectation d'une dotation forfaitaire. Supposons que lesautoritésrégionales ne peuventaccroître laconsommation des biens privés en cas d’aide financière (par exemple, ils ne peuvent diminuer les impôts ou augmenter les subventions,etc., ou n’ont pas letemps de le faire). Dans ce cas, l’aide financière est entièrement utilisée pour le financement des biens publics. La contraintebudgétaire accusealors une dérive, leprix d’augmentationdu volume des biens fournis reste inchangé et le prix de diminutiondevient infini29.

On peut citer une autre formulation del’effet d’illusion fiscale qui admet queles autoritésrégionalesа(électeurs) minimisent le prix fiscal des biens publics par rapportau prix réel parcequ’elles se font uneidée erronée de la structure dusystème fiscal et dumode de distribution des charges fiscales, voir Wagner (1976). Par exemple, en comparantles projets financéspar les impôts directsou indirects, les autorités régionalesа(électeurs) peuvent donner leur préférence à l’augmentation des impôts indirects, vu que dans ce casl’appréciation subjective del’accroissement dufardeau fiscal est plus basse. Dans ce cas également se fait jourl’effet d’illusion fiscaleа: laminimisation du prix fiscal des biens publics provoque un déplacement vers l’augmentation des dépenses du budget par rapportà l’optimum.

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