Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 6 |

Существенным недостатком действующей системы распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) является то, что методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь суммы дотаций из ФФПР каждому субъекту Федерации, которые хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в Государственной Думе. Это делает методику распределения ФФПР "непрозрачной" для широкой публики и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем www.iet.ru своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

В то же время закон о порядке предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности в настоящее время не может быть принят, так как действующая редакция статьи 135 БК увязывает его принятие с предварительным принятием закона о минимальных государственных социальных стандартах. При этом существуют объективные препятствия к принятию закона о минимальных государственных социальных стандартах1. Основное из них состоит в том, что при фиксации минимальных государственных социальных стандартов в постоянно действующем законе, их использование в качестве критерия распределения финансовой помощи из ФФПР может войти в противоречие с возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Кроме того, обеспечить равные условия доступа граждан на всей территории Российской Федерации к государственным услугам исключительно за счет дотаций из ФФПР, предназначенных для финансирования текущих, а не капитальных расходов, в принципе невозможно, так как между субъектами РФ существуют значительные различия в уровне развития социальной инфраструктуры. В этих условиях принятие закона о минимальных государственных социальных стандартах на практике приведет лишь к пополнению массива фиктивного законодательства, нормы которого практически не действуют, так как не обеспечены источниками финансирования. Если же УподгонятьФ значения минимальных государственных социальных стандартов под реально имеющиеся финансовые ресурсы, принятие соответствующего закона ничего не изменит по сравнению с существующим положением, когда финансовая помощь рассчитывается на основе ежегодно устанавливаемого исходя из возможностей федерального бюджета расчетного уровня бюджетной обеспеченности.

В связи с вышеизложенным законопроектом предлагается исключить упоминание о минимальных государственных социальных стандартах как критерии распределения финансовой помощи из ФФПР в статье 135 БК. В то же время, данное положение не означает принципиального отказа от использования института государственных минимальных социальных стандартов в бюджетном законодательстве, которые могут использоваться как ориентир при составлении бюджетов и распределении целевых субвенций регионам из федерального бюджета. Согласно законопроекту распределение В соответствии со ст. 6 БК под минимальными государственными социальными стандартами понимаются Угосударственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФФ.

www.iet.ru ФФПР должно производиться исходя из определяемого в соответствии с положениями Бюджетного кодекса уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который не может превышать средний по субъектам Российской Федерации уровень расчетной бюджетной обеспеченности. Соответственно право на предоставление средств Фонда получают субъекты Российской Федерации, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Отказ от использования несуществующих минимальных социальных стандартов в качестве критерия распределения помощи из ФФПР позволит снять и проблему законодательной фиксации порядка формирования и распределения Фонда. При этом основные принципы формирования и распределения ФФПР предлагается закрепить непосредственно в Бюджетном кодексе, а конкретные размеры и методику распределения ФФПР фиксировать в законе о федеральном бюджете на очередной год на среднесрочной (три года) основе. Такой подход обеспечит, с одной стороны, стабильность существенных условий предоставления финансовой помощи из Фонда, являющуюся необходимой предпосылкой для осуществления бюджетного планирования в субъектах РФ, а с другой - возможность совершенствования методики распределения ФФПР.

В законопроекте не установлены требования к минимальному размеру Фонда в процентах от общего объема доходов федерального бюджета, так как обеспечить долговременную стабильность размера ФФПР можно лишь при условии стабильности распределения налоговых доходов и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Между тем, в настоящее время идет процесс перераспределения доходных источников и расходных полномочий внутри бюджетной системы. Например, в 2001 году объем Фонда снизился с 14% до 9% налоговых доходов федерального бюджета за счет увеличения налоговых доходов федерального бюджета в результате зачисления в него ранее закрепленных за регионами 15% поступлений НДС. В этих условиях фиксация размеров Фонда в постоянно действующем нормативном акте может создать препятствия на пути реформ в межбюджетных отношениях.

В Бюджетном кодексе предлагается закрепить основные положения применявшихся в последние годы методик распределения ФФПР. Среди таких положений отметим следующие:

1) Использование в качестве базового принципа распределения средств ФФПР выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, т.е.

потенциальных налоговых доходов, скорректированных с учетом объективно обусловленных расходных потребностей субъектов Федерации.

www.iet.ru 2) Средства Фонда предоставляются бюджетам субъектов Федерации с целью повышения их среднедушевой расчетной бюджетной обеспеченности до значения, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

В случае, если средств Фонда недостаточно для проведения такого повышения в полном объеме для всех субъектов Федерации, в составе Фонда выделяются две части:

а) Средства, предназначенные для распределения дотаций субъектам Федерации пропорционально отклонению их расчетной бюджетной обеспеченности от критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, в размере не более 80 процентов Фонда б) Средства, предназначенные для дополнительной финансовой поддержки регионов с наименьшей расчетной бюджетной обеспеченностью после распределения первой части ФФПР. Рассматриваемая часть ФФПР должна составлять не менее процентов утвержденного законом о федеральном бюджете на очередной год размера ФФПР. Распределение этой части Фонда осуществляется в целях достижения всеми субъектами Российской Федерации, входящими в группу наименее обеспеченных, одного и того же минимально гарантированного уровня расчетной бюджетной обеспеченности, определяемого объемом отведенной на эти цели части ФФПР.

3) В законопроекте дано легальное определение базовых понятий, используемых при расчете финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектам РФ в настоящее время. В их число входят такие понятия как:

- Расчетная бюджетная обеспеченность субъекта Российской Федерации, которая представляет собой произведение прогнозируемого на очередной финансовый год среднего уровня налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения на отношение индекса налогового потенциала субъекта Российской Федерации к индексу бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

- Индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации, который представляет собой величину, характеризующую отношение налоговых доходов в расчете на душу населения, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации с учетом уровня и структуры развития экономики субъекта Российской Федерации (налогового потенциала) к среднему по субъектам Российской Федерации уровню.

- Индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации, который представляет собой величину, характеризующую отношение минимальных нормативных расходов в www.iet.ru расчете на душу населения, необходимых для финансирования основных бюджетных услуг и трансфертов населению из консолидированного бюджета данного субъекта Российской Федерации с учетом объективных социально-экономических, географических, климатических и иных факторов и условий, к среднему по субъектам Российской Федерации уровню.

Законопроектом предусмотрено, что значения индексов налогового потенциала и бюджетных расходов для каждого субъекта Российской Федерации, и распределение средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации утверждаются приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете при рассмотрении проекта указанного закона в третьем чтении.

При этом методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации, включая значение критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, а также порядок расчета индексов налогового потенциала и бюджетных расходов субъектов Российской Федерации, утверждается Правительством Российской Федерации при подготовке проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Отдельно законом устанавливается, что распределение средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации на очередной финансовый год должно соответствовать действующей методике распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а также утвержденным значениям индексов налогового потенциала и бюджетных расходов субъектов Российской Федерации. Значения индексов налогового потенциала и бюджетных расходов субъектов Российской Федерации, утвержденные приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год, действуют в течение 3-х лет Объем дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов на очередной финансовый год определяются на основании действующей методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов с учетом ежегодных значений прогнозируемых налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а также объема Фонда финансовой поддержки регионов на очередной год. Таким образом, располагая данными о действующих принципах распределения средств ФФПР, а также о прогнозных показателях проекта закона о федеральном бюджете, представляемого в Государственную Думу (в соответствиями с положениями Бюджетного года) не поность использовать в своем бюджетном процессе ключевые ориентиры для www.iet.ru составления проектов законов о бюджете субъектов Федерации на очередной финансовый год.

Законопроект возлагает на Министерство финансов Российской Федерации обязанность по ежегодному уточнению методики расчета и значений индексов налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Федерации при подготовке проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение срока действия утвержденной методики распределения средств ФФПР на основании вновь поступивших статистических данных и/или в рамках повышения эффективности методик расчета указанных индексов и приведения их в соответствие с изменившимися условиями налогового и бюджетного законодательства. Впоследствии Министерство финансов с учетом уточненных значений индексов налогового потенциала и расходных потребностей рассчитывает значения дотаций бюджетам субъектов Федерации. Законопроектом предусмотрена возможность компенсации снижения объема дотаций из ФФПР тем субъектам Федерации, суммы дотаций, рассчитанных на основании уточненных значений индексов налогового потенциала и расходных потребностей, для которых оказались выше сумм, рассчитанных в соответствии с действующим Положением о распределении средств ФФПР, для чего резервируется 5% ФФПР.

Следует отметить, что в связи с активно проходящим в настоящее время процессом налоговой и бюджетной реформы, в течение трехлетнего срока действия Положения о распределении средств ФФПР возможны существенные законодательные изменения, влекущие за собой изменения в объеме налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов субъектов Федерации. Законопроект предусматривает, что в случае наличия существенных изменений подобного рода методика распределения средств ФФПР подлежит повторному утверждению на трехлетний срок с учетом соответствующих изменений методик расчета и значений индексов налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Российской Федерации. При этом в качестве существенных изменений в законопроекте определены следующие случаи:

- увеличение объема Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в очередном финансовом году по сравнению с текущим финансовым годом, более чем на 50%;

- уменьшение объема Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в очередном финансовом году по сравнению с текущим финансовым годом;

- превышение объема средств, необходимых для полной компенсации изменений в распределении средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, рассчитанных в соответствии с пунктом 8 настоящей статьи Бюджетного кодекса, 10% www.iet.ru объема Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной бюджетный год.

Законопроект также оговаривает процедуру сверки исходных данных для расчета индексов налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Федерации и методик расчета указанных индексов с органами власти субъектов Федерации.

Законопроект предлагается ввести в действие с 1 января 2003 года, т.е. первое Положение о распределении средств ФФПР предлагается утвердить на среднесрочной основе, начиная с 1 января 2004 года.

4. КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ ФОНДА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНОВ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1. НЕОБХОДИМОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ВЫРАВНИВАЮЩИХ ТРАНСФЕРТОВ СУБЪЕКТАМ ФЕДЕРАЦИИ.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 6 |    Книги по разным темам