Книги по разным темам
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 14 | Михаил Дмитриев, Дмитрий Помазкин, Андрей Столяров, Оксана Синявская
ФИНАНСОВОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РEФОРМИРОВАНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Доклад подготовлен в рамках исследовательского проекта Института экономики переходного периода (Россия, Москва) с участием Московского центра Карнеги при финансовой поддержке Агентства международного развития (США) и Фонда Карнеги за международный мир (США).
Подготовка графиков и диаграмм - Сергей Сурков
Москва
апрель 1999 г.
СОДЕРЖАНИЕ
| Стр. | ||
| ВВЕДЕНИЕ. | 3 | |
1. | Финансовое состояние пенсионной системы в условиях обострения экономического кризиса. | 5 |
2. | Проблемы осуществления пенсионной реформы в условиях финансово-экономического кризиса. | 7 |
2.1 | Последствия кризиса для внедрения механизма условно-накопительных счетов. | 7 |
2.2 | Последствия обострения экономического кризиса для внедрения накопительных механизмов финансирования пенсий. | 27 |
2.3 | Проблемы реформирования льготного пенсионного обеспечения в Российской Федерации. | 29 |
3. | Предложения по корректировке Программы пенсионной реформы с учетом последствий финансово-экономического кризиса. | 33 |
3.1 | Общие принципы предлагаемой корректировки Программы пенсионной реформы. | 33 |
3.2 | Реформирование системы государственных пенсий, финансируемых на распределительных принципах. | 36 |
3.3 | Внедрение накопительных механизмов финансирования пенсий. | 43 |
3.4 | Реформирование досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда и работой в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним. | 48 |
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. | 51 | |
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Актуарный прогноз финансового состояния пенсионной системы в условиях реализации предлагаемых мер в области пенсионной реформы. | 57 |
ВВЕДЕНИЕ.
В период после августа 1998 г. в России наблюдается резкое обострение кризисных процессов в пенсионной сфере. Несмотря на некоторую стабилизацию ситуации с задолженностью по выплате пенсий, фактически пенсионная система перестала справляться с исполнением своих финансовых обязательств.
Прежде всего это выражается в запаздывании индексации пенсионных выплат, которое привело к беспрецедентному за всю историю реформ сокращению размеров пенсий в реальном выражении. За период с лета 1998 г. по март 1999 г. средний размер начисленной пенсии по отношению к прожиточному минимуму пенсионера сократился почти в 2 раза, в то время как размер минимальной пенсии упал ниже 50% прожиточного минимума пенсионера, то есть почти в 2 раза ниже отметки в 80% прожиточного минимума пенсионера, на котором он должен находиться в соответствии с действующим законодательством.
Столь резкое ухудшение финансового состояния пенсионной системы, с одной стороны, делает практически неисполнимым действующее пенсионное законодательство, особенно в части индексации пенсий, а с другой стороны, ставит под вопрос реализуемость многих мер, заложенных в Программу пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренную Правительством России в мае 1998 г. Таким образом, обострение экономического кризиса поставило на повестку дня вопрос о механизмах адаптации пенсионной системы к новым, крайне неблагоприятным для нее финансовым условиям и о направлениях корректировки среднесрочных мер в области пенсионной реформы.
Основной целью представленного доклада является анализ воздействия нового этапа экономического кризиса в России на финансовое состояние пенсионной системы и перспективы ее развития, а также подготовка предложений по корректировке Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, с целью приведения ее в соответствие с ситуацией, сложившейся в период после кризиса.
Доклад охватывает основные направления реформирования системы государственного пенсионного обеспечения, включая реформирование государственных трудовых пенсий, пересмотр сроков и условий внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, а также реформирование досрочного пенсионного обеспечения.
Предлагаемые меры по корректировке Программы пенсионной реформы исходят из принципа минимизации изменений тех положений реформы, по которым в обществе уже достигнута значительная степень политического согласия, и, по-возможности, внесения лишь тех из них, которые непосредственно предопределяются последствиями обострения социально-экономического кризиса в 1998-1999 гг. С учетом этих последствий приоритетными направлениями корректировки Программы пенсионной реформы являются пересмотр подходов к реформированию государственных трудовых пенсий, финансируемых на распределительных принципах, изменение сроков внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, пересмотр механизмов корректировки общеустановленного возраста выхода на пенсию и рассмотрение альтернативных подходов к реформированию системы досрочного выхода на пенсию.
Представленные предложения по корректировке пенсионной реформы и из финансовые последствия проанализированы с помощью актуарных расчетов, включая расчеты с использованием модели PROST, разработанной Всемирным банком в 1997-1998 гг. в сотрудничестве с Министерством труда и социального развития Российской Федерации.
1. Финансовое состояние пенсионной системы в условиях обострения экономического кризиса.
Одним из результатов нового кризиса в России явилось резкое снижение государственных доходов в реальном выражении, вызванное, с одной стороны, экономическим спадом, а с другой стороны, уменьшением собираемости налогов. Согласно некоторым оценкам, в 1999 г. поступления в федеральный бюджет и социальные внебюджетные фонды в реальном выражении едва ли превысят 70% от уровня 1998 г. Как показывает опыт Болгарии и других стран, испытавших подобные кризисы, попытка компенсировать утраченные доходы за счет денежной эмиссии в конечном счете приведет лишь падению собираемости и дальнейшему свертыванию налоговых поступлений.
Предотвратить снижение социальных расходов путем повышения их доли в бюджетных расходах тоже не представляется возможным. После выпадения из расходной части федерального бюджета значительной части расходов по обслуживанию государственного долга в результате дефолта по ГКО доля социальных расходов с учетом квазисоциальных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и местный пассажирский транспорт уже приближается к 60% суммарных расходов расширенного правительства. Поэтому, чтобы предотвратить снижение социальных расходов в реальном выражении в условиях снижения реальных налоговых поступлений на 1/3, потребовалось бы почти полностью отказаться от расходов, не относящихся к социальным, что, естественно, невозможно.
Это в частности значит, что пенсионную реформу в России придется проводить не в условиях увеличения пенсионных расходов, как это предполагалось Программой пенсионной реформы, одобренной Правительством в мае 1998 г., а в условиях значительного их снижения в реальном выражении.
С учетом складывающихся макроэкономических тенденций в 1999 г. можно ожидать снижение поступлений страховых взносов в Пенсионный фонд России приблизительно на 30% в реальном выражении по сравнению с уровнем первого полугодия 1998 г. в пересчете на год. В значительной мере это обусловлено тенденцией к опережающему снижению регистрируемой заработной платы в реальном выражении по отношению к ВВП, что характерно для периодов макроэкономической нестабильности. Так, в IV квартале 1998 г. реальная средняя начисленная заработная плата составила 65% от уровня соответствующего периода 1997 г., в то время как в январе 1999 г. она составила лишь 60% от уровня января 1998 г.
Столь резкое снижение реальных доходов Пенсионного фонда могло бы быть компенсировано лишь путем выделения дополнительного трансферта из федерального бюджета в размере не менее 1% ВВП.
В случае реализации предложений правительства по пересмотру ставок страховых взносов в Пенсионный фонд России может произойти дополнительное уменьшение его доходов. Согласно расчетам Института экономических проблем переходного периода, дополнительное снижение поступлений страховых взносов в Пенсионный фонд при этом могло бы составить 1-1,2% ВВП или свыше 20% от совокупного объема страховых взносов.
При условии дополнительного трансферта Пенсионному фонду из федерального бюджета в размере 1% ВВП и без пересмотра ставок страховых взносов среднегодовой уровень ежемесячных фактических пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера может составить в 1999 г. 105% прожиточного минимума пенсионера против примерно 112% в июле 1998 г. Вместе с тем, это будет на одну пятую ниже нормативного соотношения средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера, сложившегося в июне 1998 г. (130%) и рассчитанного исходя из теоретического предположения об отсутствии задержек с выплатой пенсий в первом полугодии 1998 г.
В случае отказа от дополнительной бюджетной помощи Пенсионному фонду фактический уровень ежемесячных пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера может составить порядка 88% от величины прожиточного минимума пенсионера. С учетом реализации предложений по изменению ставок страховых взносов даже при условии выделения федерального трансферта в размере 1% ВВП фактический средний размер пенсии составит менее 90% от прожиточного минимума пенсионера.
Согласно предварительным данным Госкомстата, средний размер назначенной месячной пенсии в IV квартале 1998 г. составил 90% прожиточного минимума пенсионера. В декабре 1998 г. - средний размер назначенной месячной пенсии опустился до 79,9% прожиточного минимума пенсионера и, таким образом, оказался точно на уровне минимальной пенсии по отношении к прожиточному минимуму пенсионера по состоянию на декабрь 1997 г. В январе 1999 г. средняя пенсия составила 72% прожиточного минимума пенсионера, а к марту 1999 г. в связи с отсутствием индексации пенсий она может опуститься примерно до 65% прожиточного минимума пенсионера. При этом минимальная пенсия в IV квартале 1998 г. снизилась примерно до 50% прожиточного минимума пенсионера, а к марту 1999 г. может опуститься до менее чем 40% прожиточного минимума пенсионера.
2. Проблемы осуществления пенсионной реформы в условиях финансово-экономического кризиса.
2.1. Последствия кризиса для внедрения механизма условно-накопительных счетов.
Резкое уменьшение соотношения средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера делает проблематичным поддержание сложившейся дифференциации пенсий. Согласно указу Президента России от 14 июня 1997 г. № 573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускаться ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. В докризисный период (вторая половина 1997 г. - первая половина 1998 г.) величина минимальной пенсии колебалась в пределах 75-80% прожиточного минимума пенсионера.
Между тем, к концу 1998 г. даже средняя пенсия опустилась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. С учетом фактически сложившейся дифференциации пенсий, минимальная пенсия с компенсацией опустилась ниже 50% прожиточного минимума пенсионера. Это означает, что уровень пенсионного обеспечения пенсионеров, получающих минимальную пенсию, упал до опасно низкой отметки, не позволяющей, по-видимому, обеспечить даже физиологический минимум средств к существованию.
В подобной ситуации уменьшение дифференциации размеров пенсий путем опережающей индексации минимальных пенсий (компрессия пенсионной шкалы) представляется разумной мерой, позволяющей предотвратить опасное ухудшение материального положения пенсионеров, получающих самые низкие пенсии. Сокращение дифференциации размеров пенсий в период кризиса представляется неизбежным. Оно наблюдалось в большинстве стран переходной экономики, оказавшихся в сходной экономической ситуации. В период продолжающегося экономического кризиса целесообразно перейти к выплате большинству пенсионеров одинаковой пенсии, уровень которой исходя из реальных финансовых возможностей Пенсионного фонда России должен быть установлен в пределах 80-90% прожиточного минимума пенсионера.
В свою очередь, вынужденная компрессия пенсионной шкалы будет означать фактический отказ от исполнения действующего законодательства о государственных пенсиях, поскольку в условиях кризиса оно окончательно перестало соответствовать реальным финансовым возможностям пенсионной системы.
С серьезными затруднениями в сложившихся условиях сталкивается и реализация Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством России в мае 1998г. В частности, это касается предусмотренного Программой пенсионной реформы перехода с 2001г. к назначению страховых пенсий на основе условно-накопительных счетов, которые должны быть открыты на каждого застрахованного в Пенсионном фонде России в рамках системы персонифицированного учета.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 14 | Книги по разным темам