Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | ... | 33 | Хотя необходимость проведенияадминистративной реформы была заявлена еще в президентском посланииФедеральному собранию 1997 г. (тогда же была создана специальная комиссия погосстроительству), ни программного документа, ни содержательных нормативныхактов, связанных с ее реализацией до последнего времени принято не было.Более того, посвященный административной реформе раздел Программысоциально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу (ПрограммыГрефа) в 2000 г. был исключен из окончательной редакции44, и данноенаправление фактически выпало из плана действий Правительства.
Президентское послание 2002 г, вновь вернулопроведение Административной реформы в число официально признанных приоритетов,определив в перечне ее основных задач качественную трансформацию структурыисполнительной власти и пересмотр (в сторону существенного сокращения)государственных функций. Принципиальным шагом стало официальное оформлениеконцепции административной реформы в правительственном докладе президенту Обосновных направлениях административной реформы в РоссийскойФедерации45, подготовка которого была включена в новую редакцию плана действийправительства на 2002 г46. в соответствии спрезидентским посланием.
Ряд новых значимых шагов в областиреализации административной реформы заложен в проекте Программысоциально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочнуюперспективу (2003-2005 годы), внесенной Минэкономразвития России в апреле 2003г. в Правительство, и представленной на открытое обсуждение.47
В настоящей статье рассмотрен ход и планыреализации ключевых положений административной реформы в России, в контекстемировой практики в этой сфере.
Реформа структуры федеральных органовисполнительной власти.
Одной из важнейших причин неэффективностидействующий системы госуправления является нерасчлененность функций органовисполнительной власти, когда каждое министерство и ведомство сочетают в себеполитические, регулятивные, контрольные функции и функции оказания публичныхуслуг. Ситуация, когда отраслевые ведомства сами себя контролируют, формируеторганизационные основы коррупции. Ведомства выступают лоббистами интересовподведомственных предприятий в бюджетном и нормотворческом процессах.Множественность и функциональная перемешанность функций и полномочий ведомствпорождает сложный механизм согласований при принятии Правительством решений,выходящих за рамки совпадения кругов властных функций каждого отдельноговедомства.
Кроме того, из состава государственнойслужбы не выделены технические и обеспечивающие функции, что ведет кнепомерному раздуванию штатов органов исполнительной власти при одновременномснижении эффективности выполнения этих функций (как это всегда бывает безконкуренции).48
В этих условиях перестройка структурыорганов исполнительной власти должна привести к разделению функций междуразличными типами ведомств. Такой подход в целом соответствует утвержденной в2001 г. Концепцией реформирования государственной службы РоссийскойФедерации49
, предполагающей уточнение, конкретизация иклассификация органов исполнительной власти:
- по характеру функций (политические,ресурсно-распорядительные, контрольные, силовые, учетные, аналитические,кадровые, и т.д.);
- в другом аспекте - деление функций наосновные и инфраструктурные (обеспечивающие), и в связи с последним - наисключительно государственные и полностью или частичноделегируемые.
На основе выполняемых функций предполагаетсявыделить четыре типа органов государственного управления:
- министерства - органы, выполняющие функциивыработки государственной политики и координирующие деятельностьгосударственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере(примерами министерств могут служить министерства финансов, юстиции,обороны)
- службы, органы, оказывающие услуги,связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемыеисключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежейхозяйствующих субъектов и населения (служба судебных приставов, налоговаяслужба, таможенная служба);
- надзоры, органы, реализующие контрольныефункции государства по отношению к хозяйствующим субъектами инаселению;
- агентства, органы, оказывающиегосударственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе(примерами агентств могут служить авиационно-космическое агентство,статистическое агентство).
Предполагается, что рационализация структурыгосударственных органов будет сопровождаться рационализацией их внутреннейструктуры, включающая переход к модульному принципу построения, при которомосновным структурным подразделением становится департамент, наделенныйопределенным кругом самостоятельных полномочий.
В соответствии с Концепцией предполагаетсяпоэтапное внедрение методов управления производительностью, планированиядеятельности и анализа ее результатов, позволяющие объективно оценивать работугосударственных органов, их подразделений и отдельных служащих, при этомобеспечив расширению прав руководителей в обоснованном перераспределениисредств между статьями, формировании штатного расписания и использовании фондаоплаты труда.
По мере отработки методов планирования иоценки результативности предполагается обеспечить частичное замещение сметногофинансирования расходов на государственное управление программно-целевым, чтодолжно способствовать развитию контрактных отношений, включая аутсорсинг многихвидов деятельности, не имеющих политического характера.
Определенные практические шаги в этомнаправлении предполагаются в рамках Федеральной программы по реформированиюгосударственной службы50, включающей в частностипроведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по лопределениюобязанностей, полномочий и мер ответственности федеральных государственныхслужащих на основе изучения характера и объемафактически выполняемых ими функций, а также разработкеслужебных контрактов.
В мировой практике накоплен значительныйопыт по проведению функциональных обзоров деятельности органов исполнительнойвласти, осуществляемых как на уровне национального или региональногоправительства в целом, так и отдельных министерствах. С точки зрения обзорарезультатов такой практики в таких разных странах как Бразилия, Великобритания,Иордания, Казахстан, Канада, Латвия, Македония, Никарагуа, США, Таиланд,Танзания, Ямайка и др., рассмотренный, интерес представляет недавняя работаэкспертов Всемирного Банка Ника Мэннинга и Нейла Пейрисона.51
Функции государственных ведомств,рассматриваемых обзоров анализируется с точки зрения возможности их передачи внегосударственный сектор (например, часть функций по предоставлению услуг),передачи на более низкий (децентрализация) или высокий (централизация) уровеньвласти, из центра в регионы (муниципалитеты) или наоборот. Также проводитсяоценка масштабов реализации функций – какой объем должен осуществлятьсяорганами (муниципального) государственного управления..
По функциям, отнесенным к ведениюгосударства, вырабатываются рекомендации относительно необходимости ихзакрепления за министерствами (политическими органами), передачей их агентствамили различного рода подконтрольным государству организациям, казенным илиунитарные предприятиям, бюджетным учреждениям и др.
Например, в Великобритании, начиная с 1998г. было создано 140 исполнительных ведомств, охвативших 75% гражданскойгосударственной службы. Созданная модель исполнительных ведомствпредусматривает заключение министерствами с исполнительными ведомствамирамочных соглашений и ежегодных договоров о результатах деятельности, оплатутруда служащих ведомств по результатам деятельности.52
В целом, к числу неотъемлемогосударственных относятся функции, как правило, характеризующиеся сложностьюзадач и часто пересматриваемыми политическими целям, которые не могут бытьреализованы на основе контрактов с внешними организациями, поскольку трудноподдаются конкретизации и оценке в денежном выражении или не могут оказыватьсяна конкурентной основе.
Вставка1. Типология функций органоввласти При разбивке функций на отдельные компоненты,как правило, применяется следующая типология
Источник: Bannock Consulting. 1999. "LatviaMinistry of Agriculture Functional Review". Bureau for Public AdministrationReform. Riga. Цит. по изданию: Мэннинг Н., Пейрисон Н. Реформа государственнойслужбы: Методика проведения функциональных обзоров / Пер. с англ. - М.: ГУ ВШЭ,2002 |
Приведем результаты некоторых наиболееуспешных функциональных обследований, рассмотренных в упомянутой работеМэннинга и Пейрисона.
Так, в результате проведения функциональногообследования правительства Канады 1994 г. была достигнута экономия в размере3,9 млрд. долл. при объеме бюджета на 1995/96 гг. 52 млрд. долл., а в 1996/97гг. экономия выросла до 7,2 млрд долл.55
По результатам функционального обследованияправительства Казахстана 1998 г.56 было предложено сократить 23762 рабочих места (25%) в аппарате центральных исполнительных органов, 2 064рабочих мест в других бюджетных государственных организациях и снять сбюджетного финансирования 302 783 рабочих мест с передачей их 600 небюджетным государственным предприятиям.
По результатам функциональных обследованийминистерств экономики, юстиции и сельского хозяйства Латвии 1999 г.57 былавыявлена 161 различная функция, 9 которых было решено приватизировать, 12– передать в другиеотрасли. Кроме того, 40 функций было рационализировано, т.е. измененымасштабы методы их реализации. В результате было намечено сократить численностьминистерских служащих с 8 280 до 3 196 чел, а 4 891 рабочих мест передать вчастный сектор. Число оставшихся рабочих мест в результате реорганизации былосокращено на 6%.
Приведенные демонстрируют широкиепрактические возможности для качественной реорганизации системыгосударственного управления, имеющиеся как в индустриально развитых странах,так и государствах с переходной экономикой. При этом деполитизациябольшинства большого числа функций органов государственной власти за счет ихвывода из состава министерств, повышает эффективность их реализации. Агентстваили лисполнительные ведомства значительно более свободны в распоряжениивыделяемых бюджетных средств, привлечению внебюджетных источников. При этомчеткая фиксация объема предоставляемых агентствами услуг в ходе подписанииежегодных контрактов создает предпосылки для качественного повышенияэффективности механизмов планирования и контроля за содержательнымирезультатами их деятельности.
Проектом Программы Социально-экономическогоразвития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)предполагается существенное продвижение по пути реформирования структурыорганов исполнительной власти как на федеральном, так и региональном уровне,предусматривая
- завершение инвентаризации и проведениеанализа существующих функций органов исполнительной власти на предмет ихцелесообразности, дублирования и полноты. Функции должны быть ясно определены иклассифицированы в целях недопущения конфликта интересов. Функции разработкиполитики (правоустанавливающие), должны быть организационно обособлены отфункций регулирования и исполнения принятых решений (правоприменительные),оказания государственных услуг и управления государственным имуществом,контроля исполнения и надзора;
- увязка типов государственных органовисполнительной власти с типами государственных функций и их законодательноезакрепление; оптимизация структуры исполнительной власти на основе перехода ктрехуровневой системе федеральных органов исполнительной власти;
- выведение различных функцийобеспечивающего характера через проведение государственных закупок за пределыорганов государственной власти;
Реформа системы бюджетныхрасходов
Наряду с пересмотром структуры органовисполнительной власти, важнейшим инструментом повышения эффективности ихдеятельности является пересмотр механизмов бюджетного планирования.
Pages: | 1 | ... | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | ... | 33 | Книги по разным темам