Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 27 | 28 | 29 | Вместе с тем, проверка доходов предполагаетналичие хорошо отлаженного административного механизма. В идеале для этих целейдолжны быть использована налоговая система (как и в Канаде), так как в рамкахединого аппарата в данном случае можно как собирать платежи, так и осуществлятьвыплаты. Вполне возможно, что такой ответ не годится для России – прежде всего, из-затерриториальной разобщенности системы социальной помощи и недостаточногоразвития баз данных налоговых служб.
Возможно, выплата пособий может бытьорганизована через специальные центры, где можно заполнить необходимыерегистрационные формы для участия в программе. Этот подход сопряжен созначительными издержками, так как возникает необходимость в созданииспециальной системы, кроме того, возникают проблемы с информированием населенияи обеспечением достаточного охвата лиц, имеющих право на пособие. Многиепотенциальные участники программ не регистрируются, так как они не знают осуществовании программы или просто не хотят связываться со сложнымибюрократическими процедурами. Преимущество существующих в Канаде пособий,предоставляемых в форме налоговых льгот, заключаются в том, то всепотенциальные реципиенты в любом случае в полном объеме декларируют своидоходы. Право на участие в программе для них может определяться автоматическина основе данных об уровне доходов.
Проверка доходов через систему подоходногоналогообложения физических лиц, используемая в Канаде, предполагает 100%-ноедекларирование доходов. В России подобной системы пока еще нет. Один изнедостатков проверки доходов на основе с использованием налоговой системызаключается в том, что между периодом получением дохода и выплатой пособийможет пройти значительное время. Эта проблема оперативности становится болеесерьезной в том случае, когда люди сталкиваются со значительным сокращениемдоходов. Например, переход из среднедоходной группы в низкодоходную позволяетполучить пособие в максимальном размере, но система может отреагировать наизменение финансового положения получателей лишь через какое-то время.
Система, основанная на проверке нуждаемости,напротив, отличается высокой оперативностью, так как в ее рамках предполагаетсярегулярная проверка доходов и других факторов экономического положения семьи.Вместе с тем, возникает эффект вмешательства в частную жизнь и эффект клейма.Насколько серьезным вопрос об оперативности программ будет в России, зависит отспособа организации программы, характера распределения доходов, регулярности ихполучения. Если большинство лиц с низкими доходами получает их нерегулярно,проблема оперативности не носит серьезного характера. Все эти люди, в любомслучае, имеют право на максимальное пособие.
В России некоторые люди предпочитают несообщать о полученных ими доходах властям, они остаются за пределами системыподоходного налогообложения или другого механизма проверки доходов. Люди могутполучать зарплату в неофициальной форме, поэтому при оценке подлинногофинансового положения возникают сложности.
По этой причине может оказаться, что в Россиибудет целесообразно сохранить подход, связанный с проверкой нуждаемости,предполагающий полную оценку активов домохозяйства и других факторовнуждаемости. Из канадского опыта мы знаем, что это дорогостоящий, неэффективныйспособ организации социальных программ. Социальная помощь – самый презираемый, наименеепредпочтительный канал получения помощи. Возникают и проблемы оценки активов.Даже при наличии жилья может оказаться, что домашнее хозяйство не имеет денегдля покупки продовольствия, жилищно-коммунальные услуги, одежду. Недостатокпроверки нуждаемости заключается в том, что невозможно быстро отреагировать нарезкое изменение в положении домохозяйства, помочь оплатить чрезвычайныерасходы, связанные с состоянием здоровья, наступлением инвалидности, другойсложной жизненной ситуацией.
Самым простым способом выплаты пособийявляется использование категориального подхода. В то же время универсальныепрограммы не отличаются эффективностью, они не принимают во вниманиеэкономические потребности и в меньшей мере пригодны для решения задач борьбы сбедностью, чем адресные программы. В начале 1990-х годов Канада отказалась отреализации двух наиболее крупных категориальных программ – пособия для лиц старшего возрастаи семейных пособий.
Вероятно, в России при проверке доходовплатежи большей части населения будут одинаковыми из-за перекоса кривойраспределения доходов в сторону низкодоходных домохозяйств. В этом случае дажепри проверке доходов программа в действительности будет организована покатегориальному принципу. Вместе с тем, при явной проверке доходов размерпособий может быть поставлен в зависимость от уровня доходов семьи, размервыплат может быть согласован со степенью нуждаемости.
Типыпособий
Затраты на реализацию любой программыподдержки доходов будут весьма существенными, особенно если программа будетпредполагать проверку доходов. В 1998-99 финансовом году канадскоеправительство истратило 60,3 миллиарда долларов на программы поддержки доходов,или 49,5 % всего объема финансирования федеральных программ и 6,7% ВВП. Самойбольшой статьей расходов было финансирование пособий для лиц старшего возраста(пенсий) – 22,8 млрд.долл. Размер финансирования этой статьи стабильно возрастает в реальномвыражении из-за старения населения.
При одном и том же объеме общегофинансирования адресные программы (с проверкой нуждаемости или с проверкойдоходов) позволяют обеспечить выплату более значительных пособий узкому кругуполучателей, как правило исключительно или почти исключительно самым бедным).Как уже отмечалось выше, Канада продвигается в направлении адресной социальнойпомощи с проверкой доходов от категориальных пособий или пособий,предоставляемых при условии проверки нуждаемости Вместе с тем, основным доводомв пользу перехода от категориальных схем к адресному подходу с проверкойдоходов было вовсе не сокращение расходов. Проверка доходов по схеме социальнойпомощи лицам старшего возраста затрагивает лишь незначительную часть самыхбогатых реципиентов. Реформа национальной программы налоговых кредитов длясемей с детьми позволила значительно повысить размер пособий для самых бедных инесколько повысить их для лиц со средними доходами.
Некоторые провинциальные правительствапредоставляют надбавки к заработной плате семьям с детьми (с низкими доходами),эксперименты по введению пособий родителям-одиночкам с детьми проходят впровинциях Британская Колумбия и Нью-Брансвик. На обоих уровня (федеральном ипровинциальном) осуществляются обширные программы помощи семьям с детьми,получателями пособий являются все не работающие семьи и значительноебольшинство работающих семей. Вместе с тем, ни федеральное, ни региональноеправительства не выплачивают пособия работающим бедным без детей (имеются ввиду и одиночки, и бездетные семьи) по двум основным причинам: из-заозабоченности возможными издержками и нецелесообразности вмешательства на рынкетруда. Даже если российское правительство и захочет ввести доплаты дляработающих бедных, придется учесть те же обстоятельства. Необходимо сначалаусовершенствовать систему выплаты детских пособий, а затем уже вводить пособиядля всех работающих бедных ( с учетом высокой концентрации лиц с низкойзарплатой в России эта мера будет крайне дорогостоящей). Доплаты имеют смыслтолько при работающей системе оплаты труда – они предназначены только длядополнения доходов небольшой части низкооплачиваемых работников.
В Канаде федеральное и провинциальныеправительства устанавливают минимальную заработную плату (федеральный уровеньсоответствует тому, который установлен местным правительством в каждой изпровинций). Минимальная зарплата не индексируется в соответствии с ростом цен исредней зарплаты. Данная система поддержки доходов может функционировать толькопри наличии хорошо функционирующей системы оплаты труда и сама по себе еще неможет обеспечить всем работающим уровень заработной платы, достаточный дляудовлетворения минимальных потребностей (особенно это справедливо применительнок работникам, имеющим на попечении иждивенцев).
Взаимодействиефедеральных и провинциальных властей
Один из основных уроков реформы системысоциального обеспечения в Канаде заключается в обеспечении тесноговзаимодействия властей разного уровня. В прошлом неоднократно возникалипроблемы из-за отсутствия такой координации (и они продолжают возникать) иотсутствия готовности у чиновников высшего уровня к согласованию своих действийпри осуществлении структурных реформ. Единственная серьезная попытка ввестипособие в форме надбавок к заработной плате ( в середине 1970-х гг.)провалилась именно из-за того, что власти разного уровня не могли договориться.Сложившаяся в настоящее время система национального детского пособия являетсяредким примером того, как может быть организовано эффективное взаимодействиерегиональных и федеральных органов.
Реформа программ и реструктурированиепособий может оказаться успешным только при том условии, что удастся адекватноучесть роль каждого из уровней власти. В отсутствие структурной интеграциипрограмм может быть, по крайней мере, обеспечена координация между уровнямивласти (например, они могут совместно использовать базы данных). В основеположительного опыта Канады в области реформы детских пособий лежит тесноесотрудничество и совместная работа как политиков, так и рядовых чиновников.Программа национального детского пособия была спроектирована и реализованарабочей группой, в которой были представлены эксперты федерального ипровинциальных правительств. Подобные группы были созданы для организацииреформы социального обслуживания и программ социальной поддержки инвалидов.Федеральные и региональные программы тесно переплетаются в отношениираспределения ответственности и расходных полномочий).
Система социальной защиты в Канаде пыталасьсправиться с проблемой несбалансированности между мандатами и объемомфинансирования. В Канаде для решения этой проблемы использовались различныеинструменты.
В 1970-х гг. федеральное правительствопозволило региональным правительствам оставлять в своем распоряженииотносительно большую долю налоговых доходов для расширения финансовой базы.Центральное правительство осуществляло социальные трансферты и выравнивающиеплатежи, предназначенные для помощи в оплате издержек региональных социальныхпрограмм и выравнивания условий финансирования программ в богатых и бедныхпровинциях. Федеральное правительство расширило свое участие в ключевойпрограмме помощи семьям с детьми. За счет расширения федеральногофинансирования провинции получили возможность переключить часть средств насоциальную помощь по другим программам и социальное обслуживание семей сдетьми. Россия может использовать опыт канадского федерального правительства вэтой области.
1 Доклад подготовлен в Каледонском Институте социальной политики(Канада). Кен Бэттл –Президент Каледонского Института, Шерри Торджман – Вице-президент Каледонскогоинститута.
Pages: | 1 | ... | 27 | 28 | 29 | Книги по разным темам