1. Природопользование
2. Природопользование окружающей среды
3. Основы природопользования
4. Управление природопользованием
5. Рациональное природопользование
6. Безопасность природопользования
7. Проблемы природопользования
8. Право природопользования
9. Регулирование природопользования
10. Объект природопользования
11. Виды природопользования
12. Развитие природопользования
13. Принципы природопользования
В процессе производства природопользование может быть рациональным или нерациональным. Рациональное природопользование обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности человека, предотвращает возможные вредные воздействия на окружающую природу, разумно регулирует освоение ее ресурсов. Оно предполагает гармоничное сочетание экономического и социального развития с изучением и охраной природных условий и ресурсов. Примером рационального природопользования является: создание заповедников и заказников, «конструирование» ландшафтов, строительство очистных сооружений, рекультивация земель, уничтожение и переработка мусора, разработка принципиально новой, «чистой» технологии производства, рациональное использование «грязных» производств (металлургического, химического, целлюлозно-бумажного), которые требуют географической экспертизы.
Нерациональное природопользование означает одностороннее, иждивенческое отношение к природе, стремление взять из географической среды как можно больше материальных благ. Нерациональным природопользование оказывается тогда, когда природная среда под его воздействием катастрофически теряет ресурсы, существенно снижает свои качества и свойства, необходимые для нормальной жизни человека. Типичные признаки нерационального природопользования - это вымирание отдельных видов флоры и фауны, снижение плодородия почв, появление антропогенных пустынь и земель, непригодных для их дальнейшего использования, загрязнение атмосферы и поверхностных вод отходами производства. Рост загрязненности окружающей среды является не только препятствием для развития производства, но и угрозой для жизни людей.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.
Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Прежде всего, в рамках управления (а затем - с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.
Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.
Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, - тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:
• создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;
• подзаконное нормотворчество;
• координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;
• распоряжение (управление) природными ресурсами;
• планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;
• экологическое нормирование;
• экологическая экспертиза;
• экологическое лицензирование;
• экологическая сертификация;
• экологический аудит;
• наблюдение за состоянием окружающей среды;
• учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;
• контроль за использованием и охраной объектов природы;
• разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.
Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.
Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием - проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологический контроль.
Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества - единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.
В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного Управления в целом.
Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы де-лятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государ-ственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.
Принципы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:
• законности управления;
• комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;
• сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;
• разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.
Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.
Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.
Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.
Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Так, в 1995 г. охрану рыбных запасов во внутренних водоемах РФ осуществляли 26 бассейновых управлений органов рыбоохраны Роскомрыболовства.
Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.
Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.
Виды органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Органы общей компетенции
Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.
Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.
К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:
• Федеральное Собрание РФ;
• Президент России;
• Правительство России;
• администрация субъектов РФ, а также
• органы местной администрации.
При анализе системы органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования общей компетенции принципиальным является вопрос: участвуют ли в этом процессе представительные органы? В соответствии с принципом разделения властей государственное управление возлагается на органы исполнительной власти. Ранее, когда вся власть принадлежала Советам народных депутатов, представительные органы осуществляли и управление охраной окружающей среды. Их участие в управлении было даже закреплено в Законе «Об охране окружающей природной среды ». В число органов государственного экологического контроля, наряду с Правительством и специально уполномоченными государственными органами, были включены Верховный Совет РФ и представительные органы субъектов РФ (ст.70).
С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии со ст. 58 и 59 Закона «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе. Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству России.
С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета - важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный орган - Счетная палата. Контрольная деятельность Счетной палаты регулируется Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации».
Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.
Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации. За время действия института президентства в России специальными структурами в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.
При анализе деятельности Президента РФ по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, нельзя не обратить внимания на очевидную тенденцию принятия им решений, уменьшающих возможности для решения в стране острейших экологических проблем. Об этом свидетельствует не только упразднение должности Советника по вопросам экологии в собственном аппарате. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было упразднено Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и на его основе образован Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, имеющий более низкий статус в сравнении с министерством. Тем же Указом ликвидирован как самостоятельный Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечавший за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Госсанэпиднадзор стал частью Минздрава РФ.
Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами - как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
• проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18, Правительство РФ:
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей природной среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Правительство РФ:
• обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ;
• координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;
• устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда;
• организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;
• устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;
• устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;
• принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;
• организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.
Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды, созданный в 1997 г. (до этого - Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды). Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию, действующая на основе Положения от 14 февраля 1997 г. К ее основным задачам относится рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов, сохранением биологического разнообразия, разработкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны; рассмотрение предложений по совершенствованию государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также проектов и программ федерального и международного значения по изучению, освоению, воспроизводству, охране природных ресурсов и окружающей среды; контроль за выполнением решений Правительства РФ по вопросам, относящимся к его компетенции.
Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.
Местное самоуправление есть выражение власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:
• владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
• обеспечение санитарного благополучия населения;
• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• организация и содержание муниципальной информационной службы.
С учетом того, что организация государственного управления на федеральном уровне отнесена в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов общей компетенции важнейшей является функция координации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Она реализуется, во-первых, посредством создания оптимальной системы органов исполнительной власти. И, во-вторых, путем определения конкретных органов как головных и наделенных координационной функцией. В частности, функции координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по совместному проведению природоохранных мероприятии, выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов, выполняет Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию.
При характеристике деятельности органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды важно подчеркнуть, что эти органы как самостоятельно, так и совместно со специально уполномоченными органами в данной сфере, по их предложениям решают задачи по выработке и реализации государственной экологической политики, разработке государственных экологических программ. Органы общей компетенции определяют порядок осуществления некоторых функций государственного управления в природопользовании и охране окружающей среды. Так, Правительство РФ определяет порядок осуществления некоторых функций управления, например, экологического нормирования, государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, определения платы за природопользование. При этом подготовка и принятие управленческих решений по нормированию, государственной экологической экспертизе, определению платы за природопользование и загрязнение окружающей среды не относится к компетенции органов общей компетенции. Важно то, что этим заняты органы специальной компетенции. И органы общей компетенции не вправе вмешиваться в этот процесс. Что касается такой природоохранной меры, как предоставление лицензий на природопользование, то эти лицензии выдаются в соответствии с законодательством и Правительством РФ, и уполномоченными природоохранными органами.
Специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды
В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.
К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.
В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В отечественной науке права окружающей среды к исследованию соответствующих вопросов обращались многие ученые. Однако традиционно рекомендации ученых на практике реализуются избирательно и неадекватно общественным потребностям.
В последние годы система центральных органов исполнительной федеральной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.
Существовавший с 1988 г. Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г. Минэкоогии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.
В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйку и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.
Как отмечалось, статус центрального органа России, ответственного за управление в области охраны окружающей среды, в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» существенно понижен.
В октябре 1996 г. Правительством РФ были приняты постановления «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» и «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды», которыми до утверждения положений об этих органах было проведено разграничение некоторых их полномочий. Превысив свои полномочия, Правительство РФ постановило возложить на Госкомэкологию России осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.
Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на него возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.
Помимо Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:
• Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;
• Федеральная служба лесного хозяйства России.
При множестве специально уполномоченных государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и потому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимается обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативными правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.
В законодательстве функция координации остается на данный момент урегулированной слабо, недостаточно последовательно. Так, постановлением Правительства РФ «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды» на Госкомэкологию России возложены функции межотраслевой координации в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия. Однако одновременно координация по охране всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, постановлением Правительства РФ «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» возложена на Министерство природных ресурсов РФ. Известно, что охрана отдельных природных ресурсов есть часть охраны окружающей среды.
Госкомэкология же будет проводить и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществлять государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу и управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.
Что касается координации деятельности в области использования природных ресурсов, то данная функция по вопросам использования всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, также возложена на Министерство природных ресурсов. Координация деятельности по использованию иных природных ресурсов (вне особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении Госкомэкологии РФ) не регулируется вовсе.
Какую роль играют иные специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды?
Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем России) действует на основании Земельного кодекса РСФСР и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 г. Его основными задачами
являются: • осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды;
• организация и проведение работ, связанных с приватизацией земель;
• осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
• ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• организация и проведение работ по землеустройству;
• организация выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• создание банка данных о федеральных и других землях;
• разработка мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.
Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории РФ, осуществляющим государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Рослесхоз осуществляет свою деятельность на основе Лесного кодекса РФ и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июля 1994 г. Основными задачами Рослесхоза являются:
• разработка основных направлений государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов и развития лесного хозяйства;
• обеспечение непрерывного и неистощительного лесопользования, сбережения и приумножения лесных богатств, сохранения и усиления защитных, водоохранных, оздоровительных и иных полезных природных функций леса;
• обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством;
• соблюдение федеральных интересов при регулировании лесопользования, восстановлении, охране и защите лесов;
• совершенствование экономических и других методов управления лесным хозяйством.
Названные специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды осуществляют свои функции на всей территории Российской Федерации самостоятельно и через свои территориальные органы.
Одним из основных дефектов организации государственного управления в рассматриваемой сфере является то, что не обеспечен принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций. В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г., в области управления использованием и охраной водного фонда Министерство природных ресурсов организует эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и гидротехнических сооружений. Министерство природных ресурсов является, таким образом, хозяйствующим субъектом. При этом нарушено требование ст. 69 Водного кодекса РФ, согласно которому функции управления рациональным использованием и охраной водных объектов должны быть отграничены от функций их хозяйственного использования. Хозяйственными функциями, связанными с использованием соответствующих природных ресурсов, заняты Роскомрыболовство, Федеральная служба лесного хозяйства России и др. Одновременно они же себя и контролируют от имени государства.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды функциональными и иными органами
В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач. К таким органам относятся:
• Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;
• Министерство здравоохранения РФ;
• Федеральная служба геодезии и картографии России;
• Министерство внутренних дел РФ;
• Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;
• Министерство строительства РФ;
• Федеральный горный и промышленный надзор России;
• Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности;
• Государственный таможенный комитет РФ;
• Федеральная пограничная служба РФ;
• Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и его подведомственные органы являются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды по вопросам мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды. Их деятельность в этой части координируется Госкомэкологией России. Росгидромет проводит свою деятельность на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994г.
Основные задачи Росгидромета включают:
• гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение народного хозяйства, органов государственной власти, населения и Вооруженных Сил РФ и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг состояния природных объектов;
• оценку климатических изменений, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ и субъектов РФ;
• исследование гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши и в Мировом океане, включая Арктику и Антарктику, околоземном космическом пространстве;
• осуществление активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления в интересах народного хозяйства;
• государственный надзор за проведением предприятиями, учреждениями и организациями работ по активному воздействию на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления;
• выполнение в установленном порядке международных обязательств РФ по вопросам гидрометеорологии и гелиогеофизики, климата и его изменений, мониторинга загрязнения окружающей среды, состояния верхних слоев атмосферы и ее озонового слоя, изучения Мирового океана, Арктики и Антарктики, активного воздействия на гидрометеорологические процессы.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) занимает особое место в системе функциональных органов, обеспечивающих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды, так как является специально уполномоченным государственным органом по охране и регулированию использования животного мира на территории России в части охраны и регулирования использования охотничьих животных и рыболовства.
В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г., на него возложены задачи разработки и реализации мероприятий по охране окружающей среды и природных ресурсов в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности. Минсельхозпрод оказывает содействие органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования земельных, лесных, водных и других природных ресурсов; осуществляет государственное управление охотничьими хозяйствами, охрану и контроль за охотничьими животными и ведением охотничьего хозяйства; ведет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ; обеспечивает воспроизводство плодородия и сохранение почв, защиту растений от сорняков, вредителей, болезней и реализует мероприятия по охране окружающей среды; организует защиту от проникновения на территорию Российской Федерации болезней животных и растений, вредителей, сорняков и других карантинных объектов.
Решение о включении подразделений по управлению охотничьими ресурсами и рыболовству в структуру Министерства сельского хозяйства и продовольствия не может быть признано оптимальным. Это Министерство призвано решать задачи обеспечения населения страны продовольствием. Такие потребности удовлетворяются, как известно, и за счет ресурсов животного мира. Трудно в такой ситуации рассчитывать, что Министерство в своей деятельности будет ориентировано на обеспечение рационального использования соответствующих природных ресурсов. Очевидно, на основе Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов и Департамента по рыболовству целесообразно создать самостоятельную государственную структуру (структуры).
Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение государственной политики в области здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечавший за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, был ликвидирован как самостоятельный орган государственного управления. Он стал частью Минздрава России.
Минздрав России осуществляет свою деятельность на основе Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Положения о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г.
К основным задачам Минздрава РФ относятся разработка основ государственной политики в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора; санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.
К главным задачам Минздрава относится также создание функциональной подсистемы экстренной медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях и руководит ее деятельностью совместно с МЧС России.
В области профилактики заболеваний Минздрав РФ осуществляет мероприятия по профилактике инфекционных, паразитарных заболеваний, особо опасных инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний и отравлений, а также неинфекционных заболеваний, связанных с воздействием на здоровье человека неблагоприятных факторов среды его обитания.
В области санитарно-эпидемиологического благополучия населения Минздрав РФ осуществляет гигиеническую сертификацию продукции; создает государственную систему наблюдения, оценки и прогнозирования состояния здоровья населения в связи с состоянием среды обитания человека (социально-гигиенический мониторинг), формирует базы данных о состоянии охраны здоровья человека и среды его обитания; проводит государственную регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) является специально уполномоченным государственным органом РФ в области охраны окружающей среды в части проведения экологического картографирования, а также мониторинга окружающей среды. Она осуществляет топографо-геодезическое и картографическое обеспечение федеральных и региональных экологических программ. Ее деятельность в данной сфере координируется Госкомэкологией России. Совместно с Госкомэкологией, Госкомземом, Рослесхозом, Министерством природных ресурсов РФ Роскартография создает соответствующие кадастры.
На Роскартографию возложено топографо-геодезическое картографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии Государственной границы РФ, формирование банков данных об этой границе, границах континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и границах зарубежных стран.
Роскартография проводит свою деятельность на основе Федерального закона от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии» и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г.
Министерство внутренних дел РФ (МВД России) является государственным органом, выполняющим специальные функции в области охраны окружающей среды, и правоохранительным органом. Природоохранительная деятельность МВД России проводится на основе Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции», Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г., Положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. МВД России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и охраны правопорядка, имеющее непосредственное отношение к охране природы.
Специальные природоохранительные функции МВД России связаны с тем, что данное Министерство руководит Государственной автомобильной инспекцией, осуществляющей надзор за соблюдением владельцами автотранспортных средств правовых требований об охране окружающей среды от загрязнения выхлопными газами. Оно организует работу, связанную с допуском авто и мототранспортных средств и водителей к участию в дорожном движении.
МВД и его органы участвуют в реализации мероприятий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии. Они обеспечивают общественный порядок при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров и стихийных бедствий.
Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России) призван обеспечивать формирование и реализацию государственной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, в том числе по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.
Госстандарт совместно с Госкомэкологией РФ и другими природоохранительными органами обеспечивает включение в государственные стандарты на продукцию, работы, услуги обязательных экологических требований и принимает государственные стандарты РФ (за исключением стандартов в области строительства). Госстандарт совместно с Госкомэкологией России определяет номенклатуру объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации, устанавливает общие правила и рекомендации по проведению сертификации. Он осуществляет также государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил метрологии и сертификации.
Правовую основу деятельности Госстандарта России образуют Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации», Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг»*, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства измерений», Положение о Комитете Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июля 1994 г.
Министерство строительства Российской Федерации (Минстрой России) обеспечивает разработку, принимает и издает государственные стандарты, нормы и правила в области строительства, архитектуры, градостроительства, обязательные для исполнения как юридическими, так и физическими лицами, и осуществляет контроль за их соблюдением на территории РФ. Названные стандарты, нормы и правила устанавливают экологические требования, ориентированные на соответствующие сферы. Минстрой принимает практические меры по совершенствованию градостроительства и системы расселения, повышению качества архитектурно-планировочных и архитектурно-художественных решений зданий, сооружений и предприятий при застройке городов и других поселений в целях создания полноценной среды для жизнедеятельности населения. Правовой основой деятельности Минстроя России служит Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 октября 1994 г.
Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) организует и осуществляет на территории РФ государственное регулирование промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования с учетом экологических требований; организует и проводит государственный горный надзор в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр. Госгортехнадзор России лицензирует также отдельные виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами. Госгортехнадзор России осуществляет государственное регулирование и надзор на территории РФ через образуемые им региональные органы (округа) и действует на основе Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г.
С учетом широкого использования в разных сферах радиоактивных и расщепляющихся веществ и материалов Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) призван занимать важное место в системе специальных органов экологического контроля. В соответствии с Положением, утвержденным распоряжением Президента РФ от 5 июня 1992 г., основными задачами Госатомнадзора России являются формирование системы правовых, экономических и организационно-технических мер по обеспечению ядерной и радиационной безопасности; установление правил и норм в области ядерной и радиационной безопасности; надзор за соблюдением требований законодательства в области производства, обращения и использования ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Государственный таможенный комитет РФ (ГТК России) в процессе осуществления таможенного дела обеспечивает защиту экологических прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций; соблюдение разрешительного порядка перемещения экологически опасных или значимых товаров через таможенную границу; пресекает незаконный оборот через таможенную границу РФ видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов (производных); содействует осуществлению мер по защите жизни и здоровья людей, защите животных и растений, охране окружающей среды; проводит таможенный контроль за ввозом и вывозом экологически опасной продукции.
Деятельность ГТК и его органов регулируется Таможенным кодексом РФ, принятым 18 июня 1993 г., и Положением о данном Комитете, утвержденным Указом Президента РФ от 25 октября 1994г.
Федеральная пограничная служба РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» обеспечивает охрану биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и осуществляет государственный контроль в этой сфере.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) осуществляет руководство и координацию работ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, стихийными бедствиями. МЧС России действует на основе Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г.
Для реализации возложенных на него задач МЧС России организует разработку и осуществление на территории РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; руководит функционированием единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС); проводит государственный надзор за выполнением установленных нормативных требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, состоянием готовности органов управления, сил и средств РСЧС к выполнению неотложных работ при возникновении чрезвычайных ситуаций; руководит функционированием и развитием федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений; организует совместно с заинтересованными организациями и координирует работу по прогнозированию вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их моделированию, районированию территории РФ по наличию потенциально опасных производств, объектов и угрозы стихийных бедствий, разработке и внедрению нормативных показателей степени риска на объектах народного хозяйства и территориях.
В основе природной классификации лежит принадлежность ресурсов к тому или иному компоненту географической оболочки (ископаемые, водные, почвенные и др.), в основе экономической классификации – их подразделение по характеру использования в основных секторах материального производства или в непроизводственной сфере. Основными классами ресурсов по указанному принципу являются ресурсы материального производства (промышленности и сельского хозяйства и ресурсы непроизводственной сферы (прямого и косвенного использования). В свою очередь ресурсы промышленности и сельского хозяйства подразделяются на ресурсы прямого потребления (непосредственно используемые населением в качестве жизненных средств) и косвенного потребления (для удовлетворения в отдыхе, спорте и т.д.) не используемые непосредственно.
Живое вещество. Основные свойства живого. Конвариантная редупликация
Живое вещество – это совокупность живых организмов, выраженная в массе, химическом составе и энергии, которую оно приносит в геологические процессы, приводя к образованию новой формы процессов – биохимических.
К основным свойствам живого можно отнести:
1. Химический состав. Живые существа состоят из тех же химических элементов, что и неживые, но в организмах есть молекулы веществ, характерных только для живого (нуклеиновые кислоты, белки, липиды).
2. Дискретность и целостность. Любая биологическая система (клетка, организм, вид и т.д.) состоит из отдельных частей, т.е. дискретна. Взаимодействие этих частей образует целостную систему (например, в состав организма входят отдельные органы, связанные структурно и функционально в единое целое).
3. Структурная организация. Живые системы способны создавать порядок из хаотичного движения молекул, образуя определенные структуры. Для живого характерна упорядоченность в пространстве и времени. Это комплекс сложных саморегулирующихся процессов обмена веществ, протекающих в строго определенном порядке, направленном на поддержание постоянства внутренней среды — гомеостаза.
4. Обмен веществ и энергии. Живые организмы — открытые системы, совершающие постоянный обмен веществом и энергией с окружающей средой. При изменении условий среды происходит саморегуляция жизненных процессов по принципу обратной связи, направленная на восстановление постоянства внутренней среды — гомеостаза. Например, продукты жизнедеятельности могут оказывать сильное и строго специфическое тормозящее воздействие на те ферменты, которые составили начальное звено в длинной цепи реакций.
5. Самовоспроизведение. Самообновление. Время существования любой биологической системы ограничено. Для поддержания жизни происходит процесс самовоспроизведения, связанный с образованием новых молекул и структур, несущих генетическую информацию, находящуюся в молекулах ДНК.
6.Наследственность. Молекула ДНК способна хранить, передавать наследственную информацию, благодаря матричному принципу репликации, обеспечивая материальную преемственность между поколениями.
7. Изменчивость. При передаче наследственной информации иногда возникают различные отклонения, приводящие к изменению признаков и свойств у потомков. Если эти изменения благоприятствуют жизни, они могут закрепиться отбором.
8. Рост и развитие. Организмы наследуют определенную генетическую информацию о возможности развития тех или иных признаков. Реализация информации происходит во время индивидуального развития — онтогенеза. На определенном этапе онтогенеза осуществляется рост организма, связанный с репродукцией молекул, клеток и других биологических структур. Рост сопровождается развитием.
9. Раздражимость и движение. Все живое избирательно реагирует на внешние воздействия специфическими реакциями благодаря свойству раздражимости. Организмы отвечают на воздействие движением. Проявление формы движения зависит от структуры организма.
Конвариантная редупликация - (самовоспроизведение с изменениями), осуществляемая на основе матричного принципа (сумма трех первых аксиом), - это, видимо, единственное специфическое для жизни свойство. В основе его лежит уникальная способность к самовоспроизведению основных управляющих систем (ДНК, хромосом и генов). Конвариантная редупликация означает возможность передачи по наследству дискретных отклонений от исходного состояния, т.е. мутаций.
Специфика живого вещества заключается в следующем:
1. Живое вещество биосферы характеризуется огромной свободной энергией. В неорганическом мире по количеству свободной энергии с живым веществом могут быть сопоставлены только недолговечные не застывшие лавовые потоки.
2. Резкое отличие между живым и неживым веществом биосферы наблюдается в скорости протекания химических реакций: в живом веществе реакции идут в тысячи и миллионы раз быстрее.
3. Отличительной особенностью живого вещества является то, что слагающие его индивидуальные химические соединения – белки, ферменты и пр. – устойчивы только в живых организмах (в значительной степени это характерно и для минеральных соединений, входящих в состав живого вещества).
4. Произвольное движение живого вещества, в значительной степени саморегулируемое. В.И. Вернадский выделял две специфические формы движения живого вещества: а) пассивную, которая создается размножением и присуща как животным, так и растительным организмам; б) активную, которая осуществляется за счет направленного перемещения организмов (она характерна для животных и в меньшей степени для растений). Живому веществу также присуще стремление заполнить собой все возможное пространство.
5. Живое вещество обнаруживает значительно большее морфологическое и химическое разнообразие, чем неживое. Кроме того, в отличие от неживого абиогенного вещества живое вещество не бывает представлено исключительно жидкой или газовой фазой. Тела организмов построены во всех трех фазовых состояниях.
6. Живое вещество представлено в биосфере в виде дисперсных тел – индивидуальных организмов. Причем, будучи дисперсным, живое вещество никогда не находится на Земле в морфологически чистой форме – в виде популяций организмов одного вида: оно всегда представлено биоценозами.
7. Живое вещество существует в форме непрерывного чередования поколений, благодаря чему современное живое вещество генетически связано с живым веществом прошлых эпох. При этом характерным для живого вещества является наличие эволюционного процесса, т.е. воспроизводство живого вещества происходит не по типу абсолютного копирования предыдущих поколений, а путем морфологических и биохимических изменений.
Закон хиральной чистоты Л.Пастера. Конвариантная редупликация
Хиральность, или хиральная чистота, – наличие исключительно объектов несовместимых со своим зеркальным отражением типа правой и левой руки, откуда и происхождение термина: гр. “хира” - рука). Белки живого построены только из “левых” (поляризующих свет влево) аминокислот, нуклеиновые кислоты исключительно из поляризующих свет вправо сахаров и т.д. Синтетически такие вещества получить очень трудно. Вещества необиогенного происхождения хирально симметричны – “левых” и “правых” молекул в них поровну.
Хиральная частота обуславливает специфику живого, несводимость его к неживому и практическую невозможность получения живого из неживого в современных условиях Земли. Вместе с тем, хиральная ассиметричность, свойственная всему живому, объективно указывает на его физико-химическое единство (закон физико-химического единства живого вещества В.И.Вернадского).
Конвариантная редупликация - (самовоспроизведение с изменениями), осуществляемая на основе матричного принципа (сумма трех первых аксиом), - это, видимо, единственное специфическое для жизни свойство. В основе его лежит уникальная способность к самовоспроизведению основных управляющих систем (ДНК, хромосом и генов). Конвариантная редупликация означает возможность передачи по наследству дискретных отклонений от исходного состояния, т.е. мутаций.
Функции живого вещества
Выделяют 5 основных функций живого вещества:
1. Энергетическая функция – получение энергии и передача ее по трофическим цепям. Процесс поглощения солнечной энергии, которая аккумулируется в свободной кислоте и органических соединениях (автотрофы). Образование накоплений энергии освобождаемой в тепловой и энергетической форме. Закон Линдермана согласно которому только 10% энергии проходит на последующий уровень трофической цепочки.
2. Концентрационная функция – все живые организмы накапливают относительно литосферы такие компоненты как O2, N, Ca и т.д. Концентрирующимися не являются все поголовно. Существует 2 способа: из истинных растворов и седиментация веществ из суспензий и коллоидных растворов фильтрующими организмами. Вернадский разделил организмы на 4 группы: первая – организмы, концентрирующие элементы от 10% и выше, вторая группа – от 1% до 10%, третья группа – обычные организмы и четвертая – бедные данными элементами.
3. Деструктивная функция – на стадии гипергенеза, выражается в деструкции не живого вещества и вовлечение его в круговорот. Органику разлагают сапрофиты. Неорганику – море, морские ежи. На суше происходит химическое и биотическое воздействие сильнее = продукты метаболизма, сильные кислоты.
4. Средообразующая функция – преобразование физико-химических параметров в процессе жизнедеятельности. Поэтому на земле прошли глобальные изменения. В результате возникли все основные современные газы атмосферы. Появилось биокостное образование – почва. Появились промышленные полезные ископаемые.
5. Транспортная функция – живое вещество является единственным фактором, обуславливающим обратное перемещение вещества снизу вверх, из океана на землю. Транспортная функция проявляется при накоплении продуктов метаболизма.
Уровни организации живой материи
Классификация Яблокова:
1. Молекулярный – биологическая система проявляется в виде функциональных биологически активных крупных молекул: белков, нуклеиновых кислот. С него наблюдается свойство характерное исключительно для живой материи.
2. Клеточный – биологически активные молекулы сочетаются в единую систему. Все организмы подразделяются на одноклеточные и многоклеточные.
3. Тканевый – сочетание однородных клеток образует ткань, клетки объединены общностью происхождения и функцией.
4. Органный – несколько типов ткани функционально взаимодействуют и образуют определенный орган.
5. Организменный – взаимодействие ряда органов сводится в единую систему индивидуального организма – определенный вид организма.
6. Популяционно-видовой – совокупность определенных однородных организмов, связанных единственным происхождением, образом жизни и местом обитания, элементарные эволюционные изменения в целом.
7. Биоценоз и биогеоценоз (экосистема) – более высокий уровень объединяющий по видовому составу организмы. В биогеоценозе они взаимодействуют друг с другом на определенном участке земной поверхности с однородными абиотическими факторами.
8. Биосферный – уровень, на котором сферальная природная система наиболее высокого ранга охватывает все проявления жизни на планете. Все круговороты веществ в глобальном масштабе связанные с жизнедеятельностью организма.
Формы природопользования осуществляются в двух видах использования природы: общего и специального природопользования.
Общее природопользование осуществляется гражданами в силу принадлежности ему естественных (гуманитарных) прав, возникающих и существующих как результат его рождения и существования (пользование атмосферным воздухом для дыхания, водой - для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд и т.д.).
Специальным природопользованием признается такое, которое реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешений компетентных органов государства. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на землепользование, водопользование, лесопользование, пользование недрами, пользование животным миром, использование атмосферного воздуха. Специальное природопользование связано с потреблением природного ресурса. Далее, применяя термин природопользование мы будем иметь в виду именно специальное природопользование.
Если есть природопользование, осуществляемое на какой-то территории, то естественно, оно должно осуществляться по каким-то правилам и должно соответствовать каким-то нормативам. Если это так, то возникает понятие об управлении природопользованием. В БЭС дано следующее определение системы управления: “Управление - это функция организованных систем, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализации её программ и целей”. Таким образом, управление - это сознательное воздействие человека на объекты и процессы, а также на самих людей с целью внесения упорядоченности в их деятельность, получения желаемого результата, придания управляемым процессам определенного состояния и направленности.
Управление природопользованием является весьма специфичной областью управления, заключающегося “в идеале” в регулировании воздействия человека на природные объекты и процессы для удовлетворения своих экономических, культурных и других потребностей при условии осознанного ограничения своих потребностей с целью устойчивого развития общества и сохранения природы.
Иными словами, управление природопользованием можно определить как совокупность принципов, методов, форм и средств организации и рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения природной окружающей среды с целью обеспечения экологической безопасности человеческой популяции, как одного из объектов природной среды, на всех уровнях управленческой иерархии (от гражданина, предпринимателя и предприятия до государства и международного сообщества).
Объектом управления в системе природопользования выступают собственно природные объекты и ресурсы, а их специфика определят формирование управляющей и управляемой подсистем. В качестве критериев оценки адекватности систем управления природопользованием на той или иной территории являются параметры природной среды, характеризующие условия экологической безопасности данной территории.
Управление природопользованием осуществляется по многоуровневой иерархии. Это, прежде всего межгосударственное управление, осуществляемое на основе международных договоров и конвенций. Государственное управление природопользованием осуществляется на федеральном уровне, региональное управление - находится как в совместном ведении государственных и региональных органов власти, так и в ведении региональных и местных органов власти субъектов федерации и, наконец, управление природопользованием, которое осуществляют непосредственно предприниматели и граждане, то есть сами природопользователи.
Принципы государственного управление природопользованием
Международные договоры в области охраны окружающей Среды, ратифицированные Россией, в соответствии со статьёй 15 Конституции Российской Федерации имеют преимущественную силу по сравнению с внутренним законодательством Российской Федерации. То есть международные договоры налагают на органы государственной власти определенные обязанности, на которые они вынуждены опираться при принятии управленческих решений.
Государственное управление природопользованием и состоянием окружающей Среды - это одна из многочисленных функций государства в лице его государственного аппарата, направленная на создание и поддержание необходимых параметров природопользования и состояния окружающей Среды. Оно осуществляется в рамках общего управления государственными делами.
Управление состоянием окружающей природной среды страны осуществляется через управление природопользованием, так как через него осуществляется активное взаимодействие общества с природой.
Содержание института управления природопользованием и охраной окружающей Среды (ООС) характеризуют, прежде всего, принципы управления, на которых строятся системы управления. Государственное управления природопользованием и состоянием окружающей среды в Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) Законность - данный принцип управления природопользованием является конституционным и имеет две основные стороны:
- точное и неукоснительное соблюдение в управленческой деятельности всех нормативно-правовых актов (в случае нарушения данного принципа прокуратура должна опротестовать незаконное действие должностного лица);
- принятие правильного решения в случае коллизии применяемого законодательства (так если применяемый закон субъекта федерации противоречит Федеральному закону, то применению подлежит Федеральный закон).
2) Принцип приоритета охраны окружающей Среды (ООС) подразумевает, что в случае коллизии (противоречия) интересов хозяйственной деятельности и интересов ООС - управленческое решение должно приниматься в соответствии с требованиями ООС, при этом использование одних природных объектов должно осуществляться не во вред другим природным объектам и окружающей среде в целом.
3) Принцип платности природопользования предусматривает два аспекта: плату за право пользования природными ресурсами и плату за загрязнение природной среды.
Плата за право пользования природными ресурсами подразумевает оплату в денежной форме права пользования ресурсом в установленных размерах, за сверхнормативное пользование ресурсом и на воспроизводство ресурса.
Плата за загрязнение природной среды подразумевает оплату в денежной форме нормативные и за сверхнормативные выбросы, сбросы и размещение отходов.
4) Принцип сочетания централизованного управления природопользования с местным самоуправлением подразумевает как недопустимость ущемления прав и законных интересов в ООС субъекта федерации или органа местного самоуправления системой централизованного управления, так и то, что организация деятельности субъекта федерации или местных органов самоуправления в сфере природопользования не должна осуществляться в ущерб государственным интересам и интересам других территорий.
5) Принцип сочетания демократического подхода с единоначалием в управлении природопользованием с одной стороны предусматривает максимальное вовлечение населения в процесс ООС, а с другой стороны сочетает расширение демократических начал с точно определенной индивидуальной ответственностью каждого за свои действия в сфере ООС.
Данные принципы закреплены действующим законодательством и могут быть реализованы в жизнь лишь при наличии системы государственных органов управления, форм и методов их деятельности, реализуемых в определенных законом функциях.
Структура Государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей Среды Российской Федерации
Заложенная в Законе РФ об охране окружающей природной среды структура органов управления в области охраны окружающей природной среды исходит из установившегося в практике подразделения органов на две категории: общей и специальной компетенции.
К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции. К государственным органам специальной компетенции относятся те органы государства, которые в соответствии с положениями о них, утвержденными Правительством, либо отдельным принятым правительственным актом специально уполномочены выполнять соответствующие природоохранительные функции.
По объему и характеру своей специальной компетенции они подразделяются на три вида: комплексные, отраслевые и функциональные. Комплексные органы выполняют все задачи или блок природоохранительных задач. В их состав входят Госкомэкологии России, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Госкомсанэпиднадзор и Госкомгидромет.
Отраслевые органы осуществляют охрану и использование отдельных природных объектов. В их состав входят: Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Рослесхоз и Федеральная служба геодезии и картографии России.
Функциональные органы выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов. В их состав входят: Госгортехнадзор, МВД и Федеральная пограничная служба Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1998 г. № 1594 установлено, что Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции координируют деятельность специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления: Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственного земельного комитета Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству. Федеральной службы геодезии и картографии России, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, а также других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию или совместно со специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной Среды.
В своей деятельности государственные природоохранные органы руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а так же международными договорами Российской Федерации.
Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей Среды (Госкомэкология России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, а также осуществляющим государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу.
Госкомэкология России осуществляет государственную политику в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия и несет ответственность за оздоровление окружающей среды и улучшение ее качества и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами.
Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды как главный природоохранный орган страны призван не только контролировать загрязнение окружающей среды, но и активно содействовать снижению негативных экологических нагрузок, предотвращению экологического ущерба, рационализации природопользования и оздоровлению природной Среды.
Система природоохранных подразделений Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды включает 88 территориальных органов в субъектах Российской Федерации и 1397 природоохранных органов межрайонного и городского (районного) уровня. К этой системе относятся также 93 государственных природных заповедника, 18 научно-исследовательских организаций и учреждений, 3 государственные природоохранные морские службы, 15 специализированных морских инспекций, а также Государственную инспекцию по маломерным судам Российской Федерации.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, и осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно через свои территориальные органы, подведомственные ему организации. Основными задачами Министерства природных ресурсов, в части охраны окружающей среды Российской Федерации, являются:
• разработка и проведение совместно с другими федеральными органами исполни тельной власти государственной политики и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства и охраны природных ресурсов;
• управление государственным фондом недр и охраной водного фонда;
• организационное обеспечение государственной системы лицензирования водопользования;
• проведение государственного контроля водных объектов.
Таким образом, Министерство природных ресурсов Российской Федерации является специально уполномоченным государственным органом в области охраны вод и водных объектов.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (Минсельхозпрод России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в агропромышленном комплексе и продовольственном обеспечении страны.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды в следующих областях:
• охрана, контроль и регулирование использования объектов животного мира отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания;
• охрана, контроль и регулирование использования объектов животного мира, отнесенных к водным биологическим ресурсам, а также среды их обитания в части влияния на рыбные запасы;
• использование, охрана, защита участков лесного фонда и воспроизводство лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям.
Государственный земельный комитет Российской Федерации (Госкомзем России) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов.
Государственный земельный комитет Российской Федерации и его комитеты в составе краев, областей, автономных образований, районов и городов Российской Федерации, а также подведомственные ему организации и учреждения образуют взаимосвязанную структуру. Основными задачами Государственного земельного комитета Российской Федерации являются:
• осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
• ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и входящие в его состав бассейновые управления по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства являются специально уполномоченными государственными органами по охране и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, входят в систему специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и несут ответственность за состояние, сохранение и обеспечение рационального, неистощительного использования водных биологических ресурсов. Основные задачи Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству в части охраны и государственного управления водными биологическими ресурсами сводятся к следующему:
• организация изучения состояния запасов рыб, других водных животных и растений, их распространения и поведения;
• охрана водных биологических ресурсов и осуществление государственного контроля за соблюдением установленных мер регулирования их промысла.
Государственное управление водными биологическими ресурсами осуществляется по бассейновому принципу, т.е. по всей акватории морских и пресноводных водоемов с учетом особенностей воспроизводства и миграций различных видов рыб и других водных животных, независимо от административно-территориального деления. Вместе с тем, государственное управление, основанное на бассейновом принципе, сочетается с федеральными и административно-территориальными интересами охраны и использования водных биоресурсов.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные исполнительные, контрольные, разрешительные и надзорные функции при проведении геодезических, астрономо-геодезических, гравиметрических, топографических, топографа-геодезических работ в составе маркшейдерских работ и инженерных изысканий, аэрокосмосъемочных, картографических, картоиздательских и кадастровых работ, создании цифровых, электронных карт и геоинформационных систем.
Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие специальные функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства.
Федеральная служба лесного хозяйства России осуществляет возложенные на нее полномочия непосредственно и через свои территориальные органы, к которым относятся: органы управления лесным хозяйством и лесхозы Рослесхоза в субъектах Российской Федерации, в том числе лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы. Основными задачами Федеральной службы лесного хозяйства, в части охраны окружающей среды России, являются:
• организация и обеспечение воспроизводства, охраны и защиты лесов, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных водоохранных, оздоровительных, санитарно-гигиенических и иных полезных природных свойств лесов;
• обеспечение сохранения природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение, биологического разнообразия, а также охраны объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда совместно с другими специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания;
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей Среды (Росгидромет) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области гидрометеорологического и гелиогеофизического обеспечения народного хозяйства и обороны страны, мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды, работ по активному воздействию на гидрометеорологические и другие геофизические процессы. Основными задачами Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды являются:
- гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение народного хозяйства, органов государственной власти, населения и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг состояния природных объектов;
- оценка климатических изменений на территории Российской Федерации и ее субъектов.
Формы, методы и функции государственного управления природопользованием
Содержание системы государственного управления природопользованием складывается из форм, методов и функций управления. Формы управления представляют собой внешние проявления управленческой деятельности, имеющие правовую или неправовую форму.
Неправовые формы управления (основные, преобладающие формы непосредственной управленческой деятельности) это оперативно-хозяйственное распорядительство и обеспечение исполнителей необходимыми силами и средствами для выполнения ими своих непосредственных функций.
Правовые формы управления применяются там, где возникают противоречия не устранимые иным путем, кроме правового и выражаются в правотворческой (в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму) и в правоприменительной форме, то есть в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь (нормативно-правовой акт о порядке реализации правотворческого акта, далее - инструкции и методики реализации, а далее - приказы по реализации и контролю). Третьей, обязательной правовой формой управления является правоохранительная форма, выражающаяся в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.
Методы управления подразделяются на:
1. Метод обязательных предписаний, который предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская каких либо отступлений от него. Применяется в случаях, когда не требуется учета местных условий и особенностей при выполнении решения.
2. Метод рекомендаций выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей и применение этого решения сообразно с ними.
3. Метод санкционирования или метод ограничения, при котором управленческие решения принимает сам управляемый орган, однако они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений компетентным органом.
4. Метод разрешения или полного делегирования прав означает полное самоуправление управляемых органов, при котором они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем либо утверждении (например - решения Правительства Москвы, принимаемые в пределах его полномочий, установленных законом, не нуждаются в чьем либо утверждении и подлежат исполнению всеми организациями и гражданами на территории г. Москвы).
Функции государственного управления. Формы и методы государственного управления природопользованием реализуются через функции (вид действий) управления, которыми наделены данные органы. Наиболее эффективной системой управления является такая, которая в результате своего применения создает систему отношений, отличающихся устойчивостью и оптимальностью.
Независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении следующих основных семи функций:
а. Функция учета природных ресурсов (объектов окружающей природной Среды) и ведения государственных кадастров обусловлена потребностью научно обоснованного природопользования, которое невозможно без полной и достоверной информации о природных объектах. Функция учета и ведения кадастра служит основой для всех остальных функций управления природопользованием. Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:
• учет природных объектов ведется, как правило, в натуральной форме (т.е. объекты описываются количественно и качественно, и при этом оценивается их потенциал в единицах учета);
• кадастровый учет производится по определенной процедуре, включающей особую, установленную законом систему построения учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осуществлять данный учет; специальные сроки обновления и предоставления кадастровых данных и т.д.;
• кадастровые системы функционируют в режиме периодической непрерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов.
б. Функция планирования мероприятий по использованию и охране природных объектов вытекает из потребности рационального природопользования. С учетом комплексного характера самих природных объектов, нахождения их в целостной экосистеме, планирование должно отражать это свойство, а так же необратимые процессы размещения производственных сил, поэтому планирование рационального природопользования осуществляется в форме комплексных целевых программ (ЦКП). ЦКП и по форме и по содержанию отличаются от планов и программ мероприятий. В ЦКП - комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей упорядочивается в виде дерева целей, т.е. строится четкая иерархия целей с определением критериев и показателей степени достижения целей по каждому этапу реализации.
в. Функция распределения и перераспределения природных объектов обусловлена тем, что для обеспечения рационального природопользования необходимо включение граждан и организаций в механизм отношений собственности на данные природные объекты. Включение осуществляется путем предоставления природных объектов на праве владения либо пользования, либо аренды, которые в свою очередь подразделяются на виды (постоянное, временное и т.д.).
Помимо распределительно-перераспределительных функций законом предусмотрены функции отнесения тех или иных природных объектов к категориям, видам и группам, что изменяет правовой статус данных объектов. После получения того или иного статуса природный объект не может использоваться иначе.
г. Функция воспроизводства природных объектов вытекает из конституционных прав граждан. Функция воспроизводства реализуется преимущественно неправовыми формами (обеспечение средствами и материалами), поскольку для её реализации необходимы определенные затраты и материальные средства. Правовые формы данной функции реализуются преимущественно организационным путем. Данная функция осуществляется в управлении природопользованием по следующим направлениям:
• установление специальных правил по воспроизводству природных объектов;
• контроль за соблюдением этих правил органами государственного управления и стимулирование к соблюдению этих правил мерами экономико-правового воздействия;
• установление такого режима природопользования, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их природных функций.
д. Функция пространственно-территориального устройства природных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижностью, в силу чего природные объекты невозможно поменять местами или переместить, как этого часто требует хозяйственная целесообразность и потребность в организации природопользования.
В функции пространственно-территориального устройства происходит увязка экологических (продиктованных интересами охраны и воспроизводства природных богатств, сохранением их экологических связей) и экономических (продиктованных интересами производства народнохозяйственного комплекса) интересов.
Территориально-пространственное устройство можно назвать правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие двух систем, развивающихся по своим индивидуальным законам - общества и природы. От того, на сколько грамотно и правильно будет организовано это взаимодействие или стыковка этих систем, зависит обеспечение гармоничного функционирования экономического и экологического развития всех сфер человеческой жизни.
Территориально-пространственное устройство выражается в рациональном (с экономических и экологических позиций) отводе природных объектов для того или иного вида хозяйственной деятельности, а, следовательно, с размещением средств производства с учетом условий и особенностей природных объектов, которые с момента отвода начинают так же играть роль средств производства в качестве пространственного базиса его или в качестве сырьевого придатка.
Территориально пространственное устройство, как управленческая функция имеет две стороны:
• реализация этой функции путем разработки проекта территориального устройства и внедрения его на местности (подготовительные работы, составление, рассмотрение и утверждение проекта, этап перенесения проекта в натуру, оформление документов о вводе объекта);
• контроль за реализацией функции, степенью соблюдения её, устранения нарушений и т.д.
е. Функция контроля за использованием и охраной природных объектов является базовой для всех остальных функций управления в области природопользования, поскольку без контроля за исполнением принятых управленческих решений и принятию мер по выявленным отклонениям все остальные функции не достигнут цели. Управленческая контрольная функция характеризуется следующим образом:
• данная функция распределена между значительным числом государственных уполномоченных органов в сфере охраны окружающей Среды;
• направления контрольных управленческих функций урегулированы специальными нормативно-правовыми актами;
• поскольку деятельность государственных органов, осуществляющих контрольную функцию, и сама процедура этой деятельности урегулирована законом, то в случае нарушения законности вмешивается прокуратура, осуществляющая высший надзор за соблюдением законодательства во всех сферах.
Наряду с государственным контролем немалую роль играет общественный контроль, осуществляемый как общественными организациями, так и гражданами.
ж. Функция разрешения споров о праве природопользования обусловлена коллизиями, возникшими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им в собственность, владение, пользование и аренду природных объектов. Данная функция разрешения споров реализуется судебными органами государства (судами, арбитражным судом).
Инструменты государственного управления природопользованием
Структурно, система управления природопользованием состоит из пяти основных групп инструментов управления:
• Инструменты правового регулирования;
• Инструменты прямого административного принуждения;
• Инструменты прямого экономического принуждения;
• Инструменты косвенного экономического принуждения;
• Инструменты экономического стимулирования.
Инструменты правового регулирования. Основу любой системы управления составляют алгоритмы (организационные принципы и правила) деятельности. В случае охраны окружающей среды и природопользования такими алгоритмами являются нормы экологического права, источником которого служит экологическое законодательство. Законодательство же строится в соответствии с Государственной политикой в той или иной области.
Основные положения государственной экологической политики Российской Федерации отражены в законах России, в частности в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (от 19.12.91 г. № 2060-1) и Законе РФ "Об экологической экспертизе" (от 23.11.1995г. №174-ФЗ), Указах Президента Российской Федерации "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развитая" (Указ Президента РФ от 04.02.94 № 236 и Приложение к Указу Президента РФ № 236 "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития") и "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" (Указ Президента РФ от 01.04.96 г. № 440), а также других документах правового характера.
Среди других инструментов правового регулирования ООС и рационального природопользования, выделяют главные:
1. Установление стандартов, определяющих и регулирующих уровни загрязнения ОС, а также лимитов использования природных ресурсов;
2. Установление норм предельно допустимого воздействия и антропогенной нагрузки на ОС;
3. Применение процедуры государственной экологической экспертизы как средства предупредительного контроля за разработкой и осуществлением всевозможных проектов и выявления негативных последствий реализации этих проектов для ОС и здоровья населения;
4. Включение положений об охране окружающей среды в хозяйственное, налоговое, таможенное законодательство, банковское дело, законоположение о приватизации, об иностранных инвестициях, землепользовании и региональном развитии;
5. Различного рода методы экономического стимулирования (поощрения и принуждения) охраны ОС и рационального природопользования (государственные дотации и субсидии, льготные займы и налоговые кредиты, налоговые и прочие льготы, ускоренная амортизация очистного, ресурсо и энергосберегающего оборудования, обязательные платежи и налоги, создание системы обязательного экологического страхования и компенсационных фондов, а также введение чисто рыночных регуляторов, например, продажа прав на загрязнение или торговлю ресурсами.
Инструменты прямого административного принуждения. Данная группа инструментов охватывает широкий круг механизмов управления прямого действия: запреты, разрешения, нормы и стандарты предельно-допустимых значений загрязняющих веществ (веществ, выбросов, сбросов), совместимости средств техники и технологических решений с окружающей средой, содержания вредных для здоровья людей и объектов природной среды веществ в продуктах и изделиях, а так же нормативы и стандарты для измерения данных параметров, Государственная экологическая экспертиза хозяйственных проектов, решений государственных органов и экономических объектов по хозяйственным вопросам.
К числу принудительных (административно-правовых и экономических) мер наказания за нарушение природоохранного законодательства относят:
• различного рода запреты и другие меры юридической ответственности, штрафы и компенсационные выплаты за нанесенный ущерб;
• обязательное получение государственного разрешения на строительство новых и модернизацию действующих промышленных и других объектов, служащих источниками загрязнения ОС;
• подготовку правовых, административных санкций и иных мер наказания, приостановление действия или отзыв разрешения (лицензий), а также прекращение деятельности, нарушающей природоохранные требования и представляющей угрозу здоровью людей и окружающей среде.
Инструменты прямого экономического принуждения. Это инструменты (механизмы), которые вступают в действие при нарушении, либо несоблюдении экологических нормативов, норм и стандартов субъектами природопользования. Главным рычагом экономического принуждения при этом являются административные штрафы, которые предъявляются как юридическим, так и физическим лицам.
Порядок применения механизмов прямого экономического принуждения определен законодательно Кодексом об административных правонарушениях.
Инструменты косвенного экономического принуждения. Среди инструментов экономического принуждения основное место занимают платежи и налоги за загрязнение и использование природных ресурсов. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы за выбросы или сбросы, а также за владение, пользование и другие законные действия с природными ресурсами. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды, стоимости какого-либо природного ресурса и т.д. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет значительную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них.
Если природоохранные издержки низки, то природопользователь может значительно сократить выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории он сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа за загрязнение.
Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технологии. Хотя чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово "налог", то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т. д.
Инструменты экономического стимулирования. В условиях рынка, без экономического стимулирования рационального природопользования трудно рассчитывать, на сколько нибудь твердую экологическую политику. Резкое повышение требований к природопользователям в части охраны окружающей среды от загрязнения предполагает существенную ломку их экономики. Для огромного числа природопользователей, едва сводящих концы с концами, не имеющих никаких накоплений, оснащенных большой долей изношенного и поэтому особенно опасного в экологическом плане оборудования повышение экологических требований часто просто не под силу и здесь не помогут никакие рычаги принуждения - ни экономические, ни правовые.
В XX веке человечество в результате научно-технической революции пришло к техническому круговороту веществ.
Изучение процессов, протекающих в биосфере, и влияние на них хозяйственной деятельности человека показывает, что только создание экологически безотходных и малоотходных производств может предотвратить оскудение ресурсов и деградацию окружающей среды. Хозяйственная деятельность людей должна строиться по принципу природных экосистем, которые экономно расходуют вещество и энергию и в которых отходы одних организмов служат средой обитания для других, т.е. осуществляется круговорот веществ.
В ноябре 1979 года в Женеве было созвано совещание по сотрудничеству в области охраны окружающей среды и была принята декларация, которая гласит: «Важнейшими условиями малоотходной и безотходной технологии и использования отходов являются охрана окружающей среды и рациональное использование ресурсов».
2) совокупность условий и мероприятий рационального освоения и использования земельного фонда, ландшафтов, минеральных ресурсов, обеспечивающих стабильность экосистем в целом и минимальный уровень воздействия негативных антропогенных и техногенных воздействий на здоровье людей. Для обеспечения Б.п. необходимо сохранение экологического баланса на локальном, региональном и глобальном уровнях.
Пожалуй, наиболее ярким примером может служить состояние ихтиофауны. Уникальность ее определяют ресурсы лососевидных и сиговых рыб, потребительское и коммерческое значение которых в бассейнах рек Печоры, Мезени, Вычегды было высоким всего 30-40 лет назад. Сегодня состояние популяций лососевидных рыб оценивается как депрессивное, а ряд самых ценных видов находится в критическом состоянии.
Сравнительно невысокая хозяйственная емкость северных экосистем, их ранимость, замедленные темпы восстановления исключают технократические принципы природопользования на данной территории.
Республика Коми обладает уникальным сочетанием и богатством невозобновимых и возобновимых природных ресурсов. Среди возобновимых доминирующими являются лесные ресурсы. Лесная растительность определяет ландшафты на 92% всей территории республики, общая площадь лесов достигает 37.9 млн. га, а эксплутационный запас древесины превышает 2.2 млрд. м". В лесах произрастаете видов хвойных и около 20 видов лиственных пород.
Отличительно особенностью хвойных лесов является их большой исторический возраст. На северо-востоке республики сохранились участки девственных темнохвойных лесов с оригинальной типологической и популяционно-генетической структурой древостоев.
Республике, обладающей большими запасами лесных ресурсов, целесообразно строить действующую модель устойчивого развития территории на основе гармоничного развития лесного комплекса с учетом экологической, коммерческой, социальной и культурной функции леса.
Методами химии и биотехнологии из лесного сырья можно получать спектр ценных продуктов, включая и биологически активные вещества с уникальными свойствами и широкой перспективой применения в парфюмерии, медицине, ветеринарии.
Природная флора региона богата ценными вещами лекарственных, кормовых, пищевых, декоративных и технических растений. Более ста видов сосудистых растений, а также некоторые виды лишайников, мхов и грибов применяются в практической медицине.
В настоящее время в Институте биологии активно ведутся исследования по поиску новых природных источников биологически активных веществ, разработке новых методов их выделения и создания на их основе лекарственных препаратов нового поколения, обладающих пролонгированным и избирательным действием. Проводятся хемотаксономические исследования природной флоры и интродуцированных видов на содержание экдистероидов - соединений, обладающих широким спектром биологической активности и перспективных для создания лекарственных препаратов адаптогенного, кардиотропного, ранозаживляющего действия и тонизирующих пищевых добавок.
В целях создания сырьевой базы для получения биологически активных веществ разработана концепция комплексного эколого-биологического изучения ценных растений, включая и агроэкологические основы возделывания. Разрабатываются составы кормовых добавок (премиксов) с включением ряда лекарственных растений в целях снижения заболеваемости сельскохозяйственных животных и повышения их продуктивности. Проводятся работы с культурами клеток экдистероидсодержащих растений, которые в перспективе можно использовать как альтернативные источники получения ценных веществ.
Хотя республика имеет богатый земельный фонд, подзолистые почвы обладают низким природным плодородием и требуют принятия особых мер при их сельскохозяйственном освоении. На основе многолетних комплексных исследований Институтом биологии разработаны принципы расширенного воспроизводства плодородия почв их охраны и производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции. Внедрение в практику позволит устойчиво получать с га 300 ц картофеля, 400-500 ц овощей, 70 ц сена многолетних трав, до 30 ц зерна озимой ржи.
Технология экологически безопасного адаптированного к северным условиям земледелия, основанного на принципах сохранения и повышения почвенного плодородия, ресурсосбережения и охраны окружающей среды дает реальную базу для удовлетворения потребностей населения в основных видах продовольствия за счет местных ресурсов. Необходимо дополнить их мерами экономического стимулирования и поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в условиях рыночных отношений.
Промышленное освоение Севера уже привело к появлению площадей и территорий с нарушенными экосистемами. Это требует проведения природовосстановительных мероприятий, отсутствие которых грозит развитием ускоренной эрозии, нарушением экологического равновесия на значительных территориях. В Институте биологии ведутся разработки экологически оптимальных и экономически эффективных технологий восстановления антропогенно трансформированной природной системы на Крайнем Севере. Научно обоснованы и предложены к практическому использованию методы очистки нефтезагрязненных территорий и их биорекультивации. Это оригинальные наукоемкие и высоко экологичные технологии, обеспечивающие природовосстановление, и позволяющие решать проблему утилизации многотоннажных отходов целлюлозно-бумажного производства.
В силу исторических причин природные ландшафты нашей республики пока еще мало нарушены. Комплексы ландшафтов, которые полностью изменены человеком (территории населенных пунктов, пахотные земли, дороги и т.п.), занимают 2% площади. Комплексы, испытывающие опосредованное влияние (сенокосы, пастбища, площади вырубаемых лесов, водоемы, охотничьи угодья, территории, испытывающие техногенное влияние), занимают 35%. Остальная часть республики (около 65%) объединяет ландшафты, находящиеся пока в относительной неприкосновенное. По оценкам в течение ближайших 15-20 лет следует ожидать увеличение доли урбанизированных территорий примерно вдвое. Значительно возрастут площади ландшафтов, испытывающих техногенное воздействие
В этих условиях следует не только усилить внимание к проблемам природопользования, но и принять эффективные меры сохранения генофонда и видового разнообразия биоты. На это нацелены исследования биологов по изучению биоразнообразия и продуктивности таежных и тундровых экосистем, разработке методов биологической индикации экологической обстановки, созданию автоматизированной геоинформационной кадастровой системы биологических ресурсов, развитию системы охраняемых природных территорий.
По нашему мнению при формировании республиканского пакета научно-технических программ важно обеспечить разработку и внедрение инновационных технологий, базирующихся на результатах эколого-биологических исследований, включающих биотехнологические, микробиологические, агрохимические, природовосстановительные и природоохранные аспекты. Особое место в региональной научно-технической политике необходимо отвести развитию новых наукоемких экологически чистых производств, нацеленных на использование восстанавливаемого биологического сырья, которое является ценнейшим источником пищевых продуктов, биопрепаратов, лекарственных средств и технических материалов.
В зависимости от основания как критерия для классификации выделяются разные виды права природопользования. Наиболее распространенной в науке экологического права выделяют следующую классификацию права природопользования в зависимости от требования по наличию разрешительной документации: право общего природопользования и право специального природопользования.
Право общего природопользования представляет собой право использования природных ресурсов без получения разрешительных документов со стороны государства и иных уполномоченных лиц. Право специального природопользования представляет собой право использования природных ресурсов с обязательным получением соответствующих разрешительных документов. Так, к примеру, сбор грибов гражданами в лесу для личного пользования является общим правом природопользования, и для этого не требуется получения каких-либо документов, а вот использование земельного участка для строительства уже требует получения документов как на земельный участок, так и на возведение здания, строения, сооружения.
Существует еще одна распространенная классификация права природопользования в зависимости от использования природного объекта, природного ресурса: землепользование, лесопользование, недропользование, водопользование, пользование животным миром и т.д.
Можно выделить еще одну классификацию права природопользования. Так, общим критерием, объединяющим право природопользования отдельных природных ресурсов, является срок пользования ими. Таким образом, можно выделить постоянное право природопользования (без определенного срока) и срочное. Срочное делится на долгосрочное и краткосрочное. Выделяется также право ограниченного пользования чужим имуществом (сервитут). Так, существует лесной сервитут, водный сервитут, земельный сервитут.
Право природопользования тесно связано с понятием оборотоспособности природных ресурсов. В соответствии со ст. 129 Гражданского кодекса РФ оборотоспособностью является возможность объекта гражданского права свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому. Земля и другие природные ресурсы, согласно данной статье, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Объединяющим показателем для природных ресурсов и объектов является также понятие изъятых из оборота или ограниченных в обороте природных ресурсов. Изъятие из оборота подразумевает невозможность, прежде всего, находиться в частной собственности, ограничение в обороте подразумевает совершение ограниченной возможности по совершению и сделок и возможностью находиться в частной собственности только при прямом указании на то в законе.
Большинство природных объектов и ресурсов, предоставляемых в пользование, относится к недвижимости. Так, в соответствии с п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Для недвижимости законодателем закреплено возникновение права только после осуществления государственной регистрации права на недвижимое имущество. Возникновение таких прав, ограничение этих прав, переход и прекращение права подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции. Указанные действия осуществляются в рамках специального Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
На муниципальном уровне управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления.
К основным задачам государственного и муниципального управления в области охраны окружающей среды относятся:
• формирование и совершенствование нормативной правовой базы;
• организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;
• осуществление государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды и природопользования;
• осуществление государственного управления и государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения;
• ведение Красной книги Еврейской автономной области;
• разработка и осуществление межмуниципальных и областных программ и проектов в области охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха;
• обеспечение населения информацией о состоянии окружающей среды на территории области, экологическое воспитание и просвещение.
В целях усиления координации и обеспечения согласованных действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти ЕАО и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов действует Межведомственный экологический Совет Еврейской автономной области.
В части усиления координации действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Еврейской автономной области и иных заинтересованных органов по обеспечению охраны лесов области от пожаров, незаконных рубок и других правонарушений создан Координационный Совет Еврейской автономной области по борьбе с лесными пожарами и незаконным оборотом лесной продукции.
В целях выработки предложений по развитию охоты и охотничьего хозяйства создан Межведомственный охотохозяйственный Совет Еврейской автономной области. Одной из форм государственного регулирования природопользования является проведение государственной экологической экспертизы.
Дары природы и результаты труда
Понятие «объект природопользования», а также производные от него и близкие ему понятия используются в различных отраслях действующего российского законодательства. Так, например, согласно п. 2 ст. 256 НК РФ не подлежат амортизации, в частности, земля и иные объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
Такие же или подобные сочетания понятий содержатся и в других нормах, связанных с бухгалтерским и налоговым учетом. Поэтому поставим перед собой задачу – найти определения таким понятиям.
Начнем с понятия «объект природопользования» как общего и всеобъемлющего, завершив наш анализ понятием «земля». Отметим, что ни один из федеральных правовых нормативных актов законодательного уровня не дает определения понятию «объект природопользования». Это обстоятельство вызывает затруднения в правоприменительной практике. Однако определение указанного понятия можно сделать на основе анализа положений действующего законодательства.
Обратимся к Федеральному закону от 10.01.2002 N 7?ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон N 7?ФЗ). В соответствии со ст. 1 этого правого акта природный объект – это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.
Приведенное положение позволяет сделать вывод о том, что объект природопользования представляет собой естественную экологическую систему, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства, используемые в хозяйственной и (или) иной деятельности хозяйствующими и (или) иными субъектами.
СПРАВКА
Из статьи 1 Закона N 7-ФЗ следует, что:
естественная экологическая система – объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;
природный ландшафт – территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.
Следующее понятие, используемое в п. 2 ст. 256 НК РФ, – это «вода». По нашему мнению, в данном случае корректнее говорить не о воде, а о водном объекте.
Согласно п. 4 ст. 1 Водного кодекса РФ (далее – ВК РФ) водный объект – это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Для полного раскрытия содержания этого определения уточним, что в соответствии с п. 2 ст. 1 ВК РФ водные ресурсы представляют собой поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы. А из пункта 5 этого Кодекса следует, что водный режим – изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте. При этом водопользователем признается физическое или юридическое лицо, которым предоставлено право пользоваться водным объектом.
Понятие «недра» раскрывается в Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах).
Из преамбулы данного правового акта следует, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Перейдем к понятию «природные ресурсы».
Определение данного понятия дается в ст. 1 Закона N 7-ФЗ. Согласно данной статье природные ресурсы – это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.
Исходя из содержания приведенного положения также уточним, что в соответствии с вышеуказанной статьей природная среда (природа) – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. А последние представляют собой природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объекты, созданные человеком, обладающие свойствами природного объекта и имеющие рекреационное и защитное значение.
В связи с приведенным определением понятия «природно-антропогенный объект» обратим внимание на то, что в процессе природопользования используются не только чисто природные объекты, но и объекты смешанного происхождения, связанные с деятельностью человека.
И, наконец, о земле как объекте природопользования. Использование данного понятия, как и понятия «вода», не вполне корректно. Учитывая специфику его применения, уместнее говорить не о земле, а о земельных участках. Это понятие мы оставили на потом, поскольку законодательство не только не содержит определений понятий «земля» и «земельные участки», но и не дает определения каким-либо близким по смыслу понятиям. Однако вышеприведенные положения с учетом иных норм законодательства позволяют нам восполнить данный пробел. Земельные участки по своей сути являются частями почвенного слоя, находящегося на земной поверхности, а при отсутствии такого слоя – частями земной поверхности.
Учтем то, по чему ходим
Земельные участки являются, пожалуй, наиболее значимыми объектами природопользования. Поэтому, говоря об учете таких объектов, обратимся, прежде всего, именно к земле.
Из пункта 5 ПБУ 6/01 «Учет основных средств» следует, что в составе основных средств учитываются также земельные участки, объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
Обратимся к Инструкции по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденной Приказом Минфина России от 31.10.2000 N 94н (далее – Инструкция). Согласно данному нормативному акту счет 08 «Вложения во внеоборотные активы» предназначен, в частности, для обобщения информации о затратах хозяйствующего субъекта в объекты, которые впоследствии будут приняты к учету в качестве основных средств, земельных участков и объектов природопользования.
Анализируя приведенные положения ПБУ 6/01 и Инструкции, отметим, что в целях бухгалтерского учета земельные участки не отнесены к объектам природопользования, хотя при перечислении и соседствуют с данными объектами.
Из Инструкции также следует, что к счету 08 могут быть открыты субсчета 08/1 «Приобретение земельных участков» и 08/2 «Приобретение объектов природопользования». При этом на субсчете 08/1 учитываются затраты по приобретению организацией земельных участков, а на субсчете 08/2 – затраты по приобретению организацией объектов природопользования.
В дальнейшем первоначальная стоимость земельного участка должна списываться со счета 08 в дебет счета 01 «Основные средства».
Обратите внимание! Существует мнение, что такое списание можно осуществлять не на дату ввода в эксплуатацию объекта, как это делается в отношении «классических» основных средств, а на дату регистрации права собственности на землю. Ведь понятие «ввод в эксплуатацию» вряд ли применимо к земельным участкам. Мы считаем, что такая позиция является правильной.
Согласно п. 17 ПБУ 6/01 не подлежат амортизации объекты основных средств, приобретательские свойства которых с течением времени не изменяются. К таким объектам данный пункт относит, в частности, земельные участки и объекты природопользования.
Налоговый учет
В целях налогового учета земельные участки также относятся к неамортизируемым объектам. Это следует из уже упомянутого нами п. 2 ст. 256 НК РФ, согласно которому не подлежат амортизации земля и иные объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
Обратим внимание на то, что в данном случае земля рассматривается как один из объектов природопользования.
Федеральным законом от 30.12.2006 N 268-ФЗ в главу 25 НК РФ была введена ст. 264.1, позволяющая в целях исчисления налога на прибыль организаций учитывать расходы на приобретение права на земельные участки.
Согласно п. 1 этой статьи такими расходами признаются расходы на приобретение земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых находятся здания, строения, сооружения или которые приобретаются для целей капитального строительства объектов основных средств на этих участках. А из пункта 2 ст. 264.1 НК РФ следует, что расходами на приобретение права на землю также признаются расходы на приобретение права на заключение договора аренды земельных участков при условии заключения такого договора.
Указанные расходы включаются в состав прочих расходов, связанных с производством и реализацией в порядке, определенном п. 3 ст. 264.1 НК РФ. А пункт 5 данной статьи устанавливает порядок определения прибыли (убытка) при реализации земельного участка и находящихся на нем зданий (строений, сооружений). Относительно НДС следует отметить, что согласно подп. 6 п. 2 ст. 146 НК РФ в целях главы 21 данного Кодекса операции по реализации земельных участков (долей в них) не признаются объектом налогообложения.
Переходя к обсуждению вопросов, связанных с водными объектами, сразу обратим внимание на Федеральный закон от 03.06.2006 N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон N 73-ФЗ), который не только заменил с 1 января 2007 г. один Кодекс, регулирующий водные правоотношения, на другой, с аналогичным названием, но и внес существенные изменения в иное законодательство, в том числе и в Гражданский кодекс РФ.
До вступления в силу Закона N 73-ФЗ п. 1 ст. 130 ГК РФ предусматривал, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. А из статьи 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о регистрации) следовало, что указанная в вышеприведенной норме Гражданского кодекса РФ недвижимость, в том числе и обособленные водные объекты, относятся к имуществу, права на которое подлежат регистрации.
Закон N 73-ФЗ исключил из п. 1 ст. 130 ГК РФ и ст. 1 Закона о регистрации слова «обособленные водные объекты». Такие изменения позволяют сделать вывод о том, что данные объекты перестали относится к недвижимости, права на которую должны быть зарегистрированы.
Что же сейчас представляют из себя в гражданско-правовом смысле так называемые обособленные водные объекты? Исключив их из имущества, относящегося к недвижимости, законодатель тем самым дал повод предполагать, что они теперь являются движимым имуществом. Ведь, как известно, Гражданский кодекс РФ по признаку привязки к земле подразделяет имущество только на два вида.
СПРАВКА
Статья 130 ГК РФ в действующей редакции устанавливает, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.
Обратимся к положениям ныне действующего Водного кодекса РФ.
Часть первая ст. 8 ВК РФ предусматривает, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации, за исключением случаев, установленных частью второй этой статьи.
Согласно части второй ст. 8 ВК РФ пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому иди юридическому лицу, находятся в собственности соответственно субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. При этом в соответствии с частью третьей данной статьи право собственности на указанные водные объекты прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок.
Обращаем также внимание на содержание части четвертой ст. 8 ВК РФ, которая предусматривает, что пруд, обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Однако отчуждение данных водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены, не допускается. Указанные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Из приведенных положений следует, что:
• указанные в ст. 8 ВК РФ обособленные водные объекты не могут быть самостоятельными предметами сделок по отчуждению имущества;
• пруды и обводненные карьеры должны всегда следовать юридической судьбе земельных участков, в границах которых они расположены.
Между тем гражданское законодательство не связывает возможность отчуждения движимого имущества с совершением сделок с недвижимостью. Поэтому данные водные объекты в любом случае не могут быть отнесены к «движимости». К тому же совершенно нелогично считать пруды и обводненные карьеры движимым имуществом, признаками которого являются отсутствие прочной связи с землей и возможность его перемещения без несоразмерного ущерба.
Таким образом, приходится констатировать, что законодатель создал некий правовой фантом, чей гражданско-правовой статус как имущества не определен. Это может вызвать трудности в правоприменительной практике, в том числе связанной с бухгалтерским и налоговым учетом.
Нам могут возразить, исходя из того, что в настоящее время обособленные водные объекты вовсе не являются имуществом как таковым. Некоторые эксперты полагают, что пруды и обводненные карьеры представляют собой лишь отличительные признаки (особенности) земельных участков, на которых они расположены.
С такой позицией согласиться нельзя, поскольку из приведенных положений законодательства следует, что данные водные объекты являются собственностью и могут, хотя и при соблюдении определенных условий, отчуждаться. Это свидетельствует о том, что законодатель все же относит пруды и обводненные карьеры к имуществу.
Необходимо также отметить следующее.
Статья 31 ВК РФ предусматривает ведение Государственного водного реестра, который представляет собой систематизированный свод документальных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, а также в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах и бассейновых округах. В таком реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по указанным договорам, а также прекращения договоров водопользования.
Обратим внимание на то, что Водный кодекс РФ не предусматривает необходимость внесения в данный реестр сведений о праве собственности на водные объекты. Можно предположить, что законодатель не счел это возможным в связи с неопределенностью статуса таких объектов как имущества и размытостью вопросов о праве собственности на них.
В то же время п. 8 Порядка ведения Государственного водного реестра, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 (далее – Порядок), устанавливает, что в этот реестр включаются, в частности, сведения о документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты. При этом из п. 12 данного нормативного акта следует, что Федеральная регистрационная служба должна предоставлять Федеральному агентству водных ресурсов, на которое возложена обязанность по ведению водного реестра, сведения о таких документах.
Однако, как мы уже установили, обособленные водные объекты уже не относятся к недвижимости, права на которое подлежат регистрации. Следовательно, строго говоря, Федеральная регистрационная служба не располагает документами, на основании которых возникло право собственности на данные объекты. Поэтому она может предоставить только сведения о документах, на основании которых возникло право собственности на земельные участки, в границах которых расположены водные объекты.
Кроме того, возможна ситуация, при которой вышеназванная служба может вообще не знать о наличии пруда или обводненного карьера. Ведь такие водные объекты могут быть созданы на земельном участке его собственником уже после приобретения данного участка и регистрации права на него.
Таким образом, утверждая Порядок, Правительство РФ вышло за рамки норм Водного кодекса РФ и обязало Федеральную регистрационную службу предоставлять Федеральному агентству водных ресурсов сведения, которыми она не может располагать.
Интересно отметить, что Гражданский процессуальный кодекс РФ до сих пор разграничивает иски о правах на обособленные водные объекты и иски о правах на земельные участки.
СПРАВКА
Согласно п. 1 ст. 30 ГПК РФ иски о правах на земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения, здания, в том числе жилые и нежилые помещения, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей, а также об освобождении имущества от ареста предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов или арестованного имущества.
Из приведенной нормы следует, что гражданское процессуальное законодательство по-прежнему отождествляет обособленные водные объекты с недвижимым имуществом.
Данное обстоятельство является еще одним подтверждением запутанности обсуждаемого вопроса.
Мы считаем, что некоторую ясность может внести анализ статей 134 «Сложные вещи» и 135 «Главная вещь и принадлежность» ГК РФ.
СПРАВКА
Согласно ст. 134 ГК РФ если разнородные вещи образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, они рассматриваются как одна вещь (сложная вещь). Действие сделки, заключенной по поводу сложной вещи, распространяется на все ее составные части, если договором не предусмотрено иное.
А из статьи 135 данного Кодекса следует, что вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное.
Эти статьи объединяет то, что они устанавливают правила в отношении неких имущественных сообществ.
Ранее мы установили, что обособленный водный объект должен следовать судьбе земельного участка, в границах которого он расположен. При этом данный объект признается имуществом, хотя и непонятно, каким именно. Поэтому возникает соблазн считать землю главной вещью, а пруд или обводненный карьер – принадлежностью, распространив положения ст. 135 ГК РФ на это сообщество. Однако такой позиции препятствует содержащаяся в данной статье оговорка, из которой следует, что договором может быть предусмотрено «разделение» судеб взаимосвязанных вещей. А земельный участок и обособленный водный объект неразделимы в любом случае.
В то же время внесенные в правовые нормативные акты изменения позволяют сделать вывод о том, что законодатель создал правовую модель, близкую по своей сути к сложной вещи, о которой говорится в ст. 134 ГК РФ. Компонентами такой вещи являются земельный участок и водный объект, расположенный в границах этого участка. Полному соответствию препятствуют юридическое обособление и правовое неравноправие указанных компонентов.
Мы считаем, что законодатель, отказываясь от признания обособленных водных объектов недвижимостью, должен был предусмотреть новый вид недвижимого имущества – земельный участок с расположенным на нем водным объектом как единый объект гражданского права. В этом случае исчезла бы неопределенность правового статуса пруда или обводненного карьера как имущества и появилась бы возможность для применения ст. 134 ГК РФ. Будем надеяться, что законодатель когда-нибудь все же пойдет по предложенному нами пути, внеся в правовые нормативные акты, соответствующие изменения, которые позволят устранить проблемы учета водных объектов. Об этих проблемах и пойдет речь.
Учет «мутного» объекта
Сначала обсудим проблемы, связанные с отражением обособленных водных объектов, к которым относятся пруды и обводненные карьеры, в бухгалтерском учете.
Несмотря на то, что в настоящее время водные объекты не относятся к недвижимости и не могут быть самостоятельными предметами гражданско-правовых сделок, ПБУ 6/01 продолжает предписывать учитывать воду как объект природопользования в составе основных средств, что следует из п. 5 этого Положения. О некорректности применения понятия «вода» мы уже говорили. Поэтому и в дальнейшем будем использовать понятие «водный объект» как более приемлемое.
Можно ли игнорировать вышеуказанное предписание и при приобретении пруда или обводненного карьера в составе земельного участка учитывать только данный участок? По нашему мнению, нельзя. Это утверждение основано на той важности, которое имеют вода как таковая в целом и обособленные водные объекты в частности.
Так, в ст. 3 ВК РФ указывается на значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Кроме того, как мы уже отмечали, сведения о таких объектах должны отражаться в Государственном водном реестре. Поэтому было бы нелогичным считать, что объект, учитываемый государством, может не учитываться его обладателем.
Согласно п. 7 ПБУ 6/01 основные средства принимаются к бухгалтерскому учету по первоначальной стоимости. При этом из п. 8 данного нормативного акта, в частности, следует, что первоначальной стоимостью основных средств, приобретенных за плату, признается сумма фактических затрат организации на приобретение.
Возникает вопрос: если пруд или обводненный объект был получен хозяйствующим субъектом в результате сделки купли-продажи земельного участка и при этом в заключенном договоре указана цена только данного участка, то как организация определит свои фактические затраты на приобретение водного объекта? (Мы намеренно в данном случае применили слово «получены», поскольку о приобретении имущества в собственность корректно говорить только в случае совершения соответствующей отдельной сделки.)
Ответ на поставленный вопрос может быть один: в такой ситуации первоначальная стоимость объекта учета не может быть установлена. Соответственно хозяйствующий субъект не сможет выполнить обязанность по учету пруда или обводненного карьера. Однако ПБУ 6/01 не содержит положений о том, что обособленный водный объект, приобретенный в составе земли, может не учитываться. Как же быть в такой ситуации?
Мы считаем, что выход есть. Стороны должны указать в договоре не только цену предмета сделки – земельного участка, но и цену водного объекта, а также цену земли за вычетом цены воды. По нашему мнению, такие условия не будут противоречить нормам Гражданского кодекса РФ. Обоснуем это утверждение.
В данном случае речь идет о цене товара, указанного в договоре о приобретении земельного участка, в границах которого расположен обособленный водный объект.
Условие договора купли-продажи о товаре считается согласованным, если договор позволяет определить наименование и количество товара. Иными словами, предмет сделки должен быть достаточно четко идентифицирован (п. 3 ст. 455 ГК РФ).
Пруд или обводненный карьер, не являясь самостоятельным предметом сделки, тем не менее, представляет собой существенный компонент земельного участка. Более того, земля может приобретаться только потому, что в ее границах расположен водный объект. Поэтому наличие такого объекта на земельном участке должно быть отражено в договоре.
Статья 421 ГК РФ в качестве основополагающего принципа устанавливает свободу договора. Пункт 4 данной статьи предусматривает, что условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. При этом положения Гражданского кодекса РФ и иных правовых актов не запрещают сторонам указывать в договоре не только цену товара, но и цены его составляющих частей.
Необходимо подчеркнуть следующее. В договоре необходимо указывать не только цену обособленного водного объекта, но и цену земельного участка, уменьшенную на цену указанного объекта. Учет земельного участка по общей цене договора в этом случае недопустим, поскольку это приведет к наслоению стоимостных показателей, что противоречит принципам учета.
В договоре также следует оговорить, что детализация цен осуществляется исключительно в целях бухгалтерского учета. Такая оговорка необходима для учета расходов организации на приобретение земельного участка в целом согласно ст. 264.1 НК РФ, где будет важна именно общая стоимость предмета сделки. К этому вопросу мы еще вернемся.
Как мы уже отмечали, обладателем пруда или обводненного карьера можно стать и в результате его создания на своем земельном участке. В этом случае организация имеет возможность определить первоначальную стоимость водного объекта по своим затратам на его строительство. В такие затраты согласно п. 8 ПБУ 6/01 могут включаться, в частности, суммы, уплачиваемые организациям за осуществление работ по договорам строительного подряда и иным договорам, а также иные затраты, непосредственно связанные с сооружением объекта.
При получении обособленного водного объекта в составе земельного участка по договору купли-продажи его первоначальную стоимость следует отражать на субсчете 08/2 «Приобретение объектов природопользования». В дальнейшем указанная стоимость данного объекта должна списываться в дебет счета 01 «Основные средства».
Мы уже высказывали мнение о том, что списание первоначальной стоимости купленной земли на счет 01 допустимо с даты регистрации права собственности на земельный участок. У земли и расположенного в ее границах водного объекта единая судьба. Поэтому можно утверждать, что списание первоначальной стоимости данного объекта на счет 01 возможно также с указанной даты.
Так же как и земельные участки, водные объекты не подлежат амортизации, что следует из п. 17 ПБУ 6/01.
Вода и налоги
Мы уже отмечали, что в настоящее время обособленные водные объекты не относятся к недвижимому имуществу. В то же время анализ норм действующего законодательства позволяет утверждать, что законодатель продолжает считать такие объекты имуществом. Однако гражданско-правовой статус такого имущества неясен.
Рассмотрим вопросы, связанные с налогообложением прибыли организаций. При этом, прежде всего, обсудим проблемы, которые могут возникнуть при приобретении земельного участка с прудом или обводненным карьером, не являющимися сейчас самостоятельными предметами сделок.
Пункт 2 ст. 256 НК РФ по-прежнему обособляет водные объекты, устанавливая, что не подлежат амортизации, в частности, земля и иные объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
В то же время в главу 25 НК РФ Федеральным законом от 30.12.2006 N 268-ФЗ введена уже упомянутая нами ст. 264.1, позволяющая учитывать расходы на приобретение земельных участков. Согласно п. 1 данной статьи такими расходами признаются расходы на приобретение земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых находятся здания, строения, сооружения или которые приобретаются для целей капитального строительства объектов основных средств на этих участках.
Приведенные положения не упоминают водные объекты, в том числе и расположенные в границах приобретаемой земли. В связи с этим возникает вопрос: может ли налогоплательщик при приобретении земельного участка с прудом или обводненным карьером воспользоваться в полной мере правилами п. 1 ст. 264.1 НК РФ?
При этом учтем, что и после введения данной статьи п. 2 ст. 256 НК РФ действует в прежней редакции, разграничивая землю и воду. Не будем также забывать сделанный нами вывод о необходимости раздельного бухгалтерского учета «сухопутной» части земли и обособленного водного объекта.
По нашему мнению, данные обстоятельства не препятствуют распространять правила, установленные п. 1 ст. 264.1 НК РФ, на ситуацию, при которой налогоплательщик приобретает земельный участок, в границах которого расположен обособленный водный объект. Обоснуем такую позицию.
Действительно, п. 2 ст. 256 НК РФ обособляет водные объекты как имущество. Однако из содержания данного пункта следует, что целью такого обособления является лишь конкретизация в целях указанной статьи имущества, не подлежащего амортизации. При этом к неамортизируемому имуществу относятся все перечисленные в норме объекты природопользования. Поэтому утверждение о том, что п. 2 ст. 256 НК РФ устанавливает правила раздельного налогового учета таких объектов в целях главы 25 НК РФ, будет совершенно необоснованным. По сути, указанный пункт не содержит предписания о таком учете внутри неамортизируемого имущества даже в целях ст. 256 НК РФ.
Раздельное отражение в бухгалтерском учете первоначальной стоимости земли и расположенного на ней водного объекта носит условный характер, поскольку в настоящее время пруды и обводненные карьеры не могут быть самостоятельными предметами сделок. При этом нет необходимости доказывать, что бухгалтерский и налоговый учет являются самостоятельными учетными системами, правила которых могут совпадать только тогда, когда это прямо следует из норм законодательства или иных правовых нормативных актов.
Отметим также следующее. В пункте 1 и других положениях ст. 264.1 НК РФ не говорится о том, что при приобретении земельного участка, в границах которого расположен обособленный водный объект, правила данного пункта неприменимы или же учету подлежат только расходы на покупку суши.
Возможна ситуация, при которой из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретается земельный участок с прудом или обводненным карьером, площадь которого составляет лишь незначительную часть участка. Было бы совершенно нелогично лишать в этом случае налогоплательщика возможности учесть затраты, связанные с покупкой земли.
Следует также напомнить, что согласно п. 7 ст. 3 НК РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.
Таким образом, расположение обособленного водного объекта в границах земельного участка не должно препятствовать учету расходов на приобретение данного участка. В данном случае нет необходимости условного выделения «водных» затрат.
Порядок включения таких расходов организации в состав прочих определен п. 3 ст. 264.1 НК РФ. При этом из Закона N 268-ФЗ следует, что положения данного пункта распространяются на налогоплательщиков, которые заключили договоры на приобретения земельных участков, указанных в п. 1 ст. 264.1 НК РФ, в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2011 г.
А теперь о налоге на добавленную стоимость.
Согласно подп. 6 п. 2 ст. 146 НК РФ не признаются объектом обложения НДС операции по реализации земельных участков. При этом законодатель не оговаривает, что положения данного подпункта не применимы в случаях, при которых реализуются земельные участки, в границах которых расположены обособленные земельные участки – пруды или обводненные карьеры, не являющиеся в настоящее время самостоятельными предметами сделок по отчуждению имущества. Поэтому реализация земли вместе с такими объектами также не должна облагаться налогом на добавленную стоимость.
Подземные богатства
Говоря о недрах, следует обратить внимание на специфику этого имущества как объекта гражданских прав.
Оборотоспособность таких объектов определена ст. 129 ГК РФ. Пунктом 3 данной статьи установлено, что земля и другие природные ресурсы (к которым относятся и недра) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При этом Гражданский кодекс РФ, относя недра к недвижимости (ст. 130), более не уточняет их гражданско-правовой статус.
Обратимся к Закону о недрах, напомнив, что недра – этот часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Исключительно важной нормой является ст. 1.2 Закона о недрах, которая регулирует вопросы собственности. Из данной статьи следует, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законодатель также устанавливает, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Таким образом, в данном случае можно говорить о полной государственной монополии на недра. Если отдельные виды водных объектов (пруды и обводненные карьеры) могут находиться в муниципальной и частной собственности, то в отношении недр допускается только передача права пользования в «негосударственные руки».
Ранее существовала проблема разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами, поскольку ст. 2.1 «Участки недр федерального значения» Закона о недрах содержала достаточно неконкретные положения. В связи с этим был принят Федеральный закон от 29.04.2008 N 58-ФЗ (далее – Закон N 58-ФЗ), вступивший в силу 7 мая 2008 г., который, в частности, кардинально изменил предписания вышеуказанной статьи. Новую редакцию этой нормы можно охарактеризовать как усиление федерального начала в сфере недропользования.
Статья 2.1 Закона о недрах устанавливает, что к участкам недр федерального значения относятся участки недр:
• содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;
• расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях данных субъектов и содержащие на основании сведений государственного баланса запасы полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.:
– извлекаемые запасы нефти от 70 млн. т;
– запасы газа от 50 млрд. куб. м;
– запасы коренного золота от 50 т;
– запасы меди от 500 тыс. т;
• внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;
• при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.
Есть категория недр, которые полностью исключены из оборота.
Из статьи 2.2 Закона о недрах, действующей в редакции Закона N 58-ФЗ, следует, что в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр. Участки недр, включенные в такой фонд, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из данного фонда. При этом решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении их из него принимаются Правительством РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.
В отличие от персонажа из оперы «Садко», слова которого вынесены в заголовок, соответствующие российские субъекты обязаны учитывать подземные богатства. Рассмотрим вопросы учета недр. Поскольку они могут находиться только в государственной собственности, речь пойдет, прежде всего, о предписаниях, содержащихся в Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 10.02.2006 N 25н (далее – Инструкция). Этот нормативный акт устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учета в:
– органах государственной власти и местного самоуправления;
– бюджетных учреждениях;
– органах управления государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных.
Отметим, что все вышеперечисленные субъекты бюджетного учета именуются в Инструкции учреждениями.
План счетов бюджетного учета предусматривает балансовый счет «Нефинансовые активы», который включает в себя счет 010300000 «Непроизводственные активы». Данный счет предназначен для учета активов, используемых в процессе деятельности учреждения, не являющихся продуктами производства, права собственности на которые должны быть установлены и законодательно закреплены.
Обратите внимание! Из Плана счетов следует, что к непроизводственным активам относятся, в частности, ресурсы недр. Таким образом, обсуждаемыми объектами бухгалтерского учета являются не недра как таковые, а их полезное содержание.
Данные объекты отражаются на счете 010302000 «Ресурсы недр».
Из пункта 36 Инструкции следует, что на указанном счете учитываются:
– подтвержденные запасы недр (нефть, природный газ, уголь, запасы рудных и нерудных ископаемых, залегающих под землей или на ее поверхности, включая морское дно);
– некультивируемые биологические ресурсы (животные и растения, находящиеся в государственной и муниципальной собственности);
– водные ресурсы (водоносные пласты и другие ресурсы подземных вод).
Действующее законодательство не дает определения понятия «некультивируемые биологические ресурсы». Согласно ст. 1 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» водные биологические ресурсы – это рыбы, водные беспозвоночные и млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы. А статья 1 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» устанавливает, что генетические ресурсы животного мира – часть биологических ресурсов, включающих генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности.
Видимо, при учете так называемых некультивируемых биологических ресурсов следует учитывать приведенные определения.
Но есть некоторые противоречия. Как мы уже отмечали, недра могут находиться исключительно в государственной собственности. Логично предположить, что их ресурсы, которые, собственно, и составляют ценность недр, также принадлежат Российской Федерации или ее субъектам. Однако п. 36 Инструкции допускает нахождение таких ресурсов недр, как некультивируемые биологические ресурсы, в муниципальной собственности.
Для определения понятия «подземные воды» обратимся к Водному кодексу РФ. Согласно п. 5 ст. 5 ВК РФ к подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты. А из пункта 6 ст. 5 ВК РФ следует, что границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Но Закон о недрах такие границы не определяет.
По нашему мнению, отмеченные неопределенности и противоречия не могут не вызывать затруднение при ведении учета.
Непроизводственные активы должны отражаться по их первоначальной стоимости в момент вовлечения их в экономический (хозяйственный) оборот.
СПРАВКА
Первоначальной стоимостью непроизводственных активов признаются фактические вложения учреждения в их приобретение, за исключением объектов, впервые вовлекаемых в оборот, первоначальной стоимостью которых признается их текущая рыночная стоимость на дату принятия к бухгалтерскому учету (п. 29 Инструкции). При этом под указанной рыночной стоимостью понимается сумма денежных средств, которая может быть получена в результате продажи активов на дату принятия к бухгалтерскому учету.
По нашему мнению, применение данных положений к таким специфическим объектам, какими являются ресурсы недр, также затруднено. Российская Федерация и ее субъекты не приобретают недра и соответственно их ресурсы. Они им принадлежат изначально. Речь может идти только о выявлении ресурсов недр и подтверждении их запасов. Некорректно говорить и о продаже обсуждаемых объектов учета. В данном случае следует говорить, видимо, о предоставлении права на добычу ресурсов недр за плату.
Согласно п. 38 Инструкции счет 010400000 «Амортизация» предназначен для отражения данных, характеризующих степень изношенности основных средств и нематериальных активов учреждения. Как уже отмечалось, ресурсы недр относятся к непроизводственным активам. Следовательно, данные объекты учета не подлежат амортизации.
В то же время Инструкция предусматривает необходимость проведения переоценки стоимости объектов по состоянию на начало отчетного года путем перерасчета их первоначальной стоимости или текущей (восстановительной) стоимости, если данные объекты переоценивались ранее. Каждому объекту непроизводственных активов независимо от того, находится ли он в эксплуатации, в запасе или на консервации, должен присваиваться уникальный порядковый инвентарный номер, который используется в регистрах бюджетного учета и не обозначается на объектах.
Говоря о ресурсах недр как об объектах учета, уместно затронуть проблему необходимости регистрации недр как объекта недвижимости на основании Закона о регистрации.
В данном правовом акте эта специфическая недвижимость, помимо ст. 1 Закона о регистрации, также упоминается в ст. 26, где речь идет о регистрации аренды недвижимого имущества. Согласно п. 3 этой статьи, если в аренду сдается земельный участок (участок недр) или его часть, к договору аренды, представляемому на государственную регистрацию прав, прилагается кадастровый паспорт земельного участка с указанием его части, сдаваемой в аренду.
Из приведенного положения можно сделать вывод о том, что объектом недвижимости в данном случае является участок недр, верхняя часть которого определяется по площади земли, под которой он расположен. Отметим также несовпадение данного объекта с объектом учета. В данном случае налицо несоответствие как количественное (ресурсы недр – только часть недр), так и качественное (нефть, например, отнести к недвижимости нельзя).
Закон о недрах указывает на необходимость иных видов учета. Так, в п. 7 ст. 3 данного Закона упоминаются государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с такой добычей, а также ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых. В этом же пункте говорится о необходимости государственной регистрации работ по геологическому изучению недр.
До сих пор мы рассматривали вопросы, касающиеся в основном субъектов бюджетного учета, на которые распространяется вышеуказанная Инструкция. Однако на необходимость учета недр в составе основных средств указывает и ПБУ 6/01 «Учет основных средств», которое распространяется на «небюджетников». Насколько же актуально такое предписание?
Согласно п. 46 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минфина России от 29.07.1998 N 34н, в составе основных средств учитываются находящиеся в собственности организации земельные участки, объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
Как уже отмечалось, недра могут находиться только в государственной собственности. Следовательно, для организаций, применяющих ПБУ 6/01, учет данных объектов как собственных основных средств исключен.
Выше мы привели положение ст. 26 Закона о регистрации, из которого следует, что участок недр может быть передан в аренду. Очевидно, что, получив такой объект, арендатор должен будет следовать указаниям Инструкции по применению Плана счетов. Согласно данному нормативному акту арендованные основные средства должны учитываться на забалансовом счете 001 в оценке, указанной в договорах на аренду.
В данном случае проблема заключается в следующем. В рассматриваемой ситуации арендодателем может выступать только бюджетник, учитывающий, как мы установили, не недра как таковые, а их ресурсы, являющиеся для данного субъекта учета не основными средствами, а непроизводственными активами. При этом говорить о передаче в аренду ресурсов недр конечно же, некорректно. Поэтому уже затронутый выше вопрос о неоднозначном определении объекта учета в сфере недропользования в очередной раз требует своего разрешения.
Следует также обратить внимание на то, что договор аренды участка недр, о котором говорится в вышеуказанном Законе, в иных законодательных актах не упоминается.
СПРАВКА
Из статьи 11 Закона о недрах следует, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом России, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Как видим, основополагающий правовой нормативный акт о недропользовании не предусматривает заключения договора аренды участка недр. Статья 19 Закона о недрах упоминает лишь об аренде земли. Согласно этой норме собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.
Поскольку недра признаются недвижимым имуществом, а право пользования является одним из возможных прав арендатора, закономерно возникает вопрос о необходимости государственной регистрации указанного права, полученного на основании лицензии. Однако действующее законодательство не позволяет ответить на него однозначно.
С учетом вышеизложенного приходится констатировать, что законодатель должен устранить все имеющиеся неясности в вопросах недропользования, в том числе и проблемы, касающиеся учета.
Рациональное природопользование — система деятельности, призванная обеспечить экономную эксплуатацию природных ресурсов и условий, наиболее эффективный режим их воспроизводства с учетом перспективных интересов развивающегося хозяйства и сохранения здоровья людей. Рациональное природопользование — высокоэффективное хозяйствование, не приводящее к резким изменениям природно-ресурсного потенциала, к которым социально-экономически не готово человечество, и не ведущее к глубоким переменам в окружающей человека природной среде, наносящим урон его здоровью или угрожающим самой его жизни.
Целью изучения предмета является всестороннее рассмотрение экологических основ рационального природопользования, современного состояния природных ресурсов, окружающей природной среды и их охраны. Целесообразность такого единого экологического подхода несомненна. Она позволяет последовательно рассмотреть важнейшие проблемы, возникающие в биосфере из-за нарушений человеком экологических закономерностей при использовании природных ресурсов. Настоятельная необходимость рассмотрения современного состояния окружающей среды и природных ресурсов и тенденций, сложившихся в сфере природопользования в начале XX века, диктуется той ситуацией, в которой оказалась Россия в период резких экономических и экологических перемен. Социально-экономическая перестройка в России совпала с мощными социальными потрясениями во многих странах, происходящими на фоне нарастающего воздействия человека на природу.
Объем хозяйственной деятельности за последнее столетие возрос в сотни раз, и столь же мощно увеличилась антропогенная нагрузка на природные ландшафты. Естественно, что в соответствии с социальными преобразованиями в обществе должны совершенствоваться природоохранное законодательство, органы управления природопользованием, охраной природы и эколого-природоохранное образование.
По мнению академика И.Н. Моисеева, человек познал законы, позволяющие создать современные машины, но пока он не научился понимать, что существуют и другие законы, которые он, возможно, еще и не знает, что в его взаимоотношениях с природой существует запретная черта, которую человек не имеет права переступить ни при каких обстоятельствах... существует система запретов, нарушая которые он разрушает свое будущее. Человеку следует предъявить обвинение в том, что он не сумел отнестись с должным вниманием к законам, лежащим в основе экономики природы. Рекреационное природопользование — формы и способы использования природных ресурсов и условий для рекреации. Оно включает как воздействие природы на человека, так и обратное воздействие человека на природу.
Устойчивое природопользование — широкое понятие, базирующееся на трех аспектах устойчивости, включающее фактор времени, направленное на сохранение природного капитала для будущих поколений. К основным условиям устойчивого природопользования можно отнести: эффективное вложение в экономику доходов от использования невозобновимых ресурсов, темпы изъятия не должны превышать замены альтернативными видами возобновимых ресурсов; устойчивое неистощенное использование возобновимых ресурсов, темпы изъятия не превышают темпы восстановления; сохранение природного наследия.
Первые два условия означают замещение дорогостоящей энергии, расширенное воспроизводство возобновленных ресурсов во избежание их деградации. Третье условие включает сохранение совокупности объектов и явлений природной среды. Природное наследие включает все природные ценности, формирующие среду жизни этносов. Устойчивое природопользование ведет к увеличению капиталовложений в производственную и социальную среду, что будет способствовать коренной структурной перестройке сырьевых и перерабатывающих отраслей.
Инвестирование социальной сферы не менее важное и приоритетное направление, так как только разумная экологическая политика способна превратить капитал в благосостояние науки и сохранить национальное природное наследие для будущих поколений. Определенную роль в достижении устойчивого развития играет информационное обеспечение природопользования путем создания информационных систем. Использование геоинформационных систем при комплексном планировании природопользования позволяет обрабатывать больший объем информации и создать базы данных, а также заложить основы оперативного учета ресурсов и создания инструмента поддержки принятия решений в сфере природопользования. Следовательно, комплексное планирование природопользования в пределах природохозяйственных районов с использованием геоинформационных систем соответствует задаче обеспечения устойчивого природопользования.
Опыт овладения и освоения природы человечеством до глобальных масштабов привел его, наконец, в преддверие вероятной гибели от потепления климата, к принятию ООН Рамочной конвенции по изменению климата и Киотского протокола к ней. На интуитивном уровне, но пока не на уровне общечеловеческого ясного осознания, Человечество поняло, что может погибнуть так, как погибли мамонты и динозавры.
Перед лицом возможной гибели в Человеке борется 2 начала:
1. Неистовое желание выжить и послать в Вечность феномен своей Культуры.
2. Меркантильное, торгашеское, материальное, а значит, животное в своей основе, желание удовлетворить свои низменные потребности. Что в Человеке возьмет верх?
Борьба этих двух начал лежит в основе проблемы ратификации Киотского протокола.
Из всех проблем ратификации Киотского протокола я выбираю только один аспект - экологический, главный. Когда рассуждают об экологии, то почти все уверены, что знают, что это такое. Но навряд ли. Экология - наука, методологически очень плохо выстроенная. Любая фундаментальная теория начинает с решения проблемы Начала. Что есть Начало в теоретической экологии? Навряд ли мне хоть один эколог скажет, что Началом в экологии как теории является соотношение Человека и Природы. И навряд ли хоть один академик от экологии скажет мне, что это Начало, это глобальное соотношение редуцировано в точно определенные принципы природопользования. Следовательно, проблема ратификации Киотского протокола - это, в конечном счете, по самым предельным основаниям, проблема природопользования, а в глобальном, философском смысле, проблема соотношения Человека и Природы. Опыт человечества знает только два принципа природопользования, определяющих практику соотношения Человека и Природы:
1. Человек приспосабливает себя к Природе.
2. Человек приспосабливает Природу к себе.
Первому соответствует практика природопользования первобытнообщинного строя и ее инерция в практику природопользования кочевой и земледельческой общин. И именно этот принцип, который Человек вывел из своего имманентного природного содержания, и сделал, собственно, человека Человеком, т.е. живым существом, реализующим свое природное начало на принципе приспособления себя к Природе с использованием явления социальности. Человек научился точно следовать течению биосферных процессов благодаря такому величайшему следствию социальности, как совершенный инструмент Сознания. В эту же эпоху произошло величайшее разделение труда на Скотоводство и Земледелие, положившее начало кочевой и земледельческой цивилизаций - конкурентов на долгие тысячелетия. Человечество, разбившись на сотни, тысячи этносов, изобретших каждый свою схему приспособления к Природе и соответствующий инструментарий: сознание, языки, мифологию, мировоззрение, науку, орудия труда и т.д., начало великое освоение Природы. Сознание как главный инструмент постижения мира позволяло Человеку таким образом соотносить себя с Природой, чтобы он не стал в ней Гигантом. Скажете, почему? Да потому, что если тот или иной вид живой природы становится Гигантом, он выпадет из поля действия естественного отбора и, наконец, вырождается, еще и вследствие резкого увеличения видовой нагрузки на Биосферу, которая тоже, в свою очередь, гибнет вместе с видом. Так погибли Биосферы с мамонтами и динозаврами! Сознание, выработанное Человеческой практикой природопользования, позволяло Человеку так соотносить себя с Природой, что экологические катастрофы категорически исключались: Человек включал себя в имманентное содержание биосферных процессов таким образом, что изъятие из Биосферы любого количества информации оборачивалось срабатыванием механизма эмерджентности: информации в природе становилось больше. Материальное начало в Человеке служило его Сознанию. Величайший опыт первобытнообщинного строя оставил Природу последующим поколениям в том виде, в котором Человек приспособился к ней. Так завершилась эпоха первобытного Коммунизма: Человек приспособил себя к Природе, точно определив свое место во Вселенной. Этот опыт, собственно, и создал Человека, который стал достоин самого себя.
2-й принцип природопользования: путь антитезы
2-му принципу соответствуют практики природопользования эпох рабовладельческо-орошаемо-земледельческой, феодальной, кочевой, промышленной революции и глобализации. Опыт природопользования рабовладельческих цивилизаций орошаемого и богарного земледелия еще не способен был привести Человечество к глобальной экологической катастрофе, но он уже вызвал ряд локальных экологических катастроф. Немые свидетельства тому: Сахара, Ближний Восток, пустыни Афганистана, Средней Азии, Гоби, Такла-Макан и т.д. В эти эпохи Сознание перестает быть регулятором соотношения Человека и Природы, и появляются первые локальные признаки человеческого Гигантизма: Человек перестал сознательно регулировать информационное давление на Биосферу. Помимо избыточного информационного влияния на Природу определенной этнической и хозяйственной Практики началась великая конкуренция Земледелия и Скотоводства: эти две практики природопользования конкурировали вплоть до ХХ столетия, пока Земледелие окончательно не сокрушило Скотоводство и тем еще более интенсифицировало гибель Биосферы в планетарном масштабе. При этом механизмы приведения Биосферы к локальным катастрофам достаточно просты:
1. Орошаемое земледелие вызывает закономерное соединение зеркала грунтовых вод с орошаемым слоем. Это меняет солевой, а значит и пищевой режим почв. Это вызывает гибель почв и опустынивание ареала. Так случаются локальные экологические катастрофы.
2. Богарное земледелие, особенно в плужные эпохи, вызывает, и это главное, слом механизма влагооборота в Природе (основы круговорота веществ на планете Земля). В доземледельческие эпохи влагооборот в Природе совершался по схеме: осадки, формируемые испарением с суши и нагоняемые океаном, через поверхность почвы, через зажоры в ней и т.д., проникали до водоупорного слоя, создавали в толще земли давление воды, которая затем появлялась на поверхности в виде ручьев, ручейков, рек и стекала в Мировой океан. Так повторялось сотни миллионов лет. Земледелие сломало этот механизм, и осадки уже не проникают в глубь земной суши, а стекают по поверхности, вызывая водную эрозию почв, что мультиплицирует эффект слома механизма влагооборота.
3. Кочевая феодальная цивилизация нанесла страшный удар по механизму первобытно-кочевого пастбищеоборота, тысячелетия дозировавшего информационные нагрузки на Биосферу в объеме общей эмерджентной динамики. Нагрузки на пастбища увеличились многократно. Это привело к изреживанию растительности, что повлекло за собой слом солевого режима почв, а вместе с ним и жестко завязанных на него водного и пищевого режимов почв. Это вызвало локальные экологические катастрофы вроде возникновения пустынь плато Устюрт, Семиречья, Бетпак-далы и т.д. Феодальным ханствам ничего не оставалось, как начать величайшую экспансию на земледельческие цивилизации. Вспомните походы Атиллы в Европу, половецких ханов на Русь, Чингисхана, покорившего Евразию. К ХVII-XX векам ситуация изменилась. Земледелие покорило Скотоводство, и уже обратная экспансия Земледелия в Степь усугубила и без того ее тяжелое экологическое положение тем, что информационные нагрузки на Степь увеличились в разы: в ХХ столетии на планете начались величайшие пыльные бури, слом почвенных режимов дополнился физической гибелью почв в результате их ветровой и водной эрозии.
Промышленная революция окончательно добила инерцию действия и использования Человеком 1-го принципа природопользования. Сознание Человека было подчинено его материальному началу и стало его служанкой. Производное Сознания – Наука, работала на существо, переставшее быть собственно Человеком, а ставшее Потребителем. Это существо стало использовать изобретенное Человеком такое величайшее орудие, как Сознание, для мультиплицирования своего животного свойства - Потребительства, превратившего это человекоподобное существо в Гиганта природы, наподобие мамонтов и динозавров. "Человек" отныне стал пожирать Природу, ничего не давая взамен, сведя к минимуму информационные компенсации Биосфере. Восторжествовал 2-й принцип природопользования: "Человек" стал приспосабливать Природу к себе! Природопользование в эпоху рынка стало меркантильным и откровенно торгашеским. Локальные сломы круговоротов веществ в Природе слились воедино и привели к их Вселенскому слому: идет всеобщая интенсивная аридизация суши. И парадоксальным образом, вызванным противоречивостью человеческой практики природопользования, аридизация суши дополнилась ее оборотной стороной - потеплением климата. Но это не все и не главное. Главное заключалось в том, что в эпоху промышленной революции "Человек" уже не ограничивался сломом естественных механизмов, а создал такую практику природопользования, которая своим назначением имела цель, в своем имманентном содержании, уничтожение Природы - основы своего человеческого бытия. Промышленность в настоящем виде - это орудие уничтожения природы. При этом Природа уничтожается не только фактом потребления сырья, добытого в ней, но и теми отходами промышленности, которыми загаживается наша Планета. Но и это не все. "Человек" увеличил нагрузку на Биосферу и тем, что покрыл Землю городами, инфраструктурой, карьерами. Из биосферных процессов выпали миллионы квадратных километров. Это еще более усугубило информационную дефицитность в Природе. В наступившую эпоху глобализации такая практика природопользования привела "Человека" к Вселенской экологической катастрофе, к необратимым изменениям климата.
3-й принцип природопользования: путь синтеза
Мы начали с того, что проблема ратификации протокола Киото - это, в конечном счете, проблема соотношения Человека и Природы, решаемая через реализацию принципов природопользования. Результирующая реализации 1-го принципа - появление собственно Человека. Человек учел опыт "цивилизации мамонтов" и в результате эволюции выработал инструмент Сознания, позволивший ему избежать гибельного феномена Гигантизма. Человек - живое биосоциальное существо, реализующее свое соотношение с Природой посредством Сознания, исключающего его видовой Гигантизм. Переход Человека ко 2-му принципу природопользования привел его к тому, от чего он пытался уйти в течение долгих тысячелетий: он стал Гигантом Природы, многократно превзойдя Гигантизм мамонтов и динозавров благодаря использованию им мультиплицирующего эффекта Сознания.
Закончилась эпоха идеального баланса Человека и Природы. Человек перестал быть самим собой, безусловный Человек стал напоминать себя условно и самонадеянно.
Но эпоха жизнедеятельности условного Человека, приведшая его к перспективе гибели в экологической катастрофе, им же самим срежиссированной и исполненной на арене Биосферы, безусловно, имела и положительную сторону: приспосабливая Природу к себе, Человек проделал величайшую историческую работу по формализации Сознания, многократно усилившей его второй, после образного, вербальный потенциал. И именно этот вербальный потенциал Сознания позволяет мне написать эти строки, потому что мной мучается страждущее Человечество, не желающее умирать как Вид. Но это Сознание, задавленное колоссальными информационными объемами формализации, не избавляет Человека от Гигантизма, который проявляется в росте числа индивидов, их массы тела и в росте объемов культуры: городов, инфраструктуры, промышленности, объемов вторжения в Природу. Человеческому Гигантизму сопутствует и рост отходов реализации 2-го принципа природопользования, помимо прочего приведших к вероятному изменению климата, а значит и к гибели Человека как вида. Затопленная этой весной Европа - тому яркое доказательство.
Что делать? Человечество должно перейти к третьему принципу природопользования, который бы являлся синтезом 1-го (тезы) и 2-го (антитезы) принципов. 3-й принцип природопользования звучит так: Человек приспосабливает себя к Природе посредством вербально формализованного Сознания.
Что это даст?
1. Это позволит избежать глобальной экологической катастрофы, в которой вероятность потепления климата от выбросов ПГ является лишь одним из ее элементов. Значит, мы не вымрем, как мамонты.
2. Это позволит Человеку произвести капитальный ремонт всех механизмов естественного круговорота веществ в Природе.
3. Это позволит изменить все цивилизационные схемы Бытия Человека: они будут точно следовать естественному течению развития Биосферы. Биосфера, с органично встроенным в нее механизмом Разума Человеческой цивилизацией, превратится в Ноосферу, предсказанную великим В. Вернадским: Человека с его Культурой будет ровно столько, сколько необходимо для прогрессивного, эмерджентного развития Биосферы, т.е. величина информационных отчуждений из нее Человеком будет покрываться более значительными ее компенсациями. Современный уровень формализации Сознания позволяет создать такие схемы Цивилизации, которые полностью вмонтируют Человека в объективное течение биосферных процессов: нанотехнологии, водородная и альтернативная энергетики, хайтек и т.д. Такие схемы цивилизации позволят: отменить Земледелие как практику природопользования; включить Скотоводство в естественные трофические цепи; перейти Человечеству к Автотрофности; не нарушать целостность Биосферы, подняв в воздух города, транспортную инфраструктуру; информационно точно соотнести совокупного Человека и Биосферу и т.д.
Сознание вновь станет регулятором соотношения Человека и Природы.
"Человек" вновь станет Человеком, достойным себя, и избежит участи "цивилизации" мамонтов, пожравших самих себя. Главной составляющей любой национальной идеи должна стать экологическая составляющая. Мы свысока смотрим на цивилизации папуасов, австралийских аборигенов, полинезийцев, но насколько их принципы природопользования разумнее наших! Нужно учиться у них гармонизировать свои отношения с Природой.
Люди! Наше поколение получило в наследство от своих предков прекрасную и обетованную Землю. В течение жизни нескольких поколений мы угробили ее своим собственным эгоизмом. По подсчетам ученых, до необратимого распада Биосферы осталось 13 лет!!! Сегодня можно спасти хоть что-то из того, что мы еще не успели уничтожить. А что мы оставим нашим детям после нашего Вселенского жранья? Поэтому, во имя наших потомков, нужно сделать все, чтобы те, кто будет жить после нас, не посыпали проклятьем наши могилы. И это будет первым шагом на трудном и благодарном пути к Ноосфере.
2. Природопользование окружающей среды
3. Основы природопользования
4. Управление природопользованием
5. Рациональное природопользование
6. Безопасность природопользования
7. Проблемы природопользования
8. Право природопользования
9. Регулирование природопользования
10. Объект природопользования
11. Виды природопользования
12. Развитие природопользования
13. Принципы природопользования
Природопользование
В процессе производства природопользование может быть рациональным или нерациональным. Рациональное природопользование обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности человека, предотвращает возможные вредные воздействия на окружающую природу, разумно регулирует освоение ее ресурсов. Оно предполагает гармоничное сочетание экономического и социального развития с изучением и охраной природных условий и ресурсов. Примером рационального природопользования является: создание заповедников и заказников, «конструирование» ландшафтов, строительство очистных сооружений, рекультивация земель, уничтожение и переработка мусора, разработка принципиально новой, «чистой» технологии производства, рациональное использование «грязных» производств (металлургического, химического, целлюлозно-бумажного), которые требуют географической экспертизы.
Нерациональное природопользование означает одностороннее, иждивенческое отношение к природе, стремление взять из географической среды как можно больше материальных благ. Нерациональным природопользование оказывается тогда, когда природная среда под его воздействием катастрофически теряет ресурсы, существенно снижает свои качества и свойства, необходимые для нормальной жизни человека. Типичные признаки нерационального природопользования - это вымирание отдельных видов флоры и фауны, снижение плодородия почв, появление антропогенных пустынь и земель, непригодных для их дальнейшего использования, загрязнение атмосферы и поверхностных вод отходами производства. Рост загрязненности окружающей среды является не только препятствием для развития производства, но и угрозой для жизни людей.
Природопользование окружающей среды
Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает здесь как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.
Экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Прежде всего, в рамках управления (а затем - с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность.
Вопрос о субъектах управления в данной сфере тесно связан с вопросом о видах управления. Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.
Так как в соответствии с экологическим законодательством задачи по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного вида управления, - тоже разное. Оно складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:
• создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;
• подзаконное нормотворчество;
• координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;
• распоряжение (управление) природными ресурсами;
• планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;
• экологическое нормирование;
• экологическая экспертиза;
• экологическое лицензирование;
• экологическая сертификация;
• экологический аудит;
• наблюдение за состоянием окружающей среды;
• учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;
• контроль за использованием и охраной объектов природы;
• разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.
Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как экологическое нормирование, лицензирование, сертификация выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.
Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием - проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологический контроль.
Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества - единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.
В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного Управления в целом.
Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы де-лятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государ-ственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.
Принципы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:
• законности управления;
• комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;
• сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;
• разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.
Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.
Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.
Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.
Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Так, в 1995 г. охрану рыбных запасов во внутренних водоемах РФ осуществляли 26 бассейновых управлений органов рыбоохраны Роскомрыболовства.
Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.
Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.
Виды органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Органы общей компетенции
Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.
Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.
К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:
• Федеральное Собрание РФ;
• Президент России;
• Правительство России;
• администрация субъектов РФ, а также
• органы местной администрации.
При анализе системы органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования общей компетенции принципиальным является вопрос: участвуют ли в этом процессе представительные органы? В соответствии с принципом разделения властей государственное управление возлагается на органы исполнительной власти. Ранее, когда вся власть принадлежала Советам народных депутатов, представительные органы осуществляли и управление охраной окружающей среды. Их участие в управлении было даже закреплено в Законе «Об охране окружающей природной среды ». В число органов государственного экологического контроля, наряду с Правительством и специально уполномоченными государственными органами, были включены Верховный Совет РФ и представительные органы субъектов РФ (ст.70).
С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии со ст. 58 и 59 Закона «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе. Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству России.
С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета - важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный орган - Счетная палата. Контрольная деятельность Счетной палаты регулируется Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации».
Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.
Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации. За время действия института президентства в России специальными структурами в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.
При анализе деятельности Президента РФ по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, нельзя не обратить внимания на очевидную тенденцию принятия им решений, уменьшающих возможности для решения в стране острейших экологических проблем. Об этом свидетельствует не только упразднение должности Советника по вопросам экологии в собственном аппарате. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было упразднено Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и на его основе образован Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, имеющий более низкий статус в сравнении с министерством. Тем же Указом ликвидирован как самостоятельный Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечавший за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Госсанэпиднадзор стал частью Минздрава РФ.
Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами - как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
• проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18, Правительство РФ:
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей природной среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Правительство РФ:
• обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ;
• координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;
• устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда;
• организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;
• устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;
• устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;
• принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;
• организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.
Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды, созданный в 1997 г. (до этого - Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды). Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию, действующая на основе Положения от 14 февраля 1997 г. К ее основным задачам относится рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов, сохранением биологического разнообразия, разработкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны; рассмотрение предложений по совершенствованию государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также проектов и программ федерального и международного значения по изучению, освоению, воспроизводству, охране природных ресурсов и окружающей среды; контроль за выполнением решений Правительства РФ по вопросам, относящимся к его компетенции.
Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.
Местное самоуправление есть выражение власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:
• владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
• обеспечение санитарного благополучия населения;
• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• организация и содержание муниципальной информационной службы.
С учетом того, что организация государственного управления на федеральном уровне отнесена в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов общей компетенции важнейшей является функция координации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Она реализуется, во-первых, посредством создания оптимальной системы органов исполнительной власти. И, во-вторых, путем определения конкретных органов как головных и наделенных координационной функцией. В частности, функции координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по совместному проведению природоохранных мероприятии, выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов, выполняет Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию.
При характеристике деятельности органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды важно подчеркнуть, что эти органы как самостоятельно, так и совместно со специально уполномоченными органами в данной сфере, по их предложениям решают задачи по выработке и реализации государственной экологической политики, разработке государственных экологических программ. Органы общей компетенции определяют порядок осуществления некоторых функций государственного управления в природопользовании и охране окружающей среды. Так, Правительство РФ определяет порядок осуществления некоторых функций управления, например, экологического нормирования, государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, определения платы за природопользование. При этом подготовка и принятие управленческих решений по нормированию, государственной экологической экспертизе, определению платы за природопользование и загрязнение окружающей среды не относится к компетенции органов общей компетенции. Важно то, что этим заняты органы специальной компетенции. И органы общей компетенции не вправе вмешиваться в этот процесс. Что касается такой природоохранной меры, как предоставление лицензий на природопользование, то эти лицензии выдаются в соответствии с законодательством и Правительством РФ, и уполномоченными природоохранными органами.
Специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды
В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.
К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.
В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В отечественной науке права окружающей среды к исследованию соответствующих вопросов обращались многие ученые. Однако традиционно рекомендации ученых на практике реализуются избирательно и неадекватно общественным потребностям.
В последние годы система центральных органов исполнительной федеральной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.
Существовавший с 1988 г. Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г. Минэкоогии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.
В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйку и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.
Как отмечалось, статус центрального органа России, ответственного за управление в области охраны окружающей среды, в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» существенно понижен.
В октябре 1996 г. Правительством РФ были приняты постановления «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» и «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды», которыми до утверждения положений об этих органах было проведено разграничение некоторых их полномочий. Превысив свои полномочия, Правительство РФ постановило возложить на Госкомэкологию России осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.
Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на него возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.
Помимо Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:
• Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;
• Федеральная служба лесного хозяйства России.
При множестве специально уполномоченных государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и потому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимается обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативными правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.
В законодательстве функция координации остается на данный момент урегулированной слабо, недостаточно последовательно. Так, постановлением Правительства РФ «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды» на Госкомэкологию России возложены функции межотраслевой координации в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия. Однако одновременно координация по охране всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, постановлением Правительства РФ «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» возложена на Министерство природных ресурсов РФ. Известно, что охрана отдельных природных ресурсов есть часть охраны окружающей среды.
Госкомэкология же будет проводить и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществлять государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу и управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.
Что касается координации деятельности в области использования природных ресурсов, то данная функция по вопросам использования всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, также возложена на Министерство природных ресурсов. Координация деятельности по использованию иных природных ресурсов (вне особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении Госкомэкологии РФ) не регулируется вовсе.
Какую роль играют иные специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды?
Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем России) действует на основании Земельного кодекса РСФСР и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 г. Его основными задачами
являются: • осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды;
• организация и проведение работ, связанных с приватизацией земель;
• осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
• ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• организация и проведение работ по землеустройству;
• организация выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
• создание банка данных о федеральных и других землях;
• разработка мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.
Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории РФ, осуществляющим государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Рослесхоз осуществляет свою деятельность на основе Лесного кодекса РФ и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июля 1994 г. Основными задачами Рослесхоза являются:
• разработка основных направлений государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов и развития лесного хозяйства;
• обеспечение непрерывного и неистощительного лесопользования, сбережения и приумножения лесных богатств, сохранения и усиления защитных, водоохранных, оздоровительных и иных полезных природных функций леса;
• обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством;
• соблюдение федеральных интересов при регулировании лесопользования, восстановлении, охране и защите лесов;
• совершенствование экономических и других методов управления лесным хозяйством.
Названные специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды осуществляют свои функции на всей территории Российской Федерации самостоятельно и через свои территориальные органы.
Одним из основных дефектов организации государственного управления в рассматриваемой сфере является то, что не обеспечен принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций. В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г., в области управления использованием и охраной водного фонда Министерство природных ресурсов организует эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и гидротехнических сооружений. Министерство природных ресурсов является, таким образом, хозяйствующим субъектом. При этом нарушено требование ст. 69 Водного кодекса РФ, согласно которому функции управления рациональным использованием и охраной водных объектов должны быть отграничены от функций их хозяйственного использования. Хозяйственными функциями, связанными с использованием соответствующих природных ресурсов, заняты Роскомрыболовство, Федеральная служба лесного хозяйства России и др. Одновременно они же себя и контролируют от имени государства.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды функциональными и иными органами
В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач. К таким органам относятся:
• Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;
• Министерство здравоохранения РФ;
• Федеральная служба геодезии и картографии России;
• Министерство внутренних дел РФ;
• Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;
• Министерство строительства РФ;
• Федеральный горный и промышленный надзор России;
• Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности;
• Государственный таможенный комитет РФ;
• Федеральная пограничная служба РФ;
• Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и его подведомственные органы являются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды по вопросам мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды. Их деятельность в этой части координируется Госкомэкологией России. Росгидромет проводит свою деятельность на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994г.
Основные задачи Росгидромета включают:
• гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение народного хозяйства, органов государственной власти, населения и Вооруженных Сил РФ и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг состояния природных объектов;
• оценку климатических изменений, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ и субъектов РФ;
• исследование гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши и в Мировом океане, включая Арктику и Антарктику, околоземном космическом пространстве;
• осуществление активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления в интересах народного хозяйства;
• государственный надзор за проведением предприятиями, учреждениями и организациями работ по активному воздействию на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления;
• выполнение в установленном порядке международных обязательств РФ по вопросам гидрометеорологии и гелиогеофизики, климата и его изменений, мониторинга загрязнения окружающей среды, состояния верхних слоев атмосферы и ее озонового слоя, изучения Мирового океана, Арктики и Антарктики, активного воздействия на гидрометеорологические процессы.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) занимает особое место в системе функциональных органов, обеспечивающих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды, так как является специально уполномоченным государственным органом по охране и регулированию использования животного мира на территории России в части охраны и регулирования использования охотничьих животных и рыболовства.
В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г., на него возложены задачи разработки и реализации мероприятий по охране окружающей среды и природных ресурсов в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности. Минсельхозпрод оказывает содействие органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования земельных, лесных, водных и других природных ресурсов; осуществляет государственное управление охотничьими хозяйствами, охрану и контроль за охотничьими животными и ведением охотничьего хозяйства; ведет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ; обеспечивает воспроизводство плодородия и сохранение почв, защиту растений от сорняков, вредителей, болезней и реализует мероприятия по охране окружающей среды; организует защиту от проникновения на территорию Российской Федерации болезней животных и растений, вредителей, сорняков и других карантинных объектов.
Решение о включении подразделений по управлению охотничьими ресурсами и рыболовству в структуру Министерства сельского хозяйства и продовольствия не может быть признано оптимальным. Это Министерство призвано решать задачи обеспечения населения страны продовольствием. Такие потребности удовлетворяются, как известно, и за счет ресурсов животного мира. Трудно в такой ситуации рассчитывать, что Министерство в своей деятельности будет ориентировано на обеспечение рационального использования соответствующих природных ресурсов. Очевидно, на основе Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов и Департамента по рыболовству целесообразно создать самостоятельную государственную структуру (структуры).
Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение государственной политики в области здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечавший за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, был ликвидирован как самостоятельный орган государственного управления. Он стал частью Минздрава России.
Минздрав России осуществляет свою деятельность на основе Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Положения о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г.
К основным задачам Минздрава РФ относятся разработка основ государственной политики в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора; санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.
К главным задачам Минздрава относится также создание функциональной подсистемы экстренной медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях и руководит ее деятельностью совместно с МЧС России.
В области профилактики заболеваний Минздрав РФ осуществляет мероприятия по профилактике инфекционных, паразитарных заболеваний, особо опасных инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний и отравлений, а также неинфекционных заболеваний, связанных с воздействием на здоровье человека неблагоприятных факторов среды его обитания.
В области санитарно-эпидемиологического благополучия населения Минздрав РФ осуществляет гигиеническую сертификацию продукции; создает государственную систему наблюдения, оценки и прогнозирования состояния здоровья населения в связи с состоянием среды обитания человека (социально-гигиенический мониторинг), формирует базы данных о состоянии охраны здоровья человека и среды его обитания; проводит государственную регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) является специально уполномоченным государственным органом РФ в области охраны окружающей среды в части проведения экологического картографирования, а также мониторинга окружающей среды. Она осуществляет топографо-геодезическое и картографическое обеспечение федеральных и региональных экологических программ. Ее деятельность в данной сфере координируется Госкомэкологией России. Совместно с Госкомэкологией, Госкомземом, Рослесхозом, Министерством природных ресурсов РФ Роскартография создает соответствующие кадастры.
На Роскартографию возложено топографо-геодезическое картографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии Государственной границы РФ, формирование банков данных об этой границе, границах континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и границах зарубежных стран.
Роскартография проводит свою деятельность на основе Федерального закона от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии» и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г.
Министерство внутренних дел РФ (МВД России) является государственным органом, выполняющим специальные функции в области охраны окружающей среды, и правоохранительным органом. Природоохранительная деятельность МВД России проводится на основе Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции», Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г., Положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. МВД России в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и охраны правопорядка, имеющее непосредственное отношение к охране природы.
Специальные природоохранительные функции МВД России связаны с тем, что данное Министерство руководит Государственной автомобильной инспекцией, осуществляющей надзор за соблюдением владельцами автотранспортных средств правовых требований об охране окружающей среды от загрязнения выхлопными газами. Оно организует работу, связанную с допуском авто и мототранспортных средств и водителей к участию в дорожном движении.
МВД и его органы участвуют в реализации мероприятий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии. Они обеспечивают общественный порядок при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров и стихийных бедствий.
Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России) призван обеспечивать формирование и реализацию государственной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, в том числе по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.
Госстандарт совместно с Госкомэкологией РФ и другими природоохранительными органами обеспечивает включение в государственные стандарты на продукцию, работы, услуги обязательных экологических требований и принимает государственные стандарты РФ (за исключением стандартов в области строительства). Госстандарт совместно с Госкомэкологией России определяет номенклатуру объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации, устанавливает общие правила и рекомендации по проведению сертификации. Он осуществляет также государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил метрологии и сертификации.
Правовую основу деятельности Госстандарта России образуют Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации», Закон РФ от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг»*, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства измерений», Положение о Комитете Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июля 1994 г.
Министерство строительства Российской Федерации (Минстрой России) обеспечивает разработку, принимает и издает государственные стандарты, нормы и правила в области строительства, архитектуры, градостроительства, обязательные для исполнения как юридическими, так и физическими лицами, и осуществляет контроль за их соблюдением на территории РФ. Названные стандарты, нормы и правила устанавливают экологические требования, ориентированные на соответствующие сферы. Минстрой принимает практические меры по совершенствованию градостроительства и системы расселения, повышению качества архитектурно-планировочных и архитектурно-художественных решений зданий, сооружений и предприятий при застройке городов и других поселений в целях создания полноценной среды для жизнедеятельности населения. Правовой основой деятельности Минстроя России служит Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 октября 1994 г.
Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) организует и осуществляет на территории РФ государственное регулирование промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования с учетом экологических требований; организует и проводит государственный горный надзор в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр. Госгортехнадзор России лицензирует также отдельные виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами. Госгортехнадзор России осуществляет государственное регулирование и надзор на территории РФ через образуемые им региональные органы (округа) и действует на основе Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г.
С учетом широкого использования в разных сферах радиоактивных и расщепляющихся веществ и материалов Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) призван занимать важное место в системе специальных органов экологического контроля. В соответствии с Положением, утвержденным распоряжением Президента РФ от 5 июня 1992 г., основными задачами Госатомнадзора России являются формирование системы правовых, экономических и организационно-технических мер по обеспечению ядерной и радиационной безопасности; установление правил и норм в области ядерной и радиационной безопасности; надзор за соблюдением требований законодательства в области производства, обращения и использования ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Государственный таможенный комитет РФ (ГТК России) в процессе осуществления таможенного дела обеспечивает защиту экологических прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций; соблюдение разрешительного порядка перемещения экологически опасных или значимых товаров через таможенную границу; пресекает незаконный оборот через таможенную границу РФ видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов (производных); содействует осуществлению мер по защите жизни и здоровья людей, защите животных и растений, охране окружающей среды; проводит таможенный контроль за ввозом и вывозом экологически опасной продукции.
Деятельность ГТК и его органов регулируется Таможенным кодексом РФ, принятым 18 июня 1993 г., и Положением о данном Комитете, утвержденным Указом Президента РФ от 25 октября 1994г.
Федеральная пограничная служба РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» обеспечивает охрану биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и осуществляет государственный контроль в этой сфере.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) осуществляет руководство и координацию работ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, стихийными бедствиями. МЧС России действует на основе Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г.
Для реализации возложенных на него задач МЧС России организует разработку и осуществление на территории РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; руководит функционированием единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС); проводит государственный надзор за выполнением установленных нормативных требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, состоянием готовности органов управления, сил и средств РСЧС к выполнению неотложных работ при возникновении чрезвычайных ситуаций; руководит функционированием и развитием федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений; организует совместно с заинтересованными организациями и координирует работу по прогнозированию вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их моделированию, районированию территории РФ по наличию потенциально опасных производств, объектов и угрозы стихийных бедствий, разработке и внедрению нормативных показателей степени риска на объектах народного хозяйства и территориях.
Основы природопользования
В основе природной классификации лежит принадлежность ресурсов к тому или иному компоненту географической оболочки (ископаемые, водные, почвенные и др.), в основе экономической классификации – их подразделение по характеру использования в основных секторах материального производства или в непроизводственной сфере. Основными классами ресурсов по указанному принципу являются ресурсы материального производства (промышленности и сельского хозяйства и ресурсы непроизводственной сферы (прямого и косвенного использования). В свою очередь ресурсы промышленности и сельского хозяйства подразделяются на ресурсы прямого потребления (непосредственно используемые населением в качестве жизненных средств) и косвенного потребления (для удовлетворения в отдыхе, спорте и т.д.) не используемые непосредственно.
Живое вещество. Основные свойства живого. Конвариантная редупликация
Живое вещество – это совокупность живых организмов, выраженная в массе, химическом составе и энергии, которую оно приносит в геологические процессы, приводя к образованию новой формы процессов – биохимических.
К основным свойствам живого можно отнести:
1. Химический состав. Живые существа состоят из тех же химических элементов, что и неживые, но в организмах есть молекулы веществ, характерных только для живого (нуклеиновые кислоты, белки, липиды).
2. Дискретность и целостность. Любая биологическая система (клетка, организм, вид и т.д.) состоит из отдельных частей, т.е. дискретна. Взаимодействие этих частей образует целостную систему (например, в состав организма входят отдельные органы, связанные структурно и функционально в единое целое).
3. Структурная организация. Живые системы способны создавать порядок из хаотичного движения молекул, образуя определенные структуры. Для живого характерна упорядоченность в пространстве и времени. Это комплекс сложных саморегулирующихся процессов обмена веществ, протекающих в строго определенном порядке, направленном на поддержание постоянства внутренней среды — гомеостаза.
4. Обмен веществ и энергии. Живые организмы — открытые системы, совершающие постоянный обмен веществом и энергией с окружающей средой. При изменении условий среды происходит саморегуляция жизненных процессов по принципу обратной связи, направленная на восстановление постоянства внутренней среды — гомеостаза. Например, продукты жизнедеятельности могут оказывать сильное и строго специфическое тормозящее воздействие на те ферменты, которые составили начальное звено в длинной цепи реакций.
5. Самовоспроизведение. Самообновление. Время существования любой биологической системы ограничено. Для поддержания жизни происходит процесс самовоспроизведения, связанный с образованием новых молекул и структур, несущих генетическую информацию, находящуюся в молекулах ДНК.
6.Наследственность. Молекула ДНК способна хранить, передавать наследственную информацию, благодаря матричному принципу репликации, обеспечивая материальную преемственность между поколениями.
7. Изменчивость. При передаче наследственной информации иногда возникают различные отклонения, приводящие к изменению признаков и свойств у потомков. Если эти изменения благоприятствуют жизни, они могут закрепиться отбором.
8. Рост и развитие. Организмы наследуют определенную генетическую информацию о возможности развития тех или иных признаков. Реализация информации происходит во время индивидуального развития — онтогенеза. На определенном этапе онтогенеза осуществляется рост организма, связанный с репродукцией молекул, клеток и других биологических структур. Рост сопровождается развитием.
9. Раздражимость и движение. Все живое избирательно реагирует на внешние воздействия специфическими реакциями благодаря свойству раздражимости. Организмы отвечают на воздействие движением. Проявление формы движения зависит от структуры организма.
Конвариантная редупликация - (самовоспроизведение с изменениями), осуществляемая на основе матричного принципа (сумма трех первых аксиом), - это, видимо, единственное специфическое для жизни свойство. В основе его лежит уникальная способность к самовоспроизведению основных управляющих систем (ДНК, хромосом и генов). Конвариантная редупликация означает возможность передачи по наследству дискретных отклонений от исходного состояния, т.е. мутаций.
Специфика живого вещества заключается в следующем:
1. Живое вещество биосферы характеризуется огромной свободной энергией. В неорганическом мире по количеству свободной энергии с живым веществом могут быть сопоставлены только недолговечные не застывшие лавовые потоки.
2. Резкое отличие между живым и неживым веществом биосферы наблюдается в скорости протекания химических реакций: в живом веществе реакции идут в тысячи и миллионы раз быстрее.
3. Отличительной особенностью живого вещества является то, что слагающие его индивидуальные химические соединения – белки, ферменты и пр. – устойчивы только в живых организмах (в значительной степени это характерно и для минеральных соединений, входящих в состав живого вещества).
4. Произвольное движение живого вещества, в значительной степени саморегулируемое. В.И. Вернадский выделял две специфические формы движения живого вещества: а) пассивную, которая создается размножением и присуща как животным, так и растительным организмам; б) активную, которая осуществляется за счет направленного перемещения организмов (она характерна для животных и в меньшей степени для растений). Живому веществу также присуще стремление заполнить собой все возможное пространство.
5. Живое вещество обнаруживает значительно большее морфологическое и химическое разнообразие, чем неживое. Кроме того, в отличие от неживого абиогенного вещества живое вещество не бывает представлено исключительно жидкой или газовой фазой. Тела организмов построены во всех трех фазовых состояниях.
6. Живое вещество представлено в биосфере в виде дисперсных тел – индивидуальных организмов. Причем, будучи дисперсным, живое вещество никогда не находится на Земле в морфологически чистой форме – в виде популяций организмов одного вида: оно всегда представлено биоценозами.
7. Живое вещество существует в форме непрерывного чередования поколений, благодаря чему современное живое вещество генетически связано с живым веществом прошлых эпох. При этом характерным для живого вещества является наличие эволюционного процесса, т.е. воспроизводство живого вещества происходит не по типу абсолютного копирования предыдущих поколений, а путем морфологических и биохимических изменений.
Закон хиральной чистоты Л.Пастера. Конвариантная редупликация
Хиральность, или хиральная чистота, – наличие исключительно объектов несовместимых со своим зеркальным отражением типа правой и левой руки, откуда и происхождение термина: гр. “хира” - рука). Белки живого построены только из “левых” (поляризующих свет влево) аминокислот, нуклеиновые кислоты исключительно из поляризующих свет вправо сахаров и т.д. Синтетически такие вещества получить очень трудно. Вещества необиогенного происхождения хирально симметричны – “левых” и “правых” молекул в них поровну.
Хиральная частота обуславливает специфику живого, несводимость его к неживому и практическую невозможность получения живого из неживого в современных условиях Земли. Вместе с тем, хиральная ассиметричность, свойственная всему живому, объективно указывает на его физико-химическое единство (закон физико-химического единства живого вещества В.И.Вернадского).
Конвариантная редупликация - (самовоспроизведение с изменениями), осуществляемая на основе матричного принципа (сумма трех первых аксиом), - это, видимо, единственное специфическое для жизни свойство. В основе его лежит уникальная способность к самовоспроизведению основных управляющих систем (ДНК, хромосом и генов). Конвариантная редупликация означает возможность передачи по наследству дискретных отклонений от исходного состояния, т.е. мутаций.
Функции живого вещества
Выделяют 5 основных функций живого вещества:
1. Энергетическая функция – получение энергии и передача ее по трофическим цепям. Процесс поглощения солнечной энергии, которая аккумулируется в свободной кислоте и органических соединениях (автотрофы). Образование накоплений энергии освобождаемой в тепловой и энергетической форме. Закон Линдермана согласно которому только 10% энергии проходит на последующий уровень трофической цепочки.
2. Концентрационная функция – все живые организмы накапливают относительно литосферы такие компоненты как O2, N, Ca и т.д. Концентрирующимися не являются все поголовно. Существует 2 способа: из истинных растворов и седиментация веществ из суспензий и коллоидных растворов фильтрующими организмами. Вернадский разделил организмы на 4 группы: первая – организмы, концентрирующие элементы от 10% и выше, вторая группа – от 1% до 10%, третья группа – обычные организмы и четвертая – бедные данными элементами.
3. Деструктивная функция – на стадии гипергенеза, выражается в деструкции не живого вещества и вовлечение его в круговорот. Органику разлагают сапрофиты. Неорганику – море, морские ежи. На суше происходит химическое и биотическое воздействие сильнее = продукты метаболизма, сильные кислоты.
4. Средообразующая функция – преобразование физико-химических параметров в процессе жизнедеятельности. Поэтому на земле прошли глобальные изменения. В результате возникли все основные современные газы атмосферы. Появилось биокостное образование – почва. Появились промышленные полезные ископаемые.
5. Транспортная функция – живое вещество является единственным фактором, обуславливающим обратное перемещение вещества снизу вверх, из океана на землю. Транспортная функция проявляется при накоплении продуктов метаболизма.
Уровни организации живой материи
Классификация Яблокова:
1. Молекулярный – биологическая система проявляется в виде функциональных биологически активных крупных молекул: белков, нуклеиновых кислот. С него наблюдается свойство характерное исключительно для живой материи.
2. Клеточный – биологически активные молекулы сочетаются в единую систему. Все организмы подразделяются на одноклеточные и многоклеточные.
3. Тканевый – сочетание однородных клеток образует ткань, клетки объединены общностью происхождения и функцией.
4. Органный – несколько типов ткани функционально взаимодействуют и образуют определенный орган.
5. Организменный – взаимодействие ряда органов сводится в единую систему индивидуального организма – определенный вид организма.
6. Популяционно-видовой – совокупность определенных однородных организмов, связанных единственным происхождением, образом жизни и местом обитания, элементарные эволюционные изменения в целом.
7. Биоценоз и биогеоценоз (экосистема) – более высокий уровень объединяющий по видовому составу организмы. В биогеоценозе они взаимодействуют друг с другом на определенном участке земной поверхности с однородными абиотическими факторами.
8. Биосферный – уровень, на котором сферальная природная система наиболее высокого ранга охватывает все проявления жизни на планете. Все круговороты веществ в глобальном масштабе связанные с жизнедеятельностью организма.
Управление природопользованием
Формы природопользования осуществляются в двух видах использования природы: общего и специального природопользования.
Общее природопользование осуществляется гражданами в силу принадлежности ему естественных (гуманитарных) прав, возникающих и существующих как результат его рождения и существования (пользование атмосферным воздухом для дыхания, водой - для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд и т.д.).
Специальным природопользованием признается такое, которое реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешений компетентных органов государства. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на землепользование, водопользование, лесопользование, пользование недрами, пользование животным миром, использование атмосферного воздуха. Специальное природопользование связано с потреблением природного ресурса. Далее, применяя термин природопользование мы будем иметь в виду именно специальное природопользование.
Если есть природопользование, осуществляемое на какой-то территории, то естественно, оно должно осуществляться по каким-то правилам и должно соответствовать каким-то нормативам. Если это так, то возникает понятие об управлении природопользованием. В БЭС дано следующее определение системы управления: “Управление - это функция организованных систем, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализации её программ и целей”. Таким образом, управление - это сознательное воздействие человека на объекты и процессы, а также на самих людей с целью внесения упорядоченности в их деятельность, получения желаемого результата, придания управляемым процессам определенного состояния и направленности.
Управление природопользованием является весьма специфичной областью управления, заключающегося “в идеале” в регулировании воздействия человека на природные объекты и процессы для удовлетворения своих экономических, культурных и других потребностей при условии осознанного ограничения своих потребностей с целью устойчивого развития общества и сохранения природы.
Иными словами, управление природопользованием можно определить как совокупность принципов, методов, форм и средств организации и рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения природной окружающей среды с целью обеспечения экологической безопасности человеческой популяции, как одного из объектов природной среды, на всех уровнях управленческой иерархии (от гражданина, предпринимателя и предприятия до государства и международного сообщества).
Объектом управления в системе природопользования выступают собственно природные объекты и ресурсы, а их специфика определят формирование управляющей и управляемой подсистем. В качестве критериев оценки адекватности систем управления природопользованием на той или иной территории являются параметры природной среды, характеризующие условия экологической безопасности данной территории.
Управление природопользованием осуществляется по многоуровневой иерархии. Это, прежде всего межгосударственное управление, осуществляемое на основе международных договоров и конвенций. Государственное управление природопользованием осуществляется на федеральном уровне, региональное управление - находится как в совместном ведении государственных и региональных органов власти, так и в ведении региональных и местных органов власти субъектов федерации и, наконец, управление природопользованием, которое осуществляют непосредственно предприниматели и граждане, то есть сами природопользователи.
Принципы государственного управление природопользованием
Международные договоры в области охраны окружающей Среды, ратифицированные Россией, в соответствии со статьёй 15 Конституции Российской Федерации имеют преимущественную силу по сравнению с внутренним законодательством Российской Федерации. То есть международные договоры налагают на органы государственной власти определенные обязанности, на которые они вынуждены опираться при принятии управленческих решений.
Государственное управление природопользованием и состоянием окружающей Среды - это одна из многочисленных функций государства в лице его государственного аппарата, направленная на создание и поддержание необходимых параметров природопользования и состояния окружающей Среды. Оно осуществляется в рамках общего управления государственными делами.
Управление состоянием окружающей природной среды страны осуществляется через управление природопользованием, так как через него осуществляется активное взаимодействие общества с природой.
Содержание института управления природопользованием и охраной окружающей Среды (ООС) характеризуют, прежде всего, принципы управления, на которых строятся системы управления. Государственное управления природопользованием и состоянием окружающей среды в Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) Законность - данный принцип управления природопользованием является конституционным и имеет две основные стороны:
- точное и неукоснительное соблюдение в управленческой деятельности всех нормативно-правовых актов (в случае нарушения данного принципа прокуратура должна опротестовать незаконное действие должностного лица);
- принятие правильного решения в случае коллизии применяемого законодательства (так если применяемый закон субъекта федерации противоречит Федеральному закону, то применению подлежит Федеральный закон).
2) Принцип приоритета охраны окружающей Среды (ООС) подразумевает, что в случае коллизии (противоречия) интересов хозяйственной деятельности и интересов ООС - управленческое решение должно приниматься в соответствии с требованиями ООС, при этом использование одних природных объектов должно осуществляться не во вред другим природным объектам и окружающей среде в целом.
3) Принцип платности природопользования предусматривает два аспекта: плату за право пользования природными ресурсами и плату за загрязнение природной среды.
Плата за право пользования природными ресурсами подразумевает оплату в денежной форме права пользования ресурсом в установленных размерах, за сверхнормативное пользование ресурсом и на воспроизводство ресурса.
Плата за загрязнение природной среды подразумевает оплату в денежной форме нормативные и за сверхнормативные выбросы, сбросы и размещение отходов.
4) Принцип сочетания централизованного управления природопользования с местным самоуправлением подразумевает как недопустимость ущемления прав и законных интересов в ООС субъекта федерации или органа местного самоуправления системой централизованного управления, так и то, что организация деятельности субъекта федерации или местных органов самоуправления в сфере природопользования не должна осуществляться в ущерб государственным интересам и интересам других территорий.
5) Принцип сочетания демократического подхода с единоначалием в управлении природопользованием с одной стороны предусматривает максимальное вовлечение населения в процесс ООС, а с другой стороны сочетает расширение демократических начал с точно определенной индивидуальной ответственностью каждого за свои действия в сфере ООС.
Данные принципы закреплены действующим законодательством и могут быть реализованы в жизнь лишь при наличии системы государственных органов управления, форм и методов их деятельности, реализуемых в определенных законом функциях.
Структура Государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей Среды Российской Федерации
Заложенная в Законе РФ об охране окружающей природной среды структура органов управления в области охраны окружающей природной среды исходит из установившегося в практике подразделения органов на две категории: общей и специальной компетенции.
К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции. К государственным органам специальной компетенции относятся те органы государства, которые в соответствии с положениями о них, утвержденными Правительством, либо отдельным принятым правительственным актом специально уполномочены выполнять соответствующие природоохранительные функции.
По объему и характеру своей специальной компетенции они подразделяются на три вида: комплексные, отраслевые и функциональные. Комплексные органы выполняют все задачи или блок природоохранительных задач. В их состав входят Госкомэкологии России, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Госкомсанэпиднадзор и Госкомгидромет.
Отраслевые органы осуществляют охрану и использование отдельных природных объектов. В их состав входят: Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Рослесхоз и Федеральная служба геодезии и картографии России.
Функциональные органы выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов. В их состав входят: Госгортехнадзор, МВД и Федеральная пограничная служба Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1998 г. № 1594 установлено, что Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции координируют деятельность специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления: Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственного земельного комитета Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству. Федеральной службы геодезии и картографии России, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, а также других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию или совместно со специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной Среды.
В своей деятельности государственные природоохранные органы руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а так же международными договорами Российской Федерации.
Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей Среды (Госкомэкология России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, а также осуществляющим государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу.
Госкомэкология России осуществляет государственную политику в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия и несет ответственность за оздоровление окружающей среды и улучшение ее качества и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами.
Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды как главный природоохранный орган страны призван не только контролировать загрязнение окружающей среды, но и активно содействовать снижению негативных экологических нагрузок, предотвращению экологического ущерба, рационализации природопользования и оздоровлению природной Среды.
Система природоохранных подразделений Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды включает 88 территориальных органов в субъектах Российской Федерации и 1397 природоохранных органов межрайонного и городского (районного) уровня. К этой системе относятся также 93 государственных природных заповедника, 18 научно-исследовательских организаций и учреждений, 3 государственные природоохранные морские службы, 15 специализированных морских инспекций, а также Государственную инспекцию по маломерным судам Российской Федерации.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, и осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно через свои территориальные органы, подведомственные ему организации. Основными задачами Министерства природных ресурсов, в части охраны окружающей среды Российской Федерации, являются:
• разработка и проведение совместно с другими федеральными органами исполни тельной власти государственной политики и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства и охраны природных ресурсов;
• управление государственным фондом недр и охраной водного фонда;
• организационное обеспечение государственной системы лицензирования водопользования;
• проведение государственного контроля водных объектов.
Таким образом, Министерство природных ресурсов Российской Федерации является специально уполномоченным государственным органом в области охраны вод и водных объектов.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (Минсельхозпрод России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в агропромышленном комплексе и продовольственном обеспечении страны.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды в следующих областях:
• охрана, контроль и регулирование использования объектов животного мира отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания;
• охрана, контроль и регулирование использования объектов животного мира, отнесенных к водным биологическим ресурсам, а также среды их обитания в части влияния на рыбные запасы;
• использование, охрана, защита участков лесного фонда и воспроизводство лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям.
Государственный земельный комитет Российской Федерации (Госкомзем России) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов.
Государственный земельный комитет Российской Федерации и его комитеты в составе краев, областей, автономных образований, районов и городов Российской Федерации, а также подведомственные ему организации и учреждения образуют взаимосвязанную структуру. Основными задачами Государственного земельного комитета Российской Федерации являются:
• осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
• ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и входящие в его состав бассейновые управления по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства являются специально уполномоченными государственными органами по охране и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, входят в систему специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и несут ответственность за состояние, сохранение и обеспечение рационального, неистощительного использования водных биологических ресурсов. Основные задачи Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству в части охраны и государственного управления водными биологическими ресурсами сводятся к следующему:
• организация изучения состояния запасов рыб, других водных животных и растений, их распространения и поведения;
• охрана водных биологических ресурсов и осуществление государственного контроля за соблюдением установленных мер регулирования их промысла.
Государственное управление водными биологическими ресурсами осуществляется по бассейновому принципу, т.е. по всей акватории морских и пресноводных водоемов с учетом особенностей воспроизводства и миграций различных видов рыб и других водных животных, независимо от административно-территориального деления. Вместе с тем, государственное управление, основанное на бассейновом принципе, сочетается с федеральными и административно-территориальными интересами охраны и использования водных биоресурсов.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные исполнительные, контрольные, разрешительные и надзорные функции при проведении геодезических, астрономо-геодезических, гравиметрических, топографических, топографа-геодезических работ в составе маркшейдерских работ и инженерных изысканий, аэрокосмосъемочных, картографических, картоиздательских и кадастровых работ, создании цифровых, электронных карт и геоинформационных систем.
Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие специальные функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства.
Федеральная служба лесного хозяйства России осуществляет возложенные на нее полномочия непосредственно и через свои территориальные органы, к которым относятся: органы управления лесным хозяйством и лесхозы Рослесхоза в субъектах Российской Федерации, в том числе лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы. Основными задачами Федеральной службы лесного хозяйства, в части охраны окружающей среды России, являются:
• организация и обеспечение воспроизводства, охраны и защиты лесов, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных водоохранных, оздоровительных, санитарно-гигиенических и иных полезных природных свойств лесов;
• обеспечение сохранения природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение, биологического разнообразия, а также охраны объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда совместно с другими специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания;
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей Среды (Росгидромет) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области гидрометеорологического и гелиогеофизического обеспечения народного хозяйства и обороны страны, мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды, работ по активному воздействию на гидрометеорологические и другие геофизические процессы. Основными задачами Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды являются:
- гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение народного хозяйства, органов государственной власти, населения и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг состояния природных объектов;
- оценка климатических изменений на территории Российской Федерации и ее субъектов.
Формы, методы и функции государственного управления природопользованием
Содержание системы государственного управления природопользованием складывается из форм, методов и функций управления. Формы управления представляют собой внешние проявления управленческой деятельности, имеющие правовую или неправовую форму.
Неправовые формы управления (основные, преобладающие формы непосредственной управленческой деятельности) это оперативно-хозяйственное распорядительство и обеспечение исполнителей необходимыми силами и средствами для выполнения ими своих непосредственных функций.
Правовые формы управления применяются там, где возникают противоречия не устранимые иным путем, кроме правового и выражаются в правотворческой (в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму) и в правоприменительной форме, то есть в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь (нормативно-правовой акт о порядке реализации правотворческого акта, далее - инструкции и методики реализации, а далее - приказы по реализации и контролю). Третьей, обязательной правовой формой управления является правоохранительная форма, выражающаяся в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.
Методы управления подразделяются на:
1. Метод обязательных предписаний, который предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская каких либо отступлений от него. Применяется в случаях, когда не требуется учета местных условий и особенностей при выполнении решения.
2. Метод рекомендаций выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей и применение этого решения сообразно с ними.
3. Метод санкционирования или метод ограничения, при котором управленческие решения принимает сам управляемый орган, однако они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений компетентным органом.
4. Метод разрешения или полного делегирования прав означает полное самоуправление управляемых органов, при котором они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем либо утверждении (например - решения Правительства Москвы, принимаемые в пределах его полномочий, установленных законом, не нуждаются в чьем либо утверждении и подлежат исполнению всеми организациями и гражданами на территории г. Москвы).
Функции государственного управления. Формы и методы государственного управления природопользованием реализуются через функции (вид действий) управления, которыми наделены данные органы. Наиболее эффективной системой управления является такая, которая в результате своего применения создает систему отношений, отличающихся устойчивостью и оптимальностью.
Независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении следующих основных семи функций:
а. Функция учета природных ресурсов (объектов окружающей природной Среды) и ведения государственных кадастров обусловлена потребностью научно обоснованного природопользования, которое невозможно без полной и достоверной информации о природных объектах. Функция учета и ведения кадастра служит основой для всех остальных функций управления природопользованием. Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:
• учет природных объектов ведется, как правило, в натуральной форме (т.е. объекты описываются количественно и качественно, и при этом оценивается их потенциал в единицах учета);
• кадастровый учет производится по определенной процедуре, включающей особую, установленную законом систему построения учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осуществлять данный учет; специальные сроки обновления и предоставления кадастровых данных и т.д.;
• кадастровые системы функционируют в режиме периодической непрерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов.
б. Функция планирования мероприятий по использованию и охране природных объектов вытекает из потребности рационального природопользования. С учетом комплексного характера самих природных объектов, нахождения их в целостной экосистеме, планирование должно отражать это свойство, а так же необратимые процессы размещения производственных сил, поэтому планирование рационального природопользования осуществляется в форме комплексных целевых программ (ЦКП). ЦКП и по форме и по содержанию отличаются от планов и программ мероприятий. В ЦКП - комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей упорядочивается в виде дерева целей, т.е. строится четкая иерархия целей с определением критериев и показателей степени достижения целей по каждому этапу реализации.
в. Функция распределения и перераспределения природных объектов обусловлена тем, что для обеспечения рационального природопользования необходимо включение граждан и организаций в механизм отношений собственности на данные природные объекты. Включение осуществляется путем предоставления природных объектов на праве владения либо пользования, либо аренды, которые в свою очередь подразделяются на виды (постоянное, временное и т.д.).
Помимо распределительно-перераспределительных функций законом предусмотрены функции отнесения тех или иных природных объектов к категориям, видам и группам, что изменяет правовой статус данных объектов. После получения того или иного статуса природный объект не может использоваться иначе.
г. Функция воспроизводства природных объектов вытекает из конституционных прав граждан. Функция воспроизводства реализуется преимущественно неправовыми формами (обеспечение средствами и материалами), поскольку для её реализации необходимы определенные затраты и материальные средства. Правовые формы данной функции реализуются преимущественно организационным путем. Данная функция осуществляется в управлении природопользованием по следующим направлениям:
• установление специальных правил по воспроизводству природных объектов;
• контроль за соблюдением этих правил органами государственного управления и стимулирование к соблюдению этих правил мерами экономико-правового воздействия;
• установление такого режима природопользования, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их природных функций.
д. Функция пространственно-территориального устройства природных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижностью, в силу чего природные объекты невозможно поменять местами или переместить, как этого часто требует хозяйственная целесообразность и потребность в организации природопользования.
В функции пространственно-территориального устройства происходит увязка экологических (продиктованных интересами охраны и воспроизводства природных богатств, сохранением их экологических связей) и экономических (продиктованных интересами производства народнохозяйственного комплекса) интересов.
Территориально-пространственное устройство можно назвать правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие двух систем, развивающихся по своим индивидуальным законам - общества и природы. От того, на сколько грамотно и правильно будет организовано это взаимодействие или стыковка этих систем, зависит обеспечение гармоничного функционирования экономического и экологического развития всех сфер человеческой жизни.
Территориально-пространственное устройство выражается в рациональном (с экономических и экологических позиций) отводе природных объектов для того или иного вида хозяйственной деятельности, а, следовательно, с размещением средств производства с учетом условий и особенностей природных объектов, которые с момента отвода начинают так же играть роль средств производства в качестве пространственного базиса его или в качестве сырьевого придатка.
Территориально пространственное устройство, как управленческая функция имеет две стороны:
• реализация этой функции путем разработки проекта территориального устройства и внедрения его на местности (подготовительные работы, составление, рассмотрение и утверждение проекта, этап перенесения проекта в натуру, оформление документов о вводе объекта);
• контроль за реализацией функции, степенью соблюдения её, устранения нарушений и т.д.
е. Функция контроля за использованием и охраной природных объектов является базовой для всех остальных функций управления в области природопользования, поскольку без контроля за исполнением принятых управленческих решений и принятию мер по выявленным отклонениям все остальные функции не достигнут цели. Управленческая контрольная функция характеризуется следующим образом:
• данная функция распределена между значительным числом государственных уполномоченных органов в сфере охраны окружающей Среды;
• направления контрольных управленческих функций урегулированы специальными нормативно-правовыми актами;
• поскольку деятельность государственных органов, осуществляющих контрольную функцию, и сама процедура этой деятельности урегулирована законом, то в случае нарушения законности вмешивается прокуратура, осуществляющая высший надзор за соблюдением законодательства во всех сферах.
Наряду с государственным контролем немалую роль играет общественный контроль, осуществляемый как общественными организациями, так и гражданами.
ж. Функция разрешения споров о праве природопользования обусловлена коллизиями, возникшими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им в собственность, владение, пользование и аренду природных объектов. Данная функция разрешения споров реализуется судебными органами государства (судами, арбитражным судом).
Инструменты государственного управления природопользованием
Структурно, система управления природопользованием состоит из пяти основных групп инструментов управления:
• Инструменты правового регулирования;
• Инструменты прямого административного принуждения;
• Инструменты прямого экономического принуждения;
• Инструменты косвенного экономического принуждения;
• Инструменты экономического стимулирования.
Инструменты правового регулирования. Основу любой системы управления составляют алгоритмы (организационные принципы и правила) деятельности. В случае охраны окружающей среды и природопользования такими алгоритмами являются нормы экологического права, источником которого служит экологическое законодательство. Законодательство же строится в соответствии с Государственной политикой в той или иной области.
Основные положения государственной экологической политики Российской Федерации отражены в законах России, в частности в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (от 19.12.91 г. № 2060-1) и Законе РФ "Об экологической экспертизе" (от 23.11.1995г. №174-ФЗ), Указах Президента Российской Федерации "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развитая" (Указ Президента РФ от 04.02.94 № 236 и Приложение к Указу Президента РФ № 236 "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития") и "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" (Указ Президента РФ от 01.04.96 г. № 440), а также других документах правового характера.
Среди других инструментов правового регулирования ООС и рационального природопользования, выделяют главные:
1. Установление стандартов, определяющих и регулирующих уровни загрязнения ОС, а также лимитов использования природных ресурсов;
2. Установление норм предельно допустимого воздействия и антропогенной нагрузки на ОС;
3. Применение процедуры государственной экологической экспертизы как средства предупредительного контроля за разработкой и осуществлением всевозможных проектов и выявления негативных последствий реализации этих проектов для ОС и здоровья населения;
4. Включение положений об охране окружающей среды в хозяйственное, налоговое, таможенное законодательство, банковское дело, законоположение о приватизации, об иностранных инвестициях, землепользовании и региональном развитии;
5. Различного рода методы экономического стимулирования (поощрения и принуждения) охраны ОС и рационального природопользования (государственные дотации и субсидии, льготные займы и налоговые кредиты, налоговые и прочие льготы, ускоренная амортизация очистного, ресурсо и энергосберегающего оборудования, обязательные платежи и налоги, создание системы обязательного экологического страхования и компенсационных фондов, а также введение чисто рыночных регуляторов, например, продажа прав на загрязнение или торговлю ресурсами.
Инструменты прямого административного принуждения. Данная группа инструментов охватывает широкий круг механизмов управления прямого действия: запреты, разрешения, нормы и стандарты предельно-допустимых значений загрязняющих веществ (веществ, выбросов, сбросов), совместимости средств техники и технологических решений с окружающей средой, содержания вредных для здоровья людей и объектов природной среды веществ в продуктах и изделиях, а так же нормативы и стандарты для измерения данных параметров, Государственная экологическая экспертиза хозяйственных проектов, решений государственных органов и экономических объектов по хозяйственным вопросам.
К числу принудительных (административно-правовых и экономических) мер наказания за нарушение природоохранного законодательства относят:
• различного рода запреты и другие меры юридической ответственности, штрафы и компенсационные выплаты за нанесенный ущерб;
• обязательное получение государственного разрешения на строительство новых и модернизацию действующих промышленных и других объектов, служащих источниками загрязнения ОС;
• подготовку правовых, административных санкций и иных мер наказания, приостановление действия или отзыв разрешения (лицензий), а также прекращение деятельности, нарушающей природоохранные требования и представляющей угрозу здоровью людей и окружающей среде.
Инструменты прямого экономического принуждения. Это инструменты (механизмы), которые вступают в действие при нарушении, либо несоблюдении экологических нормативов, норм и стандартов субъектами природопользования. Главным рычагом экономического принуждения при этом являются административные штрафы, которые предъявляются как юридическим, так и физическим лицам.
Порядок применения механизмов прямого экономического принуждения определен законодательно Кодексом об административных правонарушениях.
Инструменты косвенного экономического принуждения. Среди инструментов экономического принуждения основное место занимают платежи и налоги за загрязнение и использование природных ресурсов. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы за выбросы или сбросы, а также за владение, пользование и другие законные действия с природными ресурсами. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды, стоимости какого-либо природного ресурса и т.д. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет значительную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них.
Если природоохранные издержки низки, то природопользователь может значительно сократить выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории он сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа за загрязнение.
Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технологии. Хотя чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово "налог", то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т. д.
Инструменты экономического стимулирования. В условиях рынка, без экономического стимулирования рационального природопользования трудно рассчитывать, на сколько нибудь твердую экологическую политику. Резкое повышение требований к природопользователям в части охраны окружающей среды от загрязнения предполагает существенную ломку их экономики. Для огромного числа природопользователей, едва сводящих концы с концами, не имеющих никаких накоплений, оснащенных большой долей изношенного и поэтому особенно опасного в экологическом плане оборудования повышение экологических требований часто просто не под силу и здесь не помогут никакие рычаги принуждения - ни экономические, ни правовые.
Рациональное природопользование
В XX веке человечество в результате научно-технической революции пришло к техническому круговороту веществ.
Изучение процессов, протекающих в биосфере, и влияние на них хозяйственной деятельности человека показывает, что только создание экологически безотходных и малоотходных производств может предотвратить оскудение ресурсов и деградацию окружающей среды. Хозяйственная деятельность людей должна строиться по принципу природных экосистем, которые экономно расходуют вещество и энергию и в которых отходы одних организмов служат средой обитания для других, т.е. осуществляется круговорот веществ.
В ноябре 1979 года в Женеве было созвано совещание по сотрудничеству в области охраны окружающей среды и была принята декларация, которая гласит: «Важнейшими условиями малоотходной и безотходной технологии и использования отходов являются охрана окружающей среды и рациональное использование ресурсов».
Безопасность природопользования
2) совокупность условий и мероприятий рационального освоения и использования земельного фонда, ландшафтов, минеральных ресурсов, обеспечивающих стабильность экосистем в целом и минимальный уровень воздействия негативных антропогенных и техногенных воздействий на здоровье людей. Для обеспечения Б.п. необходимо сохранение экологического баланса на локальном, региональном и глобальном уровнях.
Проблемы природопользования
Пожалуй, наиболее ярким примером может служить состояние ихтиофауны. Уникальность ее определяют ресурсы лососевидных и сиговых рыб, потребительское и коммерческое значение которых в бассейнах рек Печоры, Мезени, Вычегды было высоким всего 30-40 лет назад. Сегодня состояние популяций лососевидных рыб оценивается как депрессивное, а ряд самых ценных видов находится в критическом состоянии.
Сравнительно невысокая хозяйственная емкость северных экосистем, их ранимость, замедленные темпы восстановления исключают технократические принципы природопользования на данной территории.
Республика Коми обладает уникальным сочетанием и богатством невозобновимых и возобновимых природных ресурсов. Среди возобновимых доминирующими являются лесные ресурсы. Лесная растительность определяет ландшафты на 92% всей территории республики, общая площадь лесов достигает 37.9 млн. га, а эксплутационный запас древесины превышает 2.2 млрд. м". В лесах произрастаете видов хвойных и около 20 видов лиственных пород.
Отличительно особенностью хвойных лесов является их большой исторический возраст. На северо-востоке республики сохранились участки девственных темнохвойных лесов с оригинальной типологической и популяционно-генетической структурой древостоев.
Республике, обладающей большими запасами лесных ресурсов, целесообразно строить действующую модель устойчивого развития территории на основе гармоничного развития лесного комплекса с учетом экологической, коммерческой, социальной и культурной функции леса.
Методами химии и биотехнологии из лесного сырья можно получать спектр ценных продуктов, включая и биологически активные вещества с уникальными свойствами и широкой перспективой применения в парфюмерии, медицине, ветеринарии.
Природная флора региона богата ценными вещами лекарственных, кормовых, пищевых, декоративных и технических растений. Более ста видов сосудистых растений, а также некоторые виды лишайников, мхов и грибов применяются в практической медицине.
В настоящее время в Институте биологии активно ведутся исследования по поиску новых природных источников биологически активных веществ, разработке новых методов их выделения и создания на их основе лекарственных препаратов нового поколения, обладающих пролонгированным и избирательным действием. Проводятся хемотаксономические исследования природной флоры и интродуцированных видов на содержание экдистероидов - соединений, обладающих широким спектром биологической активности и перспективных для создания лекарственных препаратов адаптогенного, кардиотропного, ранозаживляющего действия и тонизирующих пищевых добавок.
В целях создания сырьевой базы для получения биологически активных веществ разработана концепция комплексного эколого-биологического изучения ценных растений, включая и агроэкологические основы возделывания. Разрабатываются составы кормовых добавок (премиксов) с включением ряда лекарственных растений в целях снижения заболеваемости сельскохозяйственных животных и повышения их продуктивности. Проводятся работы с культурами клеток экдистероидсодержащих растений, которые в перспективе можно использовать как альтернативные источники получения ценных веществ.
Хотя республика имеет богатый земельный фонд, подзолистые почвы обладают низким природным плодородием и требуют принятия особых мер при их сельскохозяйственном освоении. На основе многолетних комплексных исследований Институтом биологии разработаны принципы расширенного воспроизводства плодородия почв их охраны и производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции. Внедрение в практику позволит устойчиво получать с га 300 ц картофеля, 400-500 ц овощей, 70 ц сена многолетних трав, до 30 ц зерна озимой ржи.
Технология экологически безопасного адаптированного к северным условиям земледелия, основанного на принципах сохранения и повышения почвенного плодородия, ресурсосбережения и охраны окружающей среды дает реальную базу для удовлетворения потребностей населения в основных видах продовольствия за счет местных ресурсов. Необходимо дополнить их мерами экономического стимулирования и поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в условиях рыночных отношений.
Промышленное освоение Севера уже привело к появлению площадей и территорий с нарушенными экосистемами. Это требует проведения природовосстановительных мероприятий, отсутствие которых грозит развитием ускоренной эрозии, нарушением экологического равновесия на значительных территориях. В Институте биологии ведутся разработки экологически оптимальных и экономически эффективных технологий восстановления антропогенно трансформированной природной системы на Крайнем Севере. Научно обоснованы и предложены к практическому использованию методы очистки нефтезагрязненных территорий и их биорекультивации. Это оригинальные наукоемкие и высоко экологичные технологии, обеспечивающие природовосстановление, и позволяющие решать проблему утилизации многотоннажных отходов целлюлозно-бумажного производства.
В силу исторических причин природные ландшафты нашей республики пока еще мало нарушены. Комплексы ландшафтов, которые полностью изменены человеком (территории населенных пунктов, пахотные земли, дороги и т.п.), занимают 2% площади. Комплексы, испытывающие опосредованное влияние (сенокосы, пастбища, площади вырубаемых лесов, водоемы, охотничьи угодья, территории, испытывающие техногенное влияние), занимают 35%. Остальная часть республики (около 65%) объединяет ландшафты, находящиеся пока в относительной неприкосновенное. По оценкам в течение ближайших 15-20 лет следует ожидать увеличение доли урбанизированных территорий примерно вдвое. Значительно возрастут площади ландшафтов, испытывающих техногенное воздействие
В этих условиях следует не только усилить внимание к проблемам природопользования, но и принять эффективные меры сохранения генофонда и видового разнообразия биоты. На это нацелены исследования биологов по изучению биоразнообразия и продуктивности таежных и тундровых экосистем, разработке методов биологической индикации экологической обстановки, созданию автоматизированной геоинформационной кадастровой системы биологических ресурсов, развитию системы охраняемых природных территорий.
По нашему мнению при формировании республиканского пакета научно-технических программ важно обеспечить разработку и внедрение инновационных технологий, базирующихся на результатах эколого-биологических исследований, включающих биотехнологические, микробиологические, агрохимические, природовосстановительные и природоохранные аспекты. Особое место в региональной научно-технической политике необходимо отвести развитию новых наукоемких экологически чистых производств, нацеленных на использование восстанавливаемого биологического сырья, которое является ценнейшим источником пищевых продуктов, биопрепаратов, лекарственных средств и технических материалов.
Право природопользования
В зависимости от основания как критерия для классификации выделяются разные виды права природопользования. Наиболее распространенной в науке экологического права выделяют следующую классификацию права природопользования в зависимости от требования по наличию разрешительной документации: право общего природопользования и право специального природопользования.
Право общего природопользования представляет собой право использования природных ресурсов без получения разрешительных документов со стороны государства и иных уполномоченных лиц. Право специального природопользования представляет собой право использования природных ресурсов с обязательным получением соответствующих разрешительных документов. Так, к примеру, сбор грибов гражданами в лесу для личного пользования является общим правом природопользования, и для этого не требуется получения каких-либо документов, а вот использование земельного участка для строительства уже требует получения документов как на земельный участок, так и на возведение здания, строения, сооружения.
Существует еще одна распространенная классификация права природопользования в зависимости от использования природного объекта, природного ресурса: землепользование, лесопользование, недропользование, водопользование, пользование животным миром и т.д.
Можно выделить еще одну классификацию права природопользования. Так, общим критерием, объединяющим право природопользования отдельных природных ресурсов, является срок пользования ими. Таким образом, можно выделить постоянное право природопользования (без определенного срока) и срочное. Срочное делится на долгосрочное и краткосрочное. Выделяется также право ограниченного пользования чужим имуществом (сервитут). Так, существует лесной сервитут, водный сервитут, земельный сервитут.
Право природопользования тесно связано с понятием оборотоспособности природных ресурсов. В соответствии со ст. 129 Гражданского кодекса РФ оборотоспособностью является возможность объекта гражданского права свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому. Земля и другие природные ресурсы, согласно данной статье, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Объединяющим показателем для природных ресурсов и объектов является также понятие изъятых из оборота или ограниченных в обороте природных ресурсов. Изъятие из оборота подразумевает невозможность, прежде всего, находиться в частной собственности, ограничение в обороте подразумевает совершение ограниченной возможности по совершению и сделок и возможностью находиться в частной собственности только при прямом указании на то в законе.
Большинство природных объектов и ресурсов, предоставляемых в пользование, относится к недвижимости. Так, в соответствии с п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Для недвижимости законодателем закреплено возникновение права только после осуществления государственной регистрации права на недвижимое имущество. Возникновение таких прав, ограничение этих прав, переход и прекращение права подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции. Указанные действия осуществляются в рамках специального Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Регулирование природопользования
На муниципальном уровне управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления.
К основным задачам государственного и муниципального управления в области охраны окружающей среды относятся:
• формирование и совершенствование нормативной правовой базы;
• организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;
• осуществление государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды и природопользования;
• осуществление государственного управления и государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения;
• ведение Красной книги Еврейской автономной области;
• разработка и осуществление межмуниципальных и областных программ и проектов в области охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха;
• обеспечение населения информацией о состоянии окружающей среды на территории области, экологическое воспитание и просвещение.
В целях усиления координации и обеспечения согласованных действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти ЕАО и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов действует Межведомственный экологический Совет Еврейской автономной области.
В части усиления координации действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Еврейской автономной области и иных заинтересованных органов по обеспечению охраны лесов области от пожаров, незаконных рубок и других правонарушений создан Координационный Совет Еврейской автономной области по борьбе с лесными пожарами и незаконным оборотом лесной продукции.
В целях выработки предложений по развитию охоты и охотничьего хозяйства создан Межведомственный охотохозяйственный Совет Еврейской автономной области. Одной из форм государственного регулирования природопользования является проведение государственной экологической экспертизы.
Объект природопользования
Дары природы и результаты труда
Понятие «объект природопользования», а также производные от него и близкие ему понятия используются в различных отраслях действующего российского законодательства. Так, например, согласно п. 2 ст. 256 НК РФ не подлежат амортизации, в частности, земля и иные объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
Такие же или подобные сочетания понятий содержатся и в других нормах, связанных с бухгалтерским и налоговым учетом. Поэтому поставим перед собой задачу – найти определения таким понятиям.
Начнем с понятия «объект природопользования» как общего и всеобъемлющего, завершив наш анализ понятием «земля». Отметим, что ни один из федеральных правовых нормативных актов законодательного уровня не дает определения понятию «объект природопользования». Это обстоятельство вызывает затруднения в правоприменительной практике. Однако определение указанного понятия можно сделать на основе анализа положений действующего законодательства.
Обратимся к Федеральному закону от 10.01.2002 N 7?ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон N 7?ФЗ). В соответствии со ст. 1 этого правого акта природный объект – это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.
Приведенное положение позволяет сделать вывод о том, что объект природопользования представляет собой естественную экологическую систему, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства, используемые в хозяйственной и (или) иной деятельности хозяйствующими и (или) иными субъектами.
СПРАВКА
Из статьи 1 Закона N 7-ФЗ следует, что:
естественная экологическая система – объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;
природный ландшафт – территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.
Следующее понятие, используемое в п. 2 ст. 256 НК РФ, – это «вода». По нашему мнению, в данном случае корректнее говорить не о воде, а о водном объекте.
Согласно п. 4 ст. 1 Водного кодекса РФ (далее – ВК РФ) водный объект – это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Для полного раскрытия содержания этого определения уточним, что в соответствии с п. 2 ст. 1 ВК РФ водные ресурсы представляют собой поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы. А из пункта 5 этого Кодекса следует, что водный режим – изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте. При этом водопользователем признается физическое или юридическое лицо, которым предоставлено право пользоваться водным объектом.
Понятие «недра» раскрывается в Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах).
Из преамбулы данного правового акта следует, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Перейдем к понятию «природные ресурсы».
Определение данного понятия дается в ст. 1 Закона N 7-ФЗ. Согласно данной статье природные ресурсы – это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.
Исходя из содержания приведенного положения также уточним, что в соответствии с вышеуказанной статьей природная среда (природа) – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. А последние представляют собой природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объекты, созданные человеком, обладающие свойствами природного объекта и имеющие рекреационное и защитное значение.
В связи с приведенным определением понятия «природно-антропогенный объект» обратим внимание на то, что в процессе природопользования используются не только чисто природные объекты, но и объекты смешанного происхождения, связанные с деятельностью человека.
И, наконец, о земле как объекте природопользования. Использование данного понятия, как и понятия «вода», не вполне корректно. Учитывая специфику его применения, уместнее говорить не о земле, а о земельных участках. Это понятие мы оставили на потом, поскольку законодательство не только не содержит определений понятий «земля» и «земельные участки», но и не дает определения каким-либо близким по смыслу понятиям. Однако вышеприведенные положения с учетом иных норм законодательства позволяют нам восполнить данный пробел. Земельные участки по своей сути являются частями почвенного слоя, находящегося на земной поверхности, а при отсутствии такого слоя – частями земной поверхности.
Учтем то, по чему ходим
Земельные участки являются, пожалуй, наиболее значимыми объектами природопользования. Поэтому, говоря об учете таких объектов, обратимся, прежде всего, именно к земле.
Из пункта 5 ПБУ 6/01 «Учет основных средств» следует, что в составе основных средств учитываются также земельные участки, объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
Обратимся к Инструкции по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденной Приказом Минфина России от 31.10.2000 N 94н (далее – Инструкция). Согласно данному нормативному акту счет 08 «Вложения во внеоборотные активы» предназначен, в частности, для обобщения информации о затратах хозяйствующего субъекта в объекты, которые впоследствии будут приняты к учету в качестве основных средств, земельных участков и объектов природопользования.
Анализируя приведенные положения ПБУ 6/01 и Инструкции, отметим, что в целях бухгалтерского учета земельные участки не отнесены к объектам природопользования, хотя при перечислении и соседствуют с данными объектами.
Из Инструкции также следует, что к счету 08 могут быть открыты субсчета 08/1 «Приобретение земельных участков» и 08/2 «Приобретение объектов природопользования». При этом на субсчете 08/1 учитываются затраты по приобретению организацией земельных участков, а на субсчете 08/2 – затраты по приобретению организацией объектов природопользования.
В дальнейшем первоначальная стоимость земельного участка должна списываться со счета 08 в дебет счета 01 «Основные средства».
Обратите внимание! Существует мнение, что такое списание можно осуществлять не на дату ввода в эксплуатацию объекта, как это делается в отношении «классических» основных средств, а на дату регистрации права собственности на землю. Ведь понятие «ввод в эксплуатацию» вряд ли применимо к земельным участкам. Мы считаем, что такая позиция является правильной.
Согласно п. 17 ПБУ 6/01 не подлежат амортизации объекты основных средств, приобретательские свойства которых с течением времени не изменяются. К таким объектам данный пункт относит, в частности, земельные участки и объекты природопользования.
Налоговый учет
В целях налогового учета земельные участки также относятся к неамортизируемым объектам. Это следует из уже упомянутого нами п. 2 ст. 256 НК РФ, согласно которому не подлежат амортизации земля и иные объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
Обратим внимание на то, что в данном случае земля рассматривается как один из объектов природопользования.
Федеральным законом от 30.12.2006 N 268-ФЗ в главу 25 НК РФ была введена ст. 264.1, позволяющая в целях исчисления налога на прибыль организаций учитывать расходы на приобретение права на земельные участки.
Согласно п. 1 этой статьи такими расходами признаются расходы на приобретение земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых находятся здания, строения, сооружения или которые приобретаются для целей капитального строительства объектов основных средств на этих участках. А из пункта 2 ст. 264.1 НК РФ следует, что расходами на приобретение права на землю также признаются расходы на приобретение права на заключение договора аренды земельных участков при условии заключения такого договора.
Указанные расходы включаются в состав прочих расходов, связанных с производством и реализацией в порядке, определенном п. 3 ст. 264.1 НК РФ. А пункт 5 данной статьи устанавливает порядок определения прибыли (убытка) при реализации земельного участка и находящихся на нем зданий (строений, сооружений). Относительно НДС следует отметить, что согласно подп. 6 п. 2 ст. 146 НК РФ в целях главы 21 данного Кодекса операции по реализации земельных участков (долей в них) не признаются объектом налогообложения.
Переходя к обсуждению вопросов, связанных с водными объектами, сразу обратим внимание на Федеральный закон от 03.06.2006 N 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон N 73-ФЗ), который не только заменил с 1 января 2007 г. один Кодекс, регулирующий водные правоотношения, на другой, с аналогичным названием, но и внес существенные изменения в иное законодательство, в том числе и в Гражданский кодекс РФ.
До вступления в силу Закона N 73-ФЗ п. 1 ст. 130 ГК РФ предусматривал, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. А из статьи 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о регистрации) следовало, что указанная в вышеприведенной норме Гражданского кодекса РФ недвижимость, в том числе и обособленные водные объекты, относятся к имуществу, права на которое подлежат регистрации.
Закон N 73-ФЗ исключил из п. 1 ст. 130 ГК РФ и ст. 1 Закона о регистрации слова «обособленные водные объекты». Такие изменения позволяют сделать вывод о том, что данные объекты перестали относится к недвижимости, права на которую должны быть зарегистрированы.
Что же сейчас представляют из себя в гражданско-правовом смысле так называемые обособленные водные объекты? Исключив их из имущества, относящегося к недвижимости, законодатель тем самым дал повод предполагать, что они теперь являются движимым имуществом. Ведь, как известно, Гражданский кодекс РФ по признаку привязки к земле подразделяет имущество только на два вида.
СПРАВКА
Статья 130 ГК РФ в действующей редакции устанавливает, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.
Обратимся к положениям ныне действующего Водного кодекса РФ.
Часть первая ст. 8 ВК РФ предусматривает, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации, за исключением случаев, установленных частью второй этой статьи.
Согласно части второй ст. 8 ВК РФ пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому иди юридическому лицу, находятся в собственности соответственно субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. При этом в соответствии с частью третьей данной статьи право собственности на указанные водные объекты прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок.
Обращаем также внимание на содержание части четвертой ст. 8 ВК РФ, которая предусматривает, что пруд, обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Однако отчуждение данных водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены, не допускается. Указанные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Из приведенных положений следует, что:
• указанные в ст. 8 ВК РФ обособленные водные объекты не могут быть самостоятельными предметами сделок по отчуждению имущества;
• пруды и обводненные карьеры должны всегда следовать юридической судьбе земельных участков, в границах которых они расположены.
Между тем гражданское законодательство не связывает возможность отчуждения движимого имущества с совершением сделок с недвижимостью. Поэтому данные водные объекты в любом случае не могут быть отнесены к «движимости». К тому же совершенно нелогично считать пруды и обводненные карьеры движимым имуществом, признаками которого являются отсутствие прочной связи с землей и возможность его перемещения без несоразмерного ущерба.
Таким образом, приходится констатировать, что законодатель создал некий правовой фантом, чей гражданско-правовой статус как имущества не определен. Это может вызвать трудности в правоприменительной практике, в том числе связанной с бухгалтерским и налоговым учетом.
Нам могут возразить, исходя из того, что в настоящее время обособленные водные объекты вовсе не являются имуществом как таковым. Некоторые эксперты полагают, что пруды и обводненные карьеры представляют собой лишь отличительные признаки (особенности) земельных участков, на которых они расположены.
С такой позицией согласиться нельзя, поскольку из приведенных положений законодательства следует, что данные водные объекты являются собственностью и могут, хотя и при соблюдении определенных условий, отчуждаться. Это свидетельствует о том, что законодатель все же относит пруды и обводненные карьеры к имуществу.
Необходимо также отметить следующее.
Статья 31 ВК РФ предусматривает ведение Государственного водного реестра, который представляет собой систематизированный свод документальных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, а также в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах и бассейновых округах. В таком реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по указанным договорам, а также прекращения договоров водопользования.
Обратим внимание на то, что Водный кодекс РФ не предусматривает необходимость внесения в данный реестр сведений о праве собственности на водные объекты. Можно предположить, что законодатель не счел это возможным в связи с неопределенностью статуса таких объектов как имущества и размытостью вопросов о праве собственности на них.
В то же время п. 8 Порядка ведения Государственного водного реестра, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 (далее – Порядок), устанавливает, что в этот реестр включаются, в частности, сведения о документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты. При этом из п. 12 данного нормативного акта следует, что Федеральная регистрационная служба должна предоставлять Федеральному агентству водных ресурсов, на которое возложена обязанность по ведению водного реестра, сведения о таких документах.
Однако, как мы уже установили, обособленные водные объекты уже не относятся к недвижимости, права на которое подлежат регистрации. Следовательно, строго говоря, Федеральная регистрационная служба не располагает документами, на основании которых возникло право собственности на данные объекты. Поэтому она может предоставить только сведения о документах, на основании которых возникло право собственности на земельные участки, в границах которых расположены водные объекты.
Кроме того, возможна ситуация, при которой вышеназванная служба может вообще не знать о наличии пруда или обводненного карьера. Ведь такие водные объекты могут быть созданы на земельном участке его собственником уже после приобретения данного участка и регистрации права на него.
Таким образом, утверждая Порядок, Правительство РФ вышло за рамки норм Водного кодекса РФ и обязало Федеральную регистрационную службу предоставлять Федеральному агентству водных ресурсов сведения, которыми она не может располагать.
Интересно отметить, что Гражданский процессуальный кодекс РФ до сих пор разграничивает иски о правах на обособленные водные объекты и иски о правах на земельные участки.
СПРАВКА
Согласно п. 1 ст. 30 ГПК РФ иски о правах на земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения, здания, в том числе жилые и нежилые помещения, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей, а также об освобождении имущества от ареста предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов или арестованного имущества.
Из приведенной нормы следует, что гражданское процессуальное законодательство по-прежнему отождествляет обособленные водные объекты с недвижимым имуществом.
Данное обстоятельство является еще одним подтверждением запутанности обсуждаемого вопроса.
Мы считаем, что некоторую ясность может внести анализ статей 134 «Сложные вещи» и 135 «Главная вещь и принадлежность» ГК РФ.
СПРАВКА
Согласно ст. 134 ГК РФ если разнородные вещи образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, они рассматриваются как одна вещь (сложная вещь). Действие сделки, заключенной по поводу сложной вещи, распространяется на все ее составные части, если договором не предусмотрено иное.
А из статьи 135 данного Кодекса следует, что вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное.
Эти статьи объединяет то, что они устанавливают правила в отношении неких имущественных сообществ.
Ранее мы установили, что обособленный водный объект должен следовать судьбе земельного участка, в границах которого он расположен. При этом данный объект признается имуществом, хотя и непонятно, каким именно. Поэтому возникает соблазн считать землю главной вещью, а пруд или обводненный карьер – принадлежностью, распространив положения ст. 135 ГК РФ на это сообщество. Однако такой позиции препятствует содержащаяся в данной статье оговорка, из которой следует, что договором может быть предусмотрено «разделение» судеб взаимосвязанных вещей. А земельный участок и обособленный водный объект неразделимы в любом случае.
В то же время внесенные в правовые нормативные акты изменения позволяют сделать вывод о том, что законодатель создал правовую модель, близкую по своей сути к сложной вещи, о которой говорится в ст. 134 ГК РФ. Компонентами такой вещи являются земельный участок и водный объект, расположенный в границах этого участка. Полному соответствию препятствуют юридическое обособление и правовое неравноправие указанных компонентов.
Мы считаем, что законодатель, отказываясь от признания обособленных водных объектов недвижимостью, должен был предусмотреть новый вид недвижимого имущества – земельный участок с расположенным на нем водным объектом как единый объект гражданского права. В этом случае исчезла бы неопределенность правового статуса пруда или обводненного карьера как имущества и появилась бы возможность для применения ст. 134 ГК РФ. Будем надеяться, что законодатель когда-нибудь все же пойдет по предложенному нами пути, внеся в правовые нормативные акты, соответствующие изменения, которые позволят устранить проблемы учета водных объектов. Об этих проблемах и пойдет речь.
Учет «мутного» объекта
Сначала обсудим проблемы, связанные с отражением обособленных водных объектов, к которым относятся пруды и обводненные карьеры, в бухгалтерском учете.
Несмотря на то, что в настоящее время водные объекты не относятся к недвижимости и не могут быть самостоятельными предметами гражданско-правовых сделок, ПБУ 6/01 продолжает предписывать учитывать воду как объект природопользования в составе основных средств, что следует из п. 5 этого Положения. О некорректности применения понятия «вода» мы уже говорили. Поэтому и в дальнейшем будем использовать понятие «водный объект» как более приемлемое.
Можно ли игнорировать вышеуказанное предписание и при приобретении пруда или обводненного карьера в составе земельного участка учитывать только данный участок? По нашему мнению, нельзя. Это утверждение основано на той важности, которое имеют вода как таковая в целом и обособленные водные объекты в частности.
Так, в ст. 3 ВК РФ указывается на значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Кроме того, как мы уже отмечали, сведения о таких объектах должны отражаться в Государственном водном реестре. Поэтому было бы нелогичным считать, что объект, учитываемый государством, может не учитываться его обладателем.
Согласно п. 7 ПБУ 6/01 основные средства принимаются к бухгалтерскому учету по первоначальной стоимости. При этом из п. 8 данного нормативного акта, в частности, следует, что первоначальной стоимостью основных средств, приобретенных за плату, признается сумма фактических затрат организации на приобретение.
Возникает вопрос: если пруд или обводненный объект был получен хозяйствующим субъектом в результате сделки купли-продажи земельного участка и при этом в заключенном договоре указана цена только данного участка, то как организация определит свои фактические затраты на приобретение водного объекта? (Мы намеренно в данном случае применили слово «получены», поскольку о приобретении имущества в собственность корректно говорить только в случае совершения соответствующей отдельной сделки.)
Ответ на поставленный вопрос может быть один: в такой ситуации первоначальная стоимость объекта учета не может быть установлена. Соответственно хозяйствующий субъект не сможет выполнить обязанность по учету пруда или обводненного карьера. Однако ПБУ 6/01 не содержит положений о том, что обособленный водный объект, приобретенный в составе земли, может не учитываться. Как же быть в такой ситуации?
Мы считаем, что выход есть. Стороны должны указать в договоре не только цену предмета сделки – земельного участка, но и цену водного объекта, а также цену земли за вычетом цены воды. По нашему мнению, такие условия не будут противоречить нормам Гражданского кодекса РФ. Обоснуем это утверждение.
В данном случае речь идет о цене товара, указанного в договоре о приобретении земельного участка, в границах которого расположен обособленный водный объект.
Условие договора купли-продажи о товаре считается согласованным, если договор позволяет определить наименование и количество товара. Иными словами, предмет сделки должен быть достаточно четко идентифицирован (п. 3 ст. 455 ГК РФ).
Пруд или обводненный карьер, не являясь самостоятельным предметом сделки, тем не менее, представляет собой существенный компонент земельного участка. Более того, земля может приобретаться только потому, что в ее границах расположен водный объект. Поэтому наличие такого объекта на земельном участке должно быть отражено в договоре.
Статья 421 ГК РФ в качестве основополагающего принципа устанавливает свободу договора. Пункт 4 данной статьи предусматривает, что условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. При этом положения Гражданского кодекса РФ и иных правовых актов не запрещают сторонам указывать в договоре не только цену товара, но и цены его составляющих частей.
Необходимо подчеркнуть следующее. В договоре необходимо указывать не только цену обособленного водного объекта, но и цену земельного участка, уменьшенную на цену указанного объекта. Учет земельного участка по общей цене договора в этом случае недопустим, поскольку это приведет к наслоению стоимостных показателей, что противоречит принципам учета.
В договоре также следует оговорить, что детализация цен осуществляется исключительно в целях бухгалтерского учета. Такая оговорка необходима для учета расходов организации на приобретение земельного участка в целом согласно ст. 264.1 НК РФ, где будет важна именно общая стоимость предмета сделки. К этому вопросу мы еще вернемся.
Как мы уже отмечали, обладателем пруда или обводненного карьера можно стать и в результате его создания на своем земельном участке. В этом случае организация имеет возможность определить первоначальную стоимость водного объекта по своим затратам на его строительство. В такие затраты согласно п. 8 ПБУ 6/01 могут включаться, в частности, суммы, уплачиваемые организациям за осуществление работ по договорам строительного подряда и иным договорам, а также иные затраты, непосредственно связанные с сооружением объекта.
При получении обособленного водного объекта в составе земельного участка по договору купли-продажи его первоначальную стоимость следует отражать на субсчете 08/2 «Приобретение объектов природопользования». В дальнейшем указанная стоимость данного объекта должна списываться в дебет счета 01 «Основные средства».
Мы уже высказывали мнение о том, что списание первоначальной стоимости купленной земли на счет 01 допустимо с даты регистрации права собственности на земельный участок. У земли и расположенного в ее границах водного объекта единая судьба. Поэтому можно утверждать, что списание первоначальной стоимости данного объекта на счет 01 возможно также с указанной даты.
Так же как и земельные участки, водные объекты не подлежат амортизации, что следует из п. 17 ПБУ 6/01.
Вода и налоги
Мы уже отмечали, что в настоящее время обособленные водные объекты не относятся к недвижимому имуществу. В то же время анализ норм действующего законодательства позволяет утверждать, что законодатель продолжает считать такие объекты имуществом. Однако гражданско-правовой статус такого имущества неясен.
Рассмотрим вопросы, связанные с налогообложением прибыли организаций. При этом, прежде всего, обсудим проблемы, которые могут возникнуть при приобретении земельного участка с прудом или обводненным карьером, не являющимися сейчас самостоятельными предметами сделок.
Пункт 2 ст. 256 НК РФ по-прежнему обособляет водные объекты, устанавливая, что не подлежат амортизации, в частности, земля и иные объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
В то же время в главу 25 НК РФ Федеральным законом от 30.12.2006 N 268-ФЗ введена уже упомянутая нами ст. 264.1, позволяющая учитывать расходы на приобретение земельных участков. Согласно п. 1 данной статьи такими расходами признаются расходы на приобретение земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых находятся здания, строения, сооружения или которые приобретаются для целей капитального строительства объектов основных средств на этих участках.
Приведенные положения не упоминают водные объекты, в том числе и расположенные в границах приобретаемой земли. В связи с этим возникает вопрос: может ли налогоплательщик при приобретении земельного участка с прудом или обводненным карьером воспользоваться в полной мере правилами п. 1 ст. 264.1 НК РФ?
При этом учтем, что и после введения данной статьи п. 2 ст. 256 НК РФ действует в прежней редакции, разграничивая землю и воду. Не будем также забывать сделанный нами вывод о необходимости раздельного бухгалтерского учета «сухопутной» части земли и обособленного водного объекта.
По нашему мнению, данные обстоятельства не препятствуют распространять правила, установленные п. 1 ст. 264.1 НК РФ, на ситуацию, при которой налогоплательщик приобретает земельный участок, в границах которого расположен обособленный водный объект. Обоснуем такую позицию.
Действительно, п. 2 ст. 256 НК РФ обособляет водные объекты как имущество. Однако из содержания данного пункта следует, что целью такого обособления является лишь конкретизация в целях указанной статьи имущества, не подлежащего амортизации. При этом к неамортизируемому имуществу относятся все перечисленные в норме объекты природопользования. Поэтому утверждение о том, что п. 2 ст. 256 НК РФ устанавливает правила раздельного налогового учета таких объектов в целях главы 25 НК РФ, будет совершенно необоснованным. По сути, указанный пункт не содержит предписания о таком учете внутри неамортизируемого имущества даже в целях ст. 256 НК РФ.
Раздельное отражение в бухгалтерском учете первоначальной стоимости земли и расположенного на ней водного объекта носит условный характер, поскольку в настоящее время пруды и обводненные карьеры не могут быть самостоятельными предметами сделок. При этом нет необходимости доказывать, что бухгалтерский и налоговый учет являются самостоятельными учетными системами, правила которых могут совпадать только тогда, когда это прямо следует из норм законодательства или иных правовых нормативных актов.
Отметим также следующее. В пункте 1 и других положениях ст. 264.1 НК РФ не говорится о том, что при приобретении земельного участка, в границах которого расположен обособленный водный объект, правила данного пункта неприменимы или же учету подлежат только расходы на покупку суши.
Возможна ситуация, при которой из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретается земельный участок с прудом или обводненным карьером, площадь которого составляет лишь незначительную часть участка. Было бы совершенно нелогично лишать в этом случае налогоплательщика возможности учесть затраты, связанные с покупкой земли.
Следует также напомнить, что согласно п. 7 ст. 3 НК РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика.
Таким образом, расположение обособленного водного объекта в границах земельного участка не должно препятствовать учету расходов на приобретение данного участка. В данном случае нет необходимости условного выделения «водных» затрат.
Порядок включения таких расходов организации в состав прочих определен п. 3 ст. 264.1 НК РФ. При этом из Закона N 268-ФЗ следует, что положения данного пункта распространяются на налогоплательщиков, которые заключили договоры на приобретения земельных участков, указанных в п. 1 ст. 264.1 НК РФ, в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2011 г.
А теперь о налоге на добавленную стоимость.
Согласно подп. 6 п. 2 ст. 146 НК РФ не признаются объектом обложения НДС операции по реализации земельных участков. При этом законодатель не оговаривает, что положения данного подпункта не применимы в случаях, при которых реализуются земельные участки, в границах которых расположены обособленные земельные участки – пруды или обводненные карьеры, не являющиеся в настоящее время самостоятельными предметами сделок по отчуждению имущества. Поэтому реализация земли вместе с такими объектами также не должна облагаться налогом на добавленную стоимость.
Подземные богатства
Говоря о недрах, следует обратить внимание на специфику этого имущества как объекта гражданских прав.
Оборотоспособность таких объектов определена ст. 129 ГК РФ. Пунктом 3 данной статьи установлено, что земля и другие природные ресурсы (к которым относятся и недра) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При этом Гражданский кодекс РФ, относя недра к недвижимости (ст. 130), более не уточняет их гражданско-правовой статус.
Обратимся к Закону о недрах, напомнив, что недра – этот часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Исключительно важной нормой является ст. 1.2 Закона о недрах, которая регулирует вопросы собственности. Из данной статьи следует, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законодатель также устанавливает, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Таким образом, в данном случае можно говорить о полной государственной монополии на недра. Если отдельные виды водных объектов (пруды и обводненные карьеры) могут находиться в муниципальной и частной собственности, то в отношении недр допускается только передача права пользования в «негосударственные руки».
Ранее существовала проблема разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами, поскольку ст. 2.1 «Участки недр федерального значения» Закона о недрах содержала достаточно неконкретные положения. В связи с этим был принят Федеральный закон от 29.04.2008 N 58-ФЗ (далее – Закон N 58-ФЗ), вступивший в силу 7 мая 2008 г., который, в частности, кардинально изменил предписания вышеуказанной статьи. Новую редакцию этой нормы можно охарактеризовать как усиление федерального начала в сфере недропользования.
Статья 2.1 Закона о недрах устанавливает, что к участкам недр федерального значения относятся участки недр:
• содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;
• расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях данных субъектов и содержащие на основании сведений государственного баланса запасы полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.:
– извлекаемые запасы нефти от 70 млн. т;
– запасы газа от 50 млрд. куб. м;
– запасы коренного золота от 50 т;
– запасы меди от 500 тыс. т;
• внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;
• при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.
Есть категория недр, которые полностью исключены из оборота.
Из статьи 2.2 Закона о недрах, действующей в редакции Закона N 58-ФЗ, следует, что в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр. Участки недр, включенные в такой фонд, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из данного фонда. При этом решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении их из него принимаются Правительством РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.
В отличие от персонажа из оперы «Садко», слова которого вынесены в заголовок, соответствующие российские субъекты обязаны учитывать подземные богатства. Рассмотрим вопросы учета недр. Поскольку они могут находиться только в государственной собственности, речь пойдет, прежде всего, о предписаниях, содержащихся в Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 10.02.2006 N 25н (далее – Инструкция). Этот нормативный акт устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учета в:
– органах государственной власти и местного самоуправления;
– бюджетных учреждениях;
– органах управления государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных.
Отметим, что все вышеперечисленные субъекты бюджетного учета именуются в Инструкции учреждениями.
План счетов бюджетного учета предусматривает балансовый счет «Нефинансовые активы», который включает в себя счет 010300000 «Непроизводственные активы». Данный счет предназначен для учета активов, используемых в процессе деятельности учреждения, не являющихся продуктами производства, права собственности на которые должны быть установлены и законодательно закреплены.
Обратите внимание! Из Плана счетов следует, что к непроизводственным активам относятся, в частности, ресурсы недр. Таким образом, обсуждаемыми объектами бухгалтерского учета являются не недра как таковые, а их полезное содержание.
Данные объекты отражаются на счете 010302000 «Ресурсы недр».
Из пункта 36 Инструкции следует, что на указанном счете учитываются:
– подтвержденные запасы недр (нефть, природный газ, уголь, запасы рудных и нерудных ископаемых, залегающих под землей или на ее поверхности, включая морское дно);
– некультивируемые биологические ресурсы (животные и растения, находящиеся в государственной и муниципальной собственности);
– водные ресурсы (водоносные пласты и другие ресурсы подземных вод).
Действующее законодательство не дает определения понятия «некультивируемые биологические ресурсы». Согласно ст. 1 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» водные биологические ресурсы – это рыбы, водные беспозвоночные и млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы. А статья 1 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» устанавливает, что генетические ресурсы животного мира – часть биологических ресурсов, включающих генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности.
Видимо, при учете так называемых некультивируемых биологических ресурсов следует учитывать приведенные определения.
Но есть некоторые противоречия. Как мы уже отмечали, недра могут находиться исключительно в государственной собственности. Логично предположить, что их ресурсы, которые, собственно, и составляют ценность недр, также принадлежат Российской Федерации или ее субъектам. Однако п. 36 Инструкции допускает нахождение таких ресурсов недр, как некультивируемые биологические ресурсы, в муниципальной собственности.
Для определения понятия «подземные воды» обратимся к Водному кодексу РФ. Согласно п. 5 ст. 5 ВК РФ к подземным водным объектам относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты. А из пункта 6 ст. 5 ВК РФ следует, что границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Но Закон о недрах такие границы не определяет.
По нашему мнению, отмеченные неопределенности и противоречия не могут не вызывать затруднение при ведении учета.
Непроизводственные активы должны отражаться по их первоначальной стоимости в момент вовлечения их в экономический (хозяйственный) оборот.
СПРАВКА
Первоначальной стоимостью непроизводственных активов признаются фактические вложения учреждения в их приобретение, за исключением объектов, впервые вовлекаемых в оборот, первоначальной стоимостью которых признается их текущая рыночная стоимость на дату принятия к бухгалтерскому учету (п. 29 Инструкции). При этом под указанной рыночной стоимостью понимается сумма денежных средств, которая может быть получена в результате продажи активов на дату принятия к бухгалтерскому учету.
По нашему мнению, применение данных положений к таким специфическим объектам, какими являются ресурсы недр, также затруднено. Российская Федерация и ее субъекты не приобретают недра и соответственно их ресурсы. Они им принадлежат изначально. Речь может идти только о выявлении ресурсов недр и подтверждении их запасов. Некорректно говорить и о продаже обсуждаемых объектов учета. В данном случае следует говорить, видимо, о предоставлении права на добычу ресурсов недр за плату.
Согласно п. 38 Инструкции счет 010400000 «Амортизация» предназначен для отражения данных, характеризующих степень изношенности основных средств и нематериальных активов учреждения. Как уже отмечалось, ресурсы недр относятся к непроизводственным активам. Следовательно, данные объекты учета не подлежат амортизации.
В то же время Инструкция предусматривает необходимость проведения переоценки стоимости объектов по состоянию на начало отчетного года путем перерасчета их первоначальной стоимости или текущей (восстановительной) стоимости, если данные объекты переоценивались ранее. Каждому объекту непроизводственных активов независимо от того, находится ли он в эксплуатации, в запасе или на консервации, должен присваиваться уникальный порядковый инвентарный номер, который используется в регистрах бюджетного учета и не обозначается на объектах.
Говоря о ресурсах недр как об объектах учета, уместно затронуть проблему необходимости регистрации недр как объекта недвижимости на основании Закона о регистрации.
В данном правовом акте эта специфическая недвижимость, помимо ст. 1 Закона о регистрации, также упоминается в ст. 26, где речь идет о регистрации аренды недвижимого имущества. Согласно п. 3 этой статьи, если в аренду сдается земельный участок (участок недр) или его часть, к договору аренды, представляемому на государственную регистрацию прав, прилагается кадастровый паспорт земельного участка с указанием его части, сдаваемой в аренду.
Из приведенного положения можно сделать вывод о том, что объектом недвижимости в данном случае является участок недр, верхняя часть которого определяется по площади земли, под которой он расположен. Отметим также несовпадение данного объекта с объектом учета. В данном случае налицо несоответствие как количественное (ресурсы недр – только часть недр), так и качественное (нефть, например, отнести к недвижимости нельзя).
Закон о недрах указывает на необходимость иных видов учета. Так, в п. 7 ст. 3 данного Закона упоминаются государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с такой добычей, а также ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых. В этом же пункте говорится о необходимости государственной регистрации работ по геологическому изучению недр.
До сих пор мы рассматривали вопросы, касающиеся в основном субъектов бюджетного учета, на которые распространяется вышеуказанная Инструкция. Однако на необходимость учета недр в составе основных средств указывает и ПБУ 6/01 «Учет основных средств», которое распространяется на «небюджетников». Насколько же актуально такое предписание?
Согласно п. 46 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного Приказом Минфина России от 29.07.1998 N 34н, в составе основных средств учитываются находящиеся в собственности организации земельные участки, объекты природопользования (вода, недра и другие природные ресурсы).
Как уже отмечалось, недра могут находиться только в государственной собственности. Следовательно, для организаций, применяющих ПБУ 6/01, учет данных объектов как собственных основных средств исключен.
Выше мы привели положение ст. 26 Закона о регистрации, из которого следует, что участок недр может быть передан в аренду. Очевидно, что, получив такой объект, арендатор должен будет следовать указаниям Инструкции по применению Плана счетов. Согласно данному нормативному акту арендованные основные средства должны учитываться на забалансовом счете 001 в оценке, указанной в договорах на аренду.
В данном случае проблема заключается в следующем. В рассматриваемой ситуации арендодателем может выступать только бюджетник, учитывающий, как мы установили, не недра как таковые, а их ресурсы, являющиеся для данного субъекта учета не основными средствами, а непроизводственными активами. При этом говорить о передаче в аренду ресурсов недр конечно же, некорректно. Поэтому уже затронутый выше вопрос о неоднозначном определении объекта учета в сфере недропользования в очередной раз требует своего разрешения.
Следует также обратить внимание на то, что договор аренды участка недр, о котором говорится в вышеуказанном Законе, в иных законодательных актах не упоминается.
СПРАВКА
Из статьи 11 Закона о недрах следует, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом России, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Как видим, основополагающий правовой нормативный акт о недропользовании не предусматривает заключения договора аренды участка недр. Статья 19 Закона о недрах упоминает лишь об аренде земли. Согласно этой норме собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.
Поскольку недра признаются недвижимым имуществом, а право пользования является одним из возможных прав арендатора, закономерно возникает вопрос о необходимости государственной регистрации указанного права, полученного на основании лицензии. Однако действующее законодательство не позволяет ответить на него однозначно.
С учетом вышеизложенного приходится констатировать, что законодатель должен устранить все имеющиеся неясности в вопросах недропользования, в том числе и проблемы, касающиеся учета.
Виды природопользования
Рациональное природопользование — система деятельности, призванная обеспечить экономную эксплуатацию природных ресурсов и условий, наиболее эффективный режим их воспроизводства с учетом перспективных интересов развивающегося хозяйства и сохранения здоровья людей. Рациональное природопользование — высокоэффективное хозяйствование, не приводящее к резким изменениям природно-ресурсного потенциала, к которым социально-экономически не готово человечество, и не ведущее к глубоким переменам в окружающей человека природной среде, наносящим урон его здоровью или угрожающим самой его жизни.
Целью изучения предмета является всестороннее рассмотрение экологических основ рационального природопользования, современного состояния природных ресурсов, окружающей природной среды и их охраны. Целесообразность такого единого экологического подхода несомненна. Она позволяет последовательно рассмотреть важнейшие проблемы, возникающие в биосфере из-за нарушений человеком экологических закономерностей при использовании природных ресурсов. Настоятельная необходимость рассмотрения современного состояния окружающей среды и природных ресурсов и тенденций, сложившихся в сфере природопользования в начале XX века, диктуется той ситуацией, в которой оказалась Россия в период резких экономических и экологических перемен. Социально-экономическая перестройка в России совпала с мощными социальными потрясениями во многих странах, происходящими на фоне нарастающего воздействия человека на природу.
Объем хозяйственной деятельности за последнее столетие возрос в сотни раз, и столь же мощно увеличилась антропогенная нагрузка на природные ландшафты. Естественно, что в соответствии с социальными преобразованиями в обществе должны совершенствоваться природоохранное законодательство, органы управления природопользованием, охраной природы и эколого-природоохранное образование.
По мнению академика И.Н. Моисеева, человек познал законы, позволяющие создать современные машины, но пока он не научился понимать, что существуют и другие законы, которые он, возможно, еще и не знает, что в его взаимоотношениях с природой существует запретная черта, которую человек не имеет права переступить ни при каких обстоятельствах... существует система запретов, нарушая которые он разрушает свое будущее. Человеку следует предъявить обвинение в том, что он не сумел отнестись с должным вниманием к законам, лежащим в основе экономики природы. Рекреационное природопользование — формы и способы использования природных ресурсов и условий для рекреации. Оно включает как воздействие природы на человека, так и обратное воздействие человека на природу.
Развитие природопользования
Устойчивое природопользование — широкое понятие, базирующееся на трех аспектах устойчивости, включающее фактор времени, направленное на сохранение природного капитала для будущих поколений. К основным условиям устойчивого природопользования можно отнести: эффективное вложение в экономику доходов от использования невозобновимых ресурсов, темпы изъятия не должны превышать замены альтернативными видами возобновимых ресурсов; устойчивое неистощенное использование возобновимых ресурсов, темпы изъятия не превышают темпы восстановления; сохранение природного наследия.
Первые два условия означают замещение дорогостоящей энергии, расширенное воспроизводство возобновленных ресурсов во избежание их деградации. Третье условие включает сохранение совокупности объектов и явлений природной среды. Природное наследие включает все природные ценности, формирующие среду жизни этносов. Устойчивое природопользование ведет к увеличению капиталовложений в производственную и социальную среду, что будет способствовать коренной структурной перестройке сырьевых и перерабатывающих отраслей.
Инвестирование социальной сферы не менее важное и приоритетное направление, так как только разумная экологическая политика способна превратить капитал в благосостояние науки и сохранить национальное природное наследие для будущих поколений. Определенную роль в достижении устойчивого развития играет информационное обеспечение природопользования путем создания информационных систем. Использование геоинформационных систем при комплексном планировании природопользования позволяет обрабатывать больший объем информации и создать базы данных, а также заложить основы оперативного учета ресурсов и создания инструмента поддержки принятия решений в сфере природопользования. Следовательно, комплексное планирование природопользования в пределах природохозяйственных районов с использованием геоинформационных систем соответствует задаче обеспечения устойчивого природопользования.
Принципы природопользования
Опыт овладения и освоения природы человечеством до глобальных масштабов привел его, наконец, в преддверие вероятной гибели от потепления климата, к принятию ООН Рамочной конвенции по изменению климата и Киотского протокола к ней. На интуитивном уровне, но пока не на уровне общечеловеческого ясного осознания, Человечество поняло, что может погибнуть так, как погибли мамонты и динозавры.
Перед лицом возможной гибели в Человеке борется 2 начала:
1. Неистовое желание выжить и послать в Вечность феномен своей Культуры.
2. Меркантильное, торгашеское, материальное, а значит, животное в своей основе, желание удовлетворить свои низменные потребности. Что в Человеке возьмет верх?
Борьба этих двух начал лежит в основе проблемы ратификации Киотского протокола.
Из всех проблем ратификации Киотского протокола я выбираю только один аспект - экологический, главный. Когда рассуждают об экологии, то почти все уверены, что знают, что это такое. Но навряд ли. Экология - наука, методологически очень плохо выстроенная. Любая фундаментальная теория начинает с решения проблемы Начала. Что есть Начало в теоретической экологии? Навряд ли мне хоть один эколог скажет, что Началом в экологии как теории является соотношение Человека и Природы. И навряд ли хоть один академик от экологии скажет мне, что это Начало, это глобальное соотношение редуцировано в точно определенные принципы природопользования. Следовательно, проблема ратификации Киотского протокола - это, в конечном счете, по самым предельным основаниям, проблема природопользования, а в глобальном, философском смысле, проблема соотношения Человека и Природы. Опыт человечества знает только два принципа природопользования, определяющих практику соотношения Человека и Природы:
1. Человек приспосабливает себя к Природе.
2. Человек приспосабливает Природу к себе.
Первому соответствует практика природопользования первобытнообщинного строя и ее инерция в практику природопользования кочевой и земледельческой общин. И именно этот принцип, который Человек вывел из своего имманентного природного содержания, и сделал, собственно, человека Человеком, т.е. живым существом, реализующим свое природное начало на принципе приспособления себя к Природе с использованием явления социальности. Человек научился точно следовать течению биосферных процессов благодаря такому величайшему следствию социальности, как совершенный инструмент Сознания. В эту же эпоху произошло величайшее разделение труда на Скотоводство и Земледелие, положившее начало кочевой и земледельческой цивилизаций - конкурентов на долгие тысячелетия. Человечество, разбившись на сотни, тысячи этносов, изобретших каждый свою схему приспособления к Природе и соответствующий инструментарий: сознание, языки, мифологию, мировоззрение, науку, орудия труда и т.д., начало великое освоение Природы. Сознание как главный инструмент постижения мира позволяло Человеку таким образом соотносить себя с Природой, чтобы он не стал в ней Гигантом. Скажете, почему? Да потому, что если тот или иной вид живой природы становится Гигантом, он выпадет из поля действия естественного отбора и, наконец, вырождается, еще и вследствие резкого увеличения видовой нагрузки на Биосферу, которая тоже, в свою очередь, гибнет вместе с видом. Так погибли Биосферы с мамонтами и динозаврами! Сознание, выработанное Человеческой практикой природопользования, позволяло Человеку так соотносить себя с Природой, что экологические катастрофы категорически исключались: Человек включал себя в имманентное содержание биосферных процессов таким образом, что изъятие из Биосферы любого количества информации оборачивалось срабатыванием механизма эмерджентности: информации в природе становилось больше. Материальное начало в Человеке служило его Сознанию. Величайший опыт первобытнообщинного строя оставил Природу последующим поколениям в том виде, в котором Человек приспособился к ней. Так завершилась эпоха первобытного Коммунизма: Человек приспособил себя к Природе, точно определив свое место во Вселенной. Этот опыт, собственно, и создал Человека, который стал достоин самого себя.
2-й принцип природопользования: путь антитезы
2-му принципу соответствуют практики природопользования эпох рабовладельческо-орошаемо-земледельческой, феодальной, кочевой, промышленной революции и глобализации. Опыт природопользования рабовладельческих цивилизаций орошаемого и богарного земледелия еще не способен был привести Человечество к глобальной экологической катастрофе, но он уже вызвал ряд локальных экологических катастроф. Немые свидетельства тому: Сахара, Ближний Восток, пустыни Афганистана, Средней Азии, Гоби, Такла-Макан и т.д. В эти эпохи Сознание перестает быть регулятором соотношения Человека и Природы, и появляются первые локальные признаки человеческого Гигантизма: Человек перестал сознательно регулировать информационное давление на Биосферу. Помимо избыточного информационного влияния на Природу определенной этнической и хозяйственной Практики началась великая конкуренция Земледелия и Скотоводства: эти две практики природопользования конкурировали вплоть до ХХ столетия, пока Земледелие окончательно не сокрушило Скотоводство и тем еще более интенсифицировало гибель Биосферы в планетарном масштабе. При этом механизмы приведения Биосферы к локальным катастрофам достаточно просты:
1. Орошаемое земледелие вызывает закономерное соединение зеркала грунтовых вод с орошаемым слоем. Это меняет солевой, а значит и пищевой режим почв. Это вызывает гибель почв и опустынивание ареала. Так случаются локальные экологические катастрофы.
2. Богарное земледелие, особенно в плужные эпохи, вызывает, и это главное, слом механизма влагооборота в Природе (основы круговорота веществ на планете Земля). В доземледельческие эпохи влагооборот в Природе совершался по схеме: осадки, формируемые испарением с суши и нагоняемые океаном, через поверхность почвы, через зажоры в ней и т.д., проникали до водоупорного слоя, создавали в толще земли давление воды, которая затем появлялась на поверхности в виде ручьев, ручейков, рек и стекала в Мировой океан. Так повторялось сотни миллионов лет. Земледелие сломало этот механизм, и осадки уже не проникают в глубь земной суши, а стекают по поверхности, вызывая водную эрозию почв, что мультиплицирует эффект слома механизма влагооборота.
3. Кочевая феодальная цивилизация нанесла страшный удар по механизму первобытно-кочевого пастбищеоборота, тысячелетия дозировавшего информационные нагрузки на Биосферу в объеме общей эмерджентной динамики. Нагрузки на пастбища увеличились многократно. Это привело к изреживанию растительности, что повлекло за собой слом солевого режима почв, а вместе с ним и жестко завязанных на него водного и пищевого режимов почв. Это вызвало локальные экологические катастрофы вроде возникновения пустынь плато Устюрт, Семиречья, Бетпак-далы и т.д. Феодальным ханствам ничего не оставалось, как начать величайшую экспансию на земледельческие цивилизации. Вспомните походы Атиллы в Европу, половецких ханов на Русь, Чингисхана, покорившего Евразию. К ХVII-XX векам ситуация изменилась. Земледелие покорило Скотоводство, и уже обратная экспансия Земледелия в Степь усугубила и без того ее тяжелое экологическое положение тем, что информационные нагрузки на Степь увеличились в разы: в ХХ столетии на планете начались величайшие пыльные бури, слом почвенных режимов дополнился физической гибелью почв в результате их ветровой и водной эрозии.
Промышленная революция окончательно добила инерцию действия и использования Человеком 1-го принципа природопользования. Сознание Человека было подчинено его материальному началу и стало его служанкой. Производное Сознания – Наука, работала на существо, переставшее быть собственно Человеком, а ставшее Потребителем. Это существо стало использовать изобретенное Человеком такое величайшее орудие, как Сознание, для мультиплицирования своего животного свойства - Потребительства, превратившего это человекоподобное существо в Гиганта природы, наподобие мамонтов и динозавров. "Человек" отныне стал пожирать Природу, ничего не давая взамен, сведя к минимуму информационные компенсации Биосфере. Восторжествовал 2-й принцип природопользования: "Человек" стал приспосабливать Природу к себе! Природопользование в эпоху рынка стало меркантильным и откровенно торгашеским. Локальные сломы круговоротов веществ в Природе слились воедино и привели к их Вселенскому слому: идет всеобщая интенсивная аридизация суши. И парадоксальным образом, вызванным противоречивостью человеческой практики природопользования, аридизация суши дополнилась ее оборотной стороной - потеплением климата. Но это не все и не главное. Главное заключалось в том, что в эпоху промышленной революции "Человек" уже не ограничивался сломом естественных механизмов, а создал такую практику природопользования, которая своим назначением имела цель, в своем имманентном содержании, уничтожение Природы - основы своего человеческого бытия. Промышленность в настоящем виде - это орудие уничтожения природы. При этом Природа уничтожается не только фактом потребления сырья, добытого в ней, но и теми отходами промышленности, которыми загаживается наша Планета. Но и это не все. "Человек" увеличил нагрузку на Биосферу и тем, что покрыл Землю городами, инфраструктурой, карьерами. Из биосферных процессов выпали миллионы квадратных километров. Это еще более усугубило информационную дефицитность в Природе. В наступившую эпоху глобализации такая практика природопользования привела "Человека" к Вселенской экологической катастрофе, к необратимым изменениям климата.
3-й принцип природопользования: путь синтеза
Мы начали с того, что проблема ратификации протокола Киото - это, в конечном счете, проблема соотношения Человека и Природы, решаемая через реализацию принципов природопользования. Результирующая реализации 1-го принципа - появление собственно Человека. Человек учел опыт "цивилизации мамонтов" и в результате эволюции выработал инструмент Сознания, позволивший ему избежать гибельного феномена Гигантизма. Человек - живое биосоциальное существо, реализующее свое соотношение с Природой посредством Сознания, исключающего его видовой Гигантизм. Переход Человека ко 2-му принципу природопользования привел его к тому, от чего он пытался уйти в течение долгих тысячелетий: он стал Гигантом Природы, многократно превзойдя Гигантизм мамонтов и динозавров благодаря использованию им мультиплицирующего эффекта Сознания.
Закончилась эпоха идеального баланса Человека и Природы. Человек перестал быть самим собой, безусловный Человек стал напоминать себя условно и самонадеянно.
Но эпоха жизнедеятельности условного Человека, приведшая его к перспективе гибели в экологической катастрофе, им же самим срежиссированной и исполненной на арене Биосферы, безусловно, имела и положительную сторону: приспосабливая Природу к себе, Человек проделал величайшую историческую работу по формализации Сознания, многократно усилившей его второй, после образного, вербальный потенциал. И именно этот вербальный потенциал Сознания позволяет мне написать эти строки, потому что мной мучается страждущее Человечество, не желающее умирать как Вид. Но это Сознание, задавленное колоссальными информационными объемами формализации, не избавляет Человека от Гигантизма, который проявляется в росте числа индивидов, их массы тела и в росте объемов культуры: городов, инфраструктуры, промышленности, объемов вторжения в Природу. Человеческому Гигантизму сопутствует и рост отходов реализации 2-го принципа природопользования, помимо прочего приведших к вероятному изменению климата, а значит и к гибели Человека как вида. Затопленная этой весной Европа - тому яркое доказательство.
Что делать? Человечество должно перейти к третьему принципу природопользования, который бы являлся синтезом 1-го (тезы) и 2-го (антитезы) принципов. 3-й принцип природопользования звучит так: Человек приспосабливает себя к Природе посредством вербально формализованного Сознания.
Что это даст?
1. Это позволит избежать глобальной экологической катастрофы, в которой вероятность потепления климата от выбросов ПГ является лишь одним из ее элементов. Значит, мы не вымрем, как мамонты.
2. Это позволит Человеку произвести капитальный ремонт всех механизмов естественного круговорота веществ в Природе.
3. Это позволит изменить все цивилизационные схемы Бытия Человека: они будут точно следовать естественному течению развития Биосферы. Биосфера, с органично встроенным в нее механизмом Разума Человеческой цивилизацией, превратится в Ноосферу, предсказанную великим В. Вернадским: Человека с его Культурой будет ровно столько, сколько необходимо для прогрессивного, эмерджентного развития Биосферы, т.е. величина информационных отчуждений из нее Человеком будет покрываться более значительными ее компенсациями. Современный уровень формализации Сознания позволяет создать такие схемы Цивилизации, которые полностью вмонтируют Человека в объективное течение биосферных процессов: нанотехнологии, водородная и альтернативная энергетики, хайтек и т.д. Такие схемы цивилизации позволят: отменить Земледелие как практику природопользования; включить Скотоводство в естественные трофические цепи; перейти Человечеству к Автотрофности; не нарушать целостность Биосферы, подняв в воздух города, транспортную инфраструктуру; информационно точно соотнести совокупного Человека и Биосферу и т.д.
Сознание вновь станет регулятором соотношения Человека и Природы.
"Человек" вновь станет Человеком, достойным себя, и избежит участи "цивилизации" мамонтов, пожравших самих себя. Главной составляющей любой национальной идеи должна стать экологическая составляющая. Мы свысока смотрим на цивилизации папуасов, австралийских аборигенов, полинезийцев, но насколько их принципы природопользования разумнее наших! Нужно учиться у них гармонизировать свои отношения с Природой.
Люди! Наше поколение получило в наследство от своих предков прекрасную и обетованную Землю. В течение жизни нескольких поколений мы угробили ее своим собственным эгоизмом. По подсчетам ученых, до необратимого распада Биосферы осталось 13 лет!!! Сегодня можно спасти хоть что-то из того, что мы еще не успели уничтожить. А что мы оставим нашим детям после нашего Вселенского жранья? Поэтому, во имя наших потомков, нужно сделать все, чтобы те, кто будет жить после нас, не посыпали проклятьем наши могилы. И это будет первым шагом на трудном и благодарном пути к Ноосфере.