Houghton Mifflin Company Boston Артур М. Шлезингер Циклы американской истории Перевод с английского Развина П. А. и Бухаровой Е. И. Заключительная статья

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 19 20 21 22 23 24 25 26 ... 38

430

11 марта 1983г. Рейган продлил срок действия Директи-
вы о национальной безопасности №84, вменявшей в обязан-
ность всем государственным служащим, допущенным к за-
крытой информации, давать подписку о ее неразглашении, а
в случае необходимости проходить соответствующую про-
верку на детекторе лжи. Отказ от такой проверки грозил
«серьезными последствиями». При этом не учитывалось, что
результаты подобных проверок в силу их крайней ненадеж-
ности не принимаются в федеральных судах в качестве дока-
зательства. Но что самое поразительное: упомянутая дирек-
тива обязывала всех имеющих доступ к «секретной развед-
информации», то есть не менее 120 тыс. государственных
чиновников, допущенных к разведдонесениям, до конца сво-
их дней представлять ЦРУ для утверждения все написанное
ими для открытой публикации.

Протесты конгрессменов вынудили Рейгана временно
приостановить действие статьи об обязательной цензуре
подготовленных к печати материалов. Но, согласно докла-
ду Генерального административного финансового управле-
ния, опубликованному в июне 1984 г., эта приостановка,
говоря словами конгрессмена Джека Брукса, «практиче-
ски не изменила отношений нашей администрации к цензу-
ре и издательскому делу»⁴⁸. Свыше 100 тыс. государст-
венных служащих, в их числе государственный секретарь
и министр юстиции, подписали соответствующие докумен-
ты, дав согласие на ту или иную форму предварительной
цензуры своих открытых публикаций. Продолжались и
проверки на детекторе лжи. 1 ноября 1985 г. Рейган под-
писал новую директиву о национальной безопасности, ко-
торая обязывала проходить проверку на детекторе лжи
«всех граждан, имеющих доступ к правительственным до-
кументам особой важности».

Администрация Рейгана вновь подняла вопрос о неотъ-
емлемых прерогативах исполнительной власти. Она сабо-
тировала, как могла, закон о свободе информации, всяче-
ски ограничивая сферу его действия. Так, публикация в
прессе материалов о вторжении на Гренаду была поставле-
на под запрет. Показателен случай с Сэмюелем Лорингом
Морисоном. Администрация, преобразовав закон о шпио-
наже от 1917 г. в закон об охране государственных тайн,
возбудила против Морисона дело по обвинению его в пе-
редаче засекреченных фотографий, причем не иностран-

431

ной державе, а всемирно известному бюллетеню «Джейнз
дифенс уикли», выходящему в Лондоне; кроме того, ему
инкриминировалась передача информации органам прес-
сы, что, разумеется, недопустимо квалифицировать как
шпионаж. Какое-то время администрация носилась с мыс-
лью переделать закон об охране государственных тайн по
английской модели. Позволительно спросить: какими же
политическими катаклизмами оправдывалось это поваль-
ное попрание американских вольнолюбивых традиций?
Соединенные Штаты за всю историю пережили тяжелей-
шие кризисы — Гражданскую войну, две мировые вой-
ны, — не помышляя при этом о принятии закона об охране
государственных тайн. Так что же это была за грозная не-
обходимость, которая требовала ужесточения правил ох-
раны государственных тайн?

Никто не оспаривает права администрации не разгла-
шать определенные сведения, например данные о военной
технологии, сведения о дислокации войск, о деятельности
разведслужб и источниках их информации, о ходе дипло-
матических переговоров, планы на случай войны и т.д. Но
ведь Рейган пекся не о том, чтобы определенные сведения
не стали известны противнику, а стремился скрыть их от
конгресса, прессы и общественности.

Утечка информации, естественно, вызывает у всякого
президента досаду, но принципиальные соображения тут
ни при чем. Правительство часто прибегает к преднаме-
ренной утечке информации. Президента же выводит из
себя, когда утечка информации происходит вне его ведо-
ма и согласия, что ставит его в неловкое положение, де-
лает достоянием гласности его политические маневры и
мешает их осуществлению, одним словом, провоцирует
общенациональную дискуссию.

В подобных случаях президент обычно ссылается на то,
что утечка информации наносит-де непоправимый ущерб
интересам национальной безопасности, подразумевая под
этим лишь ущерб политике администрации. Ущерб интере-
сам национальной безопасности в таких случаях всегда
сильно преувеличивается. Утечки информации обычное
дело на протяжении всей американской истории. В
1 795 г. сенатор Мейсон от штата Виргиния навлек на себя
гнев Вашингтона, передав текст секретного договора с Ан-
глией (договор Джея) в редакцию газеты «Филадельфия

432

Аурора»; в 1844г. сенатор Таппан от штата Огайо прогне-
вал президента Тейлора, послав текст секретного догово-
ра об аннексии Техаса в газету «Нью-Йорк ивнинг пост».
Никому еще не удалось доказать, что эти утечки, как,
впрочем, и обнародование секретных документов Пента-
гона в наши дни, серьезно отразились на национальной
безопасности, однако то, что демократические процессы
от этого лишь выиграли, — в этом никто не сомневается.
Президенты небезгрешны. А чиновники, ставящие гриф
«секретно», и подавно. С исторической точки зрения сис-
тема охраны государственных тайн создавалась не с целью
защиты национальной безопасности. В этом плане от нее
мало проку: слишком много документов зачисляется в раз-
ряд секретных (в 1984 г. было принято 19,6 млн. «реше-
ний о засекречивании», на 60% больше, чем в 1973 г.),
слишком много людей имеют доступ к секретной инфор-
мации (4,2 млн. человек) и, наконец, слишком много ин-
формации попадает вопреки всему в руки агентов против-
ника. Главная цель всей системы секретности — скрыть от
общественности некомпетентность и коррумпированность
исполнительной власти, ее просчеты, а подчас и преступ-
ления*. Система секретности, кроме того, позволяет адми-
нистрации пускаться в рискованные авантюры. Видный

Недавний пример — цензура, которой Центральное разведы-
вательное управление подвергло книгу адмирала Стэнсфилда Тер-
нера, в прошлом директора ЦРУ. «Отвечая за охрану секретов раз-
ведывательного ведомства в течение четырех лет, — писал Тернер
в предисловии к своей книге, — я, конечно же, прекрасно осведом-
лен, какого рода информация не подлежит разглашению в интере-
сах национальной безопасности». Тем не менее ЦРУ потребовало
сделать в книге более сотни купюр. «В иных случаях, — замечает
Тернер, — это еще можно было с натяжкой объяснить, но иногда
дело доходило до смешного». Причина этого, по мнению Терне-
ра, — его «резко критическая оценка использования ЦРУ админи-
страцией Рейгана. Такой подход ЦРУ явно не устраивал». —
Secrecy and Democracy: The CIA in Transition. Boston, 1985, p. XI.
См. также: Preliminary Joint Staff Study on the Protection of National
Secrets, доклад, подготовленный для подкомитета по гражданским и
конституционным правам юридического комитета палаты предста-
вителей и подкомитета по делам государственных служащих коми-
тета по делам почт и государственных служащих, 25 октября 1985
г.; W i 1 1 1 a m M с G о w a n. Why We Can't Catch Spies. — «Ва-
шингтон мансли», июль — август 1985г.; G е о г g e L a r d n e г.
When in Doubt, Classify. — «Вашингтон пост», еженедельное изда-
ние, 14 мая 1985 г.

433

1

дипломат лорд Брайс писал: «Дипломатическая деятель-
ность неизбежно связана с известной степенью секретно-
сти, что чревато определенной опасностью. Гласность по-
рой может и повредить, но гораздо чаще она помогает
предотвратить многие беды⁴⁹. Думается, в современный
период Соединенные Штаты избежали бы по крайней ме-
ре двух кризисных ситуаций — например, инцидента в за-
ливе Кочинос, — происходи утечки информации почаще.

Николас П.Трист как-то упрекнул Эндрю Джексона за
его полное безразличие к тому, что личная прислуга может
запускать глаза в официальные бумаги. «Да пусть их чита-
ют сколько душе угодно, — отмахнулся Джексон. — Наше
правительство, сэр, опирается в своей деятельности на
благоразумие и сметливость граждан, и ни на что иное. Мы
рассчитываем, что наши граждане сумеют по достоинству
оценить своих руководителей и их политические шаги».
Трист, сам профессиональный дипломат, заметил в ответ,
что все это было бы превосходно, знай общественность
всю правду; но на деле до нее доходят разрозненные фак-
ты и отдельные высказывания политических лидеров.
«Пусть так, — подытожил Джексон, — но тогда по край-
ней мере пусть знают возможно больше. Чем подробней
их информируют о государственных делах — тем луч-
ше»⁵⁰.

Система секретности, увы, предназначена лишь для то-
го, чтобы не допустить подобного положения вещей.
«Секретность, под завесой которой действует исполни-
тельная власть, — писал в 1814г. Джон Тейлор, последо-
ватель философии Джефферсона, — признак монархиче-
ской системы правления. Можно выдвинуть более или ме-
нее убедительные аргументы в ее защиту, но она, конечно
же, губительна для республиканского строя... Помилуйте,
как может осуществляться самоуправление, если государ-
ственные дела остаются в тайне? Можно ли ожидать муд-
рых и независимых решений от законодателей, которые
творят законы с завязанными глазами по указке одного
человека?»⁵*

Система секретности и притязания президента на не-
ограниченные военные полномочия — сильные козыри в
борьбе за имперское президентство. Рейган умело разыг-
рывал их, чтобы избавиться от вмешательства конгресса и
прессы в свои дела и усилить контроль над внешней по-

434

литикой. Но при нем имперское президентство все еще не
достигло последней, завершающей стадии: Рейган еще не
пытается шельмовать своих политических противников
как государственных предателей. Он, по-видимому, скло-
нен признавать оппозицию составной частью любой де-
мократической системы и при этом не придавать ей слиш-
ком большого значения. Едва ли он ведет «список врагов»,
подобно Никсону. Его администрации чужды проявления
маккартизма. До сих пор он уделял больше внимания ута-
иванию информации, чем расправе с критиками. Импер-
ское президентство живет и здравствует, но на настоящий
момент (1986) оно не достигло еще зенита могущества.

VIII

Споры об имперском президентстве породили сомне-
ния относительно эффективности американской конститу-
ционной системы как таковой, — сомнения, которые со-
хранились во влиятельных слоях общества даже после то-
го, как Рейган делом доказал живучесть президентской
власти.

В начале 70-х годов, после уотергейтского скандала, в
США прозвучали призывы к пересмотру Конституции. Ес-
ли бы в Соединенных Штатах, говорили сторонники по-
добной реформы, практиковалось какое-то подобие пар-
ламентского «актуального часа», Никсону не удалось бы
так долго скрывать от общественности свои действия, точ-
но так же, как если бы в США существовал какой-то эк-
вивалент парламентского вотума доверия, Никсон был бы
отстранен от власти без травмирующего воздействия им-
пичмента. В 1973 г. состоялась конференция по пробле-
мам президентской власти, в работе которой приняли уча-
стие и видные зарубежные деятели, такие, как швед Гун-
нар Мюрдаль и англичанин лорд Ритчи-Кальдер. Их вы-
ступления, в которых утверждалось, что «Уотергейт про-
сто немыслим в их странах», произвели огромное впечат-
ление на аудиторию. «Если что-то подобное и произошло
бы, — говорили докладчики, — правящая партия была бы
отстранена от власти буквально за несколько часов».

Естественно, что после всех этих хвалебных од парла-
ментская система стала представляться в США чуть ли не
идеальной формой правления, при которой законодатели

435

имеют полное право контролировать и заменять органы
исполнительной власти, требовать от них отчета. При пре-
зидентской модели принцип разделения власти связывает
законодателям руки. При парламентской — исполнитель-
ные органы формируются законодательным большинст-
вом и, по идее, полностью ему подотчетны. Отсюда выте-
кало, что пересмотр Конституции США в сторону парла-
ментской модели стал бы стопроцентной гарантией против
имперского президентства. В 1974 г. политолог Чарльз
МХардин в своей книге «Президентская власть и подот-
четность президента: к новой Конституции» в деталях раз-
работал план перехода к парламентской системе. Тогда
же Ричард Ли Страут (публиковавшийся в журнале «Нью
рипаблик» под псевдонимом ТРБ) в своих статьях живо-
писал преимущества парламентской системы правления,
принятой в Англии и Канаде. Некоторые члены конгресса
в свою очередь выдвинули проект конституционной ре-
формы, правда, не столь радикальный, предлагая допол-
нить президентскую систему в США двумя наиболее дей-
ственными компонентами парламентской модели: вотумом
доверия и запросами в парламенте.

В конце 70-х годов, после разочарований, вызванных
президентством Картера, вновь встал в повестку дня воп-
рос о пересмотре Конституции. На сей раз, однако, притя-
гательность парламентской модели вызывалась прямо про-
тивоположными причинами, а именно: уже не возможно-
стью законодателей ограничить злоупотребления исполни-
тельной власти, а возможностью по своему усмотрению
наделять ее более широкими полномочиями. При парла-
ментской системе правительственные программы непре-
менно переходят в стадию реализации и парламент не мо-
жет их заблокировать, а электорат знает, с кого спраши-
вать за результаты их осуществления. Ллойд Н.Катлер, со-
ветник Белого дома при президенте Картере, непосредст-
венный свидетель многих президентских неудач, в 1980г.
опубликовал нашумевшую статью, в которой доказывал,
что конституционное разделение властей превращает фе-
деральную администрацию в малоэффективный и безот-
ветственный орган, и предлагал изменить политическое ус-
тройство, взяв за образец парламентскую модель⁵³.

Позднее Катлер вместе с Дугласом Диллоном, занимав-
шим высокие посты в администрациях Эйзенхауэра и Кен-
436

неди, учредил комитет по проблемам Конституции. Объ-
ясняя необходимость создания комитета, Диллон писал,
что в настоящее время «на первое место вышел вопрос,
можем ли мы позволить себе роскошь сохранять систему
разделения властей»; не следует ли в этой связи, продол-
жал он, подумать о «переходе к парламентской форме
правления, что ликвидирует — полностью или по крайней
мере в некоторых областях — разделение власти между
законодательной и исполнительной ветвью?»⁵⁴. Суть воп-
роса была изложена в подготовленном комитетом «Заяв-
лении по основной проблеме». В нем говорилось, в част-
ности, следующее: «Сдерживающие механизмы и проти-
вовесы, применявшиеся в XVIII в., в XX в. неоднократно
заводили правительство в тупик, мешали ему быстро при-
нимать конкретные решения по острым проблемам. По-
спешным и непродуманным действиям правительства был,
таким образом, поставлен заслон, и это, безусловно, бла-
го. Но оно зачастую сводится на нет вынужденным без-
действием правительства или по крайней мере его неспо-
собностью действовать при такой системе быстро и реши-
тельно. Когда же после длительных проволочек админист-
рации удается наконец выработать политический курс, он,
как правило, оказывается эклектичным и противоречи-
вым, и ни президент, ни законодатели не желают его без-
оговорочно поддерживать. Никто не хочет брать на себя
ответственность, и избиратели не знают, с кого спраши-
вать за результаты. Президент во всем обвиняет конгресс,
члены конгресса — президента и друг друга, и в этой ат-
мосфере взаимных упреков граждане перестают доверять
правительству»⁵⁵.

Проблема эффективности управления в условиях кон-
ституционного разделения властей не нова. Генри Джеймс
Форд показал, что в первые годы американской республи-
ки цементирующим администрацию звеном были находив-
шиеся у власти мелкопоместные плантаторы. Позднее
роль связующего звена между исполнительной и законо-
дательной властью взяли на себя партии⁵⁶. Политические
комментаторы время от времени поднимали вопрос о бо-
лее тесном взаимодействии двух властей. В 30-е годы
XIX в. судья Стори предложил, чтобы члены кабинета пе-
риодически являлись на сессии конгресса для ответов на
вопросы конгрессменов и участия в обсуждении тех или

437

иных проблем. Спустя полвека сенатор Джордж Пендлтон
при поддержке Джеймса Блэйка и Джеймса А. Гарфильда,
тогда члена палаты представителей, выдвинул сходное
предложение. Профессор Вудро Вильсон, также будучи
сторонником такого подхода, дополнил его, порекомендо-
вав выбирать членов кабинета из числа депутатов большин-
ства в конгрессе. Еще позднее президент Тафт предложил
предоставить членам кабинета право выступать в конгрессе.

В 1945 г. Томас К-Финлеттер, либеральный демократ,
впоследствии министр военно-воздушных сил при прези-
денте Трумэне, опубликовал подобное исследование,
озаглавленное «Способно ли представительное правление
осуществлять государственную власть?». Финлеттер пред-
ложил новую форму правления, нечто среднее между ев-
ропейской парламентской моделью и американской сис-
темой разделения властей. Главным элементом новой си-
стемы, по мысли Финлеттера, должен был стать кабинет
министров, обладающий и законодательными и исполни-
тельными полномочиями; при этом президент обладал бы
правом в случае неуступчивости законодателей распу-
скать конгресс и назначать новые выборы. Исследование
Финлеттера и по сей день остается самой интересной ра-
ботой по вопросам, связанным с изменениями американ-
ской Конституции, а его предложение о праве президента
распускать конгресс — яркий и оригинальный вклад в раз-
решение этого комплекса вопросов*.

Таким образом, нынешние сторонники внесения изме-

План Финлеттера лег в основу поправки к конституции, кото-
рую сенатор Дж.У.фулбрайт внес на рассмотрение конгресса 80-го
созыва. Поправка предусматривала как роспуск конгресса, так и
отставку администрации в любой момент либо на основании соот-
ветствующего президентского указа, либо по принятии совместной
резолюции конгресса. После роспуска конгресса проводились бы
общие выборы президента, сенаторов и членов палаты представи-
телей. Все они избирались бы сроком на шесть лет или до прекра-
щения их полномочий в соответствии с новым президентским ука-
зом или очередной совместной резолюцией конгресса. Основная
цель данной поправки заключалась, по словам Финлеттера, в том,
чтобы, во-первых, предоставить конгрессу право окончательного
решения в отношении замены администрации, во-вторых, предо-
ставить президенту право выносить на рассмотрение всех граждан
любое предложение, которое конгресс заблокировал. — См..
Т. К. F 1 n I e 11 е г. The United States Government and the Future. —
«Parliamentary Affaires», Winter 1949, p. 258.

438

нений в Конституцию могут опереться на известный исто-
рический опыт. План Ллойда Катлера 1980 г. предусмат-
ривал создание квазипарламентского режима, при кото-
ром президент и депутаты обеих палат конгресса избира-
лись бы одновременно сроком на шесть лет, а президенту,
равно как и конгрессу, было бы предоставлено право в
тупиковых ситуациях отправлять в отставку правительст-
во и назначать новые выборы.

Однако реализации подобного плана мешало одно об-
стоятельство, на которое указал в своей работе «Власть и
управление» (1984) Джеймс Макгрегор Берне, способ-
ный и энергичный представитель лагеря реформаторов.
Реформа Конституции по модели Финлеттера — Харди-
на — Кетлера, которую Берне считал необходимой и без-
отлагательной, могла бы сработать лишь при непременном
условии — возрождении партийной системы. Парламент-
ская модель предполагает существование централизован-
ных и дисциплинированных партий с сильной идеологиче-
ской базой. Можно, конечно, отвлечься от того, что чрез-
мерная идеологизация партий чревата опасностью непре-
одолимого раскола нации, как это случилось в 60-е годы
XIX в. Но, кроме того, история свидетельствует, что аме-
риканские партии никогда не были централизованными и
дисциплинированными. Это рыхлые коалиции с размыты-
ми флангами, погрязшие во внутрипартийных дебатах. Их
целостность определяется прежде всего исторической
традицией, а их политические платформы, как правило,
довольно расплывчаты. Хардин, предлагавший, например,
запретить внутрипартийным диссидентам выдвижение
своих кандидатур в конгресс и настаивавший на принятии
строгих мер против депутатов, «спекулирующих на своей
независимости»*, сам же указал на практическую невы-
полнимость своего плана. Систематическая чистка конг-
ресса — вычесывание всех диссидентов, кроме, разуме-
ется, официальной оппозиции, — мера немыслимая для
американской политической культуры. Строгая фракцион-
ная дисциплина, запрет голосования по совести, какие-ли-

С. М. Н а г d i n. Presidential Power and Accountability.
Chicago, 1974, p. 185. В книге содержится много тонких наблюде-
ний относительно политического устройства США, хотя ее основ-
ные положения относятся, на мой взгляд, к области политической
фантастики.

439

бо меры против внутрипартийных диссидентов, отмена
праймериз — все это не соответствует духу американской
политики, тем более в наш электронный век.

Решающим является, однако, то обстоятельство, что
американцы привержены идее разделения властей. В по-
слевоенный период добрая половина легислатурных сро-
ков прошла в условиях, когда Белый дом контролировала
одна партия, а одну или обе палаты конгресса — другая.
Говоря словами Сэмюела Лубэлла, со времен президент-
ства Эйзенхауэра партии систематически и весьма искус-
но уравновешивали друг друга⁵⁷. Впоследствии, в период
имперского президентства, это стало тактикой самозащи-
ты. Опрос общественного мнения, проведенный службой
Харриса незадолго до триумфального переизбрания Рей-
гана в 1984 г., показал, что избиратели в большинстве
своем (54% против 39%) высказались против контроля
партией президента обеих палат конгресса⁵⁸. Выборы, со-
стоявшиеся вскоре после этого, отразили эти настроения
электората.

В период, когда политические партии едва удержива-
ются на плаву в бурной стихии избирательных кампаний,
идея поднять на новый, небывалый в истории США уро-
вень их сплоченность и руководящую роль выглядит уто-
пией. При очередном проявлении немощи структур власти
президент вряд ли внесет в конгресс предложение о пе-
реходе к парламентской системе, опасаясь стать на тер-
нистый путь внесения поправок к Конституции. Скорее
уж он, подобно Франклину Рузвельту, призвал бы конг-
ресс «прибегнуть к последнему, не испробованному еще
средству преодоления кризиса, а именно — расширить
полномочия президента для выхода из чрезвычайной си-
туации».

IX

Переход к парламентской системе правления, даже ес-
ли считать его возможным, вряд ли желателен. Восторги
американцев по поводу парламентской модели основаны
на их идеализированном представлении об английской си-
стеме правления.

Парламентская модель привлекала сторонников кон-
ституционных реформ в силу прямо противоположных

440

причин. Реформаторы постуотергейтского периода рас-
считывали таким путем гарантировать преобладание зако-
нодательной власти, а реформаторы послекартеровского
периода, напротив, стремились к верховенству исполни-
тельной власти. Вторые, кстати сказать, куда лучше поня-
ли суть парламентской системы. По идее, парламентская
модель предполагает всевластие законодательных орга-
нов, однако на практике в парламентских государствах
исполнительная власть явно доминирует над законода-
тельной.

Британский премьер-министр назначает должностных
лиц без одобрения парламента, разрабатывает внешнепо-
литический курс без участия парламента, имеет право объ-
явить войну без санкции парламента, заключает договоры
без последующей ратификации их в парламенте, составля-
ет бюджет без консультаций с парламентом, считает воз-
можным утаивать важную информацию, не заручившись
парламентской поддержкой. Стало быть, он пользуется
прерогативами абсолютного монарха. Ллойд Джордж за-
метил еще в 1931 г.: «Контроль парламента за деятельно-
стью главы исполнительной власти на самом деле чистей-
шая фикция»⁵⁹. Эта тема по-прежнему звучит рефреном в
высказываниях современных английских политических
деятелей. «Администрация контролирует парламент, — за-
явил лорд Хейлшэм в 1976г., — а не наоборот... Мы жи-
вем под игом выборной диктатуры, теоретически неогра-

„ „ел

ничейной, но до сих пор на практике еще терпимой»⁰".
«Парламент, — заявил Дэвид Оуэн, лидер социал-демокра-
тов, в 1985г., — просто пешка в руках главы исполнитель-
ной власти»⁶¹. Кроме всего прочего, в Англии нет такого
института, как Верховный суд, который пресекал бы по-
пытки исполнительной власти превысить свои полномочия.
Существует теория коллективной ответственности за
принятые решения, согласно которой кабинет министров
ограничивает свободу действий премьера. «Вы, господин
президент, — сказал Черчилль в одной из бесед с Рузвель-
том в годы второй мировой войны, — озабочены тем, как
далеко вы можете зайти в своих действиях без одобрения
конгресса. Вас совершенно не волнует реакция вашего ка-
бинета. Я же, напротив, не придаю никакого значения то-
му, как прореагирует парламент, но вынужден постоянно
консультироваться и советоваться с членами моего каби-

441

нета»⁶². Нет сомнений в том, что при Баготе, да, пожалуй,
и при Черчилле, британский кабинет и впрямь имел реаль-
ную силу. Однако в наше время коллективное принятие
решений практикуется все реже. Можно привести немало
примеров, когда премьер-министр и узкий круг его бли-
жайших советников принимали жизненно важные реше-
ния без ведома кабинета, например мюнхенский сговор
Чемберлена, решение Атли о создании британских ядер-
ных сил, военная акция Идена в Суэце и т.д. Всевластие
кабинета уступило место всевластию премьер-министра*.
Сторонники парламентаризма в США ссылаются на
право парламента менять правительство, отказывая ему в
доверии, как на образец контроля законодательной власти
над премьер-министром. На практике, однако, это лишь
пополняет арсенал премьер-министра еще одним средст-
вом для обуздания непокорных парламентариев — ведь в
случае всеобщих выборов они могут лишиться своих мест
в парламенте. Вотум доверия — крайняя мера, к которой
редко когда прибегают. Последний раз отставка британ-
ского правительства в результате парламентского вотума
имела место более полувека тому назад — в 1924г.; тогда
у власти находилось лейбористское правительство мень-
шинства, зависевшее от поддержки либеральной партии.
Уже целых сто лет прошло с тех пор, как в 1885 г. бри-
танская палата общин отказала в доверии кабинету, опи-
равшемуся на большинство. Следует учитывать и то, что
отказ парламента утвердить те или иные правительствен-
ные законопроекты сам по себе не означает постановки
вопроса о вотуме доверия. В 70-е годы британский парла-
мент неоднократно отклонял правительственные програм-
мы, что, однако, не влекло за собой ухода правительства
в отставку и назначения новых всеобщих выборов*⁵³. Ко-
нечно, даже потенциальная возможность выражения не-
доверия кабинету приводит иной раз к смене британских
премьер-министров, как, например, это случилось после

См. предисловие R. H. S. Crossman к кн.: Walter
В a g e h о t. The English Constitution. London, Fontana, 1963, а так-
же его лекции: The Myths of Cabinet Government. Cambridge, Mass.,
1972. В своих дневниках Кроссман и Барбара Касл приводят мно-
гочисленные факты, свидетельствующие о том, что власть кабине-
та, в смысле коллективной выработки решений, действительно
превратилась в миф.

442

Нарвика в 1940г. или после Суэца — в 1956 г. Но в этих
случаях происходили перестановки внутри кабинета без
выборов и получения новых мандатов.

В условиях Соединенных Штатов предоставление кон-
грессу права требовать отставки кабинета позволило бы
законодателям смещать президента с его поста при несо-
гласии с его политикой; процедура импичмента такого пра-
ва конгрессу не дает. Так ли уж хороша эта идея? Можно
лишь гадать, что произошло бы при таком положении дел
в ситуации, когда, к примеру, Джон Адаме не пошел на
поводу у конгресса, горевшего желанием объявить войну
Франции в 1798 г., или когда Гарри Трумэн навлек на
себя гнев прогресса, сместив в 1950г. Дугласа Макартура
с занимаемого поста. Но, ретроспективно вглядываясь в
историю, можно с полным основанием сказать, что в обо-
их приведенных случаях речь идет об апогее в карьере
двух сильных президентов. Точно так же гипотетическая
отставка Никсона в результате недоверия, выраженного
ему конгрессом, не была бы, как выразился Аллан Синд-
лер, столь же оптимальным выходом из уотергейтский не-
разберихи, каким стала «четкая, продуманная, ответствен-
ная и беспристрастная процедура импичмента»⁶⁴.

Можно, конечно, представить себе, что, случись в Ан-
глии нечто похожее на уотергейтский скандал, премьер-
министр в конце концов ушел бы в отставку в результате
закулисных комбинаций. Но в этом случае парламент и
общественность так и остались бы в неведении относи-
тельно того, что произошло. «Не думайте, что Уотергейт
немыслим в нашей стране! — писал Вудро Уайт, бывший
член парламента и политический комментатор. — Просто
у нас никто и никогда о нем не узнал бы»⁶⁵. Более того,
Никсон мог бы в Англии выйти сухим из воды. «Если бы
Никсону посчастливилось быть английским политическим
деятелем, — писал Эдвард Пирс, политический коррес-
пондент лондонской «Дейли телеграф», — ...свидетельства
Вудуорда и Бернштейна никогда бы не всплыли наружу, а
некий должным образом обработанный судья, конечно же
являя собой зерцало бескомпромиссности и честности,
вынес бы постановление о недопустимости обнародова-
ния магнитофонных записей либо как материалов, не от-
носящихся к делу, либо как наносящих ущерб интересам
национальной безопасности. В Англии практика доказа-

443

тельства непогрешимости официальных лиц стала почти

Blog

Houghton Mifflin Company Boston Артур М. Шлезингер Циклы американской истории Перевод с английского Развина П. А. и Бухаровой Е. И. Заключительная статья