Houghton Mifflin Company Boston Артур М. Шлезингер Циклы американской истории Перевод с английского Развина П. А. и Бухаровой Е. И. Заключительная статья

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 20 21 22 23 24 25 26 27 ... 38

частью Конституции»⁶⁶.

Другой элемент английского политической устройства,
вызывающий эйфорию у сторонников парламентаризма в
Америке, — это парламентские запросы. Идея о том, что-
бы представители исполнительной власти обосновывали и
разъясняли свою политику непосредственно перед зако-
нодателями, на первый взгляд и впрямь привлекательна,
ибо лишает президента окружающего его ореола недо-
ступности. Но те, для кого подобная практика — дело при-
вычное, оценивают ее куда более критически. «После
всех запросов, — писал Р.Х.С.Кроссман, — выясняется
чаще всего лишь то, что министрам снова удалось увиль-
нуть от прямых ответов»⁶⁷. Лорд Хейлшэм назвал проце-
дуру запросов в парламенте «часом детского юмора, ко-
торый палата общин проводит дважды в неделю»⁶⁸, а
журнал «Экономист» — «школярской имитацией пресс-
конференций в Белом доме»⁶. Вудро Уайат характеризу-
ет процедуру запросов как «бесполезную привилегию»,
«шараду», «инструмент псевдодемократии», даже «ку-
кольный театр», утверждая, что, «когда министру есть что
скрывать, никакими запросами правды из него не вытя-
нешь»⁷⁰. Столь же малоэффективна процедура парла-
ментских запросов и в Канаде. «Каждый, кто принимал в
этом участие, — писал профессор Джеймс Гиллис, быв-
ший член канадского парламента, — знает, что основные
цели всей процедуры — поставить в неловкое положение
администрацию, развлечь туристов и телезрителей и об-
легчить жизнь репортерам. Но она совершенно неэффек-
тивна в смысле получения от должностного лица действи-
тельно важной информации»⁷¹.

Учитывая подобострастное отношение конгресса к
президентам, позволительно усомниться в том, что в Сое-
диненных Штатах от подобной процедуры был бы прок.
Даже газетчикам, ведущим себя куда более независимо,
на пресс-конференциях редко когда удается вытянуть
сколь-нибудь ценную информацию. Что же до членов ка-
бинета, то их систематически заслушивают в специальных
комитетах конгресса. Эти продолжительные слушания, на
которых конгрессмены подвергают деятельность членов
кабинета самому придирчивому анализу, не идут ни в ка-
кое сравнение с процедурой парламентских запросов.

444

X

Ирония ситуации в том, что сторонники реформ в Ан-
глии столь же недовольны сращиванием исполнительной
и законодательной власти, сколь их коллеги в США —
четким разделением властей*. Многие реформаторы в Ан-
глии берут за образец именно американский конгресс.
Так, один из них считает конгресс «образцовым законода-
тельным собранием». Выступая в роли общенационального
большого жюри, он действует крупномасштабно. С точки
зрения компетентности его членов, широты представлен-
ного в нем политического спектра, возможностей, кото-
рыми наделены конгрессмены, способности формулиро-
вать интересы различных групп и отражать интересы из-
бирателей американский конгресс уникален⁷².

Англичане стремятся раскрепостить свой парламент.
Они мечтают о законодательных инициативах, о законода-
тельном контроле над избирательными кампаниями и ад-
министрацией, о Билле о правах. Они хотят, чтобы срок
полномочий членов парламента был четко определен раз
и навсегда. (В беседе со мной один из бывших премьер-
министров Англии с завистью говорил об американских
промежуточных выборах. «У нас в стране, — заметил
он, — дополнительные выборы дают общественности
единственную возможность повлиять — в период между
всеобщими выборами — на политический курс, но назна-
чение дополнительных выборов зависит от числа мест, ос-
вободившихся в парламенте в результате отставки или
смерти депутатов. Госпоже Тэтчер в этом плане повезло
— в период ее пребывания у власти дополнительные вы-
боры имели место значительно реже обычного. Было бы
великолепно, если наши избиратели по всей стране могли
бы каждые два года выражать свое мнение».) Английские
реформаторы хотят, чтобы их законодатели вновь обрели

Аналогичные жалобы можно услышать и в Канаде. В недав-
нем исследовании по этому вопросу говорится, что «все больше
канадцев выражают сомнения в способности парламента контро-
лировать деятельность администрации и одновременно надлежа-
щим образом заниматься выработкой эффективного политическо-
го курса и законотворчеством». — Thomas D'Aquino,
G. В. D о е г n and Cassandra Blair. Parliamentary
Democracy in Canada: Issues for Reform. Toronto, 1983, p. XI.

445

независимость, чтобы депутатов в парламент избирали по
американскому образцу, то есть на праймериз, а не по
партийным спискам, тогда как высших государственных
чиновников назначали бы; они требуют отмены закона о
государственных тайнах и принятия закона о свободе ин-
формации. В 1979г. они в конце концов добились от пра-
вительства согласия на создание парламентских комите-
тов по контролю над деятельностью основных государст-
венных ведомств и теперь выступают за их расширение и
за предоставление им права корректировки внесенных в
парламент законопроектов. Они требуют создать парла-
ментский комитет по контролю за деятельностью секрет-
ных служб и общенациональную ревизионную инстан-
цию, аналогичную Главному административно-финансово-
му управлению конгресса США, которая осуществляла бы
контроль за расходами администрации и была бы подот-
четна только парламенту. Одним словом, они хотят, говоря
словами лорда Хейлшэма, ограничить деятельность орга-
нов исполнительной власти «как законодательным путем,
так и с помощью системы сдерживающих механизмов и
противовесов»⁷³.

Американские сторонники парламентской системы с
завистью говорят о централизованных и дисциплиниро-
ванных политических партиях Англии и Канады, англичане
же и канадцы, напротив, считают, что именно централиза-
ция и дисциплина свели на нет роль индивидуального за-
конодателя. Типичный заднескамеечник, замечает Вудро
Уайат, «может обладать ораторскими способностями Де-
мосфена, организаторскими — Перикла, разбираться в
людях, как Наполеон, однако никакой пользы от этого не
будет»⁷⁴. Точно так же обстоит дело и в Канаде. «Цице-
рон вкупе с Демосфеном не смогли бы повлиять на ре-
зультаты голосования в канадском парламенте, — пишет
профессор Гиллис. — Многих ораторов там просто не слу-
шают»⁷⁵.

Ничто так не вредит парламенту, доказывают англий-
ские сторонники реформ, как слитность власти. Отбор
кандидатов на министерские посты лишь из числа членов
парламента сужает возможности найти поистине талант-
ливого руководителя. При этом о претенденте судят весь-
ма поверхностно — на основании его ораторских способ-
ностей. Подобная практика не что иное, как «заговор по-

446

средственных, но безмерно властолюбивых людей»
(Уайат), желающих оставить все по-старому, то есть за-
консервировать слабую законодательную власть при силь-
ной исполнительной. Это и понятно. Ведь две трети членов
палаты общин либо занимали министерские посты в про-
шлом, либо рассчитывают получить их в будущем и поэто-
му, естественно, стремятся к расширению полномочий ис-
полнительной власти. «Влияние премьер-министра, членов
кабинета и партийной машины на членов палаты общин
превращает их в узников в собственной палате»⁷⁶.

Новые элементы английской политической жизни по-
следних лет — «перекрестное голосование» (то есть голо-
сование против предложений собственной партии), созда-
ние комитетов контроля, требования предоставить парла-
ментариям право выдвижения индивидуальных законода-
тельных инициатив, нарушение государственными служа-
щими, выступающими за гласность, закона о государст-
венных тайнах и оправдание их действий в судах⁷⁷ —
свидетельствуют о тенденциях развития, аналогичных
американским. В нынешний электронный век в Англии,
так же как и в США, происходит ослабление партийных
связей⁷⁸.

Сторонники изменения Конституции в США вздыхают
по парламентской системе, в Англии же реформаторы
включают в свои программы элементы американской сис-
темы. И те и другие стремятся противопоставить порокам
собственной системы достоинства другой. Но все эти пла-
ны пересмотра Конституции в конечном итоге — дело не-
серьезное. Конституция, писаная или неписаная, отражает
фундаментальные ценности, традиции и обычаи нации.
Старую Конституцию нельзя заменить новой, как меняют
детали в машине.

XI

До сих пор речь шла о системе органов власти в США.
Уместен вопрос, являются ли трудности, возникающие в
процессе осуществления государственной власти, следст-
вием самой системы. Ведь разделение властей существо-
вало с первых лет республики. Независимый конгресс и
независимый Верховный суд вовсе не мешали президен-

447

там, если те действительно были незаурядными личностя-
ми, действовать быстро и решительно.

На практике принцип разделения властей не есть что-
то застывшее и неподвижное. Отцы-основатели были
прагматиками, исполненными решимости создать сильное
государство, способное выстоять в любых кризисных си-
туациях. Они отдавали себе отчет в том, что «полная изо-
ляция трех ветвей власти друг от друга сделает невозмож-
ным создание государства с эффективной системой уп-
равления»⁷⁹. Это, кстати, признал и Верховный суд. Сис-
тема, разработанная в Филадельфии в 1787 г., вовсе не
предусматривала непроницаемых перегородок между
полномочиями различных органов власти. Скорее, по сло-
вам Ричарда Нойштадта, имелись в виду «автономные ин-
ституты, на равных правах осуществляющие власть»⁸⁰.
Классическое определение принципа разделения властей
дал судья Роберт Г.Джексон.

«Конституция закрепляет разделение властей как га-
рантию свободы. Но наряду с этим она предусматривает,
чтобы на практике конечным результатом разделения вла-
стей стало дееспособное правительство, и поэтому пред-
писывает наряду с разделением и автономией властей их
взаимозависимость и взаимодействие»⁸¹.

Независимость конгресса и судебных органов не стала
помехой ни для Джефферсона и Эндрю Джексона, ни для
Линкольна или Вильсона, ни для обоих Рузвельтов. Случа-
лось, конечно, что эта независимость вызывала недоволь-
ство. Так, Теодор Рузвельт сердито сказал как-то молодо-
му тогда Франклину Рузвельту: «Иногда мне хочется быть
не только президентом, но заодно и конгрессом». Спустя
тридцать лет Франклин Д.Рузвельт заметил: «Сказать по
правде, он не единственный президент, кому это пришло
в голову»⁸. Но все они продолжали выполнять возложен-
ные на них обязанности и добивались при этом заслужен-
ных успехов. Герберт Кроули, который в своей работе
«Американские перспективы» с большой силой и убеди-
тельностью обосновал необходимость сильной федераль-
ной администрации, не считал разделение властей поме-
хой эффективному управлению. Другой классик «про-
грессивного» периода, Фрэнк Дж.Гуднау, автор моногра-
фии «Социальные реформы и Конституция», доказывал,
что проведению реформ куда больше мешает принцип фе-

448

дерализма, то есть разделение власти по вертикали между
центром и штатами, чем разделение власти в центре по
горизонтали.

Почему же в наши дни положение в этой области ухуд-
шилось? Дело тут не в принципе разделения властей как
таковом — он существовал с первых дней республики. И
не в том, что проблемы, стоящие ныне перед страной, ста-
ли гораздо сложнее; выше уже говорилось, что это невер-
но. Истинная причина в том, что в прошлом президенты
добивались успеха, лишь четко формулируя цели и выдви-
гая ясные, однозначные программы. Именно это позволя-
ло им заручиться поддержкой конгресса и общественно-
сти. В наше время проблема вовсе не в том, что опреде-
ленные регуляторы в системе управления лишают руково-
дителя возможности реализовать свою программу. У них
просто-напросто никакой программы и нет.

Удовлетворительное выполнение заведомо слабой про-
граммы — сомнительный успех. Система, при которой по-
слушные законодатели соглашаются на все предложения
главы исполнительной власти, обнаруживает преимущест-
ва лишь в том случае, когда на высшем государственном
посту находится способный руководитель, выдвигающий
толковые предложения. Если бы парламентская система
существовала в США в 1937г., Франклин Рузвельт смог
бы претворить в жизнь свой план реорганизации судебной
системы. При нынешней администрации, я имею в виду
80-е годы, речь в любом случае не зашла бы о вещах бо-
лее серьезных, чем запрещение абортов или введение
обязательных молитв в школах.

В своей работе «Об американской республике», напи-
санной сто лет назад, Брайс, выражая мнение многих ан-
гличан, доказал, что при системе разделения властей прак-
тически невозможно решить важнейшие общенациональ-
ные проблемы. Он изложил и ответные аргументы амери-
канских политических деятелей. Конгресс, указывали они
в беседах с Брайсом, воздерживается от решительных
крупных шагов не из-за сбоев в системе разделения вла-
стей. Причина в другом.

«Конгресс — это зеркало, правдиво отражающее весь
спектр настроений общественности. Большинство в конг-
рессе все же не настолько сильно, чтобы обрести свободу
действий. Во-первых, методы работы конгресса позволя-

449

1

ют оппозиции беспрепятственно отстаивать свои взгляды.
Во-вторых, что гораздо важнее, по всей стране еще не
выкристаллизовался единообразный подход к конкрет-
ным путям решения тех или иных ключевых проблем. Кон-
грессу не следует опережать избирателей. Он проявляет
решимость, когда избиратели в большинстве своем займут
определенную позицию»⁸³.

Отсрочки, споры, колебания при принятии решений,
неизбежные при системе разделения властей, при отсут-
ствии национального консенсуса не такой уж негативный
фактор. Какой прок от быстрых и решительных шагов, ес-
ли неизвестно, куда идти? Если же руководство страны в
конце концов четко определило свои цели, ему надлежит,
используя методы убеждения, привлечь на свою сторону
конгресс и избирателей. В этом тоже нет ничего плохого.
Компетентному президенту, выдвигающему разумные
предложения (на худой конец и не слишком разумные
как, например, рейгановский законопроект о налогообло-
жении 1981 г.), нынешняя Конституция предоставляет до-
статочно возможностей для достижения своих целей.

Разделение власти в сфере внешней политики вызыва-
ет более всего нареканий. Но именно в сфере внешней
политики, где решаются вопросы войны и мира, достиже-
ние консенсуса необходимо как нигде. Критика конгресса
в адрес президента позволяет тому вовремя заметить про-
счеты в своей внешней политике. Поддержка конгресса,
напротив, расширяет его полномочия и укрепляет уверен-
ность в правильности избранного курса. После Вьетнама
любому здравомыслящему президенту не стоило бы без
согласия конгресса принимать решения, связанные с опас-
ностью вползания страны в войну.

И Форд и Картер выражали недовольство поправкой
Кларка от 1976 г., запрещавшей военные и разведыва-
тельные операции в Анголе без согласия конгресса. Не
будь поправки Кларка, и тот и другой могли бы направить
засекреченные воинские подразделения ЦРУ или морских
пехотинцев для участия в гражданской войне в Анголе. Не
вдаваясь в обсуждение вопроса о том, нужна ли была во-
обще наша военная интервенция в Анголе, ясно, что она
не могла бы продолжаться долго без формального согла-
сия конгресса. Любому президенту не следует рассматри-
вать требование о поддержке конгрессом его внешнепо-

450

литических инициатив как досадную помеху, от которой
нужно избавиться. Напротив, его внешнеполитический
курс обретет прочную основу лишь при одобрении конг-
ресса. «Недолговечна та внешняя политика, — справедли-
во заметил однажды Аверелл Гарриман, — за которую не
проголосовала нация; если конгресс не приемлет ее, зна-
чит, она неприемлема для всех граждан»⁸⁴.

Конечно, принцип разделения власти создает опреде-
ленные проблемы. Но в целом он приносит пользу обще-
ству. Принцип разделения власти гарантирует всесторон-
нее обсуждение проблемы, если нет единого мнения от-
носительно путей ее решения, и предусматривает переход
к конкретным действиям лишь в том случае, если большая
часть нации их одобряет. Одним словом, если меры адми-
нистрации внушают доверие, для их осуществления не
следует радикально изменять Конституцию. В противном
же случае предложения о пересмотре Конституции, есте-
ственно, будут отвергнуты.

XII

Теперь постараемся разобраться в том, возможно ли
переустроить Конституцию путем поправок? Отчаявшись
добиться радикального пересмотра Конституции, сторон-
ники конституционных реформ ныне предлагают внести в
нее ряд отдельных поправок, как-то: избрание президента
только на один шестилетний срок, предоставление прези-
денту права постатейного вето; прямые выборы президен-
та всеобщим голосованием.

Идея об избрании президента только на один срок в
шесть лет давно носилась в воздухе. Аргументы в пользу
этого предложения сводятся к тому, что именно борьба за
переизбрание, как говорится в документе, опубликован-
ном в 1985 г. группой бывших членов кабинета от обеих
партий, и есть «главная причина неспособности нашей ад-
министрации решать сложные долгосрочные проблемы
общенационального значения»⁸⁵. Перспектива избрания
на второй срок привязывает президента к одной партии, а
отношение к нему избирателей поэтому не свободно от
известного недоверия. В подобной ситуации президент
легко раздает обещания, но откладывает принятие труд-
ных решений. При избрании только на один срок прези-

451

дент не стал бы отвлекаться на мелкотравчатые политиче-
ские интриги, обеспечивая свое переизбрание. Он пользо-
вался бы полным доверием избирателей и, располагая до-
статочными возможностями и временем, действовал бы
исключительно на благо нации.

На первый взгляд подобные аргументы кажутся убеди-
тельными. По мнению Эндрю Джексона, президент, из-
бранный на один срок, выполняя свои обязанности, «ру-
ководствовался бы только неоспоримыми положениями
Конституции, не принимая в расчет любые другие сообра-
жения»⁸⁶. Впрочем, сам Джексон отнюдь не отказался от
борьбы за переизбрание на второй срок. Положение об
избрании президента только на один срок в шесть лет со-
держалось в Конституции конфедерации. В последующий
период президенты Эндрю Джексон, Рутерфорд Б.Хейс,
Бенджамин Гаррисон, Уильям Говард Тафт, а в наше вре-
мя Дуайт Эйзенхауэр, Линдон Джонсон и Джимми Картер
позитивно относились к плану ввести к Конституцию со-
ответствующую поправку. Поддержали его и многие вы-
дающиеся общественные деятели самых разных политиче-
ских убеждений — от Уильяма Е.Симона до Милтона
Эйзенхауэра и Гарольда ДжЛаски.

Звучат подобные аргументы впечатляюще, но, если
вдуматься, они глубоко антидемократичны. Смысл их сво-
дится к следующему: президент лучше других знает, что
нужно стране; массы невежественны, их представления
ошибочны, и поэтому следует создать условия, при кото-
рых президент смог бы не принимать их в расчет; чем
меньше внимания обращает президент на нужды и чаяния
народа, тем лучше он будет выполнять свои функции. По-
лучается, стало быть, что демократический процесс выбо-
ров как таковой мешает принятию взвешенных решений.

Однако теоретическое обоснование американской де-
мократической системы построено на прямо противопо-
ложных посылках. Именно компромиссы как неотъемле-
мый элемент демократического процесса являются гаран-
тией принятия разумных решений. Президент ни в коем
случае не должен игнорировать заботы избирателей, его
обязанность — понимать их чаяния и считаться с ними.
Ответственность президента перед избирателями — луч-
шее средство заставить его действовать в интересах об-
щества.

452

Отцы-основатели отвергли идею выборов президента
на один срок. Записать это положение в Конституцию,
заявил Гамильтон на Конституционном конвенте, — зна-
чит превратить президента в «тирана на весь семилетний
срок его пребывания у власти, — тирана, которого по ис-
течении этого срока выбрасывают за ненадобностью. Зная
об уготованной ему по Конституции участи, президент по-
стоянно испытывал бы соблазн злоупотребить своими ог-
ромными полномочиями». Положение о выборах на один
срок, по словам Говернера Морриса, лишило бы президен-
та надежды на переизбрание, то есть «одного из главных
стимулов к достойному выполнению своих обязанностей,
и побудило бы его ковать железо пока горячо». Президен-
та, утверждал Оливер Эллсуорт из Коннектикута, «следу-
ет переизбирать, если он достойно исполнял свои обязан-
ности. Он скорее проявит себя с лучшей стороны и будет
достоин своего высокого поста, зная, что пост этот вновь
может стать ему заслуженной наградой»⁸⁷. Возможность
переизбрания на второй срок, разъяснял Гамильтон в 72-й
статье «Федералиста», необходимое условие того, чтобы
президент чувствовал «желание и решимость наилучшим
образом выполнять свои обязанности». В свою очередь
избиратели имели бы «возможность и время разобраться
в мотивах его действий». Итак, отцы-основатели отвергли
идею об избрании президента только на один срок именно
потому, что она лишала бы его, по их выражению, «стиму-
ла для достойного исполнения своих обязанностей».

Противники переизбрания президента на второй срок
могут возразить, что президент, избранный на один срок,
мог бы пренебречь своими партийными связями, создав
себе в глазах нации имидж руководителя, стоящего выше
своекорыстного политиканства. Но история не подтверж-
дает подобные доводы. Результаты деятельности прези-
дентов, переизбранных на второй срок после принятия
22-й поправки к Конституции, запрещающей переизбра-
ние на третий (Эйзенхауэр, Никсон, Рейган), свидетельст-
вуют, что перспектива окончательного ухода с поста пре-
зидента отнюдь не сказалась положительно ни на выпол-
нении ими своих функций, ни на отношении к ним изби-
рателей. Случалось, конечно, что президенты, готовясь к
борьбе за переизбрание на второй срок, откладывали при-
нятие назревших кардинальных решений, как, например,

453

Кеннеди, отказавшийся вывести войска из Вьетнама до
президентских выборов 1964 г. Но куда чаще надежда на
переизбрание играет положительную роль, заставляя пре-
зидента чутко реагировать на запросы и чаяния избирате-
лей. «Президенту, которому его политическое будущее
становится безразлично, — заявил Кларк Клиффорд в
юридическом комитете сената в 1971 г., — нет нужды
прислушиваться к голосу масс, реагировать на доминиру-
ющие в стране настроения и воспринимать весь спектр
мнений, тем более если мнения эти не совпадают с его
собственной точкой зрения... Забота о собственном поли-
тическом будущем — мощный стимул для повышения от-
ветственности при выполнении обязанностей с учетом на-
строений избирательных масс»⁸⁸.

В 1984 г. вся страна имела случай убедиться, что же-
лание быть избранным еще на один срок оказало на пре-
зидента Рейгана явно смягчающее влияние. Он перестал
разглагольствовать об «империи зла», обнаружил вдруг
скрытый до этого интерес к контролю над вооружениями,
несколько притормозил подготовку к очередному силово-
му вмешательству в Латинской Америке, подтвердил свою
приверженность программам социального обеспечения и
страхования и вообще перешел на более умеренные пози-
ции в целом ряде других вопросов. Если бы Рейгана избра-
ли лишь на один срок, ничто не заставило бы его отступить
от своего изначального жесткого, догматического курса.

Запрет на переизбрание президента грозил бы и други-
ми негативными последствиями. Ввести подобный запрет,
точно подметил Говернер Моррис, «все равно что сперва
дать президенту возможность набраться опыта, а потом ли-
шить самих себя плодов этого опыта»⁸⁵*. Джордж Вашинг-
тон был последовательным противником идеи избрания
президента всего лишь на один срок. «Не вижу ничего хо-
рошего в том, чтобы лишить самих себя возможности по-
вторно избрать на пост руководителя человека, который в
кризисной ситуации смог бы, по общему мнению, наилуч-
шим образом послужить общественным интересам», — пи-
сал он год спустя после принятия Конституции⁹⁰. По мне-
нию Гамильтона, введение такого запрета поставило бы
под угрозу само «политическое устройство нации»⁹ *.

Джефферсон, одобривший сначала идею об избрании
президента лишь на один семилетний срок, позднее, после

Blog

Houghton Mifflin Company Boston Артур М. Шлезингер Циклы американской истории Перевод с английского Развина П. А. и Бухаровой Е. И. Заключительная статья