Geum.ru

Houghton Mifflin Company Boston Артур М. Шлезингер Циклы американской истории Перевод с английского Развина П. А. и Бухаровой Е. И. Заключительная статья

Вид материалаСтатья
Подобный материал:
1   ...   21   22   23   24   25   26   27   28   ...   38
454

долгих раздумий, изменил свое мнение, придя к выводу,
что семь лет — «слишком продолжительный срок для пре-
бывания у власти одного человека». «Максимум два срока
по четыре года каждый с правом сменить президента по-
сле первых четырех лет — таков должен быть порядок»92.
В том же духе высказался и Вудро Вильсон, заметивший,
что шестилетний срок слишком долог для плохого прези-
дента и слишком короток — для хорошего, но решение в
любом случае должен принимать народ. «Пытаясь предва-
рить в Конституционном порядке решения, которые граж-
дане способны принять самостоятельно, — писал Вильсон
в 1913г., — мы ставим под сомнение саму суть народного
правительства»93.

Избираясь один раз сроком на шесть лет, президент
чувствовал бы себя свободным от ответственности перед
избирателями за результаты своей деятельности. Твори-
мая легенда о «всезнании президента», и без того уже
причинившая Соединенным Штатам немало бед, вытесни-
ла бы все прочие соображения, что нанесло бы серьезный
удар по идее подотчетности президента и облегчило бы
переход к имперскому президентству. Сам демократиче-
ский порядок подвергся бы, по сути дела, процедуре свое-
образного импичмента. Отцы-основатели были бесконеч-
но правы, отвергнув двести лет назад это непродуманное,
хотя и основанное на благих намерениях, предложение.

Если идея народовластия имеет смысл, то суть этой
идеи — право избирателей свободно избирать своих ру-
ководителей. По крайней мере отцы-основатели именно
это имели в виду. Никто, однако, не вспомнил их мудрых
заветов, когда в 1947 г. консервативно настроенный кон-
гресс, посмертно мстя Франклину Д.Рузвельту, принял
22-ю поправку к Конституции. Многое можно сказать в
защиту принципа избрания президента не более чем на
два срока, тем более что это уже стало традицией. В обыч-
ное время 8 лет для одного президента — срок вполне
достаточный. Избрание президента на третий срок допу-
стимо лишь при чрезвычайных обстоятельствах. Прези-
денты США в силу этой традиции никогда и не добивались
переизбрания на третий срок, сколь ни силен был соблазн
сохранить свое высокое положение. Эта традиция была
нарушена только один раз, причем в полном соответствии
с предсказаниями Вашингтона и Гамильтона — в кризис-

455

ной ситуации. Однако вряд ли можно оправдать закрепле-
ние этой неписаной традиции в поправке к Конституции.
Тем самым избирателям было отказано в праве избирать
на пост руководителя человека, наиболее способного, по
их мнению, послужить на благо общества в чрезвычайных
условиях.

Если же 2 2-я поправка мыслилась как гарантия против
чрезмерного усиления президентской власти, то этой цели
она не достигла, что и подтвердило имперское президент-
ство. С другой стороны, эта поправка в отличие от всех
прочих, за исключением 18-й, значительно сузила права
избирателей. 18-ю поправку следует отменить, хотя прак-
тически доводы против избрания президента более чем на
два срока и являются, на мой взгляд, весьма убедительны-
ми. Внесение поправок в Конституцию должно преследо-
вать лишь одну цель: укрепление демократических основ
национальной политики.

XIII

«Президент, — гласит 7-й раздел I статьи Конститу-
ции, — имеет право одобрить или не одобрить отдельные
разделы законопроекта о бюджете. В этом случае он, под-
писав законопроект, выделяет разделы, с которыми не со-
гласен, и возвращает их со своими возражениями в палату
представителей, где разрабатывается законопроект».

Это цитата из Конституции конфедерации, однако идея
«избирательного» или «постатейного» вето, ныне по неве-
домым причинам получившего нелепое название «построч-
но-постатейного» вето, привлекала президентов со времен
Аппоматокса. Улисс Грант, наголову разбивший здесь кон-
федератов, позднее сам стал горячим поклонником Кон-
ституции конфедерации, в частности статьи о вето. Он да-
же предложил распространить ее действие на все законо-
дательные акты конгресса. В XX в. Франклин Рузвельт,
Дуайт Эйзенхауэр и Рональд Рейган испрашивали право
постатейного вето в отношении законопроекта о бюдже-
те. В середине 80-х годов ограниченное право постатей-
ного вето было предоставлено губернаторам 4 3 штатов.

В конце XIX в. основным доводом в пользу постатей-
ного вето (особенно часто прибегал к нему Рутерфорд
Б.Хейес) было то, что президент нуждается в эффектив-

456

ном средстве против пристегивания к бюджетным законо-
проектам разного рода дополнительных статей, то есть
против сомнительных поправок, от которых он не мог из-
бавиться, не отклонив бюджета в целом. В XX в. арсенал
сторонников постатейного вето пополнился новым аргу-
ментом — оно, дескать, позволит президенту блокировать
неоправданные расходы. Это звучало особенно убеди-
тельно в рейгановский период, когда бюджетный дефицит
достиг колоссальных размеров. 47 сенаторов внесли в
1985 г. законопроект о постатейном вето, который, по
данным института Гэллапа, одобряли две трети электората.
Получив право вето, рассуждали далее его сторонники,
президент сможет изъять отдельные статьи, касающиеся
социального обеспечения и помощи обездоленным, откло-
нив чересчур расточительные программы.

Довод о том, что постатейное вето помогло бы сокра-
тить правительственные расходы, на поверку оказался не-
убедительным. На 85% рейгановский бюджетный дефи-
цит складывался за счет расходов на оборону, которые не
регулируются президентскими указами, а также за счет
бесспорных государственных обязательств, выплат про-
центов по государственному долгу и налоговых льгот, не
попадающих под действие постатейного вето, так как они
не учитываются в законопроекте о бюджетных ассигнова-
ниях. А на оставшихся 15% много не сэкономишь. «Предо-
ставление президенту права постатейного вето, — указы-
валось в ежегодном докладе Совета экономических кон-
сультантов (февраль 1985г.), — вряд ли окажет заметное
влияние на федеральные расходы»; известно, что в семи
штатах, не принявших закона о постатейном вето, бюджет-
ные расходы на душу населения ниже, чем в 4 3 штатах, на-
ходящихся якобы в сфере его благодатного влияния. Более
того, полномочия по аннулированию государственных обя-
зательств, предоставленные президенту законом о бюдже-
те от 1974г., фактически были равносильны постатейному
вето. Эти полномочия позволяли президенту урезать те
или иные ассигнования при условии, что конгресс одобрит
это в течение 45 дней. В 198 1 г. конгресс на 90% одобрил
запросы Рейгана об отмене некоторых программ на общую
сумму 16 млрд. долл. Процедура голосования в конгрессе
по вопросам, связанным с сокращением тех или иных бюд-
жетных ассигнований, предусматривает их принятие или

457

отклонение простым большинством голосов. Понятно, по-
чему администрация мечтает о постатейном вето, откло-
нить которое можно лишь квалифицированным большин-
ством в две трети голосов. В любом случае развернувшаяся
в середине 80-х годов кампания за постатейное вето — ре-
зультат пребывания Рейгана в Белом доме. У постатейного
вето не нашлось бы столько сторонников, будь у власти
другой президент, использующий право постатейного ве-
то, скажем, для сокращения военного бюджета.

Дискуссия о постатейном вето затрагивает и более глу-
бокие проблемы. Обладая этим правом, президент смог бы
определять приоритетные направления расходования го-
сударственных средств, аннулируя те или иные програм-
мы по своему усмотрению. В настоящее время его полно-
мочия в этом отношении ограничены бюджетным законом
от 1974 г. Неразборчивый в средствах президент, наде-
ленный этим правом, мог бы шантажировать законодате-
лей, угрожая зарубить те или иные важные, с их точки
зрения, программы. Произошло бы смещение исторически
сложившегося равновесия между законодательной и ис-
полнительной властью в пользу последней.

Вдобавок это толкало бы конгрессменов на безответ-
ственные решения. Они легче уступали бы домогательст-
вам настырных лоббистов, голосуя за увеличение расхо-
дов по тем или иным статьям в тайной надежде, что пре-
зидент как-нибудь уж сбалансирует бюджет. Наконец, по-
статейное вето подорвало бы сложившуюся систему ком-
промиссов в самом конгрессе, стабилизирующую всю его
деятельность. Законодатели лишились бы уверенности в
том, что Белый дом не аннулирует выработанные ими ком-
промиссные решения. Все это породило бы взаимные по-
дозрения и поставило бы под сомнение руководящую
роль в конгрессе партии президента.

Одобрив принцип постатейного вето, заявил сенатор-
республиканец Марк Хартфилд, мы отказались бы от од-
ного из наших важнейших прав — от «власти кошель-
ка»94. Консервативно настроенный конгрессмен предо-
стерег своих единомышленников: «Полномочия, которые
мы делегируем Рональду Рейгану, предоставляя ему воз-
можность заправлять делами по своему разумению и в
соответствии со своими принципами, сохранятся за прези-
дентом и тогда, когда высокое президентское кресло зай-

458

мет демократ, а это рано или поздно случится... Поощре-
ние имперского президентства ради краткосрочных пре-
имуществ грозит подрывом самих основ ныне принятой
формы правления»95.

Задолго до наших дней Уильям Говард Тафт, консерва-
тивный президент, а позже еще более поправевший глава
Верховного суда, обобщил все возражения против поста-
тейного вето. «Настаивать на праве постатейного вето для
президента в отношении проекта бюджета ради ограниче-
ния аппетитов законодателей не самый лучший выход из
положения». Право постатейного вето, продолжал Тафт,
существенно «усилит власть президента, и без того непо-
мерную благодаря имеющемуся у него праву назначения
должностных лиц, партийной поддержке и другим факто-
рам. Склонен думать, что куда благоразумнее было бы по-
ложиться на активность избирателей, которым вполне под
силу обуздать партию, вносящую в бюджет чрезмерно
расточительные статьи, чем вручать президенту столь мощ-
ный инструмент, вводя его тем самым в искушение зло-
употребить им в своих собственных политических це-
лях»6.

Потерпев неудачу с постатейным вето, противники
расходов на социальные нужды пытаются ныне добиться
своих целей, агитируя за поправку к Конституции, кото-
рая обязывала бы власть сводить бюджет без дефицита.
Подобное предложение идет вразрез с известным нака-
зом судьи Холмса: «Конституция не предназначена для
воплощения в жизнь каких-либо определенных экономи-
ческих доктрин»97. Поправка о сбалансированном бюд-
жете, принятая в законодательном порядке, сделала бы
немыслимым сам процесс управления. Поскольку, однако,
как-то управлять все же надо, дело кончилось бы тем, что
президент и конгресс старались бы не мытьем, так катань-
ем обойти эту поправку. Запрет на дефицит, подобно за-
прету на крепкие напитки, привел бы в итоге к противо-
правным махинациям.

XIV

. Коллегия выборщиков — червеобразный аппендикс в
американском политическом организме. Положение о
коллегии выборщиков, этом непрошенном посреднике

459

между электоратом и президентом, было внесено в Кон-
ституцию в самый последний момент. Наличие этого инс-
титута приводит к искажению результатов голосования.
Иностранцу невозможно объяснить, в чем его смысл. Да
и американцы этого не понимают.

Поправка к Конституции о прямых всенародных вы-
борах президента, предложенная Джимми Картером в
1977 г., послужила импульсом для возобновления дис-
куссии, начавшейся, самое позднее, еще во времена Эн-
дрю Джексона. Предложение упразднить коллегию вы-
борщиков Картер обосновал одним, зато чрезвычайно
важным обстоятельством. Принятие этой поправки, зая-
вил он, «гарантирует избрание на пост президента канди-
дата, действительно получившего большинство голосов
избирателей. При нынешнем положении, напротив, всег-
да сохраняется возможность, что фаворит избирателей
не станет президентом»98. Это, по словам Картера, уже
имело место в 1824, 1876 и 1888гг.

Сто пятьдесят лет назад Джексон дал еще более глу-
бокое обоснование необходимости изменить процедуру
выборов президента. «Только народу принадлежит право
выбора своего высшего руководителя», — заявил он, вы-
ступая в конгрессе со своим первым обращением к нации.
Далее он остановился на статьях Конституции, посвящен-
ных избранию президента коллегией выборщиков или па-
латой представителей, если ни один кандидат не соберет
большинства голосов. «Опыт показывает, — сказал он, без
сомнения имея в виду собственное поражение в палате
представителей в 1824г. после того, как он обогнал своих
соперников по количеству собранных голосов, — что по
мере того, как множится число посредников, выражаю-
щих волю избирателей, возрастает и опасность того, что
волеизъявление этих последних не будет должным обра-
зом учтено... Куда надежнее было бы, если бы избиратели
прямо выражали свою волю. Президент, избранный мень-
шинством, не может пользоваться доверием, необходи-
мым для выполнения возложенных на него обязанно-
стей»99. Иными словами, кандидат, получивший большин-
ство голосов всех избирателей, имеет больше оснований
считать себя демократически избранным президентом.

Решение Верховного суда о введении принципа один
человек — один голос при проведении выборов в штатах,

460

принятое в 1963 г., придало еще большую убедительность
аргументам такого рода. Коллегия выборщиков отдает все го-
лоса своего штата фавориту, даже если перевес в его пользу
составляет всего один голос. Подобная процедура есть явное
нарушение принципа один человек — один голос; по мнению
суда, концепция политического равенства, положенная в ос-
нову коллегии выборщиков как института, — «атрибут давно
минувших дней»100. Прежде всего, подобная практика ста-
вит в невыгодное положение тех, кто отлает свои голоса кан-
дидату с меньшими шансами на победу. Но и это далеко не
все. Дело сводится, заявил в 1824г. сенатор Томас Харт Бен-
тон, «не просто к исчезновению отданных голосов. Голоса
при этом как бы реквизируются и присовокупляются к голо-
сам большинства, отдающего их кандидату, который никак
не устраивает меньшинство»101. При справедливой системе
выборов все избиратели должны иметь равные права и каж-
дый голос должен учитываться в соответствии с выраженной
волей избирателя.

В 70-е годы многие видные общественные деятели и
организации поддержали предложение Картера об избра-
нии президента всеобщим прямым голосованием (в част-
ности, Ричард Никсон, Джеральд Форд, Губерт Хэмфри,
Эдвард Кеннеди, Генри Джексон, Говард Бейкер, Роберт
Доул; Ассоциация американских адвокатов, Лига избира-
телей-женщин, АФТ — КПП, Торговая палата). Опросы
общественного мнения показали, что подавляющее боль-
шинство граждан выступает за прямые президентские вы-
боры. Широкую популярность приобрела поправка сена-
тора Берча Бая, неутомимого поборника Конституционных
реформ, предусматривающая, что в случае, если ни один
кандидат не наберет больше 40% голосов, исход выборов
определит второй, заключительный, тур, в котором будут
баллотироваться лишь два кандидата из списка, набрав-
шие наибольшее число голосов. Такая процедура полно-
стью соответствовала бы нормам демократии, гарантируя
единообразный учет всех голосов, а стало быть, и победу
истинно народного избранника. Она ослабила бы влияние
«групповщины» в политике, оживила бы элемент состяза-
тельности в отношениях между партиями и преодолела бы
апатию избирателей, побуждая партии добиваться актив-
ного участия в голосовании своих сторонников и в тех
штатах, где за ними — явное меньшинство. Упразднение

461

коллегии выборщиков решило бы и проблему так называ-
емого вероломного выборщика, то есть выборщика, кото-
рый попадает в список выборщиков, обязавшись голосо-
вать за одного кандидата, но затем голосует за другого.
Подобное случалось в прошлом и может повториться в
будущем, решающим образом влияя на исход выборов в
случае равного деления голосов*.

Все эти аргументы звучат весьма убедительно. Но есть
и одно возражение против. Оставим пока в стороне про-
блему «вероломного выборщика», которую действительно
легко решить, упразднив коллегию выборщиков, однако
сохранив непрямое голосование и правило единства, ког-
да все делегаты штата голосуют за кандидата большинства.
Отвлечемся и от столь же утомительных, сколь и бесплод-
ных дискуссий о том, кому на пользу коллегия выборщи-
ков: крупным или малым штатам, белому населению или
неграм, горожанам или сельским жителям. Издавна при-
нято было считать, что коллегия выборщиков, усиливая
влияние крупных штатов, в которых ни один из основных
кандидатов не имеет устойчивого большинства, тем самым
выгодна для различных меньшинств как важного элемента
стабильности в таких штатах. Данные компьютерного ана-
лиза показывают, что и крупные и малые штаты в равной
степени выигрывают от голосования в коллегии выборщи-
ков, а средние штаты остаются в проигрыше. Вопреки рас-
пространенному мнению коллегия выборщиков, скорее,
ущемляет интересы черных избирателей'2_ Все эти рас-
четы, однако, не учитывают таких переменных величин,
как влияние на настроения электората личности кандида-
тов, внутренних проблем и международной обстановки.

Многое, однако, заставляет прийти к выводу, что отказ
от практики голосования выборщиков по штатам ускорил
бы процесс дезинтеграции партийной системы. Прямые
выборы с проведением в случае необходимости второго,
решающего тура дали бы беспрецедентную возможность

Дилетанты от истории верят в сказки о том, что, по мысли
отцов-основателей, выборщики должны были быть беспристраст-
ны. Многочисленные факты, писал Люциус Уилмердинг-мл., сви-
детельствуют, что отцы-основатели видели в коллегии выборщиков
не что иное, как форму волеизъявления общества. — См.:
W i I m e r d i n g. The Electoral College, 1958; Beacon, 1964.
pp. 19 — 21, 171 — 174.

462

представителям альтернативных движений, «смутьянам»
из основных партий и просто авантюристам вступить в
борьбу за президентское кресло. Напротив, при избрании
президента коллегией выборщиков организациям экологи-
стов, ветеранов, феминистам, партиям расовых мень-
шинств, таким движениям, как «За право на жизнь», «Мо-
ральное большинство», «Сторонники антиалкогольных за-
конов», «Борцы за права гомосексуалистов», а если уж на
то пошло, коммунистической или фашистской партии про-
сто не на что рассчитывать. Любые третьи партии, за иск-
лючением, пожалуй, имеющих массовую базу в отдель-
ных регионах, подобно популистам в 18 9 2 г. и диксикра-
там в 1948 г., не могут и мечтать о голосах выборщиков.
Миллард Филмор, кандидат «партии ничегонезнаек», на
выборах 1856 г. получил 2 1,6% голосов, но лишь 2% вы-
борщиков. На выборах 1912 г., когда Теодор Рузвельт
был выдвинут от созданной им же прогрессивной партии,
а республиканская партия оказалась, таким образом,
третьей партией, Уильям Говард Тафт получил 23% голо-
сов и только 1,5% выборщиков. При прямых выборах
представители различных идеологизированных политиче-
ских партий или движений, объединяющихся вокруг ка-
кого-то лица, могут, получив достаточное число голосов в
нескольких штатах, наскрести 20%, необходимых для
проведения второго, решающего тура голосования. Созда-
ние благоприятного климата для возникновения многочис-
ленных новых партий нанесло бы еще один тяжелый удар
по партийной системе, которую новшества электроники и
так уже изрядно расшатали.

Более того, такие стремительные наскоки на механизм
президентских выборов могли бы сделать дополнитель-
ный тур скорее правилом, нежели исключением, что в
свою очередь чревато опасностью того, что на окончатель-
ный результат может быть брошена тень как следствие
разного рода сделок и незаконных махинаций. Третьи пар-
тии участвовали бы в предвыборной борьбе, даже не ставя
перед собой цели провести в Белый дом своего кандидата,
а лишь с расчетом выторговать разного рода уступки от
обоих кандидатов, прошедших на последний тур, в обмен
на обещанную им поддержку. В 1824г. при избрании пре-
зидента в палате представителей Джон Клей отдал свой
голос Дж.К.Адамсу, чем впоследствии навлек на себя об-

463

винения в «бесчестной сделке». Прямые выборы создали
бы благодатную среду для практики подобных сделок.

При прямых выборах в президентском кресле, вероят-
нее всего, сменяли бы друг друга кандидаты, избранные да-
леко не большинством голосов. Предложение о решаю-
щем повторном туре голосования и требование 4 0% голо-
сов, необходимых для победы на выборах, таят в себе
именно эту возможность. В перспективе мы имели бы либо
президентов, набравших всего 4 1 % голосов, либо изнуря-
ющие переголосовки, в результате которых победу мог бы
одержать и кандидат, вышедший на второе место в первом
раунде. И в том и в другом случае такая перспектива ни в
коей мере не свидетельствует об укреплении законности
процедуры президентских выборов.

Короче говоря, поправка, сторонники которой ставили
своей целью гарантировать победу кандидата, действи-
тельно имеющего поддержку большинства избирателей,
могла бы в случае ее принятия привести, сколь это ни пара-
доксально, к обратному результату — то есть к сокраще-
нию количества голосов, необходимых для победы на вы-
борах. Подобный результат не только не избавил бы изби-
рателей от прежних горьких разочарований, но, напротив,
нанес бы ущерб престижу президентской власти, лишний
раз продемонстрировав, что процессом выборов манипу-
лируют ловкие политиканы, что резко усилило бы недове-
рие граждан к политикам как таковым.

В заключение следует вновь вернуться к проблеме, под-
нятой Дж.Картером, — к возможности поражения кандида-
та, получившего большинство голосов. Картер сослался на
три прецедента, когда президентами стали кандидаты, не
получившие большинства голосов: Дж.К.Адамс в 1824 г.,
Хейс — в 1876г. и Бенджамин Гаррисон — в 1888г. Но в
первых двух случаях коллегия выборщиков никакого отно-
шения к исходу выборов не имела. Выборы 1824 г. вообще
вряд ли могут служить доказательством тезиса Картера, ибо
в тот период избирательная система в ее нынешнем виде еще
не сложилась, современные партии еще не сформировались,
в шести штатах не проводилось общего голосования, в шести
других — не было единой системы голосования. Как бы то ни
было, а предпочтение Адамсу перед Джексоном отдала не
коллегия выборщиков, а палата представителей. В 1876 г.
Сэмюел Дж.Тилден первоначально обогнал своего противни-