Тема 3. Формирование муниципальной территории и определение ее границ
3.1. Факторы, оказывающие влияние на формирование территории МО
Управление муниципальным хозяйством невозможно без глубокого изучения территории, на которой оно находится. Совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования (МО) является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования.
С установлением территориальных границ МО нет ясности и по сей день. С одной стороны, это можно рассматривать как негативный фактор, вызывающий определенные проблемы при формировании территориальной основы местного самоуправления. С другой стороны, здесь также реализуется принцип многообразия форм осуществления местного самоуправления, который позволяет выбрать ту или иную территорию в качестве территории МО с учетом всех местных особенностей и традиций.
Существенно различаются три категории территорий:
- поселения;
- части поселений;
- группы поселений, объединенных общей территорией.
При выборе модели организации местного самоуправления в первую очередь решается вопрос именно о том, какая из перечисленных категорий будет принята за основу.
Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями, поскольку город, как территория, изначально развивался на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан.
Более подвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. В период господства натурального хозяйства основным подходом к определению территории управления являлась ее самодостаточность (возможность «кормления» верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, изначально выступали центрами ремесла и торговли, являлись началом, объединяющим территории.
Для того, чтобы выработать некоторые подходы к определению территории МО, необходимо дать характеристики объекта управления и субъекта управленческой деятельности.
Объект управления (место проживания) характеризуется населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают определяющее влияние на формирование интересов совместного проживания. Основными параметрами, характеризующими территорию внутри субъекта России, являются ее географические и хозяйственные факторы.
Географические факторы многогранны, но наиболее интересны из них те, которые могут оказывать влияние на укрепление или на разрыв совместных интересов местного сообщества. К ним относятся:
1. Территории и природные условия (вопросы территориальной близости, возможность использования природных ресурсов данной территории).
2. Совместные интересы в хозяйственной деятельности.
3. Форма расселения населения на данной территории и его социальные характеристики.
4. Учет информационного единства территории
Для определения оптимальной территории МО принципиально важно определить характеристики субъекта управления, т.к. именно в них определяется цель деятельности МО. Главная характеристика МО – объем его компетенции.
Соотношение объема компетенции МО и характеристик территории, указанных выше, есть не что иное, как соотношение целей деятельности МО и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выборной территории МО (рис. 4).
Рис. 4. Определение оптимальной территории МО.
3.2. Формирование территории муниципалитета с учетом социального фактора
При данном подходе необходимо учитывать следующие критерии выбора:
1. Наличие явно выраженного территориального коллектива (местного сообщества) – первый и самый важный критерий, т.к. основной задачей местного самоуправления является удовлетворение коллективных потребностей населения
2. В границах МО должны быть объекты инфраструктуры, обеспечивающие удовлетворение социальных потребностей (школы, больницы, учреждения культуры и т.д.), т.е. население соответствующей социальной инфраструктуры.
3. Наличие у населения возможности получить необходимую социальную услугу в кратчайшее время.
Рассмотрим на примерах, каким образом применяется данный подход к определению территорий муниципалитетов.
В особо крупных городах (с населением свыше 500 тыс. человек), особенно в городах-миллионерах и мегаполисах (Москва, Санкт-Петербург), условия проживания сильно отличаются в различных районах (промышленные, «спальные», исторические, архитектурные и др.)
Кроме того, различные районы города имеют свои локальные объекты энерго-, водоснабжения, объекты социальной инфраструктуры (школы, поликлиники, детские сады…). В территории некоторых крупных городов входят и др. поселения: примыкающие к ним сельские населенные пункты, небольшие города и поселки-спутники, а также возможны естественные преграды разделяющие город-река, зеленый массив и прочее. В то же время сам город представляет собой целостную систему, связанную общегородскими транспортными и инженерными магистралями (дороги, метро, электролинии) многие объекты культуры, спорта, торговли имеют общегородское значение, т.к. посещаются жителями всех районов города.
Поэтому в отношении таких городов можно говорить о всем его населении как о территориальном коллективе и вместе с тем – о локальных местных сообществах в отдельных частях города. Для достижения максимального эффекта в удовлетворении социальных потребностей всего городского населения в данном случае целесообразно ввести «двухуровневую» территориальную организацию местного самоуправления. То есть город как МО должен быть поделен на внутригородские МО. При этом сохраняя единое общегородское муниципальное хозяйство, решение специфических проблем, присущих отдельным частям города, будут делегированы на уровень внутригородских органов местного самоуправления.
Более гибким должен быть подход при определении территорий муниципалитетов в сельской местности, исключая крупные поселения, приближающиеся к небольшим городам.
Теоретически, возможно формирование МО в границах любых, даже самых малых сельских поселений. Но из-за отсутствия минимальной социальной инфраструктуры это будет неэффективным. В данном случае