Квотирование как основная форма трудоустройства инвалидов в Российской Федерации

В России на современном этапе становления социального государства проведение комплекса мер по социальной интеграции инвалидов в общественную жизнь является одним из приоритетных направлений государственной политики.

За последние годы в стране наметилась тенденция к быстрому увеличению числа инвалидов. На 1 января 2001 года на учете в органах социальной защиты состояло более 10 млн человек. Необходимо обратить внимание на то, что, по оценкам Международной организации труда (МОТ), инвалиды составляют десять процентов населения Земли. Это позволяет предположить, что еще несколько миллионов фактических инвалидов из-за сложности процедуры получения статуса инвалида не могут обрести в России юридическое подтверждение своего статуса. На сегодняшний день занятость среди инвалидов трудоспособного возраста не превышает 15 процентов, при этом особо тяжелое положение складывается с занятостью инвалидов I и II групп, среди которых число работающих составляет менее восьми процентов*(1).

Следовательно, инвалиды составляют значительную социальную группу, нуждающуюся в особой помощи, внимании и заботе со стороны государства. Ведь при инвалидности существенно нарушаются не только биологические функции организма, но снижается и социальная активность человека. Преодоление последствий инвалидности, восстановление утраченных жизненных функций помогает инвалиду стать полноценным членом общества. В данном процессе особую роль играет трудовая деятельность, которая оказывает положительное влияние на жизнь инвалида, дает ему ощущение востребованности со стороны семьи и общества, помогает справиться с последствиями инвалидности, способствует реабилитации.

В то же время переход к рыночной экономике, сопровождающийся спадом производства, многомиллионной безработицей, снижением уровня жизни, не способствует обретению инвалидами своего места на рынке труда.

В России государственная политика в области занятости инвалидов направлена на проведение специальных мероприятий, содействующих поиску работы этими лицами, и на поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места для инвалидов (ст.5 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации" N 1032-1 от 19 апреля 1991 года с изменениями и дополнениями, в редакции от 20 апреля 1996 года (далее - Закон от 19 апреля 1991 года). В статье 9 ФЗ "О социальной защите инвалидов" N 181-ФЗ от 24 ноября 1995 года (далее - Закон от 24 ноября 1995 года) закреплено понятие профессиональной реабилитации инвалидов, включающей в себя их ":профессиональную ориентацию, профессиональное образование, профессионально-производственную адаптацию и трудоустройство".

Трудоустройство является важнейшим этапом профессиональной реабилитации инвалида, включающим в себя процесс поиска подходящей работы и устройства на нее. Трудоустройство в узком смысле - это деятельность органов службы занятости по оказанию помощи в подборе работы, отвечающей требованиям, предъявляемым в ст.4 Закона от 19 апреля 1991 года. Кроме общих форм трудоустройства, выделяются специальные, применяемые в отношении граждан, нуждающихся в особой помощи при поиске подходящей работы*(2); в первую очередь это относится к инвалидам.

В Законе от 24 ноября 1995 года сформулирован перечень основных мероприятий, призванных способствовать трудоустройству инвалидов:

- осуществление льготной финансово-кредитной политики в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов; предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений инвалидов;

- установление квот для приема инвалидов на работу;

- установление минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов;

- резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;

- стимулирование предприятий, учреждений, организаций (далее - организаций), создающих дополнительные рабочие места, в том числе специальные, для трудоустройства инвалидов;

- создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов.

Данный перечень в полной мере соответствует разделу 7 "Занятость" Стандартных правил обеспечения равных возможностей инвалидов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 года, который предусматривает, что "инвалиды должны получить возможность осуществлять свои права человека, особенно в области занятости. Они должны иметь равные возможности для занятия производительной и производящей доход трудовой деятельностью на рынке труда: Законы в области занятости не должны быть дискриминационными в отношении инвалидов и не должны создавать препятствий для их трудоустройства. Государствам надлежит активно поддерживать включение инвалидов в свободный рынок труда".

В Российской Федерации наиболее действенной формой трудоустройства инвалидов является квотирование.

"Словарь реабилитационных терминов МОТ" определяет квотирование рабочих мест как "требование, распространяющееся на каждого предпринимателя, принять на работу минимальный процент инвалидов"*(3).

В ХХ в. во многих странах была законодательно закреплена обязанность работодателя предоставлять определенную часть рабочих мест инвалидам. Такой подход привлекателен в силу его простоты. Но необходимо отметить, что у системы квотирования есть один существенный недостаток - государство фактически устраняется от решения проблемы трудоустройства инвалидов, перекладывая всю ее тяжесть на плечи работодателей.

Попытка государства разрешать сложные социальные вопросы за счет работодателей, не прилагая собственных дополнительных усилий, часто вызывает с их стороны негативную реакцию. В результате жертвой оказываются трудоустроенные в счет квоты инвалиды, которые подвергаются на своем рабочем месте самым различным формам дискриминации, вплоть до открытых издевательств, упреков и унижений. Особенно показательной является ситуация в России, где предприниматели, принимая инвалидов в счет квоты, выплачивают им зарплату в минимальном размере, фактически не допуская их до работы. В подобных случаях не приходится говорить ни о профессиональной, ни о социальной, ни о психологической реабилитации.

Но при всех своих недостатках система "квота-штраф" (такое название она получила на Западе) применяется во многих странах мира, в том числе в таких экономически развитых, как Германия и Франция.

Важно отметить, что штрафы за невыполнение квот нельзя расценивать как наказание за нарушение правовых норм. Они скорее носят правовосстановительный, а не карательный характер. Штрафы фактически являются альтернативной формой взносов и направлены, c одной стороны, на создание равных условий для работодателей, с другой - способствуют созданию новых рабочих мест для инвалидов.

Так, в Германии поступления от штрафов ежегодно превышают сумму в 400 млн марок, а во Франции - 1,6 млрд.франков*(4). В первую очередь эти средства используются для вовлечения в процесс производства тяжело