Современные подходы к качеству подготовки государственных служащих

Т.Ю. Савченко,

кандидат экономических наук, доцент,

заведующая кафедрой Челябинского института

– филиала Уральской академии государственной службы

В федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. №1336, определена цель реформы – обеспечить повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней; оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Для осуществления такой реформы, с одной стороны, необходимо определить круг полномочий и ответственности по всей вертикали государственного управления в связи с его реформированием, обеспечить их выполнение необходимыми ресурсами; с другой стороны, необходимо продолжать подготовку специалистов, умеющих в условиях изменяющейся внешней среды выполнять свои функции компетентно и с высокой отдачей. Именно поэтому в программе среди основных мероприятий определяются меры, связанные не только с совершенствованием законодательной и нормативно-правовой базы, но и с разработкой и апробацией новых подходов к организации государственной службы и обеспечению деятельности государственных служащих, формированием системы управления государственной службой, а также совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Проблема подготовки государственных служащих имеет много аспектов, среди них можно выделить следующие:

- государственная служба имеет главенствующее значение в управлении всеми процессами в обществе, следовательно, особое значение приобретает организационно-функциональная подсистема государственного управления: организационная структура управления, классификация государственных должностей, требования к ним, процедура аттестации и кадровая политика соответствующих органов государственного управления;

- насущной является проблема определения компетенции и развития компетентности государственных служащих, которая определяется такими характеристиками, как наличие базового образования соответствующего уровня, стаж и опыт работы, обучаемость, и др.;

- необходимость повышения престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.

В систему государственного и муниципального управления все в большей степени проникают концепции современного менеджмента. Связано это с тем, что в основе современного менедж-мента – человек, с его интересами, потребностями. Именно поэтому менеджмент – это не только наука, вид деятельности, но и искусство выбора таких средств, рычагов воздействия на человека, чтобы он в системе взаимодействия с другими людьми выполнял свои функции самым эффективным способом и при этом реализовывал свои интересы в сочетании с интересами всех других членов социальной организации.1

Развитие менеджмента чаще всего связывается с предпринимательской средой, но подходы и технологии, отработанные в коммерческих фирмах, должны активно внедряться в практику управления государственными и муниципальными организациями.

Трансформация менеджмента в государственной и муниципальной службе

Традиционная модель

Новая модель

Авторитарное управление

Менеджмент участия

Монополия по предоставлению услуг

Kонкуренция по предоставлению услуг

Человек – помеха в деятельности

Человек – клиент, потребитель услуг

Механизм бюрократии

Механизм рынка

Соблюдение правил и процедур

Ориентация на цели и миссию

Борьба с проблемами

Предотвращение проблем

Измерение затрат

Измерение результата

Бюрократический контроль

Общественный контроль

Решающей характеристикой успешного менеджмента является инновативность, требующая создания команд, формирования инновационного потенциала: осуществление инвестиций не только в развитие производства, но и в человека, в его обучение, разработка сценариев и стратегий развития организаций.

Процесс обучения можно представить в виде постоянно вращающегося колеса обучения.

Колесо обучения.2

 

В этой концепции работники являются носителями правил и процедур и легко их воспроизводят самостоятельно, используя для этого систему формальных и неформальных коммуникаций. В таких организациях создается культура, способствующая обучению. Такая культура предполагает установление баланса интересов всех сторон.

Организация, препятствующая обучению, проводит различие между «жесткими» и «мягкими» проблемами, сосредоточена на системах, а не на персонале, что позволяет людям изменяться только тогда, когда это необходимо (часто с запаздыванием из-за ожидания управляющего воздействия), держит сотрудников в «черном теле», расчленяет решение проблем, ограничивает поток информации, основывается на вере в индивидуальную конкурентоспособность, требует властных, контролирующих действие других, руководителей.

Базовые ценности организации не могут быть реализованы без подготовленных людей с высоким уровнем обучаемости, что создает возможность адаптации к изменениям внешней среды. Управление в таких организациях сосредоточено не только на системах и структурах, но и на персонале, что создает у людей уверенность в том, что они могут изменить свою среду, обеспечивает целостный подход к проблемам, основывается на вере в групповую работу. Адаптивность в таких организациях определяется возможностью самого персонала принимать решения по проблемам своей деятельности без согласования. В таких организациях создаются новые возможности имманентно, что значительно повышает их конкурентоспособность.

Управление развитием требует применения следующих основных технологий: прогнозирования и стратегического планирования; составления сценариев; организационного развития; малых творческих групп; менеджмента знаний; обучения персонала; развития культуры организации и др. Команды составляют основу высокоэффективных организаций. Командный подход к управлению, безусловно, изменяет структуру органа управления.

Во многом различие между такими организациями – это различие между механистическими и органическими структурами, которые предполагают различную степень централизации и децентрализации.

Централизованное управление означает концентрацию решающих полномочий на верхних уровнях управления (вплоть до высшей формы проявления – автократизма). Централизация – реакция организованной системы, направленная на предотвращение искажения информации при передаче ее через большое количество уровней, а также следствие высокой степени разделения труда и его специализации, небольшого масштаба работ и низкой профессиональной глубины, что требует сложной организационной структуры и высокой степени формализации.

Централизация имеет ряд преимуществ: экономия на административных издержках, так как в организациях используются единые системы; уменьшается риск нарушений требований менеджерами и операционным персоналом; соблюдаются единые стандарты, что способствует формированию имиджа организации; ограниченность дублирования позволяет экономить ресурсы и использовать их для удовлетворения других потребностей. Централизация – самое сильное средство координации процесса принятия решений в организации.

Однако централизации присущи и недостатки: из-за большого числа уровней управления происходит замедление реакции на изменения внешней среды, что снижает адаптивность, увеличивается риск в принятии управленческих решений, а следовательно – дублирование информации.

При децентрализованном управлении на высших уровнях сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации, а следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Один человек не в состоянии решить все проблемы. Кроме того, децентрализация позволяет организации оперативно реагировать на изменения внешней среды и обеспечивает мотивацию сотрудников.

Различают вертикальную и горизонтальную децентрализацию.

Вертикальная децентрализация означает делегирование полномочий вниз по цепочке. Организация, селективно децентрализованная по вертикали, координирует свои решения преимущественно посредством согласований. Дивизионализация представляет собой параллельную вертикальную децентрализацию. Горизонтальная децентрализация предполагает передачу части полномочий за рамки линейной структуры. Выбор формы организационной структуры зависит от вида организации.

Централизация и децентрализация дополняют друг друга, так как являются разными формами эффективного управления организациями. Проблема выбора между централизацией и децентрализацией – это выбор оптимальной организационной структуры управления, которая позволяет обеспечить реализацию цели с наименьшими затратами ресурсов. Степень централизации или децентрализации может быть измерена с помощью следующих переменных:

- число решений, принимаемых на каждом уровне управления;

- унификация политики;

- важность решения для организации в целом;

- степень контроля за исполнением принятого решения;

- обязательства персонала и ответственность.3 Децентрализация увеличивает скорость и повышает рациональность принимаемых решений, делает организацию более гибкой, то есть адаптивной к изменениям внешней среды и т.п. Однако при этом необходимо, чтобы такие организации сами контролировали свою целенаправленность.

Социальные системы имеют свои цели, содержат части (другие общественные системы или одушевленные организмы), которые тоже имеют свои цели и обычно являются частями больших социальных систем. Социальные системы часто моделируются в виде организмов. Этот подход к моделированию социальных систем применим, если цели частей ограничены или не учитываются при выработке управленческого решения – существует только общая цель. В этом случае субъект управления – вершина иерархической системы, части которой выполняют функцию органов. Каждый из них организму необходим, но сам по себе ни одной функции он выполнить не может.

Хотя, с точки зрения системного подхода, такие организмы должны показывать примеры высокоэффективной и слаженной работы, но практически этот потенциал рационализма не может быть реализован, так как управляющее воздействие направлено не только на процессы и системы в организации, но и на людей, которые реально воздействуют на эти объекты с разной степенью интенсивности, заинтересованности, личной компетентности. Это еще раз подтверждает, что система управления должна дополняться системой менеджмента, имеющего объектом управления именно такие социальные системы.

Организация – это целенаправленная система, содержащая по крайней мере два целенаправленных элемента, имеющих общую цель, по отношению к которым система осуществляет функциональное разделение труда; ее подмножества с четкой функциональностью способны откликаться на свойства друг друга путем наблюдения и связи; и по крайней мере одно подмножество выполняет функцию контроля над системой.4 В этом отличие организаций от организмов: в последних отсутствуют целенаправленные элементы. Элементы организма могут быть элементами, поддерживающими состояние, элементами поиска цели, многоцелевыми или целевыми элементами, но не целенаправленными элементами. Это создает препятствия при проведении реструктуризации органов государственного управления и местного самоуправления. Для определения характера централизации управления в организации можно применить диагностику по координационному механизму континуума горизонтальной интеграции.

Координационные механизмы континуума горизонтальной интеграции.

 

Координационные механизмы образуют континуум, на полюсах которого прямой контроль, характерный для наибольшей горизонтальной централизации, и взаимное согласование, присущее наименьшей горизонтальной централизации. Промежуточное значение принимают три формы стандартизации: рабочих процессов, выпуска, навыков и знаний.

В организациях с прямым контролем и со стандартизацией рабочих процессов предоставляется большая власть аналитикам для разработки стандартов, что означает вертикальную централизацию с ограниченной горизонтальной интеграцией, отмечает Г. Минцберг.

Поэтому можно определить степень бюрократизации системы государственного и муниципального управления, которая определяется использованием для координации действий операционного персонала различного уровня профессиональной подготовки стандартизации рабочих процессов, а не знаний и навыков.5

Степень и формы сочетания централизации и децентрализации управления зависят не только от внутренних переменных организации, но и от характера внешней среды, которая может быть определенной, неопределенной и турбулентной.

Чем нестабильнее внешняя среда, тем меньше должна бюрократизироваться организация, она вынуждена быть более адаптивной.

При сложной среде организации необходимо децентрализоваться: высшему руководителю целесообразно уступить значительную власть другим менеджерам, функциональным специалистам. Если сложная среда стабильна, то эффективна структура, использующая для координации стандартизацию, для чего необходимо найти такой координационный механизм, который позволяет совмещать стандартизацию и децентрализацию, – это стандартизация знаний и навыков. Если сложная среда динамична, то подойдет система координации на основе взаимного согласования, то есть происходит совмещение децентрализации и органичности.

Это означает, по Г. Минцбергу, что существуют два вида бюрократических и два вида органических структур. В простом окружении они централизованные, а в сложной среде – децентрализованы.6

Таким образом, развитие структуры органов государственного управления и местного самоуправления требует профессионализации управления.

Основные факторы профессионализации управления:

- искусство менеджера (осознание опыта, коммуникативность, интуиция, культура);

- профессионализм менеджера (структура знаний, исследовательский подход, перспективность мышления, стиль управления);

- профессионализм персонала (базовое образование, соответствие функциональной специализации, динамика квалификации, корпоративные установки);

- организация управления, ориентированная на профессионализм (приоритет мотивации профессионализма, децентрализация управления, гибкость организации, инновационность, технологии инноваций).

В теории и практике управления под качеством продукта понимается его свойство (способность) удовлетворять потребности и ожидания конкретного потребителя, что применительно к подготовке государственного и муниципального служащего можно рассматривать как его полезность как специалиста, призванного выполнять конкретные функциональные обязанности, и на этой основе – удовлетворение потребностей населения.

Следовательно, для оценки эффективности подготовки специалистов необходимо соотнести качественные характеристики их компетенции характеристикам нормативной модели специалиста (по областям профессиональной компетенции), отсюда все более насущными являются проблемы формирования таких профессиональных моделей. Это позволит обеспечить качество подготовки специалистов на основе стандартизации процесса обучения и подготовки в соответствии с моделью, предложенной специалистами РАГС.7

К подготовке специалистов любого уровня применим маркетинговый подход – ориентация управляющей подсистемы при решении любых задач на потребителя (клиента).

При применении маркетингового подхода приоритетами выбора критериев менеджмента являются:

- повышение качества самого образовательного процесса, а также качества знаний и объема навыков специалистов в соответствии с потребностями руководителей конкретных органов государственного управления и местного самоуправления;

- повышение эффективности управления за счет не только высокой компетенции специалистов, но и приобретенных ими навыков обучения и самообучения.

Маркетинговый подход в организации процесса подготовки специалистов должен дополняться логистическим подходом. Без логистического подхода, который может быть адаптирован к системе подготовке специалистов, ориентированных на самые современные технологии менеджмента, не могут быть реализованы преимущества маркетингового подхода.

При логистическом подходе приоритетной задачей становится управление сквозными потоками ресурсов (материальными, финансовыми, информационными), которые поступают извне, проходят через организацию и затем уходят к потребителю. В результате показатели потока ресурсов на выходе становятся управляемыми.

Логистический подход позволяет повысить адаптивность любого многоэтапного процесса к изменению внешней среды, прежде всего – спроса за счет изменения резерва потенциальной мощности, который характеризуется наличием качественной и количественной гибкости производственных (в нашем случае – обучающих) систем.

Качественная гибкость обеспечивается за счет наличия универсального обслуживающего персонала и гибкого производства. Количественная гибкость может обеспечиваться резервом использования оборудования и рабочей силы.4

Ориентация на интересы населения заставляет переходить с традиционной («выталкивающей») модели на логистическую – «тянущую». В системе подготовки специалистов логистический подход означает, что следовать надо не столько от знаний к навыкам, сколько от недостатка навыков к приобретению новых знаний. Для чего следует использовать постановку и обсуждение деловых ситуаций, проведение таких активных форм обучения, как модерация, и т.п.

Логистический подход, прежде всего, требует рассматривать как целое процесс подготовки и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих (в системе высшего и дополнительного профессионального образования). Требуется разработка блочных (модульных) программ, подбирая которые в системе можно осуществлять различные формы комплексной переподготовки специалистов государственных и муниципальных органов управления, осуществлять работу тематических семинаров, тренингов и т.п. Такой подход соответствует глобальной логистической парадигме.

Он требует, с одной стороны, повышения квалификации менеджеров таких программ и преподавателей, с другой – осознания самими специалистами необходимости профессиональной переподготовки не реже, чем один раз в 3–4 года, ежегодного подкрепления навыков через систему краткосрочной переподготовки.

Кроме того, логистический подход заставляет по-иному рассматривать наполнение регионального и вузовского компонентов при разработке учебных планов подготовки менеджеров для системы государственного и муниципального управления. Требуют большего внимания такие дисциплины, как стратегический, инновационный, сравнительный менеджмент, муниципальный маркетинг, экономика общественного сектора, институциональная экономика, организационное поведение, и ряд других.

Очень важно для обеспечения качества подготовки государственных и муниципальных служащих, чтобы образовательный процесс осуществлялся на основе упреждающего развития компетентности преподавателей и консультантов, тренеров, обеспечивающих этот процесс. Иначе можно готовить только специалистов вчерашнего дня.

Это требует изменения подготовки и переподготовки профессорско-преподавательского состава обучающих организаций, внедрения новых форм обучения, которые активно используются в бизнес-образовании: все большего использования деловых ситуаций не только в курсах управленческого блока, проведение тренингов, обучение основам консалтинга и т.п. Сохраняя общие требования государственного образовательного стандарта, все больше использовать возможности самостоятельной работы обучающихся с помощью электронных учебников и т.п. Привлечение к таким формам обучения специалистов системы государственного и муниципального управления.

Таким образом, можно утверждать, что использование современных подходов к образовательному процессу позволит повысить качество подготовки государственных и муниципальных служащих, а значит, и эффективность их работы.

1 См.: Общий и специальный менеджмент / Общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М, 2000. С. 31.

2 См.: Дж. Г. Бойет, Дж. Т. Бойет. Путеводитель по царству мудрости: лучшие идеи мастеров управления / Пер. с англ. М., 2001. С. 97.

3 См.: Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент. М.: Гардарика, 2002. С. 324–325.

4 См.: Р. Акофф. Акофф о менеджменте / Пер. с англ.; под ред. Л.А. Волковой. СПб.: Питер, 2002. С. 83.

5 Г. Минцберг. Структура в кулаке: создание эффективной организации / Пер. с английского; под ред. Ю.Н. Каптуревского. СПб.: Питер, 2001. С.195.

6 См.: Там же. С. 245–246.

7 См.: Управление качеством профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих: информационные, методические, аналитические материалы. Выпуск 1. Основные положения и подходы / Под общ. ред. Ф.Д. Демидова, М.Ф. Королева. М.: РАГС, 2002. С. 21.