При написании данной лекции были использованы материалы сборника "Финансовая система Иркутской области - проблемы и перспективы" и авторские материалы работников ГФУ администрации Иркутской области.

Современная отечественная система управления государственными финансами

Определение бюджета

Для успешного функционирования региона, развития регионального хозяйства необходима полнокровная финансовая база. До 91 года финансовая системы была жестко централизована, законодательно обусловлена и четко отработана, затем произошла полная децентрализация и практический развал всей системы бюджетных отношений. Основой финансовой системы региона является региональный бюджет. Бюджеты субъектов федерации определяются как совокупность организационных форм бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов государства централизуется в распоряжение региональных органов власти на обеспечение функций управления региональным сектором экономики. В региональном бюджете наиболее полно отражаются все экономические и политические процессы. Руководство региона естественным путем приходит к тому, что в целях оптимизации управления бюджетом необходима централизация управления финансами на уровне финансового управления. При этом централизация региона подразумевает, что все территориальные образования региона устраняются от самостоятельного управления бюджетными средствами. В регионе должен формироваться и исполнятся бездефицитный бюджет, что необходимо законодательно регламентировать. В основе бюджета должно лежать несколько принципов: прежде всего, самостоятельность и сбалансированность бюджета, единство бюджета. Доходы должны оцениваться реально, и расходная база должна формироваться именно под реальные доходы, причем ориентироваться именно на собственные источники.

Основу поступлений в региональный бюджет составляют налоговые доходы. Удельный вес налогов в общем объеме собственных доходов регионального бюджета составляет более 90%. Негативным является тот факт, что больше половины налоговых поступлений составляют косвенные налоги, т.е. налоги с потребителя - НДС, налог с продаж, акцизы.

Кроме того источниками формирования доходной части бюджета служат отчисления от регулирующих налогов (эти отчисления через систему Федерального казначейства поступают от бюджета высшего уровня); заемные средства - от кредитных организаций, от выпуска ценных бумаг (рынок региональных ценных бумаг практически в России после 1998 года не функционирует); получение целевых ассигнований из вышестоящих бюджетов.

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная система, основанная на схеме государственного устройства Российской Федерации, включает бюджеты трех уровней: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, а так же бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Управление бюджетными средствами представляет собой законодательное регулирование бюджетных отношений, выработку бюджетной политики, составление и принятие бюджета и деятельность по исполнению бюджета в рамках принятых законодательных актов. В исполнение бюджета входит в том числе кассовое исполнение, распоряжение получателей бюджетных средств выделенным им финансированием, контроль за исполнением со стороны уполномоченных органов.

Бюджетные отношения субъекта федерации есть ни что иное, как формирование денежных фондов и их использование для выполнения возложенных на субъект федерации населением и вышестоящим уровнем власти задач, при этом к компетенции субъекта федерации относится порядок составления и рассмотрения проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта федерации и консолидированного бюджета субъекта федерации, распределение доходов от региональных налогов и сборов и иных доходов субъекта федерации между региональным и местными бюджетами.

Как и любой процесс управления, бюджет (являясь частным случаем процесса управления финансовыми потоками) состоит из четырех частей.

Первая - это сметная, планирование доходов и расходов как в долгосрочном периоде, так и кратковременное планирование. Планирование и утверждение бюджета занимает от 6 до 18 месяцев. Составление проекта бюджета начинается с подготовки всех документов, содержащих финансовую информацию, и контрольных цифр ,подготовки распорядителями кредита смет.

Одним из способов составления бюджета является контрольно-целевой метод управления и выработки решений, который уже несколько лет используется в США. В основу этого метода положено применение экономического программирования. Основой этого метода является выбор конечной цели, а затем выбор наиболее оптимального пути ее достижения с формированием подцелей. После выбора цели и промежуточных пунктов ее достижения разрабатывается программа, и производится корреляция программы с финансовой сметой в виде единого плана - бюджета. Такой метод достаточно долгосрочен, и предусматривает корректировку принятых решений в соответствии с изменениями внешней среды.

На этой стадии бюджетного процесса закладывается объем бюджета, степень покрытия расходов доходами (дефицит или профицит), оптимизация финансовых потоков, главные направления расходования средств, приоритеты в решении социально-экономических проблем.

Кроме сметной части, государственный или местный бюджет включает в себя исполнительную, в том числе кассовую. Исполнение бюджета - очень важная часть бюджетного процесса.

Доходы бюджета субъекта федерации в соответствии с БК РФ состоят из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, к неналоговым - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, а так же средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; безвозмездные перечислений.

Доходы бюджета субъекта Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исполнение бюджета по доходам подразумевает сбор и зачисление на счет финансового органа платежей, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего уровня.

Расходы бюджета делятся на текущие расходы (т.е. те, которые обязательно должны быть профинансированы - заработная плата работников бюджетной сферы и так далее); расходы на обслуживание долга, расходы на содержание местных бюджетов; расходы капитального характера (бюджет развития); расходы целевых бюджетных фондов. По опыту развитых стран бюджет по расходам можно разделить на две большие части: административный (т.е. расходы на поддержание системы в работоспособном состоянии) и фондовый (или бюджет развития - инвестиции на развитие) .

Административная часть включает в себя все расходы на управление (заработная плата работников бюджетной сферы, социальная помощь), фондовая часть включает в себя все, связанное с покупкой и продажей основных фондов, кредитами, субсидиями и использованием резервов.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на оплату труда (и перечисление страховых взносов и внебюджетные фонды); оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактах как для собственного функционирования в пределах утвержденных смет, так и для реализации государственных программ; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с законами.

Исполнение бюджета по расходам это проведение платежей в соответствии с бюджетными ассигнованиями.

Важнейшим элементом этой стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета-организация сбора бюджетных средств на территории субъекта федерации, их хранения и выдачи, а также ведение учета и отчетности .

Исполнителями расходной части бюджета являются главные