Диплом: Экология (WinWord97)
Cанкт - Петербургский Государственный университет
Факультет Географии и геоэкологии
Кафедра Экологической безопасности и устойчивого развития
регионов
Дипломная работа
Проблемы правового регулирования в
природоохранной деятельности
Слушатель: Мельникова Тамара Петровна
Научный руководитель: Титова Галина Дмитриевна
к.э.н. НИЦЭБ РАН
Санкт-Петербург
1998 год
Содержание
Введение стр.
3
Глава I. Анализ современного состояния правового регулирования охраны
окружающей природной среды 6
1.1. Из истории становления экологического права 6
1.2. Зарубежный опыт правового регулирования охраны окружающей среды 8
1.3. Правовое и нормативное регулирование охраны окружающей среды в
России 16
1.4. Экономические механизмы защиты окружающeй природной среды за
рубежом 18
1.5. Экономические механизмы защиты окружающей природной среды в
России 21
Глава II. Государственная политика в сфере охраны окружающей природной
среды в России 28
2.1. Политика охраны окружающей природной среды на федеральном уровне
28
2.2. Политика охраны окружающей природной среды на региональном уровне
31
2.3. Становление концепции устойчивого развития 33
2.4. Повестка дня XXI для городов – мегаполисов 35
ГЛАВА III. Проблемы охраны окружающей природной среды на муниципальном
уровне. 38
3.1. Эколого-экономические проблемы урбанизированных территорий 38
3.2. Проблемы местного самоуправления природоохранной деятельности в РФ
40
Заключение 48
Литература 50
Введение
На Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, которая
состоялась в Рио-де-Жанейро в 1992 году, были названы две главные
причины экологического кризиса. С одной стороны, он вызван ростом
народонаселения планеты, в основном в развивающихся странах, где живут
сейчас более 4 млрд. человек, и обнищанием людей, населяющих эти страны.
С другой стороны, увеличение индустриально-технической мощи и
благосостояния населения при постоянном или даже уменьшающемся
населении (развитые индустриальные страны) также ведет к увеличению
антропогенной нагрузки на биосферу. Как итог совместного действия
"перенаселения" планеты и "перепотребления" продукции биоты усиливается
антропогенный пресс, в результате чего снижается устойчивость биосферы,
утрачивается биоразнообразие, истощается озоновый слой, происходит
потепление климата, исчерпываются все виды природных ресурсов и т.д.
Для противодействия угрозе гибели человечества от экологической
катастрофы Конференцией ООН в Рио были приняты документы, направленные
на сохранение лесов, биологического разнообразия, выработана совместная
Программа действий на XXI век - Повестка 21, в соответствии с которой
должны быть разработаны национальные концепции устойчивого развития.
Национальные концепции должны разрабатываться не только с учетом
состояния собственных природных экосистем, но соответствовать целям
социально-экономического развития.
Экономическое развитие государств не может остановиться, но оно должно
пойти по пути, не разрушающему окружающую среду. Россия поддержала
документы Рио и предпринимает усилия для разработки Российской концепции
устойчивого развития.
Для России разработка и реализация доктрины устойчивого развития имеет
первостепенное значение. Она занимает огромную территорию, которая
включает многообразные и уникальные экологические системы. Многие из
экологических систем испытывают повышенные антропогенные нагрузки и
утрачивают свои природные свойства.
На территории России расположено более 24 тысяч предприятий,
выбрасывающих вредные вещества в атмосферу и водоемы. Ежегодно в
Российской Федерации улавливается и обезвреживается менее 76% от общего
количества вредных веществ выбрасываемых в атмосферу. Значительно хуже
обстоит дело с водной средой - 82% сбрасываемых вод не подвергается
очистке. Поэтому качество вод основных рек на территории России
оценивается как неудовлетворительное. Ощущается дефицит подземных вод в
крупных городах и промышленных центрах. Продолжается уменьшение площадей
сельскохозяйственных угодий. Свыше миллиона гектар пахотных земель
подвержены водной, ветровой эрозии, загрязнены азотными соединениями,
тяжелыми металлами, болезнетворной микрофлорой. Большой урон экосистемам
на территории России нанесен ядерными испытаниями. Последствия их
выяснены не до конца. В результате Чернобыльской аварии загрязнены
радиоактивными веществами ряд областей, включая и Ленинградскую область.
Ежегодно в стране образуется 45 миллиардов тонн всех видов накопленных
отходов производства - 75% из них имеют разную степень токсичности..
Многие экосистемы России, особенно в европейской части, потеряли
способность к самоочищению, сформировался целый ряд экологически
напряженных зон.
Деградация природной окружающей среды, прежде всего, сказывается на
здоровье человека и состоянии генетического фонда людей. В настоящее
время более 70 миллионов человек проживают на экологически
неблагоприятных территориях. Сокращается рождаемость и увеличивается
смертность населения. Каждый 10 ребенок рождается генетически
неполноценным. У половины мужского населения, призванного для службы в
армии, выявлены нарушения психики. Основная масса населения имеет
ослабленное здоровье, из них более половины хронически больны, либо
физически неполноценны. Каждая четвертая женщина не может родить
здорового ребенка по генетическим причинам. Все эти данные
свидетельствуют о непреложной связи существующей между разрушением
экологических систем природы и отрицательными изменениями генетического
фонда человека.
Особенно тяжелая обстановка складывается в городах с высокой
концентрацией населения, к которым относится и Санкт-Петербург. Уровень
загрязнения воздуха в 86 городах, с общей численностью населения около
40 миллионов человек, превышает допустимые нормы в 10 и более раз,
угрожающее положение в этих городах и с бытовыми отходами. Для снижения
уровня загрязнения, а в перспективе предотвращения загрязнения в
природоохранной политике разных государств применяется множество
методов: от технических, технологических, планировочных и т.д. до
административно-юридических, экономических и информационных. Эти меры
должны быть взаимоувязаны в рамках единой государственной программы.
Создавшаяся в России кризисная обстановка требует от государственных
органов прежде всего разработки государственной экологической политики
на общенациональном уровне. В составе этой политики самое серьезное
внимание должно быть обращено на совершенствование нормативно-правового
механизма регулирования природопользования и экономических рычагов,
стимулирующих рациональное природопользование (налоги, платежи за
природные ресурсы, льготные кредиты и ссуды, штрафы за сверхлимитное
использование природных ресурсов и т.д.). Они должны быть направлены на
гармонизацию отношений Человека с Природой.
Цель дипломной работы: рассмотреть возможности совершенствования
правового регулирования, особенно на муниципальном уровне.
Для достижения этой цели необходимо:
проанализировать существующую систему правовых и экономических
механизмов охраны природы в России и за рубежом;
дать анализ нормативно-правовым документам государствен-ной политики в
сфере охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях;
проанализировать проблемы правового регулирования охраны природы на
уровне местного самоуправления и дать предложения по их
совершенствованию.
Глава 1. Анализ современного состояния правового
регулирования охраны окружающей природной среды
1.1. Из истории становления экологического права
Чтобы избежать экологической катастрофы, человечество должно научиться
жить в пределах потенциальной емкости экосистем Земли. Для этого
необходимо выбрать такой образ жизни и такие пути прогресса, которые бы
обеспечили охрану окружающей среды и не выходили бы за пределы
природных возможностей нашей планеты.
Для создания такой системы необходим подлинный переворот в правовом
регулировании хозяйственной и иной деятельности, которая должна
разрешаться только с учетом экологических требований и ограничений. В
этих целях формируется экологическое право, которое во многом еще не
сложилось как отдельная область права.
Известно, что исторически система правового регулирования взаимодействия
общества и природы формировалась поэтапно: гражданско-правовой,
земельный, земельно-ресурсный, экологический. Движителем развития
права являлось состояние общественных производительных сил, рост
масштабов природопользования, накопление правовых знаний.
До недавних пор в системе регулирования “общество - природа” заглавную
роль выполняло земельное право.
По мере роста объемов вовлечения в хозяйственную эксплуатацию других
природных ресурсов - минеральных, лесных, водных - из земельного права
начали выделяться другие отрасли права: лесное, водное, горное (
недренное ). Постепенно создавалось природоресурсное право. Оно было
направлено на рациональное использование отдельных видов природных
ресурсов для удовлетворения экономических интересов общества. По мере
роста отрицательных воздействий хозяйствования на окружающую среду,
образуется новая область права – природо-охранительное право.
Исторический процесс привел к созданию экологического права как
совокупности природоохранительной и природоресурсной отраслей права.
Предметом экологического права являются общественные (экологические)
отношения в области взаимодействий общества и природы. Они
подразделяются на две группы: отраслевые и комплексные.
Отраслевые природоохранительные отношения - это
земельно-охранительные, лесоохранительные и водо-охранительные отношения
и отношения по охране недр.
Комплексные экологические отношения относятся к охране природных
территорий, комплексов, природно-заповедного фонда, рекреационных,
санитарных и иных зон. Они связаны с проблемой утилизации всех видов
отходов и их захоронения. Во взаимодействии отраслевых и комплексных
отношений экологическое право и решает задачи обеспечения качества
природной среды.
Отраслевые приоритеты содержатся в природоресурсных отраслях
законодательства. Например: в земельном законодательстве - правовые
приоритеты связаны с охраной земель сельскохозяйственного назначения, в
водном - с охраной питьевой воды.
Межотраслевые приоритеты устанавливают преимущества в охране одних
природных объектов перед другими. Они включаются “в работу“, когда
происходит столкновение отраслевых приоритетов.
Общие экологические приоритеты закрепляют преимущества высшей цели
охраны окружающей среды - обеспечение качества окружающей человека
природной среды, условий для жизни и здоровья человека.
Экологическое право может нормально функционировать только во
взаимодействии всех форм своего проявления. Метод экологического права
реализуется в практике посредствам экологизации хозяйственно-правового
и смежных отраслей законодательства, установления организационных,
экономических, юридических гарантий осуществления эколого-правовых
требований. Подход к установлению эколого-правовых норм в разных странах
различен.
1.2. Зарубежный опыт правового регулирования
охраны окружающей среды
Большинство стран с развитой рыночной экономикой на два десятилетия
раньше, чем это сделала Россия, перешли от отраслевого к комплексному
регулированию охраны природы. Новое концептуальное отношение к
управлению природопользованием было закреплено рамочными законами об
охране окружающей среды, которые были приняты Японией - в 1967 г.,
Швецией - в 1969 г., США - в 1970 г., Великобританией - в 1974 г.,
Францией - в 1976 г. Вслед за принятием законодательных актов об охране
окружающей природной среды, а в некоторых странах и до их принятия,
начали действовать законы об охране вод и воздуха, о контроле за
отходами и об экологической экспертизе.
Методы, которыми ведется регулирование качества окружающей природной
среды, можно условно разделить на административно-принудительные и
рыночные.
К административно-принудительным методам относится использование норм и
нормативов на размещение в природной среде загрязняющих веществ, которые
имеют тенденцию к ужесточению, а также административная и уголовная
ответственность фирм за экологические правонарушения.
Административно-принудительные меры применяются и в виде денежных форм
регулирования природопользования: административных налогов по оплате
растущих по численности природоохранных служб и платежей за размещение в
природной среде загрязняющих веществ. В высокоразвитых странах общий
объем платежей за загрязнение не велик, их сборы не превышают 0,015 -
0,25% валового национального продукта (ВНП) при минимальной потребности
в расходах на охрану и восстановление природы 3-5% ВНП, а в Японии - 7%
. Платежи за загрязнение не покрывают десятой доли общей потребности в
инвестициях на природоохранную деятельности. Направляются они
преимущественно на строительство очистных сооружений и оплату разработки
новых технологий охраны природы.
Как и административные налоги, плата за размещение в природной среде
загрязняющих веществ выполняет перераспредели тельную функцию, поэтому и
налоги, и платежи считаются малоэффективными с точки зрения
противодействия растущему прессу техногенного воздействия. Система
ценового нормирования техногенного воздействия на окружающую среду
быстро себя исчерпывает и ведет к экономической стагнации.
Более того, принцип “загрязнитель платит”, который, кроме оплаты права
на размещение в окружающей среде загрязняющих веществ и отходов
производства, на практике реализуется и в виде надбавок к ценам на
экологически “грязную” продукцию, приводит к оплате этой продукции не
производителем, а потребителем. Поэтому ведется активный поиск
совершенствования “ценового” механизма управления охраной природы.
К экономическим механизмам административно-принудительного регулирования
охраны природы можно отнести и страховые платежи. Они применяются в
случаях разрешения хозяйственной деятельности, когда отсутствуют
установленные правила проведения экологической экспертизы. Размер этих
платежей определяется с учетом потенциального экономического ущерба.
Платежи перечисляются в муниципальные экологические фонды или
экологические фонды предприятий. Выплаченная сумма возвращается субъекту
хозяйственной деятельности, если при проверке не обнаружено превышение
природоохранных стандартов или после принятия по данному виду
деятельности соответствующих экологических нормативов.
В силу несовершенства ценовых методов управления охраной природы в
создании эффективной системы защиты окружающей среды в странах рыночной
экономики все большее значение начинают приобретать рыночные механизмы.
Они, как считается, придают гибкость административным методам
управления, повышают ответственность фирм за принятие решений и помогают
вписать экологические цели в хозяйственную стратегию компаний. За
рубежом все более начинают осознавать, что экономико-правовая система
защиты окружающей среды сможет эффективно функционировать лишь в том
случае, если экологическая компонента станет одной из составляющих
налоговой политики, которая, как известно, является основным
инструментом государственного регулирования экономикой в условиях рынка.
Иными словами, налоги, цены, проценты на кредиты и ссуды, система
субсидий и прочие категории, входящие в систему рыночных механизмов
государственного регулирования развития производства, должны учитывать и
экологические требования.
Основные признаки проявления рыночных механизмов в создании
государственной системы экологической безопасности выражаются в
определенных направлениях:
1. Постепенной трансформации оплаты права размещения загрязняющих
веществ в окружающей природной среде в рентные налоги за право
пользования природными ресурсами. Последние, как известно, до недавнего
времени учитывали лишь потребительское (безотносительно экологии)
качество используемого природного ресурса (объекта) и его
местоположение. Теперь повышающие налоги рентного характера могут
устанавливаться и для территорий с низким ассимиляционным потенциалом,
что является ограничителем хозяйственного развития.
2. Дифференциации налогов с оборота предприятий в зависимости от того,
”чистую” (понижение налогов) или “грязную” (повышение) продукцию они
выпускают, а также применении менее жестких стандартов к старым
предприятиям, если они снижают объемы выбросов загрязняющих веществ и
принимают меры к снижению уровня загрязнения продукции.
3. Экономическом стимулировании повторного использования отходов и
внедрения безотходных технологий.
4. Субсидировании деятельности предприятий в период введения более
жестких экологических требований.
5. Применении низкопроцентных или беспроцентных кредитов при
инвестировании природоохранных мероприятий.
6. Использовании системы залогов (как разновидности экологи-ческого
страхования) при сборе отходов производства, т.е. оплата отходов при их
сдаче на приемные пункты.
7. Применении повышенных норм амортизации очистных и других
природоохранных сооружений.
8. Повышении роли территориальных экологических фондов и экологических
фондов предприятий.
9. Торговле или обмене предприятий объемами (квотами) загрязнений. При
этом предприятия-продавцы, сэкономленные излишки квот на загрязнение (в
стоимостном выражении) могут передать в банк или продать, а полученные
средства использовать на приобретение очистных сооружений или другого
экологического оборудования. Система рыночного распределения прав на
выброс на какой-то территории работает лишь в условиях четко
установленного и контролируемого единого регионального лимита выбросов.
Она нашла применение в США, внедряется в ФРГ.
Ниже в таблице N 1 приведены данные о рыночных механизмах регулирования
природоохранной деятельности в странах с развитой рыночной экономикой
[27 ].
Таблица N 1
Рыночные механизмы регулирования природоохранной деятельности
в странах развитой рыночной экономикой
Основные
стадии
промыш-ленного произ-водства
Стимулы и льготы
Санкции и ограничения
1 2 3
1.
Подготовка или реконструкция производства Целевые субсидии и льготные
кредиты на природоохранные проекты
Снижение ставок налогообложения на инвестиции в охрану окружающей среды
Государственные льготные субсидии и дотации на разработку и освоение
ресурсосберегающих, малоотходных и экологически безопасных технологий
Государственные бюджетные ассигнования, беспроцентные ссуды и займы на
разработку, строительство или реконструкцию технических систем
экологической безопасности
Полные или частичные компенсации за закрытие или реконструкцию
экологически опасных технологий и производств
Страховые льготы по залоговым обязательствам
Ужесточение стандартов качества природной среды
Отказ в выдаче лицензий на экологически опасные производства и
сертификатов на экологически опасные технологии
Повышение тарифов и налогов за использование природных ресурсов,
коммунальные услуги и инфраструктуру, на потенциально экологически
опасные технологии, производственные процессы и предприятия
Судебные иски на возмещение государственных затрат при невыполнении
условий соглашений, обеспечивающих получение стимулов и льгот
1 2 3
2.
Производство Государственные дотации на строительство и реконструкцию
технических систем экологической безопасности
Снижение сроков амортизации технических систем экологической
безопасности
Льготные кредиты, займы и налоговые скидки на природоохранные
мероприятия в процессе производства
Прямая финансовая помощь государства (премии) за досрочное выполнение
природных мероприятий
Призы и награды, в том числе именные, неправительственных организаций и
различных фондов для фирм, использующих лучшие в своей сфере
деятельности технологии, снижающие загрязнение окружающей среды
Целевые субсидии, льготные займы и ссуды на использование в производстве
вторичных ресурсов
Дотации на удаление, классификацию, транспортировку отходов производства
в централизованной системе
Соглашение на использование полной или частичной суммы штрафов на
конкретные мероприятия по защите природной среды
Штрафы за загрязнение природной среды
Приостановка или закрытие экологически опасных технологий или
производств
Ужесточение стандартов экологической безопасности производства
Повышение тарифов и дополнительные налоги за использование природных
ресурсов, коммунальные услуги и инфраструктуру при отказе реконструкции,
вывода или закрытия экологически опасных технологий и производств
Приостановка действия или изъятие лицензий на право производства,
дополнительная экспертиза сертификатов на технологии и производственные
процессы для повторного подтверждения, пересмотра или запрещения
Судебные иски на возмещение государственных затрат при невыполнении
условий соглашений, обеспечивающих получение стимулов и льгот
1 2 3
Льготные тарифы за использование централизованных систем водоснабжения
и канализации
3.
Реализация (прибыль) Разрешение на полную или частичную передачу
(продажу) лимитов на загрязнение окружающей среды между производителями
Этикетирование экологически чистой продукции
Разрешение включения части природоохранных затрат в цену продукции
Дополнительные таможенные льготы на экспорт и импорт товаров, имеющих
более высокий рейтинг экологической безопасности в своей группе товаров
аналогичного назначения Плата за загрязнение окружающей среды (выбросы и
сбросы)
Снятие с товара экологической этикетки
Плата за удаление, классификацию, транспортировку и переработку или
захоронение отходов производства
Штрафы за нелегальные или стрессовые выбросы и сбросы, а также
нелегальное захоронение экологически опасных отходов производства
Дополнительные таможенные пошлины за экспорт и импорт экологически
опасных товаров
Ужесточение стандартов качества товаров по критериям экологической
безопасности
Запреты на продажу экологически опасных товаров
Судебные иски на возмещение государственных затрат при невыполнении
условий соглашений, обеспечивающих получение стимулов и льгот
Правовое и нормативное регулирование охраны окружающей среды в России
Задачей государственного управления в природоохранной деятельности в
Российской Федерации является регулирование отношений в сфере
взаимодействия общества и природы с целью сохранения, как природных
богатств и естественной среды обитания человека, так и предотвращения
экологически вредного воздействия хозяйственной деятельности на здоровье
населения на основе законодательных актов.
На основе норм Конституции РФ разработана система экологического
законодательства, которая состоит из двух подсистем -
природноресурсового и природоохранного законодательства.
Природноресурсовое законодательство обеспечивает рациональное
использование природных ресурсов и базируется на таких законах, как
“Земельный кодекс” (1993), ), “Основы лесного законодательства” (1993),
“О недрах” (1995), “Водный кодекс” (1995), “О плате за пользование
водными объектами”, "О природных лечебных ресурсах
лечебно-оздоровительных местностях и курортах”(1998) и другие.
Система природоохранного законодательства представлена законом “Об
охране окружающей природной среды”(1993), на базе которого приняты такие
законы экологического характера как “Об особо охраняемых природных
территориях” (1995), “О радиационной безопасности населения” (1995), " О
промышленной безопасности опасных производственных объектов"(1997) , "О
мелиорации земель"(1996), "Об отходах производства и потребления"
(1998), "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель
сельскохозяйственного назначения" и другие.
Современная система законодательных и нормативных актов по отдельным
видам природных ресурсов была продиктована объективными причинами и
традиционно сложившейся ведомственной (отраслевой) системой управления
природными ресурсами, а также особенностями каждого вида природного
ресурса.
Система природоресурсных законодательных актов была приспособлена под
существующую структуру управления сырьевыми отраслями, что
предопределило значительные различия концептуальных основ отраслевого
законодательства, которое по требованиям устойчивого развития и рыночной
экономики не в состоянии обеспечить требуемое повышение эффективности
регулирования воспроизводства, использования и охраны природных
ресурсов.
Новый механизм природопользования и охраны окружающей природной среды с
позиций рыночного реформирования российской экономики концептуально
закреплен в Законе “Об охране окружающей природной среды”, который
является заглавным правовым актом во всей системе экологического
законодательства РФ. Он закрепил и новый механизм природопользования, к
которому относится новая система договоров, лицензий и лимитов на
природопользование; платежи за право пользования природными ресурсами;
платежи за размещение в окружающей среде загрязняющих веществ и система
штрафов за сверхлимитное и химическое использование природных ресурсов;
экологические фонды и система экономического стимулирования охраны
природы. Закон регулирует природоохранные отношения в сфере природной
среды. Основная идея закона, отраженная в комментариях к данному закону,
- это научно обоснованное сочетание экологических и экономических
принципов. Реализация этой идеи обеспечивается тремя группами норм:
нормативы качества окружающей среды;
экологические требования к хозяйственной или иной деятельности, влияющие
на окружающую среду;
механизм исполнения этих требований.
Одной из важнейших составных частей природоохранительного
законодательства является система экологических стандартов. Её
разработка является необходимым условием практической реализации
принимаемых законов. Несоблюдение стандартов влечет за собой
юридическую ответственность.
Стандарты могут быть государственными (ГОСТы), отраслевыми (ОСТы) и
заводскими. Важнейшими экологическими стандартами являются нормативы
качества окружающей среды - предельно допустимые концентрации (ПДК)
вредных веществ в природных средах.
На основе ПДК разрабатываются научно-технические нормативы предельно
допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ в атмосферу и сброс (ПДС) в
водный бассейн.
Также к мерам административно-правового воздействия закон относит
экологическую экспертизу, экологический контроль, меры
административно-правового пресечения вредной деятельности,
ответственность за экологические нарушения и другие (закон "Об
экологической экспертизе" 1995). Такое сочетание соответствует
международным стандартам и отражает стремление к сочетанию
экономического стимулирования и административно-правового воздействия в
охране окружающей среды.
1.4. Экономические механизмы защиты окружающей
природной среды за рубежом
В США разработана и применяется на практике следующая система
экономических инструментов:
Первая группа - платежи за загрязнение окружающей среды и платежи
за пользование природными богатствами.
Одним из распространенных методов государственного регулирования
природоохранной деятельности являются экологические налоги. Налоги
представляют собой плату за контролирующие действия, выполняемые
местными природоохранными органами, и таким образом являются платой за
соответствующие услуги властей. То есть речь идет о платежах возмещения
затрат на охрану и восстановление природы. Налоговая система применяется
для создания государственного экологического фонда. Он используется для
возмещения правительственных затрат на устранение ущерба от загрязнения.
Так, например, в 1986 году из 8,5 млрд. долларов, направляемых на
обезвреживание свалок на 5 лет, предполагалось получить: 1 млрд. - из
федерального бюджета, 2,5 млрд. долларов - за счет налога на крупный
капитал, 5 млрд. долларов - за счет налогов на производство токсичных
веществ. В налоговую систему входят также - плата на продукцию, платежи
за загрязнение в случае превышения установленного уровня, плата за
пользование.
Вторая группа - методы побудительного характера. В США к ним относятся
субсидии, налоговые льготы, беспроцентные займы и ссуды. Однако, по
мнению американских экономистов, все эти меры являются плохими
стимуляторами внедрения малоотходных технологий, использования других
эффективных и экономных способов борьбы с загрязнением среды.
К третьей группе относятся рыночные методы, которые в последние 10-15
лет пытаются внедрить в США. Десятки миллионов долларов были затрачены
на экспериментальные проверки методов рыночного регулирования прежде,
чем в 1984 году было объявлено о переходе к торговле разрешениями на
выброс в окружающую среду.
Один из подходов к рыночным методам получил название
“bubble-principe”(“бабл-принцип” или “принцип пузыря”). Его суть
заключается в том, что допустимая норма выброса загрязняющего вещества
устанавливается не для отдельного источника загрязнения, а для целого
предприятия или группы предприятий. Об “экономичности” нового метода
приводят данные многие корпорации. К примеру “Дюпон де Немур” удалось
снизить инвестиции на охрану воздушной среды с планировавшихся 136 млн.
долларов до 55 млн. долларов. Другой метод связан со сделками между
предприятиями и фирмами - они получили возможность обмениваться правами
на выброс загрязняющих веществ в рамках общего ограничения на
загрязнение. Экономия на природоохранных вложений от этого эксперимента
оценивалась в 1988 году в 500 млн. долларов. К середине 80-х годов в
США было заключено свыше 2,5 тыс. сделок по передаче или продаже прав на
загрязнение. Образование “излишков” сокращения выбросов загрязнений
привело к созданию “экономических” банков. Сейчас функционируют 5,
планируется создать еще 8.
Новые методы дают больше возможностей для модернизации природоохранной
деятельности, использования в этой сфере передовой технологии. Но в
тоже время эти методы ограничены. Они не способствуют улучшению
качества окружающей среды, а лишь поддерживают стабилизируют сложившийся
уровень загрязнения. Эти методы до сих пор не применяются для охраны
водной среды. Только в штате Висконсин в качестве эксперимента ввели
“бабл-принцип” для защиты вод.
Однако эти методы неприемлемы для самых опасных загрязнений. Именно
поэтому со второй половины 80-х годов в практику Агентства по охране
окружающей среды все активнее внедряется концепция риска. Концепция
риска включает два элемента - оценку риска и управление риском. Она как
инструмент экономического управления делает в США первые шаги.
В США наблюдается постоянный рост расходов на охрану окружающей среды. В
период с конца 60-х до 80-х годов ежегодно затраты поднялись с 1% ВНП до
2% ВНП, - с 10 млрд. долларов в конце 60-х годов до 77,9 млрд. долларов
в 1986 году. Основная часть расходов на охрану внешней среды
осуществляется в частном предпринимательском секторе, в промышленности -
более 60 % в 1972-1984 годах, в 1986 году - 53% от всех расходов на
борьбу с загрязнениями. На долю государства в 1984 году приходилось
более 31% всех средств - 24,5 млрд. долларов. Оставшаяся часть относится
к сфере личного потребления.
1.5. Экономические механизмы защиты окружающей
природной среды в России
Не только за рубежом, но и в России признается, что экономические методы
регулирования охраны окружающей среды более перспективны и
актуальны, нежели административно-правовые, поскольку они
направлены на стимулирование природоохранной деятельности и формируют
такое поведение предпринимателей, в результате которого достигаются
стабилизация или улучшение состояния окружающей природной среды.
Одним из главных факторов реализации природно-ресурсной политики России
является экономический механизм природопользования, который включает в
себя: учет и социально-экономическую оценку природных ресурсов, платежи
(налоги) за право пользования природными ресурсами (рентные платежи),
стимулирование рационального природопользования, финансовое обеспечение
работ по охране и воспроизводству природных ресурсов, осуществление
инвестиционной политики.
Важнейшим компонентом экономического механизма природопользования
являются платежи за пользование природными ресурсами и загрязнение
окружающей среды. Действующим законодательством сформирована правовая
основа для установления платы за пользование недрами, лесами, водой,
землей и другими видами природных ресурсов на основе рентного подхода,
как это определено для недр, или фиксированных платежей. Поступающие
платежи (налоги) распределяются между федеральным бюджетом и бюджетом
субъекта Федерации в пропорциях, установленных природно-ресурсными
законами.
Однако прямые поступления в федеральный бюджет от платежей за
пользование природными ресурсами незначительны и составляют всего около
3% от всех поступающих доходов, что не способно в полной мере
компенсировать воспроизводство природных ресурсов. Увеличение размеров
платежей за природопользование возможно только при уменьшении ставок
других налогов (налога на прибыль предприятий, доходы физических лиц.
НДС и т.д.), т.к. суммарные налоги, взимаемые с природопользователей по
отдельным природным ресурсам, находятся на предельно высоком уровне.
Постепенное увеличение доли платежей за природные ресурсы в доходной
части бюджета станет важнейшей составляющей перестройки налоговой
системы и позволит обеспечить повышение уровня финансирования программ
и мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов.
Принципиальные подходы к реформированию системы платного
природопользования должны быть отражены в общем законодательстве о
природопользовании, а налоги и платежи за пользование природными
ресурсами должны войти в единую систему налогов.
Экологические механизмы регулирования осуществляются принятой системой
платежей и лимитов на природопользование, а также с помощью налоговой
политики. Основными элементами этой системы стали следующие:
разрешения на выбросы, выдаваемые региональными
природными комитетами;
договоры и лицензии на комплексное природопользование (в них
устанавливаются допустимые объемы выбросов, планы природоохранных
мероприятий, нормативы и порядок расчета и внесения платежей за
загрязнение окружающей среды);
платежи за загрязнение;
налоги и система налоговых льгот за загрязнение;
система экологических фондов.
В настоящее время в Российской Федерации приняты следующие виды платежей
по отраслям природопользования:
плата за право пользования недрами, платежи на воспроизводство
минерально-сырьевой базы;
лесной доход (лесные подати), отчисления на воспроизводство и защиту
лесов;
плата за забор воды промышленными предприятиями;
земельный налог с землепользователя;
плата за разрешение на отстрел промысловых животных.
Взаимоотношение плательщиков с природоохранными органами строятся на
основе договора и лицензии на право пользования конкретным видом
природного ресурса или на комплексное природо-пользование. Эти договора
являются юридическим основанием для взимания платежей. В договоре
фиксируются размеры разрешенных выбросов, обусловлена величина ставки
платежа по каждому ингредиенту, присутствующему в выбросах, определяются
платежи за сверхнормативные выбросы и устанавливается порядок и
периодичность внесения платежей.
В 1993 году большое распространение получила практика зачета
осуществленных предприятием природоохранных инвестиций в счет уплаты
платежей. Это тоже регулируется договором, где отмечается, какие именно
инвестиции и в каком объеме могут быть зачтены предприятию в счет
платежей.
Другой важный вопрос взаимоотношений загрязнителя с природоохранными
органами - это мониторинг. В большинстве случаев пока используется форма
статистической отчетности и балансы отходов. Как правило, эти документы
заполняются расчетным путем. Большинство содержащейся в них информации
не контролируется и требует корректировки.
Система платежей за загрязнение окружающей среды складывалась в России
поэтапно. С 1 января 1992 года были введены платежи за загрязнение, в
том числе:
платежи за выбросы вредных веществ;
платежи за сбросы в поверхностные водоемы;
платежи за размещение твердых отходов.
По выбросам в атмосферу были установлены платежи для 211 веществ, а по
сбросам в поверхностные воды - для 92. Эти ставки считались базовыми.
Платежи за загрязнения, поступающие в экологические фонды,
осуществляются по двум ставкам. По одной ставке оплачиваются выбросы в
пределах установленного норматива, а по другой - повышенной, предприятие
платит за превышение нормативных выбросов. Ставка платежа за
сверхнормативные в пять раз превышает базовую, но после индексации
платежей может быть выше в 25 раз. Региональные экологические органы
могут корректировать базовую ставку, приводя ее в соответствие с
региональными особенностями территории.
Действующая система налогообложения за загрязнение предоставляет
максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии использования
экономических методов. Налогообложению подлежат первичные ресурсы и их
использование. Оно выступает в виде лицензионного сбора за первичные
ресурсы, различных субсидий, а также в виде выплат компенсаций за
загрязнение природных объектов.
В настоящее время рассматривается проект Налогового Кодекса, в котором
изначально заложены недоработки, например: Глава 42 данного
законопроекта “Экологический налог“, экономически мало обоснованна и
окажет негативное влияние на природоохранную деятельность, которой до
сих пор не уделяется должного внимания. Налоги устанавливаются в целях
финансового обеспечения функционирования общества и государства, т. е.
объем налоговых сборов в первую очередь зависит от величины
налогооблагаемой базы, которая должна иметь тенденцию к развитию и
расширению.
Плата же за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается
в целях стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов по снижению
указанного воздействия посредством введения экономической
ответственности за его результаты. Эффективность установления платы за
загрязнение проявляется в ее снижении, следовательно, не выполняется
требование, предъявляемое к налогам, обеспечение поступления финансовых
средств. Из чего следует, что плата за загрязнение не соответствует
требованиям, предъявляемым к налогам, и включение ее в налоговую систему
простым переводом в экологический налог является ошибочным по существу.
Необходимо рассматривать плату за загрязнение в границах предельно
допустимых нормативов как налоговую категорию с позиций экономического
содержания. Негативное воздействие на окружающую среду является
неизбежным следствием экономического развития, но в предельно
допустимых нормативов оно относится к разрешенному, при котором
используется ассимилирующая способность окружающей среды.
Это дает возможность рассматривать плату за загрязнения как особую форму
налога за право пользования природной средой, который по своему
экономическому назначению должен обеспечивать поступление необходимых
финансовых средств, для охраны окружающей среды и экологической
безопасности.
Воздействие на окружающую среду сверх предельно допустимых нормативов
является прямым экологическим правонарушением, за которое
устанавливается дисциплинарная, административная, уголовная или иная
ответственность в форме возмещения причиненного ущерба. Из чего
следует, что плата за негативное воздействие на окружающую среду сверх
предельно допустимых нормативов ни с экономической, ни с правовой точек
зрения не может быть отнесена к налогам и регулироваться положениями
налогового законодательства.
Недопустимо отсутствие в рассматриваемой главе проекта Налогового
кодекса Российской Федерации статьи, предусматривающей льготы по налогам
за негативное воздействие на окружающую среду. Действующими в настоящее
время нормативно-правовыми актами предусматриваются определенные льготы
по платежам за загрязнение окружающей среды для отдельных категорий
плательщиков, что оправдало себя на практике. Соответствующие статьи по
льготам присутствуют во всех главах законопроекта, регулирующих
взимание других налогов.
Существенным недостатком рассматриваемого законопроекта является
отсутствие глав, предусматривающих введение и взимание целевых
экологических налогов. Назначение экологических налогов состоит в
получении бюджетами финансовых ресурсов с последующим целевым
направлением на решение задач по обеспечению экологической безопасности.
Экологические налоги устанавливаются на продукцию (товары,
технологии, вторичные материальные ресурсы), производство, хранение,
транспортировка и потребление которых оказывает вредное воздействие а
окружающую среду, здоровье населения или сопряжено с экологическим
риском. Указанные налоги могут устанавливаться на федеральном и
региональном уровнях.
Режим наибольшего благоприятствования со стороны государства может
заключаться в создании и внедрении новых ресурсосберегающих,
экологически чистых технологий. Необходимы различного рода санкции за
использование устаревшей техники, низкого качества продукции,
невыполнение требований экологии.
Важным принципом ресурсо- и природосбережения является использование
отходов, представляющих собой вторичные материальные ресурсы.
Использование вторичного сырья позволяет, значительно сократить
капитальные вложения на получение необходимых компонентов из первичного
сырья, а также снизить эксплуатационные затраты в отраслях,
использующих вторичное сырье, достигается экономия энергетических
ресурсов. Особое значение приобретает экологический фактор, переработка
и использование вторичного сырья снижает нагрузку на окружающую среду.
В России капитальные вложения на переработку вторичного сырья
практически заморожены, в отличии от развитых стран, где они
систематически растут, а режим наибольшего благоприятствования со
стороны государств заключается в предоставлении займов, льготном
налогообложении и другой финансовой помощи в создании и внедрении
технологий по переработке отходов.
Для перехода к подлинно рыночным отношениям должна быть создана единая
динамическая государственная система учета и экономической оценки
природно-ресурсного потенциала России в целом и каждого из входящих в
нее субъектов по мировой и внутренней конъюнктуре цен на природное
сырье. К сожалению, эта работа ведется крайне медленными темпами и ей не
уделяется должного внимания со стороны Правительства Российской
Федерации. Это является одной из причин беспрецедентных масштабов
расхищения российского природного сырья, распродажи его на мировых
рынках по демпинговым ценам и, как следствие, недополучение бюджетами
разных уровней огромных сумм.
Глава II. Государственная политика в сфере охраны окружающей природной
среды в России
2.1. Политика охраны окружающей природной среды на
федеральном уровне
В соответствии с решением международной Конференции ООН по окружающей
среде и развитию в 1994 году был разработан национальный план действий
России по окружающей среде, который стал основой для подготовки базисных
документов, определяющих экологическую политику и управление
природоохранной деятельностью. Указом Президента РФ № 236 от 04.02.94
одобрены “Основные положения государственной стратегии Российской
Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития”
. После чего был разработан и утвержден план действий Правительства РФ
по охране окружающей среды.
План действий Правительства РФ представляет собой перечень конкретных
мероприятий - законодательных и нормативных актов, программ и других
проблем, подлежащих разработке и реализации в установленные сроки
ответственными исполнителями. Из всех работ, предусмотренных планом
действий, 29% составляют законопроекты, 45% - федеральные целевые
программы и 26% - прочие нормативные документы.
В силу размытости теории рыночного реформирования в России снижается
качество федеральных экологических законов. Вместе с тем повышение
действенности механизма охраны природы возможно в случае поддержки
федеральных законов правовыми актами субъектов Федерации.
Для такой огромной страны, как Россия, только гибкая региональная
политика, исключающая шаблоны в экологическом нормировании, является
залогом обеспечения экологически безопасного экономического развития.
Поэтому федеральные природоохранные законы должны иметь форму
общероссийских основ. Развитие же системы экологического
законодательства должно происходить в регионах. Это позволяет им не
только лучше адаптироваться к проведению единой глобальной и
государственной политики по охране окружающей среды с учетом
региональной специфики, но и выстроить логику принятия управленческих
решений с оптимальным использованием сложившихся
органиэационно-управленческих связей.
Государственная политика в области нормативно-правового регулирования
природопользования должна обеспечить:
разграничение функций и полномочий федеральных органов управления, как
между собой, так и с органами управления субъектов Российской Федерации
по осуществлению воспроизводства, использования и охраны природных
ресурсов;
согласованность нормативно-правовой базы на федеральном и
территориальном уровнях;
гармонизацию законодательных и нормативных актов с международным правом
в области природопользования;
разработку критериев, требований и норм по регулированию оптимальных
соотношений между изъятием и воспроизводством природных ресурсов;
совершенствование системы лицензирования природопользования и контроль
за выполнением условий лицензий;
правовые гарантии по защите инвестиций;
нормативное закрепление форм и методов участия общественных организаций
и граждан в осуществлении контроля за воспроизводством, использованием
и охраной природных ресурсов;
координацию органов государственного контроля при осуществлении их
деятельности и применении санкций к нарушителям законодательства о
природных ресурсах;
правовую и социальную защищенность государственных инспекторов,
осуществляющих государственный контроль в сфере воспроизводства,
использования и охраны природных ресурсов.
С вступлением в рынок и разрушением существовавшей системой
финансирования, утрачены прежние источники финансирования на
природоохранные нужды. В бюджетах последних лет годовые минимальные
экологические расходы направляются на содержание природоохранных
органов, а расходы на восстановление окружающей среды практически
сведены к нулю. Предприятия, деятельность которых была временно
приостановлена, не могли изыскать средства на финансирование
природоохранных мероприятий за счет собственных источников. Для решения
финансирования природоохранных мероприятий были созданы экологические
фонды, которые были образованы согласно российского законодательства
(1991).
Существует трехуровневая система экологических фондов: федеральный,
региональный, местный. Все платежи аккумулируются в экологические фонды.
Их всех собранных платежей за загрязнение 10% поступают в федеральный
бюджет, а оставшиеся 90% распределяются следующим образом: 10% -
федеральный экологический фонд, 30% - в региональный и 60% - в местный
экологический фонд.
По ряду федеральных программ экологической направленности головными
являются министерства и ведомства. Министерствами разрабатываются
программы: “Обеспечение населения России питьевой водой” и “Оздоровление
экологической обстановки на реке Волге и ее притоках”. С участием
Минприроды России разработан и осуществляется ряд федеральных и
региональных программ, имеющих статус федеральных: “Развитие системы
гидрометеорологического обеспечения народного хозяйства РФ в 1994-1996
годах и на период до 2000 года”, “Развитие минерально-сырьевой базы РФ
на 1994-2000 годы”, “Охрана территории РФ от распространения особо
опасных инфекционных заболеваний людей, животных и растений”, “Развитие
федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений
на 1995-2000 годы”.
Поскольку территория России расположена в нескольких природных зонах с
различными климатическими условиями, различия по экономическому
потенциалу и иным признакам усиливаются различиями по совокупному
природно-ресурсному потенциалу, уровню техногенного воздействия и
возможности восстановления природных комплексов, нарушенных
деятельностью человека. Поэтому эффективно управлять Россией из одного
Центра нельзя.
2.2. Политика охраны окружающей природной среды
на региональном уровне
Для учета местных условий и повышения оперативности управления, согласно
Конституция РФ, субъекты Федерации имеют собственный устав и
законодательство (ст.5, ч.2), которые, однако, не могут противоречить
Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным принципам
международного права и международным договорам (ст.4, ч.2; ст.15, ч.1,4;
ст.76, ч.5,6), а также постановлениям и распоряжениям Правительства РФ
(ст.115, ч.2). Иерархическая соподчиненность всех законодательных актов
Российской правовой системы является залогом укрепления
государственности.
Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности отнесены Конституцией РФ к вопросам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72, п.”д”).
В соответствии со статьей 76 Конституции, субъекты Федерации могут
принимать по этим вопросам законы и иные нормативные акты, не
вступающие в противоречия с федеральными законами.
К вопросам совместного ведения отнесены также близко примыкающие к
названным вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
а также водными и другими природными ресурсами.
К настоящему времени некоторые из субъектов Федерации уже приняли ряд
нормативно-правовых актов по вопросам экологии и природопользования.
Среди них можно назвать, в частности, Закон Лениградской области о
комплексном природопользовании.
Экологические проблемы Санкт-Петербурга существенно отличаются от
проблем сельскохозяйственных или лесных регионов и здесь на первое место
выходят не вопросы охраны окружающей среды, а вопросы экологической
безопасности.
Кроме того, проблемы, связанные с удалением и утилизацией промышленных и
бытовых отходов, с сохранением и расширением зеленых насаждений, с
воздействием атмосферного воздуха на исторические памятники города,
требуют принятия комплекса законов, регулирующих взаимоотношения
управленческих, административных и хозяйственных структур, а также
населения города в этих сферах.
По заказу городской администрации были разработаны и прошли
государственную экологическую экспертизу следующие законопроекты:
“Об обеспечении экологической безопасности”
“Об особо охраняемых природных территориях”
“ Об охране зеленых насаждений в Санкт-Петербурге”
“Об отходах в Санкт-Петербурге”.
“Об особенностях охраны атмосферного воздуха в Санкт-Петербурге”
Только на региональном уровне могут быть определены соответствующие
процессуальные гарантии конституционного права каждого на благоприятную
окружающую среду. В Ленинградской области, в частности, это
обеспечивается посредством нормативного закрепления взаимодействия всех
действующих на ее территории специально уполномоченных государственных
органов в области охраны окружающей природной среды, соответствующих
управленческих структур правительства области и органов местного
самоуправления. Это требует переосмысления концепции управления
хозяйственным комплексом, поскольку сегодня в структуре управления
отсутствует звено, наделенное реальными управленческими правами и
обязанностями в сфере природопользования, охраны окружающей среды и
обеспечения экологической безопасности.
Назрела необходимость становления единой экологической политики
основывающейся на концепции устойчивого развития.
2.3. Становление концепции устойчивого развития
Международная Комиссия по окружающей среде и развитию (WCED) определяет
“устойчивое развитие” как “ развитие, при котором проблемы
сегодняшнего дня решаются без ущерба “интересов будущих поколений”.
Главная цель “устойчивого развития” улучшение качества жизни людей без
нарушения устойчивости экосистем. “Устойчивая экономика” не разрушает
основные природные ресурсы , развивается путем приспособления к
окружающей среде, использует новейшие научные разработки и технические
усовершенствования . “Устойчивое сообщество” живет по девяти принципам:
Уважать и заботиться о всем сущем на Земле. Преимущества и затраты,
связанные с использованием природных ресурсов и охраной окружающей
среды, должны справедливо распределяться между различными обществами,
среди богатых и бедных, а также между нашим и будущим поколениями.
Повышать качество жизни человека. Экономический рост является важной
частью развития, но он не должен быть самоцелью и не может быть
бесконечным, хотя и направлен на продолжительную и здоровую жизнь,
образование, доступ к ресурсам, необходимым для достойного уровня
жизни, политическую свободу, гарантированные права человека и защиту от
насилия.
Сохранить жизнеспособность и разнообразие всего живого
на Земле. Сохранить жизнеобеспечивающие системы, т.е. процессы,
которые делают нашу планету пригодной для жизни. Они формируют климат,
очищают воздух и воду, регулируют круговорот воды и важнейших элементов,
формируют и восстанавливают почву, а также обеспечивают экосистемам
способность к само возобновлению.
Свести до минимума использование невозобновимых ресурсов. Истощение
невозобновимых природных ресурсов, таких как минералы, нефть, газ и
уголь должно быть сведено до минимума при помощи вторичного
использования, применение ресурсосберегающих технологий.
Необходимо развиваться в пределах потенциальной емкости экологических
систем Земли. Существуют пределы потенциальной емкости экосистем Земли,
эти пределы изменяются географически и зависят от многих причин.
Политика, направленная на гармонизацию численности населения и образа
жизни с возможностями природы, должна идти рука об руку с развитием
ресурсосберегающих технологий.
Изменить сознание человека и стереотипы его поведения.
Общество должно поддерживать и пропагандировать ценности, предложенные
новой этикой, и отвергать те, которые противоречат экологически
разумному образу жизни.
Поощрять социальную заинтересованность общества в сохранении среды его
обитания. Общество нуждается в эффективном контроле использования
природных ресурсов и справедливом их распределении, в праве
участвовать в принятии решений, в экологическом обучении. Необходимость
наделения местных органов власти полномочиями для выполнения ими
обязательств по охране окружающей среды. Национальная экономическая
стратегия и политика должны при этом поощрять действия общества,
направленные на защиту окружающей среды.
Выработать концепцию интегрирования процессов социально-экономического
развития и охраны окружающей среды. Должна быть выработана
интегрированная система слежения за экологической ситуацией, включая и
механизм быстрого оповещения об экологических проблемах. Экономическая
политика должна быть направлена на рациональное ведение хозяйства при
помощи налогов, субсидий и других стимуляторов.
Способствовать достижению единства действий на мировом уровне. Всемирные
природные ресурсы, особенно это относится к атмосфере, океанам и общим
для нескольких стран экосистемам, можно рационально использовать только
на основе современных решений. Основная задача состоит в укреплении
международного законодательства.
Создание интегрированной системы управления.
2.4. Повестка дня XXI для городов - мегаполисов
В мировом сообществе началось интенсивное формирование теоретических
основ концепции устойчивого развития. Одним из вопросов является
стратегия развития индустриальных территорий, в том числе больших
городов и мегаполисов.
Теоретической основой проекта является концепция устойчивого развития
городов, которая в последние годы в международной экологической
практике объединила большинство основных проблем сохранения и
восстановления природы и обеспечение достойной жизни всех поколений.
Программы устойчивого развития базируются на "Программе действий.
Повестка дня на 21 век" и рассматривают основные задачи:
в области правового и организационного обеспечения устойчивого
развития: формирование федерального и регионального законодательства
включающего порядок управления охраной природы с использованием:
системы критериев качества городской среды и мониторинга,
переориентированных на систему критериев устойчивости развития городов;
генеральных планы, проектов застройки с подробным порядком разработки и
утверждения с учетом демографической и экологической ситуаций;
обязательности соблюдения требований территориальных комплексных схем
охраны природы и природопользования;
классификации земель городов и пригородов по экологическим признакам по
принципу основного назначения;
порядка ведения городских кадастров природных ресурсов; порядка
инвентаризации и учета всех природных объектов, расположенных на
территории города; сохранения и расширенного воспроизводства зон
рекреации и зон покоя; увеличения биологического разнообразия экосистем
города;
охраны геологической среды, охраны побережья и водохранилищ.
в области рационального природопользования :
смена менталитета в сфере охраны природы и природопользования -
организация системы социально-экологического мониторинга и
информационного обеспечение населения по состоянию окружающей среды и
уровню природопользования;
реорганизация производственной сферы, развитие наукоемких и
ресурсосберегающих технологий и производств; размещение новых
производств в соответствии с требованиями экологической безопасности и
устойчивого развития;
обеспечение снижения выбросов вредных веществ в атмосферу.
стимулирование создания альтернативных систем тепло- и энергоснабжения.
организация эффективной санитарной защиты городской системы
водоснабжения;
вторичное использование и безопасное захоронение отходов производства и
потребления. Создание городской инфраструктуры сбора и переработки
отходов;
разработка системы эффективного, не наносящего вреда окружающей среде
сельскохозяйственного землепользования для создания экологически чистой
продукции;
в области качества жизни человека:
осуществление программы по обеспечению населения и прежде всего детей
экологически чистым сбалансированным питанием;
оздоровление экологической обстановки, обеспечение здорового образа
жизни;
проведение экологически обоснованного городского планирования и
вынесения жилья из зон вокруг промышленных центров;
снижение инфекционных и "социальных" болезней путем улучшения условий
жизни, санитарно-гигиенической обстановки, а также борьбой с бедностью;
формирование у населения общей и экологической культуры.
Концепция реализуется через систему конкретных программ, постоянно
корректируемых в зависимости от экологической и экономической
обстановки.
Глава III. Проблемы охраны окружающей природной
среды на муниципальном уровне
3.1. Эколого-экономические проблемы урбанизированных территорий
В больших и малых городах России проживает 74% населения республики.
Площадь населенных пунктов составляет всего 0,4% площади страны, площадь
же городской жилой застройки - менее 0,05%. Чрезмерная плотность
населения в жилой застройке и гипертрофия промышленных и складских зон
являются главными факторами неблагоприятной экологической ситуации.
Загрязнение окружающей среды является постоянно действующим фактором,
увеличивающим риск изменения здоровья населения. В связи с износом
технологического оборудования, нарушением регламентной проверки сетей
и затовариванием складских помещений экологически опасной продукцией
возрастает риск возникновения аварийных ситуаций на закрывающихся и
работающих неритмично предприятиях. Города являются основным источником
антропогенного воздействия на окружающую среду.
Проблемы охраны окружающей среды в городе тесно смыкаются с проблемами
экологической безопасности. Соседство жилых кварталов с зонами
промышленной застройки, исторически сложившаяся система канализирования
города, вывоза и обезвреживание отходов предполагают разработку системы
норм и правил взаимодействия городской и промышленной инфраструктур. Эта
система должна обеспечивать строгий контроль за предприятиями и
одновременно быть достаточно и адаптируемой к текущей экономической
ситуации, понуждая предприятия к принятию реальных мер по уменьшению
выбросов и сбросов и повышению экологической безопасности
производственных процессов.
Санкт-Петербургским Научно-исследовательским Центром экологической
безопасности предпринята попытка разработки критериальной оценочной базы
уровня техногенного воздействия на окружающую среду для городских
условий. Оценка техногенного воздействия на природную среду
урбанистических и медико-гигиенических характеристик выполнена на
примере Санкт-Петербурга с использованием следующей системы показателей:
плотность населения в районе;
количество жителей, приходящееся на единицу площади зеленых насаждений;
масса выбросов вредных веществ от стационарных источников,
приходящаяся на единицу площади;
масса выбросов вредных веществ от подвижных источников, приходящаяся на
единицу площади;
концентрация оксидов азота в воздухе;
количество несанкционированных свалок на единицу площади;
эмиссия тепла от хозяйственных объектов;
шумовое загрязнение территории.
При решении задач обеспечения экологической безопасности приоритетным
является принцип предотвращения экологической опасности, при котором
любая хозяйственная или иная деятельность должна сопровождаться
превентивными мерами по уменьшению потенциальной экологической
опасности.
Для решения этих проблем экономические механизмы защиты окружающей
среды должен базироваться на следующих принципах:
самостоятельного экономического регулирования внутригородских проблем
охраны окружающей среды и природопользования;
платности природопользования (право пользования, сверхлимитное и
несанкционированное использование ) и пропорциональной экономической
ответственности;
экономического стимулирования рационального природополь-зования путем
экономически обоснованной кредитной и налоговой политики;
квотирование средств и финансирования работ на восстановление и охрану
природы из бюджета города;
возмещение трансграничного ущерба окружающей среде;
экологического страхования, предусматривающего ответственность
предприятий - источников повышенного экологического риска за причинение
ущерба и убытка третьим лицам от аварийного или внезапного загрязнения
среды.
Набор конкретных программ и проектов для каждого из городов дает
возможность охватить все наиболее актуальные градостроительные,
социальные, экологические, технические и экономические проблемы.
3.2. Проблемы местного самоуправления
природоохранной деятельности в РФ
Федеральный закон “Об общих принципах организации самоуправления в
Российской Федерации”, принятый в 1995 году, определяет, что
“муниципальное образование - это городское, сельское поселение,
несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения,
иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное
самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и
выборные органы местного самоуправления”.
Исходя из Закона Российской Федерации “Об охране окружающей среды”,
принятого в декабре 1991 года, (ст. 10) к ведению органов местного
самоуправления относятся:
определение основных направлений охраны окружающей природной среды
города, разработка экологических программ;
учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов
подведомственной территории;
учет и оценка объемов отходов производства на объектах. расположенных
на подведомственной территории. независимо от форм собственности и
подчинения;
планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение
природоохранных мероприятий;
координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений,
организаций независимо от их форм собственности и подчинения;
организация экологической экспертизы проектов, государст-венного
экологического контроля за состоянием окружающей природной среды;
выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и
сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;
принятие решений об ограничении, приостановлении, прекраще-нии
экологически вредной деятельности;
решение споров в области охраны окружающей природной среды;
организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых
территорий;
экологическое образование, воспитание, просвещение;
обеспечение населения необходимой экологической информацией.
На основе закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления” законодательное собрание Санкт-Петербурга как
самостоятельной федеральной единицы предполагает выработать и принять
законодательные документы, разъясняющие права и обязанности местного
самоуправления на районном уровне.
К ведению органов местного самоуправления Санкт-Петербурга в области
обеспечения безопасности теоретически относится:
принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении
хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением
природоохранного законодательства, причиняющей ущерб окружающей среде и
представляющей экологическую опасность для населения, в порядке,
установленном федеральными законами;
обеспечение санитарного благополучия и экологической
безопасности населения на территории муниципального образования;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
участие в разработке и реализации экологических программ
Санкт-Петербурга, затрагивающих интересы муниципального образования;
разработка сметы внебюджетного местного экологического фонда,
утверждение порядка его использования и контроль за использова-нием
средств фонда;
координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений и
организаций, расположенных на территории муниципального образования,
независимо от их форм собственности и подчинения;
экологическое образование, воспитание и просвещение.
К сожалению, принятая на сегодняшний день схема деления Санкт-Петербурга
на 111 мелких муниципальных округов не позволит реализовать эти
полномочия в полной мере. Реальное местное самоуправление появилось
лишь в городах-спутниках Санкт-Петербурга.
На примере Всеволжского района хорошо видна разница в подходах и методах
работы экологической безопасности района. В начале ответственные
граждане района объединились в неформальные экологические группы для
защиты территории и здоровья своих детей. Результаты их активной
деятельности были весьма положительными, с их непосредственным участием
были внесены коррективы в планы застройки г.Всеволжска. Со временем и
администрация района заняла твердую позицию защиты интересов местного
населения и экономического развития района с одновременным экологическим
строительством. С января 1992 года в составе администрации Всеволжского
района был образован комитет по природопользованию и природным ресурсам.
Уже в апреле 1992 года был образован Экологический фонд Всеволжского
района, а начиная с 1993 года раздел «Охрана окружающей Среды» в
районном бюджете отсутствует, все работы районного уровня финансирует
Экологический фонд Всеволжского района. Около 50-70% средств фонда
направляется в качестве безвозвратных инвестиций на строительство,
капитальный ремонт и реконструкцию природоохранных объектов: очистных
сооружений, канализационных и водопроводных сетей, объектов рекреации, а
также на ликвидацию стихийных свалок и посадку деревьев.
На сегодняшний день составлены районные кадастры месторождений полезных
ископаемых, составлен озерный кадастр, проинвентаризированы все
источники питьевого водоснабжения, проведена паспартизация памятников
природы.
К сожалению, раздробленность Санкт-Петербурга на 111 мелких округов,
возникновение новых структур, которые не имеют механизмов реализации и
экономические механизмы которых не определены, не позволяет организовать
работу на должном уровне.
В настоящее время функции, обозначенные в законе “Об охране окружающей
природной среды” в статье 10, где определена компетенция органов
местного самоуправления, осуществляются федеральной территориальной
службой - Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов
Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
С июня 1992 года постановления Правительства Российской Федерации “О
Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических
фондах на территории Российской Федерации” появился механизм
осуществления функций местного самоуправления. С 1994 года все средства
внебюджетного экологического фонда находились в ведении Комитета по
охране окружающей среды Санкт-Петербурга.
В апреле 1996 года Законодательным собранием Санкт-Петербурга принят
закон “Об экологическом фонде Санкт-Петербурга”.
Экологический фонд Санкт-Петербурга создан в соответствии с Законом
Российской Федерации “Об охране окружающей среды” и “Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных
фондов представительных и исполнительных органов государственной
власти”. Основными задачами фонда являются:
финансирование программ и научно-технических проектов по улучшению
качества окружающей природной среды Санкт-Петербурга и обеспечению
экологической безопасности населения города;
аккумуляция средств на осуществление природоохранных мероприятий и
программ и т.д.
Фонд образуется за счет средств, поступивших от юридических лиц и
граждан, в том числе за счет:
платежей с предприятий осуществляющих выбросы, сбросы загрязняющих
веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды
загрязнения;
платежей, полученных по искам о возмещении ущерба, и штрафов за
экологические правонарушения и т.д.
Согласно принятого закона расходование средств экологического фонда
осуществляет администрация Санкт-Петербурга. Для координации работы по
составлению расходной части сметы фонда создан координационный совет. Он
определяет приоритетность природо-охранных программ города,
согласовывает проект сметы доходов и расходов и обладает полномочиями
комиссии по регулированию платежей. В состав координационного совета
входят представители городской администрации Санкт-Петербурга,
Законодательного собрания Санкт-Петербурга и Комитета по охране
окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Таким образом, экономический механизм реализации экологических проблем
сконцентрирован в администрации Санкт-Петербурга и все финансовые
вопросы, связанные с решением экологических задач на районном уровне,
определяются городским координационным советом администрации
Санкт-Петербурга. Данный закон об эколомическом фонде не обозначил
экономический механизм действия экологических служб в районных
администрациях города. Не имея механизма финансового регулирования,
районные службы вынуждены выполнять лишь координирующую функцию между
администрацией Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов
и городской администрацией Санкт-Петербурга.
В настоящее время в территориальном Управлении Василеостровского
административного района вопросами экологии занимается главный
специалист отдела по экономическому развитию, который подчиняется главе
администрации. Однако территориальное Управление Василеостровского
административного района в лице главного специалиста не имеет
административных прав и экономических рычагов, позволяющих влиять на
решение экологических проблем. Нет права налагать штрафы, нет
возможностей осуществлять контроль за исполнением экологического
законодательства в качестве районного звена местного самоуправления.
Следует отметить, что и в проекте Закона Санкт-Петербурга "
Об обеспечении экологической безопасности " этот вопрос также не
рассматривается.
Финансовые средства экологического фонда города, которые согласно ст. 3
закона “Об экологическом фонде Санкт-Петербурга”, формируются за счет
поступающих от различных источников платежей за загрязнение, в том числе
включают и платежи с предприятий Василеостровского района. Однако для
решения собственных экологических проблем районная администрация не
получает целевого финансирования из городского экологического фонда,
таким образом местное самоуправление лишено экологического механизма
регулирования природоохранных процессов в районе.
Острота этой проблемы дополняется тем обстоятельством, что договор о
комплексном использовании, заключенный предприятиями с Ленкомэкологией,
минует органы местного самоуправления. Таким образом, органы местного
самоуправления лишены не только финансовых средств, позволяющих
регулировать экологические проблемы района, но и лишены возможности
административного решения текущих экологических, неотложных проблем
района.
В федеральном законе о местном самоуправлении (ст. 6) определено, что в
ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения.
Пункт 29 ст.6 определяет, что функцией местного самоуправления является
“участие в охране окружающей среды на территории муниципального
образования”. Таким образом, данная формулировка статьи закона не
конкретизирует функции управления районного звена местного
самоуправления. Недостаточное правовое обеспечение в разделении функции
управления природоохранной деятельности на разных уровнях приводит к
дублированию функций службами федерального значения, как Ленкомэкологии
и районного звена самоуправления.
Заключение
Важность проблем правового регулирования в области охраны окружающей
среды трудно переоценить. В переходный период решение этих проблем
затруднено отсутствием отлаженных правовых и финансовых механизмов
регулирования. Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы:
В результате недостаточно четкого разграничения полномочий в структурных
подразделениях, существующая государственная практика не обеспечивает
должного регулирования в системе управления природоохранной
деятельностью. В связи с изменением политической ситуации в Российской
Федерации практическая реализация существующего законодательства в
области окружающей среды устарела. Правовое регулирование и
экологическая политика должны радикально измениться, они должны быть
приведены в соответствие с принципами устойчивого развития.
2. Одним из существенных недостатков существующей экологической политики
является отсутствие долгосрочных экологических программ в системе
государственного управления охраной природы. Только через
взаимоувязанные экологические программы разного уровня можно определить
цели и задачи устойчивого развития и внедрить экономические рычаги для
стимулирования энерго- и ресурсосбережения: кредиты, экологические
налоги, экологические льготы и стимулы.
3. Анализ системы финансирования природоохранной деятельности показал,
что экологические фонды, как форма аккумуляции средств для
финансирования охраны природы не смогли заменить в полной мере бюджетные
ассигнования. Это особенно резко отразилось на решении экологических
проблем на районном уровне. Необходимо пересмотреть распределение
средств экологических фондов между уровнями государственного управления,
повысить контроль и отчетность за их расходованием.
4. Отсутствие экологических служб в территориальных районных
администрациях отрицательно сказывается на решение повседневных
экологических задач на районном уровне, где наиболее детально знают
экологическую ситуацию в районе, где есть прямая и обратная связь с
населением. Очевидна необходимость пересмотра структуры и методов
работы городских природоохранных служб.
5. В рамках разработки политики устойчивого развития и практической
реализации “Повестка дня на XXI век“ возникают новые социальные
механизмы управления, такие как – повышение уровня экологических знаний,
широкое вовлечение населения к реализации Доктрины устойчивого развития.
Многие вопросы улучшения качества окружающей природной среды на
локальном уровне не требуют больших финансовых затрат:
организация общественных движений за чистоту и благоустройство в районе
(конкурсы на лучший дом, лучший двор);
активно поощрять любые интересные начинания направленные на улучшение
экологической обстановки в районе;
активно пропагандировать в местной печати основные прин-ципы
устойчивого развития.
Литература
"Конституция РФ”, 1993г.
Закон РФ “Об охране окружающей среды”, 1992г.
Закон РФ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”, 1998г.
Земельный кодекс РФ, 1993г.
Закон РФ “О недрах”, 1995г.
Закон РФ “Об инвестиционной деятельности”, 1995г.
Закон РФ “О налогообложении доходов от страховой деятельности”, 1992г.
Закон РФ “О местном самоуправлении”, 1995г.
Закон РФ “ О налоге на прибыль предприятий и организаций”, 1998г.
Закон РФ “Об экологической экспертизе”, 1995.
Закон РФ “Об отходах производства и потребления”, 1998г.
Закон РФ “О промышленной безопасности опасных производственных
объектов”, 1997 г.
Положение о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов
РФ. Собрание актов Президента и Правительства РФ, N 3, 1993г.
Положение о Государственном комитете санитарно - эпидемиологического
надзора, 1992г.
Положение о Федеральном экологическом фонде РФ, 1992г.
Материалы Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, 1992г.
Приказ “О проведении эксперимента по развитию экологического
страхования РФ”, 1994 г.
Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение
окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.
Постановление Правительства РФ от 28.08.92 N 632. Собрание актов
Президента и Правительства РФ, N 10, 1992.
Распоряжение мэра от 31.08.94 N 893-р “О дополнительных мерах по
обеспечению радиационной безопасности на предприятиях и в организациях
Санкт-Петербурга”.
Распоряжение мэра от 22.04.96 N 349-р “Об инспекции платы за
загрязнение окружающей cреды на 1996 год”.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ”, 1995.
Проект Налогового Кодекса Российской Федерации.
Н.Б. Пахомова, Г.В. Шалабин и др. ”Экономика природопользования”,
СПГУ-1995 г
“Экономика природопользования ”Нормативно-методические документы
Минприроды, М.1996.
М.Бегак, Г.Д.Титова “Экологическая безопасность мегаполиса:
Региональное законодательство”, Научно-инф. бюлл. ”Экологическая
безопасность , N 5, 1996 г.
Г.Д.Титова “Методологические проблемы регионального налого-облажения
природопользования”, Научно-инф. бюлл. “Экологическая безопасность, N
1-2, 1997 г.
В.К.Донченко “О неотложных мерах по ликвидации несанкционированных
свалок в пригородах Санкт-Петер-бурга и в Лениградской области”,
Научно-инф. бюлл. “Экологическая безопасность, N 1-2, 1997 г.
В.К.Донченко “Экологическая интеграция “,ч.1,С-П 1995г.
В.В.Софронов “Проект “Экоинформационная система для оценки и выбора
решений по обеспечению экологически безопасного развития и путей
экологического возрождения региона”, н-инф. бюлл. “Экологическая
безопасность, N 1-2, 1997 г.
А.А. Голуб, Е.Б. Струкова “Экономика природопользования” М., Аспект
Прогресс 1995 г.
С.В.Валдайцев и Пахомова Н.В. “Об экологическом страховании”, Спб. 1997
г.
С.В.Валдайцев “Риски в экономике и методы их страхования”, Спб, 1992 г.
П.Касьянов “Экологизация налоговой системы”. “Зеленый мир”, N 16, 1995
г.
Н.Т.Агафонов, Р.А.Исляев “Основные положения концепции перехода
Российской Федерации на модуль устойчивого развития”, СПб, 1995 г.
Дж. Уильям Фунтрелл “Зеленое законодательство в США: истоки и
перспективы”. Зеленый мир N 10, 1995 г.
Н.И. Макеев “Устойчивое развитие”, или “Стратегия переходного периода”,
Зеленый мир N 14, 1995г.
В.Н. Иванова “Теория и практика местного самоуправления” СПб, изд-во
СПбУ, 1995г.
Н.В. Пахомова “Страхование экологических рисков: отечественный и
зарубежный опыт”, Вестник СПТУ, 1996 г.
“Экологическое оздоровление экономики”, Наука,1994г.
“Забота о Земле. Стратегия устойчивого существования”, 1991г.
“Концепция устойчивого развития городов Российской Федерации”
Н-Новгород, 1995г.
“Экологические проблемы урбанизированных территорий”, СКК
”Петербургский”, 1996г.
“Всеволжский район на пути к устойчивому развитию“ г.Всеволжск 1997 г.
 |