Реферат: Местные бюджеты как механизм региональной политики
МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ КАК МЕХАНИЗМ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
1.2. Современная бюджетная и налоговая политика в Российской Федерации
1.2.1. Межбюджетные отношения Центра и регионов
Бюджеты и межбюджетные отношения - стержень региональной политики.
Именно распределение доходной и расходной (в т.ч. и внебюджетных фондов)
частей бюджетов различных уровней власти представляет из себя
формализованное проявление региональной, внутрирегиональной и
микрорегиональной политик страны.
Доходная часть бюджетов складывается из различных налоговых (различные
налоги - на прибыль, подоходный, на добавленную стоимость, на имущество
и др.) и неналоговых (акцизы, экспортные и импортные пошлины и др.)
поступлений и разного рода перечислений из вышестоящих бюджетов.
Налоговая система России определяется существованием различных видов
налогов: федеральных, региональных и местных налогов. К наиболее
значимым федеральным налогам относятся налог на прибыль (основная статья
доходов бюджета РФ - 27 % всех доходов в 1995 г.), подоходный налог
(именно он в развитых странах определяет основную часть налоговых
поступлений в бюджеты, в России в 1995 г. этот налог обеспечил всего 8,4
% всех доходов) и налог на добавленную стоимость (НДС), а также акцизы
на некоторые товары - причем эти налоги поступают не только в
федеральный бюджет, но в определенных пропорциях и в субфедеральные и
местные бюджеты (так 35 % налога на прибыль идет в федеральный бюджет, а
остальные 65 % в территориальные бюджеты, доля поступления остальных
федеральных налогов в федеральный бюджет следующая: 75 % НДС, 10 %
подоходного налога, 75 % всех акцизов); к региональным налогам относится
налог на имущество, самые многочисленные налоги - местные: земельный,
сбор за право торговли, налог на рекламу, сбор с биржевых сделок,
курортный сбор и т.д., но они обеспечивают очень небольшую долю общих
поступлений в местные бюджеты, поэтому местные власти не очень сильно
заинтересованы в их введении, кроме того многие местные налоги не могут
быть введены повсеместно (например, курортный сбор).
Налоговые поступления составляют подавляющую часть собственных доходов
консолидированных региональных бюджетов (в 1997 г. доля налогов
составила 97,5% в Краснодарском крае, а в Новосибирской области - 95 %).
Несмотря на единые нормативы разделения федеральных налогов, фактические
соотношения поступлений налогов в федеральный и региональные бюджеты
заметно различаются по территориям. Так, если в целом по России в 1997
г. на бюджеты территорий приходилось около 60 % всех поступлений, то в
бюджет Краснодарского края 68,1 %, Новосибирской области - 63,5 %, а
Якутии - 74,3 %! Причина этого фактически может быть в несоблюдении
регионами федерального законодательства или в особых индивидуальных
соглашениях с Центром, различии в структуре налогов, разной значимости
региональных и местных налогов (разные их количества и ставки), различия
в системе налоговых льгот и др.
Если распределение налогов между Федерацией и отдельными субъектами
носит более или менее определенный характер, то распределение доходов
внутри субъектов Российской Федерации меняется каждый год и зависит
полностью от решения региональных властей. Эта ситуация несколько
изменилась после принятия Федерального закона "О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации", где были установлены
минимальные доли поступлений налогов в местные бюджеты: 5 % налога на
прибыль, 10 % НДС, 50 % подоходного налога, 5 % акцизов на спирт, водку
и ликероводочные изделия, 10 % акцизов по остальным подакцизным товарам
(кроме того были установлены и иные статьи дохода местных бюджетов, в
т.ч.: не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества,
находящегося на территории муниципального образования; штрафы,
подлежащие перечислению в местные бюджеты; государственная пошлина).
Следует отметить, что на Западе финансовую основу местного
самоуправления часто составляет земельный налог и прочие ресурсные
платежи, но в Российской Федерации поступления от них в 1995 г.
составили всего 2,8 % всех доходов консолидированного бюджета Российской
Федерации.
Кроме структурных недостатков самой налоговой системы Российской
Федерации необходимо отметить и общий низкий уровень поступления доходов
в бюджеты. Так, в 1995 г. в консолидированный бюджет Российской
Федерации (учитывая и поступления во внебюджетные фонды) поступило 33,8
% ВВП. В развитых странах этот показатель существенно выше - до 50 % и
больше. В то же время расходы консолидированного бюджета в 1995 г.
составили 38,9 % ВВП (т.е. дефицит бюджета - 5,1 % ВВП).
Главная статья расходов - это расходы на социальные цели. В 1995 г. они
составили 44,8 %, из них основная часть приходится на территориальные
бюджеты (43,5 %) и на внебюджетные фонды (49,7 %). Причем, чем ниже
стоит в иерархии бюджет, тем больше в нем доля социальных расходов.
Следует отметить высокую долю в расходах субсидий ЖКХ - 13,6 %, причем
они полностью приходятся на местные бюджеты. Серьезные опасения вызывает
возрастание расходов по обслуживанию государственного долга (от 1,6 % в
1993 г. до 14,3 % в 1995 г.!).
В региональной политике важную роль играют различные трансферты и
субвенции вышестоящих бюджетов нижестоящим, направленные на сглаживание
территориальных различий. В 1995 г. только чистые трансферты из
федерального бюджета составили 12,4 % доходов бюджетов субъектов
Российской Федерации (что равно 9,4 % расходов федерального бюджета), в
1998 - 14%.
Центральное место во внебюджетных отношениях занимают региональные
бюджеты, т.к. с одной стороны они испытывают на себе действие
государственной региональной политики и в то же время являются тем
институтом, через который осуществляется внутрирегиональная политика
региона.
В целом почти половину финансовых ресурсов страны распределяет
федеральный бюджет, а на территориальные бюджеты приходится остальная
половина (из них на местные бюджеты - около 70% этой половины, причем
местные бюджеты перегружены несвойственными им функциями -
субсидированием ЖКХ, а также выполнением различных решений, возложенных
на них Федерацией).
В настоящее время кроме плохой собираемости доходов и различных сборов
является и демонетизация поступлений в бюджеты, в т.ч. и демонетизация
самих межбюджетных отношений (т.к. около половины всех налогов
собирается в виде различных векселей, других местных ценных бумаг и
безденежных зачетов), потери бюджетов тут составляют по различным
оценкам 40-50 % доходов консолидированного бюджета. Есть точка зрения,
что уровень исполнения и региональных бюджетов во многом зависит от
политики, желания и заинтересованности местных и региональных властей
(т.е. проведение зачетов объективно выгодно самим местным и региональным
властям, т.к. таким образом регионы сильно искажают сумму полученных
доходов (официально эта цифра составляет примерно 25 %, но фактически за
счет этого - около 33 %).
Межрегиональные различия по уровню обеспеченности собственными
бюджетными доходами характеризуются таким показателем, как собственные
доходы на душу населения. В России эти различия очень велики и
измеряются разами. Основная их причина - диспропорции в уровне
социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Чем
выше в регионе уровень ВРП, промышленного и сельскохозяйственного
производства, ниже безработица, и соответственно, выше доходы населения,
тем больше налогооблагаемая база и тем больше налогов собирается на
территории региона. Кроме того, на объемы собственных доходов в расчете
на душу населения влияют природно-климатические условия и удаленность
территории от центральных районов. Влияние это опосредованное: суровость
климата, большие расстояния приводят к увеличению стоимости продукции,
повышенным выплатам населению, что в свою очередь отражается на доходной
базе. Важно учитывать, что различия между регионами по
природно-климатическим условиям, социальным характеристикам определяют
разницу не только в бюджетных доходах, но и в расходах (тут связь даже
более очевидна). В Краснодарском крае и Новосибирской области
(представляющим наибольший интерес в данной курсовой работе) уровень
собственных доходов на душу населения ниже среднероссийского, причем в
Краснодарском крае - почти в два раза. Доходная база этих двух регионов
в значительной мере определяется уровнем их социально-экономического
развития (в целом его можно оценить как средний по России) и
природно-климатическими условиями. Последний фактор имеет особое
значение для Краснодарского края, где благоприятные климатические
условия являются одним из основных факторов, определяющих относительно
низкий уровень цен.
Кроме того, на межрегиональные различия в собственной доходной базе
влияет налоговая политика самих региональных властей: количество и
ставки региональных и местных налогов, масштабы предоставляемых
налоговых льгот, предпринимаемые усилия по сбору налогов.
При соотнесении бюджетных доходов с прожиточным минимумом соотношение
между регионами резко меняется. Так, если по показателю доходов на душу
населения ситуация в Новосибирской области заметно лучше, то при
соотнесении этого показателя с величиной прожиточного минимума в более
благоприятном положении оказывается Краснодарский край.
Главная задача бюджетной региональной политики - выравнивание бюджетной
обеспеченности. Основным источником предоставления регионам средств из
федерального бюджета являются Федеральный Фонд финансовой поддержки
субъектов Федерации (подобные фонды могут существовать и на региональных
уровнях для предоставления средств местным бюджетам). Предоставление
помощи регионам из этого фонда осуществляется по специальной формуле.
Российские регионы заметно отличаются по степени своей финансовой
зависимости от федерального бюджета. Доля финансовой помощи в доходах
региональных бюджетов при среднем по России 12,1 % колеблется от 0 %
(Башкортостан) до 84,1 % (Ингушетия), для Краснодарского края этот
показатель составляет 21,7 %, а для Новосибирской области - 9,4 %.
Предоставление помощи из федерального бюджета достаточно субъективно.
Вызывает сомнение оправданность низкой финансовой помощи в доходах
Новосибирской области, ведь скорректированные с учетом прожиточного
минимума доходы на душу населения в этой области оказываются даже ниже,
чем в депрессивной Псковской, а бюджетный дефицит составляет почти 18 %
[44, с.7].
1.2.2. Внутрирегиональная бюджетная система
Наряду с различиями в уровне бюджетной обеспеченности между субъектами
Федерации очень важно учитывать и внутрирегиональные различия.
Фактически в регионах сложилась трехуровневая бюджетная система. Первый
уровень - собственно региональные бюджеты. Два других уровня - местные
бюджеты, которые подразделяются на местные бюджеты первого уровня
(районы и города областного подчинения), и местные бюджеты второго
уровня (бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские
бюджеты). В целом по России доля местных бюджетов в расходах
консолидированных региональных бюджетов в 1996 г. составила 69,2 % (в
Краснодарском крае - 76,9 %, в Новосибирской области - 69,6 %), а на
местные бюджеты второго уровня по России приходилось 28,1 % расходов
местных бюджетов (в Краснодарском крае - 20,8 %, в Новосибирской области
- 16,9 %) [44, с.8]. Каких-либо закономерностей в межрегиональных
различиях по степени децентрализации не существует. Фактически
построение межбюджетных отношений почти полностью определяется
региональными властями. Однако все регионы объединяет одна черта:
местные бюджеты (особенно второго уровня) в значительной степени зависят
от перечислений из вышестоящих бюджетов. Тем самым фактически нарушается
принцип самостоятельности органов местного самоуправления. В
относительно благополучном положении в этом отношении оказываются более
или менее крупные города (особенно региональные центры), в более худшем
небольшие и малые города, и наиболее неблагоприятна ситуация в сельской
местности.
Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в
регионах (помимо установления дифференцированных нормативов отчислений
от налогов) из региональных бюджетов местным бюджетам оказывается
финансовая помощь. При этом в регионах используются принципиально два
разных подхода. Первый подход - предоставление дотаций (реже субвенций),
объемы которых для отдельных муниципальных образований являются, как
правило, результатом прямых расчетов и согласований между региональными
и местными властями и устанавливаются в ежегодно принимаемых законах о
региональных бюджетах в абсолютных суммах. Такого рода механизмы
используются и в Краснодарском крае, и в Новосибирской области. Другой
подход - формализованный - предоставление финансовой помощи в виде
трансфертов из специально созданного для этих целей фонда.
В целом механизмы выделения помощи местным бюджетам еще более
субъективны по сравнению с механизмами оказания финансовой помощи
регионам из федерального бюджета.
Как уже говорилось выше, основную часть расходов консолидированных
бюджетов регионов составляют социально-ориентированные расходы, куда
формально включаются расходы на социальную политику, здравоохранение и
физическую культуру, образование, культуру и искусство. Но фактически
сюда относятся еще и расходы на ЖКХ и правоохранительную деятельность. В
таком широком смысле социальные расходы составляют в целом по России 3/4
всех региональных расходов. Доля местных бюджетов в
социально-ориентированных расходах гораздо выше, чем в расходах в целом.
Эта доля составляет в Краснодарском крае 82,3 %, Новосибирской области -
73,5 %. Это вполне объяснимо: промышленная, сельскохозяйственная
политика определяется преимущественно региональными властями , тогда как
финансирование социальных расходов целесообразно проводить на низовом
уровне. Правоохранительная деятельность финансируется большей частью из
региональных бюджетов, а ЖКХ - из местных. Такое распределение расходных
полномочий подчеркивает особую важность проблем бюджетной обеспеченности
муниципальных образований и объективности оказания им финансовой помощи
из регионального бюджета [12].
Глава 1. Основные понятия, принципы и механизмы региональной политики
Глава 2. Социально-экономическая характеристика Краснодарского края и
Новосибирской области
Глава 3. Бюджетная и налоговая политика в Краснодарском крае и
Новосибирской области
 |