Дефицит бюджета и источники его покрытия

Дефицит Бюджета и источники его покрытия

В экономической теории принято выделять три основных состояния бюджета: дефицитное, профицитное и сбалансированное. Превышение расходов над доходами (отрицательное сальдо бюджета) составляет дефицит бюджета. Профицит представляет собой обратное соотношенние, т.е. превышение доходов над расходами (положительное сальдо бюджета). Сбалансированный бюджет является следствием такой бюднжетной политики, при которой расходы полностью обеспечиваются доходами. В экономической теории принято считать бюджет сбалансированным, если его дефицит или профицит не превышает 1% от обнщего объема расходов.

Взгляды экономистов на бюджетный дефицит и бюджетное равновенсие на различных этапах развития общества менялись кардинально. Финнансовая наука до 1930-х гг. считала основным принципом бюджета его бездефицитность, ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип здоровых финансов). Например, Ф. Нитти отмечал, что из-за роста государственных расходов (в основном непроизводственных, военных) венличиваются дефицит бюджета и государственный долг. Поэтому он счинтал, что какой бы это жертвы ни стоило, но государственный бюджет в своей совокупности никогда не должен завершаться дефицитом.

Сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполненнии бюджета считалось тогда символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти. Например, министр финансов царской России С.Ю. Витте писал: Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи. Это означало, что суммы доходов и расходов должны взаимно определятьнся друг другом, т.е. объем государственных расходов должен исходить из реальных возможностей доходной базы бюджета, и, наоборот, объем налоговых и прочих поступлений должен быть обусловлен размером дефицитных средств, необходимых государству для выполнения своних функций. Колебания в ту или другую сторону, в особенности в стонрону превышения расходов над доходами, рассматривались как негантивные и крайне опасные явления.

Однако на практике достичь бюджетного равновесия очень сложно. Теория не дает готовых рецептов здоровых финансов, поэтому до сих пор проблема становления правильного соотношения между доходанми и расходами бюджетов всех ровней, покрытия их дефицита служит предметом научно-практических дискуссий не только в России, но и во всем мире.

По поводу роли и значения дефицита бюджета в развитии экономинки существуют противоречивые мнения. Сторонники концепции сиснтематического (хронического) дефицита находят в нем следующие положительные моменты:

бюджетный дефицит не является деструктивным фактом. Для состояния национальной экономики он не представляет опасности, так как все расходы, в том числе превышающие доходы, осуществляются на территории данного государства и способствуют росту благосостоянния страны. Исключение составляет только отрицательное сальдо внешнеторгового баланса, поскольку этот факт означает течку средств за границу;

дефицит бюджета означает величение доходов хозяйствующих субъектов и населения (получателей бюджетных средств), что способнствует росту покупательной способности, производительности труда и расширению национального производства. Это, в свою очередь, привондит к росту налоговых поступлений в бюджет .

Экономисты противоположного толка (или неоклассического нанправления) высказывают следующие опасения по поводу дефицита бюджета:

- сегодняшние дефициты неизбежно потребуют более высоких нанлогов в будущем;

- для покрытия дефицита будут привлекаться другие, экстраординнарные доходы: эмиссия денег и займов, кредиты и т.д. Это приведет к расстройству денежно-кредитной системы, инфляции и девальвации рубля, росту внутреннего и внешнего долга государства. В конечном итоге долги будут погашаться за счет введения новых и повышения ставок существующих налогов, что означает перекладывание долгового бремени на будущие поколения. Выход правительства на денежный рынок путем размещения государственных ценных бумаг с целью прин влечения финансовых ресурсов для покрытия дефицита подтолкнет процентные ставки вверх. Это связано с тем, что в словиях рынка,
когда существуют частные инвесторы и заемщики свободных денежнных средств у населения и предприятий, вторжение государства на финансовый рынок означает рост конкуренции, повышение спроса на деньги, а следовательно, и ставки процента, которая является платой за использование привлеченных денег.

Более высокие процентные ставки по государственным ценным бунмагам, по сравнению с частными, вызывают эффект вытеснения частных инвестиций. Поэтому, чем выше дефицит бюджета и государственный долг, тем медленнее будут происходить рыночные преобразования в Российской Федерации. Кроме того, рост бюджетного дефицита, вызваого растущими правительственными расходами (а не низкой собираенмостью налогов и чрезвычайными обстоятельствами), означает расшинрение государственного сектора экономики за счет вытеснения частнонго, величение вмешательства правительства в процесс воспроизводства. Для большинства промышленно развитых стран типично формирование бюджета с дефицитом..

Основной причиной отсутствия теоретических и практических разнработок по проблеме бюджетного дефицита в бывшемслужило не отсутствие на самом деле дефицита бюджета, идеологическая понзиция руководства страны по отношению к данному состоянию госундарственных финансов. В последующем это привело к еще большему глублению бюджетного кризиса в России в прошлом десятилетии, существенному росту государственного долга и расходов бюджета по его обслуживанию.

Российская Федерация вместе с социально-экономическими, национнально-политическими, территориальными проблемами унаследовала отогромные размеры дефицита государственного бюджета, внешнего и внутреннего долга.

До 1995 г. для покрытия дефицита бюджета Правительство РФ систематически использовало денежно-кредитную эмиссию, что приводило к инфляционному росту. Основным инфляционным иснточником служили кредиты Центробанка РФ. Начиная с 1995 г. Правительство РФ отказалось от кредитов Центробанка РФ и переншло на неинфляционные методы покрытия дефицита бюджета. Одннако в связи с финансовым кризисом Правительство РФ вынужденно было использовать первые два источника пополнения казны. Денфицит консолидированного бюджета на 1 г. было предусмотрено покрывать за счет внутренних источников в размере 84,3 млрд руб. (51,7%), внешних - 45,9 млрд руб. (28,2%) и кредитов Центробанка РФ - 32,7 млрд руб. (20,1%).

Теория дефицитного финансирования требует сосредоточения денфицита в бюджете развития. В этом случае рост дефицитного финаннсирования вызывает инвестиционный, инновационный и предпрининмательский рост. Выпуск инвестиционных товаров, в отличие от текунщих потребительских, приводит к наращиванию производственного потенциала страны, следовательно, и к расширению доходной базы бюджетов разных ровней. Если же рост бюджетных расходов происходит в связи с необходимостью поддержания текущих потребностей населения, то с величением государственного долга его бремя перекландывается на будущее поколение.

Последнее обстоятельство связано с тем, что дефицитное финансинрование предполагает повышение налогообложения. Так как конечнынми плательщиками всех налогов являются граждане и большая часть полученного ими дохода идет на потребление (около 3/4), то введение высоких налогов означает изъятие у них дополнительных доходов, что приводит к снижению потребительского спроса и ровня жизни. В свою очередь снижение спроса автоматически, по законам рынка, негативно отразится на предложении товаров и слуг, сократится их объем и в конечном итоге из-за сужения налогооблагаемой базы приведет к роснту дефицита бюджета.

Дефицитное финансирование приводит к росту процентных ставок, вытеснению частных инвесторов, следовательно, снижению инвестинций. При рассмотрении этих процессов обязательно следует учитывать эффект мультипликатора, или умножения. С четом данного эффекта можно утверждать, что в словиях спада производства и высокой безнработицы величение государственных расходов и возникающий при этом дефицит бюджета будут стимулировать развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора.

" Убедительным примером действия эффекта мультипликатора слунжит опыт США 1930-х гг. Во время Великой депрессии администрациней Рузвельта была принята на вооружение концепция дефицитного бюджетного финансирования, разработанная английским экономистом Дж. Кейнсом, в соответствии с которой были повышены государствеые расходы и снижено налоговое бремя, что привело к значительнонму дефициту бюджета. (Он покрывался в основном за счет эмиссии государственных ценных бумаг.) В результате повышения расходов бюджета миллионы людей получили работу по строительству мостов, дорог, реконструкции правительственных зданий, озеленению городов и т.д. С получением работы и заработной платы у рабочих возник спрос на товары и слуги. Повышение спроса привело к оживлению предприннимательской деятельности, расширению инвестиций и производства продукции, что в свою очередь позволило величить число занятых в производстве, создать новые рабочие места. В конечном счете, эти диснкреционные меры привели к решению социальных (ликвидация безранботицы), экономических (выход из кризиса, рост производства), финнансовых (расширение доходной базы бюджета, дальнейшее снижение государственных расходов и дефицита бюджета) проблем.

Представляется также целесообразным использовать в России поbr> лучивший международное признание опыт Германии в обеспечении
инвестиционной ориентации бюджетной системы за счет соблюдения
так называемого золотого правила. Согласно этому правилу (кстати,
оно предусмотрено Конституцией ФРГ), финансирование дефицита за
счет кредитов не должно превышать сумму расходов на инвестиции,
предусмотренную в бюджете. Это говорит о том, что заемные средства должны не тратиться на непроизводственные нужды, направляться на
аинвестиционные цели (создание будущей доходной базы бюджетов),
что, как же отмечалось, снижает и негативные последствия государнственных заимствований для будущих поколений.

Важное значение в построении эффективной системы правления бюджетным дефицитом, упорядочении информации об операциях орнганов власти разных ровней по его финансированию, получении представления о вероятном воздействии на экономику используемых способов дефицитного финансирования имеет классификация видов дефицитов бюджета по ряду основополагающих признаков. Обобщенние причин возникновения дефицита бюджета позволяет выделить чрезвычайный, кризисный, антикризисный и межбюджетный дефинциты.

В основе чрезвычайного дефицита лежат чрезвычайные обстоятельнства (войны, стихийные бедствия и т.п.), от которых трудно или невознможно застраховаться. Для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций обычно формируются различные резервные и внебюджетные фонды. Кризисный и антикризисный дефициты бюджента обусловливаются кризисом в экономике, денежно-кредитной, финаннсовой сфере и мерами по его ликвидации. В связи с этим можно выделить дефициты, имеющие стимулирующее и дестимулирующее значения.

Под межбюджетным дефицитом понимается отрицательное сальндо региональных и местных бюджетов, возникающее в результате ненсоответствия имущественных и бюджетных прав территорий, меньшенния их доходов или величения расходов вследствие решений, прининмаемых органами власти другого ровня. Покрытие такого дефицита осуществляется посредством бюджетного регулирования, использованния различных форм межбюджетных отношений.

В зависимости от экономического содержания и направления воздействия различают активный и пассивный бюджетные дефициты.

Путем нивелирования и правления ими можно стимулировать или дестимулировать социально-экономическое развитие общества или отндельных территорий.

В мировой практике в словиях стабильного развития экономики ровень пассивного дефицита ограничивается 2-3% к ВВП, 5% Чк национальному доходу, 8-10% - к расходной части бюджета. Однанко в словиях кризиса в экономике и социальной сфере правительство может пойти на величение разрыва между доходами и расходами бюднжета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработинцы, расширения налогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюднжета принимает активную форму/Если же для его финансирования будут привлекаться инфляционные источники, значительно возрастут расходы бюджета на обслуживание государственного долга, то активнная форма дефицита примет пассивную форму и начнет сугублять финансово-экономический и социальный кризис. Поэтому в целях пнравления дефицитом и использования его стимулирующего, активнонго потенциала нужно находить приемлемые источники покрытия с чентом анализа конкретного финансово-экономического положения регинонов и страны в целом, также международного фактора (в открытой экономике это имеет существенное значение).

В зависимости от степени корреляции дефицита бюджета с ровннем безработицы различают структурный и циклический дефициты. Под структурным дефицитом понимается отрицательное сальдо бюджета при данной системе формирования доходов и расходов гонсударства в словиях полной занятости (при постоянно заданном ровне безработицы). В период экономического спада ровень безранботицы начинает превышать базовый. Естественно, что при этом ренальный дефицит бюджета также будет расти и становиться больше ровня структурного дефицита, который принимается как некая иденальная, оптимальная величина допустимого бюджетного дефицита. Это происходит частично за счет роста выплат пособий по безработинце, сокращения налоговых поступлений, в основном - в результате сужения налогооблагаемой базы из-за спада производства. Разность между реально имеющимся и структурным дефицитом получила нанзвание циклического дефицита. Именно экономическое состояние определяет уровни структурного и циклического дефицитов. Сокранщение ровня циклического дефицита свидетельствует о тенденции выравнивания ровней реального и структурного дефицитов, что равнносильно экономическому росту.

По характеру возникновения можно выделить случайный (кассонвый) и действительный дефициты. Случайный дефицит бюджета, иначе называемый кассовым, возникает из-за кассовых (временных) разрынвов в поступлении и расходовании средств. Обычно кассовым дефицинтам подвержены те бюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника дохода, или же те, в которых источники поступлений имеют сезонный характер (например, поступления от земельного налонга, налога на имущество физических лиц и ряда других налогов и сбонров). К таковым обычно относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.

Действительный дефицит в собственном смысле этого слова вознинкает не из-за случайной временной задержки поступлений доходов в бюджет и опережающего график (роспись доходов и расходов) произнводства расходов, в связи с постоянным наращиванием расходов из бюджета и реальным отставанием от них доходов. Он обычно закладынвается в законе о бюджете на очередной финансовый год в качестве предельной величины, но может быть ниже или выше нее в ходе иснполнения бюджета.

По отношению к плану различают плановый и внеплановый дефицинты бюджета. Внеплановый дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение цен на нефть и т.д.) и величения расходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засунха, рост цен и т.п.) в отчетном году. Если же не дастся сбалансировать бюджет за счет использования средств различных резервных фондов и проведения других оперативных мероприятий, внеплановый дефицит может пагубно отразиться на ходе выполнения социально-экономичеснких программ.

С признанием дефицита бюджета и введением в бюджетной классинфикации дополнительного блока, отражающего источники его финаннсирования, в России стали станавливать предельные размеры дефинцитов бюджетов в ежегодно принимаемых законах о бюджете, т.е. станли планировать дефицит в целях его контроля и управления им. Бюджетное законодательство устанавливает предельный размер планнируемого дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета.

По степени постоянства объема дефицита бюджета можно выделить стабильные и меняющиеся дефициты. Резкие колебания дефицита за относительно короткий промежуток времени свидетельствуют о финаннсово-экономической нестабильности, отсутствии долгосрочной и единой бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политики в стране.

По продолжительности бюджетный дефицит можно подразделить на хронический (систематический) и временный. Хронический дефицит возникает из года в год в течение длительного периода времени и явнляется наиболее трудноизлечимым. Основными причинами его сунществования служат длительный цикл экономического кризиса, долгие войны и чрезмерные расходы на военные цели в мирное время, чрезвынчайные происшествия, дорогостоящие программы, растянутые на десянтилетия без сроков окупаемости.

В отличие от хронического временный дефицит бюджета, продолнжительность которого может быть равна нескольким месяцам, не явнляется столь опасным и трудным для преодоления, так как в его осннове лежат, как правило, не глубокие кризисные явления в экономинке, ряд объективных (стихийные бедствия и пр.) и субъективных (ошибки в планировании и прогнозировании, колебания цен на миронвых товарных и фондовых рынках и др.) причин. Задача органов влансти заключается в недопущении трансформации временного дефицинта в хронический путем принятия оперативных решений по своевренменной ликвидации предпосылок, причин и последствий дефицита, финансирования его неинфляционными и дешевыми источниками заемных средств.

Известно, что бремя государственного долга, обусловленное бюднжетным дефицитом, перекладывается на будущие поколения. Это отнносится в большей степени к хроническому дефициту, чем ко времеому. Такой дефицит бюджета называют переложимым вперед. Если же финансирование дефицита осуществляется без введения новых налонгов и выпуска государственных займов, за счет других источников (например, реализации государственной собственности и государствеых активов, повышения собираемости налогов, стабилизации экононмики и расширения налогооблагаемой базы или же путем сокращения неэффективных бюджетных расходов), переложения бюджетного денфицита не происходит. Данный вид дефицита бюджета называется непереложимым. Задача бюджетной политики заключается в поиске и использовании таких источников дефицитного финансирования, котонрые бы не обременяли жизнь будущих поколений

По международной методологии выплата процентов по обслуживаннию государственного долга включается в расходы бюджета. Россия также перешла к международной методологии составления бюджета (правда, не все ее элементы еще приняты).

На основе вышесказанного можно выделить первичный и вторичнный дефициты бюджетов. В основу такой классификации заложен принцип определения дефицита с четом или без чета расходов по обслуживанию государственного долга. Дефицит бюджета, рассчитынваемый как разница между его доходами и расходами без учета процентнных выплат по долгу, называется первичным, с их четом Чвторичнным. Данные названия возникли не случайно. Ведь дефицит есть пре-_; вышение расходов бюджета над его доходами. Здесь расходы (сверх доходов) из бюджета производятся впервые. Но если для их финансинрования привлекаются заемные средства на платной (кредитной) оснонве, то процентные выплаты из бюджета за эти средства имеют вторичнный характер, т.е. обусловлены первичным дефицитом.

Классификация видов дефицита бюджета, анализ его причин, оптинмизация структуры источников финансирования дают возможность, разрабатывать систему мероприятий по прогнозированию и сокращеннию дефицита, по реформированию бюджетной и налоговой системы, межбюджетных отношений, направленных на стабилизацию финансонвого положения в стране.

В соответствии с БК РФ (ст. 93) источники финансирования дефицинта бюджета тверждаются органами законодательной власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Следует подчеркнуть, что БК РФ впервые в Роснсии в законодательном порядке определил источники финансирования дефицитов всех звеньев бюджетной системы страны (ст. 94-96).

Источники финансирования дефицита федерального бюджета денлятся на внутренние и внешние. Внутренние источники имеют следунющие формы:

кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджентов других ровней бюджетной системы РФ;

поступления от продажи имущества, находящегося в государнственной собственности;

сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

изменение остатков средств по чету средств федерального бюднжета.

К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:

государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

кредиты правительства иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностнранной валюте, привлеченные РФ.

В соответствии со ст. 103 БК РФ государственные внешние заимнствования РФ используются для покрытия дефицита только федеральнного бюджета.

Федеральным законом от 20 декабря 2001 г. № 194-ФЗ О федеральнном бюджете на 2002 год станавливается, что в 2002 г. превышение донходов над расходами направляется на погашение государственного долга страны - 68,6 млрд руб. и на образование финансового резерва - 109,8 млрд руб.

Средства финансового резерва могут использоваться только на:

замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета: поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

замещение внешних источников финансирования дефицита фендерального бюджета;

погашение государственного долга РФ.

Управление средствами финансового резерва осуществляется Миннистерством финансов РФ. Для финансирования дефицитов нижестонящих бюджетов должны привлекаться исключительно внутренние иснточники. Так, источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджентов других ровней бюджетной системы РФ;

кредиты, полученные от кредитных организаций;

поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

изменение остатков средств на счетах по чету средств бюджета асубъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть следующие внутренние источники:

муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муницинпальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

кредиты, полученные от кредитных организаций;

бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджентов других ровней бюджетной системы РФ;

поступления от продажи имущества, находящегося в муницинпальной собственности;

изменение остатков средств на счетах по чету средств местного
бюджета.

Следует отметить, что на практике в исключительных случаях с разнрешения федеральных органов власти допускается привлечение субъектами РФ внешних источников финансирования дефицитов своних бюджетов.

Мировой опыт показывает, что дельный вес одного источника доходов бюджета не должен превышать 30% объема бюджетов. Ненгативно оценивается практика, когда бюджет ставится в жесткую занвисимость от одного источника дохода, так как при его незначительнном недопоступлении или несвоевременном поступлении возниканют осложнения в исполнении бюджетов. Это относится к бюджету каждого ровня. Сбалансированность федерального бюджета на 2002 г. обеспечивается его профицитом. При этом структура профинцита более чем на 80% связана с ценовыми факторами и такими нанлоговыми доходами, как экспортно-импортные пошлины и налог на природные ресурсы. В этой связи ровень непроцентных расходов федерального бюджета на 2002 г. может рассматриваться как прендельный, и его обеспечение во многом связано с благоприятной внешнеполитической конъюнктурой и спешной работой всех фиснкальных органов. В параметрах федерального бюджета на 2002 г. максимально мобилизованы возможные к использованию в благонприятной макроэкономической ситуации источники финансированния дефицита федерального бюджета, в связи с чем общий объем привлечения средств превышает объемы по текущим графикам плантежей.

Итак, дефицит бюджета - это не случайное явление, он порождаетнся цикличными процессами в развитии экономики, целым рядом друнгих факторов.

Поскольку дефицит - явление объективное, оно требует соответнствующих методов правления, прежде всего в области бюджетного прогнозирования с четом международной конъюнктуры движения канпиталов и прогнозируемого поведения потенциальных инвестров. В любом случае наличие дефицита или профицита бюджета оцениваетнся при присуждении страпового рейтинга международными рейтингонвыми агентствами, что, в свою очередь, позволяет существенно экононмить средства по обслуживанию государственного долга.

Литература

Нормативные документы

1.  

2.  

3.  

Дополнительная литература

1.  

2.   Годме П. Финансовое право.М.,1978

3.  

4.  

5.   Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирование.СПб.,1

6.