Реферат: Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002 г.г
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Северо - Западная академия государственной службы
Кафедра Государственного и муниципального управления
РЕФЕРАТ
По курсу: лСистема государственного и муниципального управления
На тему: лБюрократия как фактор влияния на функционирование государственной
службы в России 1992-2002 г.г.
Выполнила: студентка 412 группы
ф-та ГиМУ
Якимишина Т.О.
Проверил: Антипов В.А.
Санкт-Петербург
2003
Содержание
Введение.........................3
1. Понятие бюрократии.................4
2. Изменения в нашей бюрократии
с 1992 Ц 2002.......................6
3. Причины снижения качества работы
государственного аппарата................13
3.1 Вымывание квалификации и лпожилой
средний возраст работников..................14
3.2 Утрата норм административной морали..............................16
3.3 Уменьшение подконтрольности аппарата............17
4. Реформа ........................18
Заключение....................24
Библиография...................25
Введение
Прежде всего, сама трактовка темы реферата предполагает обращение к изучению
развития и изменения бюрократии на протяжении выбранного отрезка времени, ее
проблемы и способы решения этих проблем.
Государственная бюрократия, пожалуй, единственная сегодня социальная группа,
которая не только успешно пережила все катаклизмы идущих преобразонваний, но
и с явной для себя выгодой использует все потрясения общественной системы. В
немалой степени эта удивительная социальная пластичность подкрепнляется
внутренними, в том числе и нравственными, свойствами этой группы,
способностью ее членов менять и сообразовывать собственные представления о
внутренне допустимых для себя действиях (по отношению, например, к
государнству и к своим служебным функциям), понятия об индивидуальной
ответственнности, убеждения в социальной справедливости, профессиональные
самооценки и т. д. с динамикой общественных отношений.
Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы
управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность
подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем
сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем
сильнее переплетаются их корни. Эта ситуация напоминает нам заколдованный
круг, и иногда кажется, что выхода из него нет.
Конечно, тема полностью не раскрыта, о феномене бюрократии можно говорить и
говорить, хоть и изучаться этот вопрос в литературе стал сравнительно недавно,
но узкие рамки реферата не позволяют ее рассмотреть в полной мере.
Основная часть
1.Понятие бюрократии
Что же обозначает термин лбюрократия? Словарь иностранных слов дает такое
понятие: лБюрократия [фр. bureaucratie < фр. bureau бюро, канцелярия
+ гр. kratos власть, господство букв. господство канцелярии] Ч 1) слой
высших чинновников, высшая чиновничья администрация в феодально-абсолютистском
и капиталистическом государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к
существу дела ради собнлюдения формальностей1. Исходя из
буквального значения слова "бюрократия", его нередко употребляют как синоним
управления, администрирования. Термином "бюрократия" подчас обозначаете
рационально организованная система управления, в которой дела решаются
компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном
соответствии: законами и другими правилами. Там, где существует государственный
аппарат и государственное управление, бюрократия в определенных пределах всегда
необходима. Признавая важность государства, невозможно отрицать и нужду в
специально подготовленных для управления государственными делами людях.
лБюрократическое управление Ч это управление, которое должно следовать четко
разработанным правилам и предписаниям2. Весьма сложна структура
бюрократического аппарата.
Одна часть аппарата обслуживает законодательный процесс, исполнение законов
судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в
функциональном его понимании; другая - поддерживает
____________
1Словарь иностранных слов. Ц 15-е изд., испр. Ц М.: Рус. яз., 1988. Ц С.93 Ц 94.
2Смольков В.Г. Бюрократизм // Социс Ц 1999 - № 2 - С.40.
внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, иными
словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым
сообществом.
Бюрократический аппарат состоит, во-первых, из группы руководителей, в
которую можно включить следующие категории работников: это - управленцы, в
полной мере осуществляющие руководство учреждением, организацией, всеми
стадиями управленческого цикла; далее, это - руководители отделов, секторов и
т.п., которые также осуществляют полный управленческий цикл, но в меньших
масштабах; наконец, это Ч категория заместителей руководителей, которые в
известной степени являются дублерами руководителей. Вторым по значению звеном
аппарата являются специанлисты. К ним относится большая часть кадров аппарата
управления: консультанты, референты, юристы, социологи, политологи,
технологи, экономисты и т.п.
Третьим крупным отрядом управленческих кадров является технический персонал
аппарата управления (секретари, машинистки, делопроизводители и т.п.). К этой
группе кадров аппарата также приложимы некоторые элементы существенных
призннаков управленческого труда. Технический персонал по поручению
руководителей, специалистов и при их контроле выполняет отдельные задачи,
относящиеся к управнленческой деятельности. Кроме того, работники этой группы
обеспечивают общий ритм управленческого цикла, в значительной степени
освобождают руководителей, специалистов аппарата управления от рутинных,
технических операций и обеспечивают возможность сосредоточиться на решении
наиболее сложных управленческих проблем. От технических работников зависит
четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до
исполнителей, масса мелких организационнных вопросов.
Разделение аппарата управления на три группы нельзя абсолютизировать,
поскольнку функции трех перечисленных категорий работников управленческого
труда неразрывно связаны и переплетаются.
Следует различать понятия "бюрократия" и "бюрократизм". Если первое слово
служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата
управления ("рациональная бюрократия"); стандартный и во многих отношениях
единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то
второе понятие применяется в негантивном смысле как групповая монополия
управляющих на функции управления и средства власти ("иррациональная
бюрократия"); отклонение от нормы, болезнь, причем общемировая. Поэтому
сегодня особенно остро стоит двуединая задача: сохранить и укрепить аппарат
управления, способный к эффективной работе, и одновременно блокировать
бюрократизм.
Бюрократизм, в конечном счете, разрастается в систему бюрократической власти,
основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с
деятельностью государства. Это всесильный, замкнутый, действующий по законам
иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов
общества. Эта власть превращается в самодовлеющую организацию,
функционирующую, исходя лишь из собственных интересов, предающую забвению
благо общества. Основными свойствами бюрократизма являются: отчужденность от
народа и социальная замкнунтость, кастовое равнодушие к интересам населения.
2.Изменения в нашей бюрократии с 1992 Ц 2002
Толчком к массовому, практически безграничному формированию бюрократического
капитализма (бюрократический капитал Ч это специфическая форма генезиса
канпитализма в условиях лдогоняющего развития, фактически, это особый вариант
лпервоначального накопления, осуществляемый при активном участии и по
инициативе государственной бюрократии, он особенно ханрактерен для стран с
богатыми историческими традициями бюрократичеснкого правления), причем во всех
его пронявлениях Ч частного бюрократического капитала, бюрократического
госнкапитализма и, наконец, бюрократического госмонополистического капитанлизма
(ФПГ, или финансово-промышленные группы), послужила гайдаровская либерализация.
Е. Гайдар и его соратники просто не учли оченвидного факта реальной (а не
виртуальной) российской жизни в условиях фактического отсутствия сколько-нибудь
значительной предпринимательнской прослойки возможностями, предоставленными
политикой безграничного либерализма (да еще в ее классическом, давно уже
забытом миром варианте, а не современного неолиберализма), на пракнтике могли
воспользоваться только две социальные группировки. Главная из них Ч это
хозяйственная номенклатура, экипированная необходинмыми связями и
соответствующими ноу-хау. Отмечается большая степень персона и к
преемственности нашей номенклатуры. Так, в середине 90-х годов в
правительственных структурах она составляла 75%1, причем ушедшая
четверть корпуса как раз в своей массе состояла из людей, адаптировавшими к
новым условиям. Процесс некоторой "еснтественной убыли" советского
номенклатурного наследия в поснледующие годы - следствие лишь биологических
причин, а не по какой-либо новой кадровой стратегии. Ее просто нет.
Представнляется, что одно только это обстоятельство дает основания бонлее
сдержанно оценивать официальную риторику о "новой Роснсии" и в то же время
подкрепляет концепцию Е.Т. Гайдара о произошедшей "номенклатурной приватизации
государства". По его словам, "коммунистическая олигархия сама стала могильником
своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся
обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя
в свое освобождение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя...
именно номенклатура и ее "дочерние отряды" вроде так называемого
____________
1Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия, 10 января 1996.
комсомольского бизнеса прежде других обогатились в ходе раздела собственности"
1.Видимо, можно констатировать наличие целой страты номенклатурных
"мутантов", не только переживших политические перемены, но и, более того,
воспользовавшихся ими для укрепления своего положения. Вспомогательная Ч
предстанвители нелегального бизнеса, то есть лтеневой экономики, обильно
взранщивавшейся еще в период брежневского правления.
Важной особенностью становления этой формы капитализма в Роснсии явилось то,
что отсутствие консолидированной и сильной государнственной власти имело
своим следствием, во-первых, полную свободу рук для бюрократии, ее
фактическую неподконтрольность верховной власти и, во-вторых, фрагментарность
бюрократического капитала. Острое пронтивоборство различных фракций
бюрократического капитала фактичеснки и составляло главное содержание
внутриполитической борьбы в 1994-1998 годах и находило свое отражение в
изменениях и зигзагах внешненполитического курса страны. Характерно, что и
президентский аппарат, и правительство, и СМИ тщательно маскировали этот
факт, намеренно выпячивая противостояние по линии лдемократия против
комнмунизма. Но для серьезных наблюдателей давно уже было очевидно, что
процесс коммерциализации российского общества (включая большую часть левой
оппозиции) зашел уже довольно далеко и стал фактически необратимым, а также
что реальная альтернативность состоит в варианнтах дальнейшего
капиталистического развития.
Подобный характер социально-экономического развития объективнно создавал
предпосылки для, во-первых, усиления авторитарных теннденций на
государственно-политическом уровне; во-вторых, роста государственнических
настроений в общественном мнении и, в-третьих, отнказа во внешней политике от
лромантического восприятия Запада и ____________
1Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели гос.службы: Россия,
США, Англия, Австралия. Ц М.: Дело, 2002. Ц С.149.
перехода к поискам лстратегического партнерства в Азии и других райнонах
мира. Однако в связи с упомянутой фракционностью бюрократичеснкой буржуазии и
противостоянием ее различных группировок все эти процессы протекали
неравномерно и с переменным успехом.
Первоначально фракции группировались по отраслевому принципу. И в этом плане
можно выделить три главные и наиболее крупные из них: экспортно-сырьевую;
финансово-торговую и промышленную. Экспортно-сырьевая оказалась самой лбогатой
и влиятельной, так как в нее вошли представители нефтяной и газовой
промышленности, а также некоторые другие горнодобывающие отрасли. Только
нефтегазовая отрасль обеспенчивала до половины валютных поступлений страны и 40
процентов бюднжетных доходов1. У нее было наиболее сильное
представительство в иснполнительной власти (прежде всего сам премьер-министр
Черномырдин). У этой фракции есть собственные коммерческие банки, созданные
(как и сами корпорации) на основе соответствующих советских министерств и
ведомств. Некоторые корпорации (лГазпром, лЛУКойл, лРоснефть и др.)
фактически уже действовали в качестве автономных субъектов внешней политики,
прежде всего в рамках СНГ (как в нефтеимпортируюших, так и нефтедобывающих
республиках), но также и в более отдаленном зарунбежье (в Восточной и Южной
Европе, на Ближнем и Среднем Востоке, в Юго-Восточной Азии). Финансово-торговая
фракция представляла собой более пеструю и не столь консолидированную
комбинацию коммерческих банков (КБ) и крупнных торговых корпораций. Сюда
изначально входили КБ, не связанные с финансированием производства (его
восстановлением, реструктурированнием и развитием). В лучшем случае их лсвязь
с производством сводилась к скупке по дешевке (при содействии
_____________
1 Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России
(1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. Ц С.45.
государственных чиновников) отндельных наиболее прибыльных или перспективных
предприятий для макнсимизации своих прибылей или последующей перепродажи,
главным образом иностранным инвесторам, в политологии называлась как
компрадорская функция. Но доминирующую роль в этой фракции игнрают
луполномоченные банки, которые обогащаются главным образом путем
прокручивания бюджетных или внебюджетных денег государственнных организаций
(таких, например, как валютные поступления лРосвооружения и предприятий ВПК,
экспортирующих свою продукцию). И здесь решающую роль играли особые связи
этих КБ с высокопоставленнными правительственными чиновниками. Вместе с тем
массовую базу этой фракции составляют многочисленные средние и мелкие КБ,
занятые иснключительно финансово-спекулятивной деятельностью (лделанием денег
из воздуха). Поначалу число их превышало 2500, потом оно сократилось на
несколько сотен (вследствие банкротств, а также отзыва лицензий Центральным
банком). Интересно, что некоторые гайдаровские лэкононмические министры,
создавшие свои финансовые учреждения, влились в общий поток финансового
бюрократического капитализма, приняв его лправила игры, чтобы остаться на
плаву. Это наиболее ориентированная на сотрудничество с Западом фракция
бюрократического капитала. По своему богатству и влиянию она стоит на втором
месте, но если первая фракция, обогащаясь, сама, вместе с тем вынуждена была
делиться неконторой частью своих доходов с государством, то вторая фракции,
по крайнней мере, до последнего времени, в основном лишь брала у государства
и общества. Тем не менее, именно эти две фракции, по крайней мере, до августа
1998 года, фактически правили Россией, именно они обеспечили финансовую
поддержку президенту Ельцину на выборах 1996 года, а он выступал де-факто
выразителем их интересов, предоставляя им своими указами и распоряжениями
многочисленные льготы и привилегии.
Промышленная фракция бюрократического капитала была одной из самых худосочных.
Это и понятно. Ядро ее составлял военно-промышленнный комплекс (ВПК), а именно
эти отрасли (включая гражданскую прондукцию) понесли наибольший ущерб в ходе
радикальных реформ. Общее производство ВПК сократилось с 1990 года на 53
процента1. Это не знанчит, конечно, что директорский корпус голодал.
Пусть не в тех масштанбах, что в двух предыдущих фракциях, но и здесь шел
интенсивный пронцесс накопления бюрократического капитала, прежде всего в
результате печально известной лваучерной приватизации по А. Чубайсу,
позволивншей директорскому корпусу сосредоточить в своих руках контрольные
пакеты акций своих предприятий. Резким контрастом тяжелому положеннию рабочих и
служащих обрабатывающей промышленности, страдавших от многомесячных невыплат
зарплаты, стало благоденствие директорснкого корпуса, по сей день
обогащающегося проеданием основного и обонротного капитала, прокручиванием на
стороне бюджетных средств и прончими махинациями. Впрочем, и в этой фракции
есть отдельные отрасли и предприятия, которые сумели найти свою нишу на мировом
рынке и понтому находятся в сравнительно лучшем положении. Нельзя сказать, что
промышленная фракция вовсе не была преднставлена в правительстве и
президентском окружении. После назначения в 1993 году О. Сосковца
вице-премьером, отвечавшим за промышленную политику, ВПК, конверсию,
машиностроение, транспорт и металлургию, стало формироваться и промышленное
лобби. На время оно получило могущественную поддержку в лице самого
приближенного к президенту лица Ч начальника его личной охраны генерала А.
Коржакова. Началась упорная борьба, в ходе которой группа СосковецЧКоржаков
пыталась распространить свое влияние и на банковскую и нефтяную сферы.
_____________
1 Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России
(1992-1998) // Свободная мысль, 2000 - № 3. Ц С.46.
Впрончем, без особого успеха. Роль представителя интересов промышленной
фракции взяла на себя также Коммунистическая партия (КПРФ) в Госундарственной
думе, но это был не тот институт, где сконцентрирована реальная власть.
Любое ответственное руководство, независимо от политической окраски, быстро
приходит к пониманию необходимости реформе гос.службы, к тому, что чем дольше
ее откладывать, тем дороже станет обществу это промедление. Поэтому с начала
президентства В. В. Путина работа в этом направлении ведется, хотя и с
"приливами" и "отливами", а в 2001 году Ч даже активизировалась. К сожалению,
делается это в стиле советских аппаратных традиций закрытости от общества..
Повторяется ошибка, которую несколько лет назад допустили мы в своей попытке
реформирования: увлекшись сначала выстраиванием идеальной, точки зрения,
концепции, а потом Ч борьбой за ее принятие на высшем уровне власти, мы
"пропустили" период ее обкатки, как в самом аппарате, так и в общественном
мнении. Если рассматривать сложившееся состояние государстнвенной службы на
2002 год1, то оно порождает следующие негативные тенденции ее
развития.
Ухудшается профессиональный сонстав государственных служащих в связи с низкой
средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по
гонсударственным органам. Усиливается денфицит государственных служащих в
вознрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических
условиях. Одновременно происходит снижение пренстижа государственной службы
как вида профессиональной деятельности. Сохранняется преобладание
государственных служащих с непрофильным образованинем. Мужчины преобладают на
должнонстях руководителей, а женщины Ч на должностях специалистов. Нехватка
кванлифицированных кадров сочетается с
____________
1Федеральная программа лРеформирования государственной службы РФ(2003
Ц 2005 годы) // Российская газета. Ц 23.11.2002 Ц С.5.
нанличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой
оплатой труда государственных служащих. Поступление граждан на
государственную службу и должностной (служебнный) рост государственных
служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя
государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых
качеств. Часнтая смена руководителей государственнных органов нередко
приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному
увольнению государственных служащих.
Во многих случаях качество подготавнливаемых документов является
неудовнлетворительным. Деятельность государственных органов недостаточно
регланментирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества.
Утратили силу прежние нормы моранли и идеологического воздействия,
регулировавшие поведение работников органнов государственной власти и
управленния и ставшие барьеры на пути злоупонтреблений коррупции и произвола
в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения
(профессиональной этики) государственных служащих и законодательные
механизмы их реализации.
Не устранены недостатки в области подготовки кадров для гос.службы и
профессионального развития гос.служащих. Имеющиеся образовательные учреждения
в целом не обеспечивают необходимый уровень профподготовки государственных
служащих.
3.Причины снижения качества работы государственного аппарата
В целом качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность,
неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли.
Помимо двойственности Закона, непосредственных причин тому несколько.
3.1 Вымывание квалификации и лпожилой средний возраст работников
Произошло "вымывание квалификации". Лучшие кадры аппарат покинули, а
адекватной замены им не и нашлось. Число вакансий, которые не удается
заполнить, исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля
работников предпенсионного и пенсионного возрастов составляет в ряде
министерств около половины персонала. Очень тревожен в этой связи
социологически зафиксированный "фоновый провал" по группе работников
среднего возраста со стажем работы 6Ч15 лет, т. е. наиболее перспективных ив
тоже время уже достаточно опытных людей. "Зато" средний возраст работников
перевалил в ряде министерств за 50 лет! Так, на начало 2002 года средний
возраст государственных служащих, замещающих государственнные должности,
составлял 40 лет. Неснколько моложе кадровый состав в аппанратах федеральных
судов и органов пронкуратуры Российской Федерации (среднний возраст Ч 37
лет).
Лица пенсионного возраста среди гонсударственных служащих составляли 3.5
процента. Более 30 процентов государстнвенных служащих в аппаратах
законодантельных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и
старше, из них линца пенсионного возраста в этих органах составляли
соответственно 11,1 проценнта и 6.9 процента.
Основная часть государственных слунжащих в возрасте до 30 лет замещали
гонсударственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей
(соответственно 49.6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные
должности категории лВ замещали 0,6 процента государственных служащих в
возрасте до 30 лет.
Среди государственных служащих, замещающих высшие и главные государнственные
должности категории лВ, вознрастная группа до 30 лет наиболее широнко
представлена 8 аппаратах федеральнных судов и органов прокуратуры Российнской
Федерации, где более трети государнственных служащих составляли лица этой
возрастной группы.
Большинство лиц (29,9 процента), занмещающих государственные должности, имели
стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов Ч
свыше 15 лет. В аппаратах органов занконодательной власти стаж работы свынше
15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах
исполнительной власти, аппарантах органов судебной власти и прокуратунры Ч 24
процента, в других государственнных органах Ч 38 процентов,
Таким образом, в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины
государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности
замещения этих должностей следунющим поколением государственных слунжащих,
имеющих достаточный опыт ранботы на государственной службе и необходимую
квалификацию. Образовательный уровень государстнвенных служащих
характеризуется слендующим параметрами. На начало 2002 года доля
государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование,
составляла 73 процента. При этом 40 процентов госундарственных служащих имели
высшее образование по специальностям экононмического и управленческого
профиля, 22 процента Ч юридическое образованние, 18 процентов Ч высшее
техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные
служащие с высншим профессиональным образованием указанного профиля
составляли соответнственно 35.4,19.8 и 21.2 процента
Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье
профессиональное образование не соотнветствует квалификационным требованниям
по замещаемой должности.
Так, не имеют профессионального обнразования 26,7 тыс. человек, или 4,6
пронцента от численности государственных служащих, замещающих должности,
имеющие зачастую обеспечивающие функции1.
____________
1Федеральная программа лРеформирования государственной службы РФ(2003
Ц 2005 годы) // Российская газета. Ц 23.11.2002 Ц С.5.
В настоящее время переподготовка и повышение квалификации федеральных
государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета.
3.2Утрата норм административной морали
Утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода
неформальным этический кодекс чиновника. Конечно, советская версия "кодекса"
была крайне далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие
конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность партийным
бонзам и их указаниям. Но все же групповые нормы даже этого лущербного
кодекса ставили барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола.
Прежде всего, этические воззрения как используемые принципы деятельности
определяются ценностными представлениями человека о добре, справедливости,
ответственности, которые и наделяют любые профессиональные намерения и
поступки чиновников глубоко личностным, индивидуальным смыслом. Иными
словами, этические воззрения, так или иначе, очеловечивают и персонализируют
содержание управленческих целей.
В отдельных случаях именно этические соображения могут определять границы
профессиональной деятельности чиновников, выражая тем самым органическое
единство ценностных и ролевых ориентации (например, в случае отставок
работников госаппарата, протестующих против произвола властей1). Как
правило, на этических идеалах, воплощающих допустимые для индивида различия в
понимании добродетелей, в большей степени сказывается влияние общественных
стандартов и заблуждений, характерных для духовной атмосферы, типичных
воззрений интеллектуальной среды, а также устойчивых ценностей, поддерживаемых
политической элитой, занимающей верхнюю ступень в управнленческой пирамиде. Не
вдаваясь
_____________
1Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // ОНС Ц 1995 -
№ 4 - С.48.
глубоко в проблему формирования нравственнных принципов и идеалов бюрократии,
отметим только, что она, как и другие слои, неизбежно испытывает все
последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей
и других духовных коллизий нашего времени. Колеблющееся государство, не
обладая четкими политическими принципами, демонстрирует обществу нравственно
обескураживающие действия и комнпромиссы, что, в конечном счете, мешает его
гражданам утвердиться в спранведливости общечеловеческих и демократических
приоритетов. Общество же, источником моральных переживаний которого является
лрассерженный индивид, не только не противостоит вредным, разрушающим
общественную мораль страстям, но зачастую поддерживает их, стимулируя
критическое отношение, как к традиционным, так и к вновь предлагаемым людям
ценностям.
3.3 Уменьшение подконтрольности аппарата
С исчезновением прежней "хозяйки" аппарата Ч КПСС Ч к сожалению, не произошло
его поворота к обычному для демократических стран статусу "слуги общества"
скорее между разными силами в течение нескольких лет шла борьба за роль его
нового "хозяина". А это, разумеется, придало аппарату большую
самостоятельность, меньшую подконтрольность, что в свою очередь стимулировало
рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы
бюрократии. Говоря о чиновничестве, нельзя хотя бы кратко не затронуть тему
коррупции. В общественном сознании эти два слова неразрывны, хотя это далеко
не всегда справедливо. Особенно странно огульные инвективы в адрес всего
чиновничества звучат в устах людей, находящихся во главе аппарата, что у нас
не редкость.
Может быть, наши высшие чиновники, сами того не подозревая, лишь Ч наследники
индийской философско-имперской традиции, в рамках которой к
чиновничьему мздоимству относинлись с философской терпимостью как к неизбежности
1. Российская бюрократия, при всех ее недостатках, все же лучше своей
репутации. Одна из глубинных причин нашей коррупции Ч не какая-то особая
"испорченность наших чиновников, а неотделенность бизнеса от государства.
Еще один тревожный симптом непонимания ситуации "озвучивание" в
периодической печати на государственном телевидении идеи о необходимости
резкого многократного повышения зарплаты верхнему и среднему чинам
чиновников. В изолированном виде эта реформа не только не улучшит качество
аппарата, а возможно даже его ухудшит, зато, несомненно, еще больше настроит
против него общество. И от того, что это Ч результат не злого умысла, а
отсутствия "социальной чувствительности", не легче. На большие деньги, как
известно, найдутся еще большие.
4. Реформа
Во-первых, назначения на политические должности производят высншие
должностные лица страны и субъектов Федерации. Делают они это по политическим
критериям и на внеконкурсной осннове. В сущности, это их "команды" Ч
министры, их замы, личный аппарат и пр., а также значительная часть других
позинций, обозначенных в действующем Законе под категорией "А".
Соответственно и увольняют их тоже по "упрощенной процендуре". В отличие от
профессиональных Ч "карьерных" Ч чинновников, они, таким образом, юридически
не защищены и могут оказаться в роли "без вины виноватого" по причинам сугубо
политическим, не зависящим от их квалификации и деловых качеств. Такая
перманентная неопределенность отнюдь не способствует
____________
1Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели гос.службы: Россия,
США, Англия, Австралия. Ц М.: Дело, 2002. Ц С.147.
продуктивной работе, скорее стимулируя либо желание "обеими руками держаться
за кресло", либо стремленние материально "обеспечить" свое будущее. Это Ч
должности "повышенного риска". А риск должен компенсироваться. В качестве
"позолоченных парашютов" для таких должностей предлагаются существенные
"выходные" льготы, а также возможнность сдачи экзаменов на занятие достаточно
высокой, постоянной "карьерной" должности.
Во-вторых, приоритет профессиональных качеств, который включает в себя более
конкретные механизмы: А. Конкурсный порядок замещения неполитических
должностей, что позволит значительно расширить "рынок" кандидатов, влить в
аппарат "свежую кровь", создав возможности для Убокового входа" талантливых
людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба);
при этом критерий наличия положительного профессионального опыта, а также
"полуоткрытый" конкурс на некоторые должности защитят аппарат от наплыва
случайных людей. Во всяком случае всюду этот механизм работает без особых
сбоев.
Б. Четкая и объективная система отбора и оценки кадров нацеленная на
привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и в то же время Ч
избавление от балласта; этого необходимы ясная и гласная система критериев,
независимые аттестационные комиссии со смешанным составом, т.е. включающие
и привлекаемых на ротационной основе внешних членов; апелляционные комиссии
для несогласных с оценкой экзаменаторов или результатов их труда.
В. Контрактные отношения госоргана и служащего, что придаст им большую
ясность и определенность для обеих сторон заключенные на достаточно большой
срок, четко фиксирующие права и обязанности сторон, контракты полностью
сохраняют возможность пожизненной административной карьеры, но придают ей
большую гибкость, повышают уровень правовой защищенности работников и
соответственно их положительную трудовую мотивацию. Закрываются лишь
возможности для пожизненных синекур.
В-третьих, работая на государственной службе, человек принимает на себя
дополнительные обязательства и ограничения по сравнению с "обычным"
человеком. Некоторые из них установленовлены законодательно, другие Ч нормами
административной морали. Хотя у нас часто и безнаказанно пренебрегают этими
ограничениями, но они есть. Поэтому было бы резонно и справедливо
компенсировать их материально и морально через определенные льготы. Иначе
госслужба еще более потеряет (для честных людей) свою и без того не слишком
высокую привлекательность, а нечестным даст своего рода моральное оправдание
и нечестности. В минимальной степени действующий Закон решает эту задачу. В
то же время следовало бы установить дополнительные ограничения на период
непосредственно после ухода чиновника с госслужбы, дабы помешать
злоупотреблениям по "торговле осведомленностью" в пользу новых работодатели и
такая, увы, широко распространенная в России практика порой наносит
значительный ущерб интересам государства и даже затрагивает национальную
безопасность.
В-четвертых, сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет
для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в
пользу последних. Может быть, это и позволяет хоть как-то удерживать
квалифицированные кадры. Но и ущерб от такого, унаследованного еще со
сталинских вренмен метода тоже весьма велик. Любая теневая привилегия Ч
своего рода "тайное соглашение" и потому содержит в себе негативный
нравственный момент, а также потенциал для пронизвола и злоупотреблений. К
тому же якобы бесплатное всегда используется менее эффективно, чем то, за что
платят сполна. Навязшие в зубах еще с перестроечных времен проблемы госдач и
служебных машин Ч лишь верхушка айсберга. Поэтому представляется необходимым
сделать тайное явным и "перевернуть пирамиду": существенно увеличить прямые
денежные выплаты и одновременно резко сократить блага, предоставляемые за
казенный счет. Конечно, здесь много сложностей. Но дело, думается, того
стоит, хотя, конечно, делать это надо в рамках общего сокращения расходов на
госаппарат.
В-пятых, предлагается перевод значительной части госслужбы на хозрасчет.
Экономическое приспособление госслужбы к условиям рыннка предполагает, в
частности, изменение в статусе целого ряда служб. Многочисленные
обеспечивающие и технические службы и функции как бы отсекаются от основного
аппарата. Вынполняющим их организациям придается особый, полунезавинсимый (в
отличие от госорганов) статус. Они вступают со, сканжем, министерствами в
договорные отношения по выполнению госзаказов. При этом возможны элементы
конкурса. Сами же работники таких организаций (кроме руководителя и,
возможнно, бухгалтера) перестают быть госслужащими и становятся обычными
наемными работниками. Для них самих это может быть совсем не плохо, а для
госбюджета определенно хорошо. За счет этого можно повысить и жалованье
оставшимся работникам госаппарата, занимающимся действительно
государственными, не подлежащими коммерциализации делами. К тому же
сокращается "экономическое поле" для коррупции.
В-шестых, в демократическом обществе госслужба должна быть открытой для
общественного контроля. Граждане имеют право знать, как и по каким правилам
она работает, иметь доступ к необходимым нормативным документам и сведениям,
участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Все это
должно быть обеспечено практически, подкреплено административной, а если
нужно, и судебной практикой и в целом составляет необходимый элемент
действительно публичной ("государевой") службы. К тому же подобные меры,
разрушат мифологию о "тайне государственной машины", поднимут приоритет
госслужбы в глазах общества, защитят ее от огульного, немотивированного
очернительства, находящего питательную среду в закрытости, дефиците
информации. Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной
информации, а о открытости, не наносящей ущерба государственным интересам.
В-седьмых, ориентация на клиента позволит вдохнуть жизнь в конституционную
декларацию о приоритете прав и свобод человека. Понятие "клиент" в данном
случае подразумевает аналогию с рыночными отношениями и противоположно слову
"проситель", предполагающему бесправность обращающегося, хотя, разумеется, не
совпадает с его "магазинным" смыслом: "клиент всегда прав". Важен общий
вектор: чиновник служит гражданам, прямо или косвенно. Это Ч императив
гражданского общества, отличающий его от разных вариантов авторитаризма. Он
стимулирует децентрализацию, приближение к гражданам уровня принятия решений
по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, сокращение пределов
личного смотрения чиновника ("могу дать, а могу отказать"). В целом это
означает поворот госслужбы к людям.
В-восьмых, нужен минимум Ч лояльность служебному долгу, Конституции и общему
социально-политическому курсу. К сожалению, даже этот минимум соблюдается
далеко не всегда.
В-девятых, внимание к этическим регуляторам поведения. Сейчас, в атмосфере
жестких, предельно прагматичных рыночных отношений, мы как-то подзабыли о
внеэкономинческих, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не
хлебом единым жив человек". В свете необходимости ограничения
бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышение внимания к
моральным качествам чиновничества, к проблемам административной морали,
которым, кстати, в странах с давней рыночной экономикой придают большое и
самостоятельное значение. Практический подход к решению данной проблемы
возможно в разработке и широком обсуждении среди работников аппарата
неформального Этического кодекса служащего. Это обусловлено несколькими
причинами. Во-первых, практически невозможно составить полный и действенный
перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Во-
вторых, ряд вещей по своей природе выпадают из сферы права, зато регулируют
неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой Ч в
данном случае, административной Ч морали и нормами индивидуальной
нравственности. В-третьих, профессиональная этика госслужащего, как, впрочем,
и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой. Между тем
многие чиновники имеют о ней весьма смутное либо искаженное представление или
относятся к ней с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится
руководствоваться нормами служебной морали вынуждены методом проб и ошибок
вырабатывать как бы индивидуальную версию этического кодекса, поэтому
представляется крайне важным разработать такой документ, который бы, не имея
юридически обязывающего характера, задавал бы, тем не менее, систему
нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в "щекотливых"
ситуациях, ясно обозначал область нравственных табу для служащего.
В-десятых, системность подготовки и переподготовки кадров. Радикальные
изменения в аппарате монгут произойти лишь с приходом нового поколения
управленнческих кадров. Но многое можно и нужно делать безотлагательно.
Слишнком сильно судьба страны зависит от создания нормальной,
квалифицированной, работающей на общество, словом публичной бюрократии,
гражданской службы. Импульсом для этого должны быть политическая воля, а
методом Ч админиснтративная последовательность. Но история и реальная
ситуация дают нам основания лишь для весьма осторожного оптинмизма. Вполне
вероятно и топтание на месте, и попытки паллиативных мер. Мы и в этом
отношении находимся на перекрестке. И задерживаться на нем больше нельзя.
Заключение
Так есть ли выход? Современные исследователи отвечают на этот вопрос с
различной степенью оптимизма. Специалисты, понимая всю сложность этой проблемы,
тем не менее, предлагают основные направления, по которым можно выйти из этого
тупика. Сложность преодоления заключается прежде всего в том, что у бюрократии
очень прочны традиции, которые отложили свой отпечаток на каждого человека.
Хотя прогноз эволюции российской государственности выглядит неутешительно, тем
не менее, нельзя не признать, что единственной сколько-нибудь эффективной
силой, способной не допустить такого развития событий, остается все та же
бюрократия. Поэтому социальные надежды России неизбежно связаны с изменением
характера деятельности чиновничества. Думается, общество еще не утратило
способности решить эту задачу и даже превратить бюрократическую этику в фактор
подлинного обновления России. Правда, сделать этого нельзя ни путем
материального стимулирования подзаконной деятельности чиновников (ибо никанкое
повышение зарплаты не искоренит интенцию на получение реального
донполнительного дохода), ни за счет повышения качества специальной полготовки
управленцев (действующая система лпереварит любого, самого квалифицированного
специалиста), ни другими способами, предполагающими сохранение нынешней системы
управления государством.
Превратить бюрократию в опору государства и законности можно лишь на основе
организационно-структурных и политических преобразований.
Библиография
1.Крыштановская О. Финансовая олигархия в России // Известия, 10 января 1996.
2.Нодари С. Становление бюрократического капитализма в России (1992-1998) //
Свободная мысль, 2000 - № 3. Ц С.42 Ц 58.
3. Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы:
Россия, США, Англия, Австралия. Ц М.: Дело, 2002. Ц 168 с. 4.Словарь
иностранных слов. Ц 15-е изд., испр. Ц М.: Рус. яз., 1988. Ц 608 с.
5. Смольков В.Г. Бюрократизм // Социс Ц 1999 - № 2 - С.40 Ц 44.
6. 1Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // ОНС Ц
1995 - № 4 - С.48 Ц 56.
7. Федеральная программа лРеформирования государственной службы РФ(2003 Ц
2005 годы) // Российская газета. Ц 23.11.2002 Ц С.5.
