Читайте данную работу прямо на сайте или скачайте

Государственный бюджет, проблемы его формирования

(С) Пупышев Алексей Валерьевич (alex_p@gmx.net)

В рамках проекта "Работай головой!"

ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ, ПРОБЛЕМЫ ЕГО ФОРМИРОВАНИЯ

ПЛАН

1. Финансы: общее понятие.

2. Принцип построения финансовой системы.

3. Основные направления финансовой политики.

4. Бюджет как часть финансовой системы.

5. Проблемы формирования бюджета.

Пожалуй, ни в одной другой сфере экономикиа нашей

страны за последние 3 - 4 года не произошли столь кар-

динальные изменения, как в области финансов (за исклю-

чением, может быть, денежно-кредитной сферы). Это, не-

сомненно, было необходимо, так как финансовые отноше-

ния являются "кровеносной системой" любой экономики, и

реально реформировать экономику без изменений в финан-

совойа системе и финансовой политике не представляется

возможным. Показатели финансовой системы являются на-

дежныма индикатором состояния национальной экономики в

целом. Здесь прямо или косвенно отражаются все наибо-

лее важные аспекты хозяйственной деятельности:а струк-

тур производства, межотраслевые иа территориальные

пропорции, эффективность деятельности отдельных отрас-

лей и т. д. Что же такое финансы, финансовые отноше-

ния, финансовая система и т. п.?

В теоретическом плане финансы - это отношения меж-

ду:

-государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой;

- между самими юридическими лицами;

- между отдельными государствами по поводуа образования, распределения и использования фондов денежных

средств (финансовых ресурсов). Таким образом, денежныеа отношения, движение которых опосредовано

особыми фондами, - это финансовые отношения.

- 2 -

Система этих отношений получила название финансовой

системы (иногд пода финансовой системой понимается

такжеа система финансовых чреждений государства:а ми-

нистерство финансов, его органы, местные финансовые

отделы и правления, финансовые отделы предприятий и

контрольно-ревизионные правления).Она включает следу-

ющие звенья:а бюджеты различных ровней (государствен-

ный, федеральный, республиканский, местный и т. п.);

фонды социального, имущественного и личного страхова-

ния', валютные резервы государства, денежные фонды

предприятий, организаций, фирм, других коммерческих и

некоммерческих структур, прочие специальные денежные

фонды.

Ведущим звеном финансовой системы является госу-

дарственный (федеральный) бюджет. Именно с его помощью

государство осуществляет в основном территориальное и

межотраслевоеа распределение и перераспределение вало-

вого национального продукта.

Принципы построения финансовой системы могут быть

различными. Для финансовых систем современных развитых

стран характерен принцип фискального федерализма, при

котором осуществляется четкоеа разграничение функций

между различными ровнями системы. Так, например, пра-

вительство полностью независимо ва целях, касающихся

нации в целом - расходы на оборону, космос, внешних

сношений государства, местные органы власти финанси-

руюта развитие школ, охрануа общественного порядка,

уборку населенных пунктов и т. п.

Местные бюджеты не входят своими доходами и расхо-

дами в государственный бюджет, в федеративных госу-

дарстваха бюджеты членова федерации (штатов, земель,

кантонов) не включаются ва федеральныйа (государствен-

ный) бюджет.

- 3 -

В настоящее время и Россия, и большинство стран СНГ

перешлиа к построению своих финансовых систем на прин-

ципе фискального федерализма.

Изменение принципа построения их финансовых систем

предполагает:

- экономическую самостоятельность бюджетов всех

ровней в государстве:а раздельное формирование

на нормативной основе, тверждение иа исполнение;

- взаимодействие между бюджетами различных ровней

внутри государства осуществляется по совместному соглашению;

- крепление доходной части местных бюджетов;

- для общих республиканских, межрегиональных программ и мероприятий создаются целевые бюджетные

фонды;

- возобновляется (после почти 30-летнего перерыва)

система субвенций, носящих строго целевой характер. Субвенции выдаются на компенсацию недополученных доходов в связи c неравномерностью

распределения доходова между регионами (вместо

существоваших ранее обезличенных дотаций);

- определяется (по совместному соглашению) передача

финансовыха ресурсов в специальные фонды СНГ на

договорной основе. (К настоящему времени принято соглашение о создании совместных финансовых

фондов для ликвидации последствий Чернобыльской

- 4 -

аварии, для спасения Аральского моря.)

Финансовая систем воспроизводита все процессы по

перераспределению общественного продукта и националь-

ного дохода. Поэтому она служит и одним из важнейших

регуляторова развития национальной экономики. Такая

форм регулирования со стороны государства носит наз-

вание финансовой политики. Государство осуществляет

мероприятия по мобилизации финансовых ресурсов, их

распределению и перераспределению, использованиюа для

своиха функций на основе финансового законодательства

страны.

Направления финансовой политики зависят от эконо-

мического состояния страны и решаемых задач. кризисное

состояниеа экономики предопределяет финансовую полити-

ку, направленную на стимулирование производства (нап-

ример, в виде различных налоговых льгот отдельным про-

изводителям), мобилизацию финансовых ресурсов с целью

эффективного вложения их в наиболее прибыльные отрасли

экономики, с одной стороны, и, с другой, - некоторое

сдерживание всех социальных программ, сокращение рас-

ходов на оборону и т, д. Соответственно, при переходе

экономики в другое состояние, меняются направления фи-

нансовой политики.

Правильность выбранной финансовой политики, несом-

ненно, зависит от критической оценки складывающейся в

стране ситуации, от соблюдения <золотого правила> эко-

номической теории - при разработке прогнозова и реко-

мендаций оценивать жизнь такой, какая она есть, не

такой, какой ее хотелось бы видеть. Это важно, пос-

кольку общей тенденцией современности является повыше-

ние роли правительств ва регулировании национальной

экономики через финансовую систему.

- 5 -

Данное обстоятельство связано с ростом расходов на

программы по социальному обеспечению, на поддержание

уровня доходов, на здравоохранение и т. п. Это прояв-

ляется в росте доли национального дохода, перераспре-

деляемого государством.

Например, можно проследить историческую тенденцию

роста государственных закупок товаров и слуг в США по

отношению к росту национального дохода.

Эта тенденция показывает, что в период са 1929а -

1991а гг. доля государственных закупок в национальном

доходе США постоянно величивалась. Резкий скачок при-

ходится н годы второй мировой войны. С начала 50-х

годов общий объем правительственныха закупока и слуг

составляет примерно 20%а национального дохода. В боль-

шинстве индустриально развитых стран эта доля состав-

ляет примерно 25 - 30%.

Традиционно высокой была доля государственных рас-

ходов в национальном доходе стран с командно-админист-

ративной системой правления (например, вв 1990

г. она составляла 74,9%), что определяло соответствую-

щую финансовую политику, направленную на централизацию

финансовыха ресурсов, их централизованное распределе-

ние.

ПРОБЛЕМА ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА

Одним из важнейших вопросов государственных финан-

сова является проблема бюджетного дефицита и государс-

твенного долга. Дефицит бюджета и величин государс-

твенного долг -а это термометр состояния экономики,

поэтому данной проблеме деляется традиционно большое

внимание, как со стороны специалистов-экономистов, так

и всего населения в целом.

- 6 -

Для начала ясним, что понимает экономическая тео-

рия под дефицитностью бюджета и как складывается госу-

дарственный долг. Дефицит бюджета - это сумма, на ко-

торую в данном году расходы бюджет превосходята его

доходы. Бюджетный дефицит отражает определенные изме-

нения в процессе национального воспроизводства, фикси-

рует результат этих изменений.

В экономической теорииа различаюта структурный и

циклическийа бюджетный дефицит. Структурный дефицит -

это разность между федеральными доходами иа расходами

при определенной фискальной политике (действующий ро-

вень налогообложения и текущих затрат правительства) и

постоянно заданном ровне безработицы (базовый уровень

безработицы - 6%). Если ровень безработицы начинает

превышать базовый (когда экономическая система входит

в состояние спада), реальный бюджетный дефицит стано-

вится больше ровня структурного дефицита бюджета. Это

происходит частично за счет рост выплата пособий по

безработице, частично з счета сокращения налоговых

поступлений. Разность между реально наблюдаемым дефи-

цитома бюджета и структурным дефицитом получила назва-

ние циклического дефицита.

Изменения структурного иа циклического дефицитов

находятся в зависимости от состояния экономики. Так, в

периода восстановления аэкономики после экономического

спада сокращается циклический дефицит. В то жеа время

может нарастать структурный дефицит, если налоги, нап-

ример, остаются на том же ровне, затраты правитель-

ства величиваются (в частности, за счет роста расхо-

дов на оборону или на проведение различныха социальных

программ).

Причин бюджетного дефицита может быть много:

- 7 -

- спад общественного производства;

- роста предельных издержек общественного производс-

тва;

- массовый выпуск <пустых> денег;

- излишне, неоправданно раздутые социальные програм-

мы;

- возросшие затраты на финансирование ВПК;

- оборот <теневого> капитала в огромных масштабах;

- возможнойа причиной бюджетного дефицита являются и

огромныеа непроизводительные расходы, приписки,

хищения, потери произведенной продукции и многое

другое, пока не поддающееся общественному учету.

Источники покрытия бюджетного дефицит хорошо из-

вестны.

В экономических системах с фиксированным количест-

вом денег в обращении правительство располагаета лишь

двумя традиционными способами покрытия дефицита бюдже-

та - это государственные займы и силение налогообло-

жения. Но есть и третий, традиционный, способ - это

производство денег, или "сеньораж" (печатанье денег).

Однако <сеньораж> сегодня не принимает форму прос-

того печатанья денег (слишком явна здесь связь са си-

лением инфляции). В настоящее время <сеньораж> сущест-

вует посредством создания резервова коммерческиха бан-

- 8 -

ков. Рассмотрим следующие финансовые операции, целью

которых является сокращение дефицита. Предположим, что

Казначейству США необходимо 100 млн долл. на покрытие

определенных правительственных расходов. Оно печатает

н этуа сумму казначейские векселя и продает их феде-

ральной Резервной Системе. ФРС покупает их, расплачи-

ваясь з векселя размещением кредита на счет Казна-

чейства. Казначейство, в свою очередь, выписывает чеки

на этот счет. Получатели чеков вкладывают затем полу-

ченные средства ва коммерческиеа банки. По окончании

процесс клиринг чеков оказывается, что создано на

100 млн долл. новых банковских резервов. Новые бан-

ковскиеа резервы, созданные ва процессе <сеньоража>,

становятся основой многократного расширения количества

денег в обращении.

Следует заметить, что если эти операции имеют нез-

начительный размер, то особо пагубных последствий они

не несут. Однако если правительство чрезмерно полага-

ется е механизм <сеньоража> как средство оплаты своих

расходов, то количество денег, находящихся в обраще-

нии, будета расти слишкома быстро (в соответствии с

мультипликатором денежного предложения), порождая тем

самым рост инфляции. Казалось бы избежать отрицатель-

ных последствий "сеньоража" достаточно легко:а ФРС мо-

жета отказаться от покупки казначейских векселей и тем

самым не помогать Казначейству, Однако - практика по-

казывает, что при достижении бюджетным дефицитом опре-

деленного критического ровня, его дальнейший рост

принимаета взрывоопасный характер и никакие меры фис-

кальной политики же не способны остановить этот про-

цесс.

Несомненно, бюджетный дефицит относится к така на-

зываемым <отрицательным> зкономическим категориям типа

- 9 -

инфляции, кризиса, безработицы, банкротства, однако

ониа являются неотъемлемыми элементами экономической

системы. Более того, без них экономическая система т-

рачиваета способность к самодвижению и поступательному

развитию. Следует отметить, что бездефицитность бюдже-

т вообще еще не означает эдоровья экономики. Надо

четко представлять себе, какиеа процессы протекают

внутри самой финансовой системы, какие изменения восп-

роизводственного цикла отражает дефицит бюджета.

В связиа са этима в экономической теории различают

несколько концептуальных подходов к проблеме бюджетно-

го дефицита и бюджетной политики.

Первая концепция базируется н том, что бюджет

должен быть ежегодно сбалансирован. До недавнего вре-

мени ежегодно балансируемый бюджет считался целью фи-

нансовойа политики. Однако при более тщательном расс-

мотрении этой проблемы становится очевидным, что такое

состояние бюджета основном исключает или уменьшает в

значительной степени эффектывность фискальной политики

государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую

направленность. Рассмотрим следующую логическую цепоч-

ку:а допустим, что экономика сталкивается с длительным

периодом безработицы. Доходы населения падают. При та-

ких обстоятельствах налоговые поступления автоматичес-

киа сокращаются. Стремясь непременно сбаларсировать

бюджет, правительство должно: либо повысить ставки на-

логов, либо сократить государственныеа расходы, либо

иснользовать сочетание этих двух мер. Однако следстви-

ем всех этих мероприятий будет еще большее сокращение

совокупного спроса.

Рассмотрим другой пример, показывающий, как стрем-

лениеа ежегодно балансировать бюджет может стимулиро-

вать инфляцию. В словиях инфляции, при повышении де-

- 10 -

нежных доходов, автоматически величиваются налоговые

поступления. Для предотвращения предстоящего превыше-

ния доходов над расходами правительство должно принять

следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо ве-

личить правительственные расходы, либо использовать

сочетание этих двух мер. Следствиема этиха мера будет

усиление инфляции.

Вторая концепция базируется н том, что бюджет

должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла,

не ежегодно. Данная концепция предполагает, что пра-

вительство осуществляет антициклическое воздействие и

одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логичес-

коеа обоснование этой концепцииа бюджетной политики

просто, разумно и привлекательно. Для того чтобы про-

тивостоять спаду, правительство снижает налоги и ве-

личивает расходы, т. е. сознательно вызывает дефицит

бюджета. Ва ходе последующего инфляционного подъема

правительство повышает налоги и снижаета правительст-

венные расходы, Возникающее положительное сальдо бюд-

жета может быть использовано н покрытие дефицита,

возникшего в период спада. Таким образом, правительст-

во проводит позитивную антициклическую политику и од-

новременно балансирует бюджет, но не обязательно еже-

годно, за период в несколько лет.

Особая проблема, возникающая в данной концепции -

это то, что спады и подъемы в экономическом цикле мо-

гут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.

Например, длительный и глубокий спад можета смениться

коротким периодом подъема. Появление большого дефицита

в период спада в этом случае неа покроется небольшим

положительным сальдо бюджета периода процветания, сле-

довательно, будет иметь место циклический дефицит бюд-

жета.

- 11 -

Третья концепция связана са идеейа така называемых

функциональных финансов. В соответствии с зтой концеп-

цией, целью государственных финансов является обеспе-

чение сбалансированности экономики, не бюджета, при

этом достижение макроэкономической стабильности может

сопровождаться кака стойчивыма положительным сальдо,

так и стойчивым бюджетным дефицитом. Такима образом,

сбалансированность бюджета является по данной концеп-

ции второстепенной проблемой. Почему?

1. Налоговая система такова, что налоговые поступле-

ния в бюджет автоматически возрастают по мере экономи-

ческого роста и процветания, а макроэкономическая сба-

лансированность стимулирует этот рост, следовательно,

дефицит бюджета будет автоматически самоликвидировать-

ся.

2. Приа определенных правах правительства в станов-

лении налогов и создании денег способность его финан-

сировать дефицит бюджета практически безгранична.

3. Считается, что проблемы, порожденные значительным

государственныма долгом, не столь обременительны для

нормальной экономики. Можно смело тверждать, что бо-

гатая нация имеет большую возможность выдержать отно-

сительно безболезненно бюджетный дефицита значительных

размеров по сравнению с бедной нацией.

Вторая и третья концепции лежат в основе финансо-

войа политики, ориентированной на бюджетный дефицит и

опирающейся на потенциал денежного хозяйств страны.

Такая политика предполагает:

- наличиеа четкой программы финансовых мероприятий в

рамках денежного потенциала страны;

- контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск

- 12 -

источников его покрытия;

- выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие

значительный экономический эффект.

Овладение этой политикой позволяет обществуа нахо-

дить оптимальную величину бюджетного дефицита. Так, в

конце 80-х годов бюджетный дефицит во Франции состав-

лял 9,6%а от ВНП, в США - 11,6%) в ФРГ - 14%, в Японии

- 15,6%, в Бельгии - 25,1%, в Италии - 25,2%, в Греции

-а 31,2%. Однако при всей привлекательности политики

бюджетного дефицита, крупные дефициты приводят к зна-

чительныма отрицательныма последствиям даже для <бога-

тых> в экономическом отношении стран. Так, американс-

кая экономика длительные годы функционирует в условиях

устойчивого дефицита федерального бюджета. Однако в

последниеа 5 - 6 лет дефицит федерального бюджета при-

обрел особо крупные масштабы, что заставило правитель-

ство изыскивать действенные средства борьбы с ним. Что

же было предложено в этом направлении?

Во-первых, было предложено выбрать первый концеп-

туальный подход к проблеме бюджетного дефицит (см.

выше)а и в соответствии с этим принять конституционную

поправку, которая обязывала бы Конгресс ежегодно ба-

лансировать бюджет.

Во-вторых, действовать четко в соответствии с при-

нятыма в 1985 г. <Законом Грэмма - Редмана - Холлинг-

са>, который требует ежегодно сокращать дефициты бюд-

жет для достижения сбалансированности к 1993 г. В

связи с этим должно быть проведено необходимое сокра-

щение правительственных расходов. Из числа сокращаемых

должны исключаться такиеа программы, кака социальное

страхованиеа и некоторые основные программы по поддер-

- 13 -

жанию ровня жизни. До половины требуемыха сокращений

должны быть произведены за счет расходов на националь-

ную оборону, а другая половина - з счета сокращения

таких внутренних программ, как образование, субсидии

сельскому хозяйству, пособия по безработице, транс-

порт, наука и освоение космоса.

В-третьих, ввести новые федеральные налоги или по-

высить ставки действующих, поскольку многие исследова-

тели отмечают,' что бюджет не может быть сбалансирован

и 1993 г. только за счет сокращения расходов.

Есть и другие предложения, например, развитие при-

ватизацииа экономики посредством продажи государствен-

ных активов и программ в частный сектор.

Что же касается российской бюджетной политики, то

к моменту написания данного материала она базировалась

н традиционной для нас первой концепции (см. выше).

Требование бездефицитного бюджет является альфой и

омегойа нашего экономического развития и ранее, и в

настоящее время. Однако дефицит бюджета постоянно рас-

тет'. Ва этих словиях, в сочетании с продолжающимся

спадом производства и настоящима обвалома денежно-кре-

дитной системы, принцип бездефицитности бюджета вызы-

вает серьезные сомнения. Хотя политически она может

быть и оправдан, поскольку все международные финансо-

вые организации словием финансовой помощи России пос-

тавили отсутствие дефицита бюджета. Судите сами:а для

получения планируемых налоговых поступлений ва бюджет

России (а это основной источник дохода бюджета) в раз-

мере порядка 1,5 трилл. руб., как минимум необходимо,

чтобы эта сумма денег имелась в наличии на территории

России. Пока же мы имеем в наличном и безналичном виде

700 млрд. руб. у населения и еще 300 млрд. руб. на

счетах предприятий, Таким образом, если даже собрать

- 14 -

все имеющиеся в республике средства и изъять их в бюд-

жет, то все равно не хватит для <выполнения плана> по

налоговыма поступленияма ва бюджет. Отсюд неизбежна

масштабная эмиссия, являющаяся верным признакома бюд-

жетного дефицита.

Нарастание бюджетного дефицита в экономике приво-

дит к появлению и росту государственного долга.

Государственный долг -а это сумм накопленныха в

странеа з определенный период бюджетных дефицитов за

вычетом имевшихся за это же время положительных сальдо

бюджета. Различают внешний и внутренний государствен-

ный долг.

Внешний государственный долг, т. е. долг иностран-

ным государствам, организацияма и лицама ложится на

страну наибольшим бременем, так как страна должна от-

давать какиенибудь ценные товары, оказывать определен-

ныеа услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг.

Надо помнить и то, что кредитор обычно ставит опреде-

ленные словия, после выполнения которых и предостав-

ляется кредит.

Внутренний долг государства, т. е. долг своему на-

селению, приводит прежде всего к перераспределению до-

ходов внутри страны. течки товаров и слуг обычно не

происходит, но возникают определенные изменения в эко-

номической жизни, последствия которых могут быть весь-

ма значительны.

Бюджетный дефицита иа государственный долга тесно

связаны. Во-первых, государственные займы - важнейший

источник покрытия бюджетного дефицита. Во-вторых, оп-

ределить, насколько опасен тот или иной размер дефици-

т бюджет невозможно без анализа величины государс-

твенного долга. С другой стороны, для оценки величины

государственного долг необходимо исследование роста

- 15 -

бюджетного дефицита.

Как государственный долга и его роста влияют на

функционирование экономики?а Обычно ва государственном

долгеа видится две опасности:а возможность банкротства

нации и опасность переложения долгового бремени на бу-

дущие поколения. По поводу первой опасности можно от-

метить следующее: никто не

может запретить правительству выполнять свои обязатель-

ства по обслуживанию государственного долга. Эти афи-

нансовые обязательства складываются из 1) рефинансиро-

вания (т. е. при наступлении срока погашения облигаций

правительство продает новые облигации и использует вы-

ручку для выплаты держателям погашенных облигаций); 2)

взимания новых налогов (с целью получения достаточных

доходов для выплаты процентов по долгу и основной его

суммы); 3) выпуска новых денег в обращение.

Что касается второй опасности, то специфика внут-

реннего долга такова, что мы как бы должны сами себе.

В большинстве случаев внутренний долг - это только от-

ношения междуа гражданами страны, а государственный

долг является одновременно и государственным кредитом.

Тема не менее, рост государственного долга влечет за

собой реальные негативные экономические последствия.

1. Выплат процентова по государственномуа долгу

увеличивает неравенство ва доходах, посколькуа значи-

тельная часть государственных обязательств сконцентри-

рована у наиболее состоятельной части населения. Вып-

латы государственного внутреннего долга приводят к то-

му, что деньги из карманов менееа обеспеченныха слоев

населения, как правило, переходят к более обеспечен-

ным, т. е. тем, кто владеет облигациями, становится

еще богаче.

2. Повышение ставок налогов (как средство выплаты

- 16 -

государственного внутреннего долга или его уменьшения)

может подорвать действие экономических стимулов разви-

тия производства, снизить интерес к вложениям средств

в новые рискованные предприятия, сферу НИОКР и т. д.,

также силить социальную напряженность в обществе.

3. Существование внешнего долга, приа которома мы

должны <не сами себе>, предполагает передачу части

созданного внутри страны продукта за рубежа (ва случае

выплаты процентов или сумм основного долга).

4. Рост внешнего долга безусловно снижает междуна-

родный авторитет страны.

5. Когда правительство берет займ на рынке капита-

лов для рефинансирования долга или платы процентов по

государственному долгу, это неизбежно приводит к ве-

личениюа ставки процента на капитал. Но мы знаем же,

что рост процентной ставки приводит к снижению капита-

лизированной стоимости, сокращению частных капиталов-

ложений. (Вспомните пример:а мост с 50-летнима сроком

службы при годовой норме прибыли в 8%а будет невыгодно

строить, если рыночная норма процента составит 9%, но

если рыночный ровень процента снижается до 7% или еще

ниже, то строить мост будет выгодно.) Что может прои-

зойтиа дальше?а дальшеа последующее поколение может

унаследовать экономику с меньшенныма производственным

потенциалома и всеми вытекающими отсюда отрицательными

последствиями.

6. Можно отметить еще и чисто психологический мо-

мент:а с ростом государственного долга отмечается на-

растаниеа чувств неуверенности населения страны в

завтрашнем дне. В прошлом рост государственного долга

была связана ва основнома с дефицитным финансированием

войн и зкономическими спадами, в последнее время - в

основнома с сокращением бюджетных поступлений и ростом

- 17 -

государственных расходов. Рост государственного долга

наблюдается сегодня практически во всех странах.

ЛИТЕРАТУРА

1. Экономика и бизнес, Под ред. Камаев В. Д.,М.:1993.

2. Стенли Л. Брю и др., Экономикс, М.:1993.