Читайте данную работу прямо на сайте или скачайте

Скачайте в формате документа WORD


Административное право

B.C. Четвериков

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Рекомендовано Учебно-методическим советом

Союза негосударственных вузов Москвы и Московской области

в качестве учебно-методического пособия

для студентов юридических специальностей

Москва

Московский государственный социальный университет

Ростов-на-Дону

ФЕНИКС

2004

ББК 67

Ч 52

Рецензенты:

Кафедра конституционного и административного права Московсконго государственного социального университета;

Заместитель заведующего кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы, доктор юридических наук, профессор В.А. Прокошин (Российская академия государственной службы при Президенте РФ);

Профессор кафедры финансового и административного права, докнтор юридических наук, профессор Х.А. Андриашин (Всероссийская гонсударственная налоговая академия МНС России).

Четвериков B.C.

52 Административное право. Серия лВысшее образованние. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. - 512 с.

Учебное пособие подготовлен в соответствии с государственным станндартом по курсу лАдминистративное право для высших учебных заведенний по специальности юриспруденция. Особое внимание уделяется оснновным понятиям управления, социального управления, государственнонго управления, деятельности органов исполнительной власти, положениням и институтам административного права, его роли и месте в системе Российского права. Рассмотрены основные понятия, положения, инстинтуты, правовой статус физических и юридических лиц как субъектов административного права, правовой статус органов исполнительной влансти (государственной и местного самоуправления), государственного упнравления, их должностных лиц, государственных, муниципальных слунжащих и других субъектов административного права; проведен анализ деятельности механизма административно-правового регулирования в сфенре управленческих отношений, административной юрисдикции, админинстративного процесса в процессе осуществления различных видов админнистративных производств, основные вопросы организации государственнного управления и административно-правового регулирования управленнческих отношений в экономике, материальном производстве, отраслевой, межотраслевой, административно-политической и социально-культурнных сферах.

Для студентов различных форм обучения, аспирантов, преподаватенлей юридических вузов и факультетов, а также для депутатов, государнственных и муниципальных служащих, интересующихся проблемами гонсударственного управления и административно-правового регулирования управленческих отношений.

ISBN 5-222-04740-7

ББК 67

1 Оформление: Изд-во лФеникс, 2004

Жизнь без труда Ч воровство,

труд без науки Ч варварство.

Чевист

Введение

Курс лАдминистративное право представляет собой одну из профилирующих дисциплин в процессе подготовки юриста высшей квалификации и предусматривает изучение органинчески сочетающихся административно-правовых норм и регунлируемых ими специфических (управленческих) общественных отношений, прежде всего, в сфере деятельности органов иснполнительной власти, государственного управления. Админинстративное право является наиболее объемной отраслью роснсийского права, отличается высокой динамичностью и компнлексностью предмета регулирования.

Административно-правовые нормы как один из основных институтов отрасли публичного права регулируют все жизненнно важные управленческие отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами с одной стороны, и гонсударством в лице его органов исполнительной власти, госундарственного управления Ч с другой, а также регулируют аднминистративно-договорные отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами исполнительной власнти и гражданами, например, заключение договора о контрактнной военной службе.

Цель учебного пособия Ч оказать помощь студентам, слуншателям и лицам, самостоятельно изучающим эту дисциплинну, в усвоении основных понятий, категорий, положений и институтов административного права на современном этапе разнвития и становления нашего государства.

В условиях радикальных политических и социально-экононмических реформ, связанных с развитием и становлением рынночных отношениях, роль административного права становитнся наиболее значительной, так как его нормами регламентирунются и охраняются значительная часть управленческих отноншений, возникающих между государственными органами иснполнительной власти, государственного управления их должнностными лицами с одной стороны и физическими и юридинческими лицами - с другой, в процессе реализации последни-

ми своих прав, свобод и законных интересов во всех сферах жизнедеятельности.

Кризис деятельности исполнительной власти в последние десятилетия отмечен в мировом масштабе, особенно негативнные последствия он получил в нашей стране. Искусственное вытеснение из законодательства терминов лгосударственное управление, лорган государственного управления, лгосударнственные функции породило массу проблем в реализации внутнренних и внешних функций и задач государственного управнления и, в первую очередь, при решении задач социально-эконномической защиты населения и осуществления правоохранинтельной деятельности. Функциональная нечеткость и нестанбильность организационной структуры федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), ее частое и необоснованное изменение породили в широких масштабах коррупцию и друнгие экономические преступления, но, самое главное, негативнно повлияли на управляемость в государстве. ФОИВ в виду отсутствия их типологии, функциональной обусловленности не осуществляют необходимое государственное управление, а в большинстве своем оказывают платные административные уснлуги физическим и юридическим лицам, что вообще недопуснтимо для органов государственной власти. В связи с этим фуннкции государственного управления были необоснованно вытесннены одной из его функцией, так называемого правового регунлирования в форме регистрации, лицензирования, сертификанции, аккредитации, квотирования, фискальной, контрольной и др., что негативно сказалось на осуществлении основных функнций государственного управления, а именно социальной экононмической защите населения, правоохранительной, прородоох-ранной как основы обеспечения жизнедеятельности общества.

Отсутствие целостного государственного контроля за эквинвалентным обменом лтовар, услуги - деньги, неоправданно огромный разрыв в оплате за качество и количество труда в государственной и иной форме собственности, отсутствие законнодательно установленной ренты от доходов за использование природных ресурсов (что широко практикуется за рубежом) Ч все это актуальные проблемы административно-правового ренгулирования отношений в процессе осуществления функций и задач государственного управления, качество которого негантивно влияет на социально-экономическое положение наших граждан.

Органы исполнительной власти в такой правовой ситуации не в состоянии обеспечить гармоничное и полноценное развинтие всех отраслей и сфер жизнедеятельности государства и общества вне зависимости от их рентабельности (доходности), т.к. исполнительную власть больше устраивает романтическая идея, что лрынок расставит все местам.

Рыночные отношения, не регулируемые государством, не могут быть вообще основой для разработки и реализации долнгосрочных федеральных и региональных программ социально-экономического развития страны, так как они являются чувнствительным механизмом регулирования конъюнктуры спронса и предложения. Кроме того, российская конкуренция (сконрее борьба без правил) за контроль над высокодоходными сфенрами экономической деятельности стала основной целью деянтельности преступных сообществ, организованных по национнальному признаку. Решение задачи социально-экономиченской защиты большинства малоимущих граждан нашей странны практически невозможно с нынешними неконтролируемынми рыночными отношениями. На расширенном заседании в Генеральной прокуратуре России Президент РФ В.В. Путин отметил, что без эффективного осуществления правоохранинтельной деятельности многие социально-экономические пронблемы не будут разрешены (КПД2 февраля 2002 г.).

Организованные преступные сообщества практически вынтеснили органы исполнительной власти, государственного упнравления из всех высокодоходных отраслей и сфер хозяйственнной жизни. Ярким примером является открытая конкуренция между органами исполнительной власти и криминальными структурами за контроль над производством и реализацией алкогольных напитков, рыбным и икорным промыслом, опенрациями с драгоценными металлами, автомобильным, нефтенгазовым бизнесом и др.

Вопрос открытых границ усугубляет все эти проблемы по реализации основных функций жизнедеятельности государства, обеспечения его экономического суверенитета и национальной безопасности. Примером тому служит публикация в лРоссийс: кой газете за 20 марта 2002 г., когда правоохранительные органы страны, именуемые в науке и законодательстве лсистенмой правоохранительных органов, такие как: МВД РФ, ГТК России и Генеральная прокуратура не могут решить основные задачи по борьбе с различными таможенными преступлениянми, наносящими миллиардный ущерб нашему государству.

В связи с этим административно-правовое регулирование приобретает чрезвычайно актуальное значение, так как с его помощью должна закрепляться и развиваться федеральная система органов исполнительной власти, что позволит, в свою очередь, обеспечить реализацию конституционного принципа целостности и единства системы государственной власти, а не лразделения властей, как пишут многие авторы в научной и учебной литературе по административному праву, да и иногда в ФКЗ и ФЗ.

Государственная власть России в единстве системы госундарственной власти (ч. 3 ст. 5), а в ст. 10 Конституции РФ закреплено функциональное разделение власти (единой по принроде) на законодательную, исполнительную и судебную, конторые самостоятельны по предметам ведения и в объеме комнпетенции в соответствии с идеей Д. Лока и Ш. Монтескье равномерном распределении государственной власти во избенжание авторитаризма, т.е. концентрации власти в одних рунках.

По-прежнему велика роль административно-правового ренгулирования на уровне местного самоуправления, так как в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ лОрганы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными госундарственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализанция переданных полномочий подконтрольна государству. Органы исполнительной власти МСУ, являются органами пубнличной власти, не входя при этом в систему органов государнственной власти (ст. 12 Конституции РФ), однако они входят в систему государственных органов, т.к. их решения обеспечинваются государственными методами принуждения.

Для более глубокого изучения предмета и системы курса следует усвоить основные определения (дефиниции), понятия и институты отрасли, науки, дисциплины административного права и уделить особое внимание изучению нормативных пранвовых актов, указанных в работе, а также ответить на вопронсы, поставленные в конце каждой главы, с целью самоконтронля и более глубокого усвоения материала.

Принятые сокращения по тексту:

АПК РФ Ч Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

6

ВВС (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета, Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, РСФСР, РФ;

ГК РФ Ч Гражданский кодекс Российской Федерации;

ГПК РФ Ч Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации;

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об администрантивных правонарушениях;

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации;

ТК РФ - Таможенный кодекс Российской Федерации;

Тр.К РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации;

СЗ РФ - Сборник законодательства РФ;

САПП РФ Ч Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;

СФКЗ и ФЗ - Сборник федеральных конституционных занконов и федеральных законов;

РГ Ч Российская газета;

КП Ч газета лКомсомольская правда

ФОИВ Ч федеральные органы исполнительной власти

Ссылки (1 Ч номер источника; 2 Ч стр.)

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ,

ПОЛОЖЕНИЯа И ИНСТИТУТЫ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел 1

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Надо не только читать, но и думать читая.

Чевист

Глава 1. УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

1.1. Управление: основные понятия,

система управления, ее признаки, принципы организации деятельности

Прежде чем приступить к изучению основных понятий, положений и институтов административного права как одной из основных отраслей публичного права следует осмыслить сам термин ладминистративный, означающий в переводе с латиннского языка луправленческий или руководящий, то есть именющий государственный, властный характер. По своей сути, административное право это не что иное, как государственное управленческое право, реализующее публичный правовой ин-,' терес большинства граждан, для чего субъекты управления' наделяются юридически властными полномочиями. Следовантельно, предметом и объектом действия юридических норм являются управленческие отношения (точнее поведение), вознникающие между субъектом управления (управляющим) и объектами управления (управляемыми). Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и вненшними для осуществления функций и задач, стоящих перед

8

органами власти, государством и обществом в целом. Поэтому прежде чем приступить к изучению правовых норм регулирунющих управленческие отношения, следует уяснить смысл и значение этих отношений и таких основных терминов, как луправление, лсистемауправления, лгосударственное управнление и лисполнительная власть.

Общее понятие управления выработано кибернетикой Ч наукой, обобщающей закономерности всякого вида управленния, происходящего в живой природе, в человеческом общенстве, в механических системах.

Кибернетика как термин (в переводе с греческого) луправнление определена как упорядочение системы, то есть принведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной внешней среде, поэтому рассмотрение понятия управление невозможно без рассмотрения понятия системы, которую мы желаем сознательно упорядочить в соотнветствии с выявленными условиями и действием факторов внешней среды.

Системы управления в основном классифицируются по виндам: социальные (государственные и общественные), биологинческие и технические. Мы рассматриваем понятие социальной системы управления, а точнее государственной, тесно взаимондействующей с общественными системами управления.

Под системой управления понимается совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимонзависимых между собой и образующих целостное единство. Система управления характеризуется своими специфическинми признаками.

Первый признак системы управления. Она имеет два и бонлее элементов (подсистем), то есть управляющий элемент (субъект управления) и управляемый элемент системы (объект управления). Как правило, система конкретного органа управнления является одновременно управляющей системой по отноншению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляенмой по отношению к вышестоящей управляющей системе упнравления.

Второй признак системы управления Ч это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальнынми нормами (традициями, обычаями, моралью и др.), эти упнравленческие отношения имеет общественно-властный харакнтер, так и правовыми. В отличие от управленческих отношенний, возникающих в негосударственной сфере, отношения взанимосвязи и взаимозависимости, возникающие между управля-

ющей и управляемой системой государственной формы собнственности, муниципальной или смешанной, регламентированны административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер.

Третий признак системы управления Ч целостное единнство системы понимается как интегрированное качество, а не арифметическая сумма качеств функционирования элементов системы. То есть взаимосвязь между элементами одной систенмы всегда теснее, нежели с элементами внешней среды. Нанпример, в пункте 3 ст. 5, пункте 2, ст. 77 Конституции РФ закреплены целостность и единство системы исполнительной власти в РФ. Реализации этих конституционных целей спонсобствуют такие организационно-правовые средства, как сонздание Государственного Совета, реформирование института полномочных представителей Президента РФ в Федеральных округах, приведение законодательства субъектов РФ в единое правовое поле и укрепления вертикали исполнительной власнти в Российской Федерации и другие.

Следует различать понятия признак системы и системный признак.

Системный признак означает качественное отличие одной системы управления от других систем управления, так как каждая из этих систем управления имеет свои цели, задачи, функции, формы и методы организации деятельности, то есть многие ФОИВ отличаются между собой по этому признаку.

Необходимо также различать понятия лсистемный подход и лсистемный анализ в организации и деятельности управленния ФОИВ.

Системный подход Ч это один из основных общенаучных методов познания сложных объектов и процессов управления в обществе и природе, с его помощью выявляются основные типы связей и осуществляется сведение их в единую теоретинческую модель или схему, позволяющую адекватно характенризовать эти объекты и процессы с целью совершенствования их функционирования на практике.

Системный анализ Ч это совокупность методологических средств и операций, используемых для подготовки и обоснованния решений по сложным проблемам исследуемых процессов или объектов общества и природы1.

Все эти понятие тесно связаны с процессом изучения органнизации управления социальными (общественными и государ-

1 БСЭ. М., 1980. С. 1226.

10

ственными) системами, функциями государственного управленния, осуществляемыми в большом объеме органами исполнинтельной власти.

Государственное управление Ч это сознательное и целеннаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполнномоченными органами государственной власти (в основном исполнительными) в определенной сфере (по предметам веденния) и в объеме полномочий на основании и в порядке опреденленном законодательством с использованием системы мер убежндения и административного принуждения для обеспечения денмографически обоснованных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Общественное управление делами государства осуществнляется, в основном, неформальными методами (через электнронные средства массовой информации, печать, методы воспинтания и убеждения и осуществляется в основном политическинми партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами РФ, которые имеют право участвовать в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции РФ).

Граждане РФ имеют право участвовать в управлении деланми государства как непосредственно, так и через своих преднставителей. Это проявляется в следующем.

Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправнления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ именют равный доступ к государственной службе. Граждане имеют право участвовать в отправлении правосудия. Это участие вынражается в форме народных заседателей, присяжных заседантелей и арбитражных заседателей.

Существует ограничение в реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Законом закреплен исчерпывающий перечень подобных ограничений прав гражндан.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Эти два, выше названных вида социального (государственнного и общественного) управления, не противопоставляются, а Дополняют друг друга, образуя целостную систему социальнонго управления, осуществляемую посредством формальных (пранвовых и организационно-правовых) методов функционированния социальной системы управления, а также посредством

11

неформальных методов воздействия на волю, сознание и повендение участников управленческих отношений.

Рассмотрим основные признаки (черты) социального (госундарственного и общественного ) управления.

Первый признак социального управления Ч это сознательнный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды. В государственном управлении, осунществляемом органами исполнительной власти, эта воля долнжна быть отражена в большей мере в законах и подзаконных актах управления.

Вторым признаком социального управления является ценленаправленность воздействия, так как цель, определяемая на этапе выявления и осмысления актуальной проблемы государ-. ственного управления, имеет не только объективный характер развития общества, но имеет и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп, или же большинства граждан страны. Например, в занконах всегда формулируется цель, а акты управления должны быть не только подзаконными, но и работать на цель, залонженную в законе, то есть приниматься на основании закона и во исполнение целей закона.

В актах управления требование подзаконности сочетается с требованием целесообразности управленческих отношений, так как они ориентированы на экономических результат. Нанпример, в федеральных законах должна быть выражена воля большинства народа как лносителя суверенитета и единственнного источника власти в Российской Федерации ... (п. 1, ст. 3 Конституции РФ).

Демократическое содержание (меры или степени народонвластия как цели) сформулировано также и в п. 1, ст. 1 л...Роснсия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Понимая термин лдемократия как власть народа, мы долнжны осознавать, что речь идет о цели (желаемом результате) большинства народа, сформулированной законодателем в цели и закрепленной в конституционной норме или федеральном законе. То есть, мы должны научиться определять, в какой мере (степени) народовластие отражено в форме народной воли в принятом законе, так как в преамбуле каждого закона сфорнмулированы цель и предмет регулирования норм закона. Да-

12

ее необходимо анализировать правоприменительную практинку законов и корректировать их в сторону увеличения веса или роли отражения социально-политического согласия в обнществе и более эффективного становления и развития демокнратического федерального правового государства.

Третий признак социального управления Ч это наличие в системе управления трех элементов управления: 1) субъект управления - начальник; 2) объекты управления - подчиненнные; 3) прямые связи (приказы, команды, указания и др.); обратные связи (информация, получаемая субъектом управленния (руководителем) о результатах работы подчиненных, вклюнчая различные формы контроля).

Компетенция и полномочия органа государственного управнления (правовой статус) находят свое отражение и закрепленние в Положениях о конкретном органе управления, напринмер, Положение о МВД РФ, утвержденное указом Президента РФ от 13.01.2001 г. № 31. В Положении о федеральном органе исполнительной власти (МВД РФ) определен предмет ведения и сфера осуществления им государственного управления в объенме компетенции (полномочия, права, обязанности, ответственнность, задачи, формы и методы их решения). Конкретизация предметов ведения и компетенции нижестоящих звеньев или уровней управления федеральной системы органов исполнинтельной власти может регламентироваться ведомственной иннструкцией, определяющей предмет ведения и полномочия коннкретного уровня структуры органа государственного управленния (линейного или функционального).

Совершенствование деятельности органов управления именет большое значение в настоящее время, когда радикально изменились социально-экономические условия, произошло резнкое социально-экономическое расслоение нашего общества, повысилась социально-политическая конфронтация, обостринлись межнациональные конфликты. Все это негативно влияет на правосознание граждан, прежде всего, на подрастающее поколение, а также влияет на рост преступности и криминальнного насилия в нашей жизни, что, в свою очередь, затрудняет, а иногда делает невозможным разрешение основных социальнно-экономических проблем, а это в свою очередь оказывает влияние на рост тенденции убыли населения. По данным Миннобразования России, у нас ежегодно уменьшается на один миллион учащихся, в 2002 г. их количество составило около 20 миллионов человек.

13

Четвертым признаком социального управления является правовая регламентация целей, задач и функций в процессе организации управления. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов и объектов управления, способствует повышению ответственности каждого звена системы управления в общенстве, исключают дублирование и подмену одних органов упнравления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного органна управления. Административно-правовые нормативные акты закрепляют деятельность органов исполнительной власти, гонсударственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность. Осуществляя социальное управление, государство и общество, используя социальные нормы, одновременно выражает свою волю и волю народа (коннкретно избирателей) в форме юридических норм, применение которых создает правовые отношения, стабилизирующие свянзи и взаимозависимости между различными подсистемами гонсударства и общества. Механизм правового регулирования сонстоит в том, что правовые нормы, устанавливаемые государнством, определяют поведение (действие опосредованное через сознание и волю) участников общественных (управленческих) отношений, предоставляя им соответствующие субъективные права и возлагая на них определенные обязанности. Права субъекта управления всегда корреспондируются с обязанноснтями объекта управления и наоборот.

Вопросы внутренней и внешней организации управления в обществе находят свое социально-правовое разрешение в опренделении правового статуса, предмета ведения и компетенции конкретного органа управления.

Особо значение в осуществлении социального (государственнного) управления имеет процесс выявления и осмысления акнтуальной проблемы устойчивого и динамического развитии государства и общества в целом.

Проблема - это различие (мера, степень) между действинтельным состоянием осуществления функций (видов деятельнности) государства (органа исполнительной власти) и желаенмым состоянием или нормативно требуемым. Проблема может измеряться количественными и качественными отношениями в виде желаемого результата, что ее объединяет с целью и зандачами. Однако по иерархии (соподчиненности) результатов проблема стоит первой, второй является цель, так как формунлируется при выявлении и осмыслении проблемы, третьей по

14

иерархии результата являются задачи, так как орган государнственного управления, решая поставленные задачи, достигает цели или приближается к ней, а достигая цель, разрешает оснтроту актуальности проблемы в сфере своей деятельности. Очень важно уметь выявить и осмыслить наиболее актуальнную проблему, так как ни один орган управления не в состояннии разрешить сразу все возникающие в процессе его функцинонирования проблемы, ввиду ограниченности времени, финаннсовых, материально-технических, кадровых ресурсов, а также влияния внешней среды.

Актуальность проблемы Ч это практическая возможность или допустимая степень вероятности разрешения наиболее приоритетной (значимой) проблемы при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, экономических, материальнно-технических, временных, информационных и др.).

Актуальность проблемы (ее выявление и осмысление) обунславливает сформулированную цель и характер постановки зандач для ее достижения, а также наделение исполнителей соотнветствующими полномочиями- (функциями государственного властного характера) для решения поставленных задач и доснтижения или приближения к сформулированной цели (желаенмому или требуемому результату).

Не менее важным после выявления и осмысления актуальнной проблемы управления, является процесс формулирования цели. В общей теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления нанчинается с формулирования целей, то есть определения того результата, такого состояния объекта управления, к достиженнию которого субъект управления стремится.

Как было отмечено ранее, цели управления в обществе в своей основе объективны, обусловлены требованиями законов экономического и социального развития, а также особенностянми влияния внешней среды. Но в то же время цели всегда осознаны, они формулируются людьми. Следовательно, субъекнтивный фактор в процессе формулирования цели имеет больншое значение.

Именно люди, составляющие органы управления, олицетнворяющие волю субъекта управления, формулируют цели, опнределяют содержание основных видов управленческой деятельнности (функции), осуществляют выбор методов управления, организационных структур, подбор кадров и т. п.

Гибкость и оперативность управления заключается в уменнии правильно определить не только долгосрочные, но и бли-

15

жайшие цели, определить очередность задач для достижения сформулированных целей.

Из множества выдвигаемых целей надо уметь выбрать блинжайшие, определить очередность их реализации с помощью решения поставленных задач в конкретных условиях внешнней среды.

Этим обусловлена классификация целей:

Х по содержанию (например, экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);

Х по уровням управления (от общегосударственного, отнраслевого, межотраслевого, территориального и до лонкального).

Все цели находятся в соподчинении друг с другом (иерарнхия целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более важны, первостепенны или приоритетны по сравнению с друнгими (ранжирование целей). Иногда иерархию целей называнют лдеревом целей. Однако приоритет целей лподвижен, так как зависит от многих факторов действия внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении имеют чаще дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, то есть сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна действиям факторов и условиям внешней среды.

Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто теоретическое значение в плане анализа системы упнравления, но и практическое значение в том, что связан с нанличием или дефицитом ресурсов.

Упорядочение целей Ч это средство выбора наиболее рационнальной, реально достижимой цели в каждый определенный момент. Этим методом должны пользоваться как лориентинром при установлении очередности достижения целей, корнректировки нормативов, распределения ресурсов и т. п.

Именно в этом заключается суть целевого подхода в управнлении социальными системами: обеспечение органического единства сформулированных целей и проведения организаторнской работы по их достижению на всех уровнях и во всех звенньях системы управления.

Решая, поставленные задачи, мы не всегда достигаем рензультата сформулированной цели и, как следствие этого, не разрешаем актуальную проблему полностью. Однако позитивнность этого непрерывного, циклического процесса решения задач заключается в том, что мы, достигая определенных рензультатов, приближаемся к сформулированной цели, при этом

частично разрешаем проблему. Решение поставленных задач зависит также и от объема полномочий органа управления, должностного лица, его правовых и иных специальных знанний, квалификации и опыта в плане организации и осуществнления функций государственного управления.

Большое значение в процессе осуществления управления имеют функции.

Функция - это деятельность, работа; функции - это виды деятельности, работ, с помощью которых решаются задачи.

Существует различная классификация функций, которые осуществляют органы управления. Наиболее предпочтительнная, на наш взгляд, такая классификация:

1)а основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган государственнного управления;

2) обеспечивающими называют обычно те функции, котонрые необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры,

. обычно они являются структурными подразделениями органа управления, образованного для реализации преднметных функций.

К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финаннсовые, материально-технические, социальные и другие, созданющие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

По содержанию управление сводится к совокупности цикнлически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый управленческий цикл. Он монжет детализироваться с разной степенью в зависимости от зандач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются норнмами административного права.

Итак, управленческий цикл представляет собой повторяюнщуюся совокупность последовательно осуществляемых управнленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных).

О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.

Цикл управления можно представить в следующем виде:

1) выявление и осмысление актуальной проблемы управленния;

16

17

2) формулирование целей и постановка задач;

3)а подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;

4) организация исполнения управленческих решений;

5)а коррегирование управленческого решения и регулиронвание системы управления.1

Исходя из названного перечня стадий управленческого цикнла, мы можем выявить место и роль регулирования системы управления как завершающей функции поддержания функнционирования системы управления в заданном режиме. Поднмена понятия управления, всех его стадий управленческого цикла только частью, а именно регулированием, то есть подндержанием нормального функционирования системы управленния, пока преждевременна по отношению к состоянию экононмики в современной России, так следует вначале организовать управление системой, а потом уже ее регулировать, в том чиснле и правовыми методами, а пока на должном уровне не разранботана даже правовая база разработки и регулирования единной системы исполнительной власти РФ.

Государственное управление - это, прежде всего, сознательнное (волевое) и целенаправленное воздействие субъекта управнления на объекты управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения объектов управления в состояние устойчивого и динамического развития. Основная же цель административнно-правового регулирования - создание стабильности управнленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов аднминистративного права. Так как субъект административного права не всегда может выступать в роли субъекта администрантивно-правовых отношений, правовое регулирование будет данвать реальный положительный результат только тогда, когда в России будет создана и законодательно закреплена и органинзована единая система органов исполнительной власти, разнграничены полномочия ее с Президентом РФ, а организационнная структура ФОИВ не будет меняться ежегодно, так как чанстое изменение не способствует стабилизации и эффективноснти осуществления управленческих отношений.

В процессе управления большое значение имеют принципы организации деятельности.

1 Четвериков B.C. Основы управления ОФД. М., 1989. С. 16.

18

Под принципом обычно понимается основополагающая идея, положение или подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе, используемые человеком на основе научных знаний и профессионального опыта с целью оптимизации своей деянтельности. Принципы отражают наиболее существенные объекнтивные закономерности в организации социального управленния. Особое значение имеет понятие принципа организации и деятельности в социальном (государственном) управлении.

Принципы, в основном, имеют объективный характер, но с учетом использования научных познаний и опыта работы люди вносят в их формирование и правовое закрепление субъективнное начало. Зависимость принципов от объективной практики управления относительна, т.к. будучи сформулированны, они становятся исходным моментом воздействия на реальную дейнствительность. Принципы и закономерности различны, т.к. одна закономерность может составлять основу или участвовать в формировании ряда принципов.

Классификация принципов в литературе различна, останонвимся на следующей классификации принципов: правовые и организационные.

Сейчас мы рассмотрим организационные принципы, а пранвовые принципы рассмотрим ниже в параграфе 1.3.

Организационные принципы: плановость и прогнозированние, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, рациональность, ответственность, сочетание единонначалия с коллегиальностью, линейный принцип, двойного подчинения, единства и централизации.

Принцип плановости и прогнозирования в организации деятельности органов государственного управления.

Органы государственного управления должны уметь разранбатывать комплексные федеральные программы по осуществнлению устойчивого и динамического развития общественными процессами на основе познанных объективных законов, законномерностей социального управления. Принцип плановости в управлении обществом тесно связан с процессом прогнозиронвания тех или иных явлений и процессов в обществе и всегда имеет вероятностную оценку. Например, разработка и осущенствление федеральных и региональных программ невозможна без научного прогнозирования результатов программ и услонвий их достижения, а также планирования деятельности органнов управления по реализации программ. Прогнозирование и планирование в реальной жизни всегда имеют вероятностный

19

характер и с изменением условий (внутренних и внешних), они должны осуществляться в пределах не ниже расчетных допустимых параметров функционирования системы управленния.

Если исходить только из информации, характеризующей систему в данный момент, и не принимать во внимание будунщие условия ее функционирования, то управление не только будет неоптимальным, но, хуже того, система станет неуправнляемой. Поэтому прогнозирование является своеобразной иснходной функцией управления, без реализации которой невознможно научное управление вообще. Прогнозирование позволянет активно воздействовать на будущее в желаемом для общенства направлении. Такая возможность предоставляется при практическом использовании прогностических выводов, в часнтности, при планировании деятельности органов управления по предметам ведения. Например, неблагоприятный прогноз преступности может служить основанием для принятия новых нормативных актов, совершенствования правовой пропаганды среди населения, внедрения прогрессивных форм, методов пронфилактики правонарушений и т. п. Подобные действия направнлены на снижение преступности по сравнению с ее прогнозинруемым уровнем.

Прогнозирование требует необходимого информационного обеспечения, использования различных количественных ментодов и моделей, применения ЭВМ. Указанные виды деятельнности, составляющие содержание прогнозирования, осуществнляются последовательно.

Планирование есть общая функция управления, предполангающая определение целей, задач социальных систем на преднстоящий период деятельности, средств их достижения и вынполнения. Оно служит организационным средством обеспеченния планомерного функционирования социальных систем.

Как функция управления планирование закладывает оснонвы будущей работы с учетом разнообразных факторов развинтия, как самой системы, так и условий ее деятельности.

Результатом реализации функции планирования являются установочные управленческие решения типа федеральных или региональных программ, директив Президента или Правительнства РФ, комплексных планов и т. д. Особенности плана состонят: в сложном характере его содержания, представляющего собой совокупность взаимосвязанных отдельных решений; в его специфической форме и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в установлен-

20

ной процедуре его выработки и принятия, в использовании для составления плана разнообразных научных методов.

В плане обязательно отражаются: общие цели и задачи синстемы управления; средства решения задач; ресурсы; конкретнные мероприятия с указанием очередности их осуществления; мероприятия на случай непредвиденных обстоятельств; исполннители намеченных мер; сроки реализации последних; спосонбы контроля за выполнением отдельных мероприятий и плана в целом. Совокупность указанных элементов, составляющих содержание плана, позволяет рассматривать его как сложное управленческое решение, принятое на основе выбора главного направления развития системы и конкретных практических действий, путей, способов и средств выполнения поставленнных задач, достижения намеченных целей.

Принцип объективности тесно связан с плановостью, так как требует анализа и учета фактического состояния и развинтия состояния процесса управления, его устойчивого и динанмического развития, а также определение комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления. Если параметры функционирования системы управления опускаютнся ниже допустимого уровня, то вступает в действие система мер правового, организационного, экономического, материальнно-технического, информационного и иного воздействия с ценлью поддержания функционирования органа управления в донпустимом режиме, то есть не ниже заданного.

Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из органов управления и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы, а также разработки и соверншенствования организационных структур управления для уснпешного осуществления объективный функций и поставленнных задач.

Принцип научности в управлении выражается в применнении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использовании на практике, использовании научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информанции о состоянии объекта управления, ее обработки с применнением количественных методов на базе ЭВМ, а также выявнлении и осмысления актуальных проблем, формировании приноритетных целей по их разрешению, постановки задач, опренделении эффективных способов и средств их решения. Прин-

21

цип научности тесно связан с принципом объективности иснследования явлений и процессов в общественной жизни с ценлью выявления объективных тенденций изменения в процеснсе управления и выработке мер адекватного воздействия на эти процессы.

Принцип рациональности, так называемый автором, приннцип буквы лю, силы и средства определяют результат, то есть целесообразность достижения желаемого результата заключанется в том, что цели и задачи организации управления органанми должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.). Управление должно быть рациональным, особенно в рыночнных условиях, так как при осуществлении управленческой деятельности имеет место не только принцип законности, но и целесообразности; они не должны противопоставляться, а донполнять друг друга. Критериями эффективности рациональнонго управления могут быть: время решение задач, различные затраты, сроки окупаемости, минимум негативных издержек и др. Рациональность управления базируется на разработке научно обоснованных вариантов решений, их сравнении и вынборе из них наилучшего. Основное требование к разработке вариантов решений Ч это обоснование степени вероятности донстижения результатов в заданных пределах и персональная ответственность за их достижение.

В тесной связи с принципом рациональности находится принцип ответственности органов управления и их должноснтных лиц за результаты своей работы в целом. Это обеспечиванется нормативно-правовым закреплением полномочий, задач, функций, форм и методов работы, например, должностное лицо органа управления может быть привлечено к дисциплинарной ответственности как за невыполнение своих функций, так и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей по реалинзации своих функций, а также должностные лица подлежат административной ответственности за административные пранвонарушения, связанные с несоблюдением установленных пранвил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и друнгих правил, обеспечение выполнения которых входит в их слунжебные обязанности.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью. Сочетание единоначалия и коллегиальности заключается в том, что практически во всех органах управления, даже там, где основной принцип единоначалия, существуют коллегии, кото-

22

рые обсуждают многие комплексные и сложные вопросы по предметам ведения и в объеме компетенции органа управленния и принимают решения, которые носят рекомендательный характер, а вопросы текущего оперативного управления решанются на основе принципа единоначалия.

Принцип линейности обеспечивает руководителю по преднметам ведения и в пределах компетенции реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и пернсонально нести ответственность за их результаты работы органна управления.

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных услонвий, например, управление подразделениями милиции общенственной безопасности и муниципальной милицией: начальнник милиции общественной безопасности подчиняется начальннику органов внутренних дел и местным органам власти. В организации управления подразделениями криминальной минлиции этот принцип не приемлем, особенно в организации управления подразделениями по борьбе с организованной пренступностью и коррупцией.

Организационный принцип единства и централизации ханрактерен, для органов внутренних дел, органов ФСБ, ФСНП РФ и др.

Специальные принципы организации деятельности органнов управления, которые отражают специфику организации и деятельности отдельных государственных органов управления, например, органы ФСБ России, МВД России используют регнламентированные федеральным законом принципы конспиранции, сочетание гласных и негласных форм деятельности, в борьбе с организованной преступностью и другими особо опаснными преступлениями.

1.2. Органы государственного управления: понятие, виды и функции

Органы государственного управления, к сожалению, не понлучили своего должного по статусу закрепления в Конститунции РФ, что сказалось отрицательно на качестве реализации функций государственного управления, так как вместо госундарственного управления, имеющего приоритетное значение за рубежом, используется в законодательстве и в деятельности государственных органов власти термин правового регулиронвания. К этому же выводу приходят многие ученые, специа-

23

изирующиеся в науке административного права. Термин лорган государственного управления был закреплен в основнном в подзаконных актах. Термин государственного управленния косвенно отражен в ст. 32 лправо граждан участвовать в управлении делами государства и пункте д), ст. 71 лфеденральная государственная собственность и управление ею, в пункте г), ст. 114 Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. В пункте а) ст. 71 сказано о коннтроле за соблюдением Конституции РФ и федеральных законнов как функции федеральных органов власти, а в пункте е) ст. 71 в ведении РФ установление основ федеральной полинтики и федеральные программы в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ, то есть федеральные программы Ч основной инструмент осуществления функций государственнного управления во всех основных сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета, который понстоянно является остродефицитным.

К сожалению, многие авторы под системой государственнонго управления понимают только систему органов исполнительнной власти (см. 1. С. 484-485), и это суждение строится на том основании, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют по предметам ведения и в объеме своей компентенции такие функции государственного управления, как пранвовое регулирование, государственный (ведомственный) контнроль, административный надзор, фискальные функции, руконводство или координацию. Это важные функции государственнного управления, но далеко не все, что, в основном, было раснсмотрено выше.

Органы государственного управления по предметам веденния и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществнляют исполнительно-распорядительные функции. Правовые основы образования и организации деятельности органов госундарственного управления регламентированы только в подзанконных актах.

К органам государственного управления относятся практинчески все линейные и функциональные подразделения органнов исполнительной власти, которые осуществляют исполнинтельно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции. Органы государственного управления Ч это наиболее разветвленная часть государственных органов, осунществляющая исполнительно-распорядительные функции по

24

предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладаюнщая функциями исполнительной власти. Исключение (частичнное), составляют случаи, когда территориальным органам гонсударственного управления может быть передана часть полнонмочий федеральных органов исполнительной власти с правом назначения должностного лица (п. 1, ст. 78 Конституции РФ). Однако это наделение органа государственного управления отндельными полномочиями исполнительной власти является иснключением, а не правилом. Эта передача части функций по существу направлено на повышение эффективности реализанции властных полномочий федеральными органами исполнинтельной власти на основании и в порядке, определенном норнмативно-правовым актом.

К органам государственного управления также относятся многочисленные предприятия, учреждения и организации гонсударственной собственности (или когда государственная собнственность составляет 51 процент) в сфере экономики, в админнистративно-политической сфере, социально-культурной и отнраслевого и межотраслевого управления, а также администранции аппаратов, обслуживающих законодательные, судебные органы власти, ЦИК РФ, Счетную палату, а также учрежденния, организации и предприятия системы органов прокуратунры, органы государственного контроля, органы, осуществляюнщие административный надзор, органы военного управления и другие, которые принимают решения исполнительно-распонрядительного характера по отношению к своим служащим, работникам, а иногда и к неподчиненным юридическим и финзическим лицам (при рассмотрении дел об административных правонарушениях, осуществлении административного надзонра за соблюдением правил и норм безопасности и др.).

Как правило, эти органы государственного управления осунществляют организацию исполнительно-распорядительной денятельности в конкретной области или сфере по предметам вендения и в объеме компетенции по решению задач народнохонзяйственного назначения.

Цели нормотворческой деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления заключаются в слендующем:

а)а юридически закрепить соответствующие отношения и обеспечить их правовое регулирование и охрану;

б) обеспечить формирование новых отношений, отсутствунющих на данном этапе социально-экономического раз-

25

вития, но с учетом факторов и условий, необходимых для решения перспективных задач;

в) устранить поэтапно негативные или отжившие и тормонзящие развитие новых прогрессивных тенденций отноншения с помощью методов убеждения, стимулирующих экономических и социально-психологических методов, методов административно-правового принуждения. Применение норм административного права - ответственнный социально-политический и правовой процесс, основанный на принципе соблюдения законности и прочной основе госундарственной дисциплины, обусловливающий эффективность всего государственного управления.

Рассмотрим сущность и значение термина лорганизация управления - это организационно-регулирующая функция упнравления, которая регламентируется нормами и правилами административного права. Касаясь вопроса сущности, следует иметь в виду, что понятие лорганизация трактуется неоднознначно многими авторами1. х

В одних случаях под данной научной категорией подразунмевается определенное социальное образование (его внутреннняя организационная структура):

Х государственный или общественный орган, трудовой колнлектив;

Х в других Ч состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в процессе функционнирования;

Х в третьих, организация может быть представлена как одна из важнейших функций управления, т. е. сознантельная деятельность, направленная на упорядочение тех или иных управленческих отношений, регулируемых нормами административного права.

Следовательно, между различными аспектами организации существует тесная связь. Организация, выступающая как упонрядоченное состояние системы (т. е. внутренняя организацинонная структура), есть одновременно и результат целенаправнленного осуществления организаторской функции управления субъектом управления.

Содержание организационной деятельности во многом занвисит от ее конкретной цели, а именно, от интересов конкретнного органа государственной власти (субъекта управления), чего он добивается, создания новой системы управления, либо со-

1 Четвериков B.C. Основы управления ОФД. М., 1989. С. 13-14.

26

вершенствования существующей. Например, постоянное изменнение структуры ФОИВ, какую из этих целей преследует Прензидент РФ? По смыслу, вторую цель Ч совершенствование сунществующей структуры ФОИВ, но, на наш взгляд, для реалинзации этой цели слишком часто структура совершенствуется, что невольно приводит к мысли об отсутствии научной обоснонванности такого рода мероприятий. В органах управления форнмирование систем чаще всего осуществляется на основе уже сложившихся систем управления, но нуждающихся в улучшеннии, совершенствовании их организации. Однако в любом слунчае надо в первую очередь четко определить, либо уточнить предназначение создаваемой вновь или совершенствуемой сиснтемы управления, а это сопряжено с выявлением и осмысливаннием самой актуальной проблемы государственного управленния: формирования его целей, постановка задач и выявление объективных функций государства на этом этапе развития, типологии органов исполнительной власти в плане реализанции ими государственных функций управления.

Общая цель системы органов управления должна быть единна для всех ее элементов (подсистем). Вместе с тем фактичеснкие условия деятельности того или иного государственного органа управления обусловливают необходимость уточнения основной цели, конкретизации задач и функций органа упнравления с учетом социально-экономических, материально-технических, информационных, демографических, миграцинонных и иных особенностей обслуживаемого региона, да и особенностей функционирования самой системы. В результанте такой конкретизации определяется функциональная струкнтура системы органа исполнительной власти. При этом уточнняются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции, реализация которых органами управления в изменняющейся обстановке обеспечивает достижение ими соответнствующих сформированных целей и решение поставленных задач.

Процесс создания системы управления предполагает форнмирование организационной структуры. В данном случае главнным является определение состава структурных подразделенний органа управления в зависимости от выполняемых ими конкретных и объективных функций.

Формирование организационной структуры ФОИВ требунет соблюдения следующих правил: каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных функ-

27

ций (подфункций). Наряду со строгой специализацией органов п управления здесь следует так обеспечить согласованность их ' деятельности, чтобы они могли решать и общие задачи. Таким образом, организация системы управления предполагает опренделение и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных действий (взанимодействия). Все эти управленческие отношения, в целях повышения эффективности деятельности органа государственнного управления, требуют административно-правового регулинрования и юридической ответственности.

Формирование организационной структуры органа управнления требует выяснения потребностей системы в штатной численности работников и установления номенклатуры должнностей (руководителей, специалистов, технического персонанла). Большое значение имеет также установление между сонтрудниками организационных взаимосвязей, закрепляющих горизонтальные отношения и повышение взаимодействия в системе управления. При этом определяются состав и полнонмочия руководителей органа управления и его отдельных звенньев с обязательным учетом нормы управляемости, т. е. числа работников, которыми их непосредственный начальник (субъект управления) может руководить достаточно эффективнно. Следовательно, формирование организационных связей приводит к наличию различных уровней организации в систенме управления и созданию в ней адекватной системы инфорнмационных связей и отношений, закрепляемых и регулируенмых административно-правовыми нормами.

Для разработки организационной системы необходимо опнределить перечень функциональных обязанностей руководинтелей (субъектов управления), их заместителей, всех сотруднников органа управления. Здесь фиксируются конкретные функции (виды работ), прав, обязанностей и ответственности, организационные отношения руководства и подчиненных, слунжебные взаимосвязи сотрудников и др. Все это регламентирунется административно-правовыми нормами, в целях повышенния эффективности организации управления.

Процесс создания системы управления предполагает обязантельное административно-правовое закрепление организационнных отношений и связей. В этих целях разрабатывается полонжение об органе управления определенного уровня, где фиксинруются предмет ведения, компетенция, организационно-штатнная структура, номенклатура должностей, права, обязанности и ответственность должностных лиц.

28

Как отмечалось, наряду с определением функциональной и организационной структур системы управления, предусматринвается также организационная работа по подбору и расстановнке кадров, формирования коллектива, материально-техничеснкого обеспечения сотрудников помещением, оборудованием, средствами транспорта, связи, организационной и специальнной техникой и т. п.

Сложность функций организации, многообразие составлянющих ее видов деятельности обусловливает создание в относинтельно высокого уровня в системах государственного управленния специализированных служб и подразделений (организацинонно-штатных, кадровых, материально-технических, финансонвых, информационных, делопроизводства, социального и мединцинского обеспечения, а также учебных заведений). Однако это не освобождает руководителей от обязанности реализации даннной функции организации. Более того, с повышением уровня управления она занимает все большее место в их работе.

Регулирование (в том числе и правовое регулирование) представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода корректировка уже органинзованной системы управления применительно к изменяющимнся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от заданнных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования функцией управления. Необходимость регулирования определяется постоянными изменениями как, в самой системе, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании, так изменениями факторов и условий возндействия внешней среды. При этом следует заметить, что отнсутствие изменений или противоречий в развитии системы управления, есть явление совершенно нереальное и даже регнрессивное. Именно существование противоречий, их устраненние выступает объективной предпосылкой развития не только отдельных систем управления, но и всех социальных систем, в том числе государства и общества в целом. Одной из целей аднминистративно-правового регулирования и является правовая оценка противоречий (споров) в управлении и их разрешение, что характерно для континентального административного пранва. В административном праве Японии, наоборот, создается синстема норм, предупреждающих эти споры (конфликты).

Например, регулирование внутри системы управления явнляется, по существу, организаторской деятельностью (распо-

рядительством) ее субъекта по отношению к объектам управнления; это регулирование осуществляют в своей деятельности и органы исполнительной власти в целях упорядоченности и слаженности их функционирования, направленных во внешннею сферу по предмету действия и компетенции. Оно заключанется в организации оперативного управления, то есть налажинвании повседневной работы подразделений и сотрудников, взанимодействия структурных звеньев в конкретных ситуациях, обучения и воспитания кадров. Регулирование конкретизирунет управление, способствуя успешному решению оперативно-служебных задач. Поэтому объем работы по выполнению фуннкции регулирования возрастает по мере приближения к иснполнительскому уровню системы управления.

В настоящее же время правовое регулирование как часть общей функции регулирования осуществляется, в основном, уполномоченными органами исполнительной власти государнственного управления, их должностными лицами и направленна во внешнюю сферу деятельности по предмету ведения и компетенции. Кроме функции правового регулирования органны управления, их уполномоченные должностные лица осунществляют и такую функцию управления как контроль. Отнсутствие федерального закона о едином государственном контнроле, по существу, лишает органы государственного власти и управления необходимой обратной связи, то есть получения своевременной, полной и достоверной информации о результантах функционирования системы органов исполнительной влансти, что ставит под сомнение возможность эффективного упнравления делами государства, ввиду неполной или искаженнной информации о процессах, проходящих в государстве и обнществе.

Контроль как функция управления необходим для постонянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Выступая в качестве одного из эффективных инструментов повышения уровня всей организаторской работы, контроль является одновременно и методом воспитания кадров, среднством обеспечения дисциплины в процессе выполнения управнленческой деятельности. Как функция управления, он преднставляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, станндартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выявнляются результаты управленческих воздействий, допущенные

отклонения от принципов организации и регулирования, в том числе и правового.

Контроль Ч своеобразная форма обратной связи, позволяюнщая устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы.

Следовательно, контроль служит двум основным целям.

Во-первых, он позволяет направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посреднством проверки фактического состояния дел, степени реальнонсти осуществления принятых решений.

Во-вторых, он дает возможность совершенствования деянтельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит отражение в решаемых с его помощью управленченских задачах. Ими являются: неуклонное соблюдение норм Конституции РФ и исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных орнганов и иных объектов управления; своевременное и качественнное выполнение управленческих решений; повышение исполннительской дисциплины, ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостатнков; оказание соответствующей помощи подчиненным аппарантам и сотрудникам, повышение деловитости и оперативности, сокращение бумажного потока, преодоление кабинетного стинля работы, тяги к многочисленным заседаниям и совещаниям. К числу задач контроля также относятся: выявление передонвого опыта с внедрением его в практику, осуществление пранвильного подбора и расстановки кадров, своевременное прендупреждение их от ошибок в работе.

Контроль, представляя собой сбор и обработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результантов. Он обязательно дополняется управленческим воздействинем, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уровння соответствующего органа управления, предмета ведения и компетенции. Выше были подробно рассмотрены такие функнции государственного управления как регулирование и контнроль, наиболее используемые в настоящее время органами гонсударственного управления и органами исполнительной власнти. Функций же государственного управления гораздо боль-

30

31

ше, их классификация разнообразная. Заслуживает внимание следующая классификация основных функций государственнного управления:

Х прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учентом всех условий и факторов влияния; например, с учентом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений госундарственной деятельности;

Х планирование-деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;

Х выявление и осмысливание актуальных проблем, формунлирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных конличественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;

Х разработка вариантов, обоснование и принятие рационнального решения (в правовой форме) и организация его

исполнения;

Х распорядительство (руководство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного упнравления в целях улучшения их взаимодействия;

Х контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, соблюдения пранвил и норм и принятия мер дисциплинарной ответственнности к виновным;

Х учет наличия финансовых, кадровых, материально-техннических и других ресурсов;

Х информационное обеспечение и информационно-аналинтическая работа;

Х кадровое, материально-техническое обеспечение, финаннсирование и т. п.

Перечисленные функции являются основными для органов государственного управления и по существу характеризуют содержание их деятельности. Регулирование отношений, свянзанных с реализацией этих функций государственного управнления, и является объектом и предметом регулирования норм административного права. 32 ааг

Функции государственного управления реализуют и друнгие органы государственной власти; например, Государственнная Дума России утверждает федеральный бюджет и заслуншивает отчет об его исполнении, утверждает на должность Председателя Правительства РФ по представлению Президента РФ и др.

Судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственными органами управления правовых актов упнравления о законности разрешения дел об административных правонарушениях, реализуемых в судебном порядке, и др. При этом все законодательные, исполнительные и судебные органны власти и органы прокуратуры осуществляют внутриорга-низационное управление (регулируемое административными нормами) своими аппаратами в целях повышения эффективнности осуществления своих основных (предметных) функций, закрепленных в законодательстве.

1.3. Органы исполнительной власти: понятие, признаки, правовые основы образования и принципы деятельности

Возникновение термина лисполнительная власть за рубенжом имеет сравнительно давнюю историю как принцип разнделение власти и создания системы лсдержек и лпротивовенсов: то есть увеличение объема власти какого-либо государнственного органа или должностного лица должно быть адекнватно увеличению объема ответственности во избежание ненконтролируемых видов государственной власти. В нашей странне исполнительная власть законодательно впервые была закнреплена как самостоятельная ветвь государственной власти в ст. 10, 11 и 110 Конституции РФ, принятой на референдуме Х12 декабря 1993 г.

В ст. 10 утверждается: лГосударственная власть в Российс кой Федерации осуществляется на основе разделения на законнодательную, исполнительную и судебную. Органы законодантельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны В этой статье следовало бы указать, что самостоятельность вышеназванных ветвей единой государственной власти касанется только предметов ведения и объема полномочий, что не очень четко записано далее в п. 2 ст. 11, где сказано, что лраз граничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации... осуществляется Конституцией

2-Административноса право

33

РФ (в главе 5 Ч законодательная власть, главе 6 Ч исполнинтельная власть, главе - 7 судебная власть), а разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется еще, кроме Конституции РФ, Федеративными и иными договорами.

Следовательно, правовые основы образования и организанция деятельности органов исполнительной власти закреплены нормами ст. 10 и 11 Конституции РФ как самостоятельной государственной власти, предмет ведения и полномочия котонрой закреплены в главе 6 Конституции РФ и в ФКЗ лО Правинтельстве РФ.

Первый признак органа исполнительной власти РФ состонит в том, что его высшим звеном (подсистемой) является Пранвительство РФ, коллегиальный орган, осуществляющий свои 1аа исполнительно-распорядительные функции, в основном, в форнме коллегиального принятия постановлений Правительства РФ, которые являются нормативно-правовыми актами по предментам ведения и в объеме компетенции Правительства РФ и обя-! зательны для исполнения на всей территории Российской Фендерации. Аналогично правительства и администрации осущенствляют свою деятельность на уровне субъектов РФ.

При этом, в ст. 113 также отмечен и принцип единоначанлия в определении основных направлений деятельности Пранвительства РФ как высшего исполнительного органа государнственной власти, определяемых Председателем Правительства РФ; он также организует работу Правительства РФ (ст. 113). Однако способы и пути решения проблем по определенным направлениям принимаются коллегиально в форме нормантивных постановлений Правительства РФ. Аналогично в ценлом реализуется принцип единоначалия и коллегиальности в государственном управлении и органами исполнительной влансти субъектов РФ.

Второй признак органов исполнительной власти, касается предмета ведения, его границ и порядка принятия администнративно-правовых актов. В одном случае они принимаются на основании Конституции РФ, федеральных законов, нормативнных указов Президента РФ (касается системы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с п. 2, ст. 77 и п. 1,2, ст. 115 Конституции РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ).

В другом случае органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения субъекта РФ в соответствии с ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной вла-

сти и принимают свои решения на основании норм конститунций республик в составе России и норм Уставов субъектов РФ, а также иных законов субъектов РФ. При этом, в соответствии п. 6, ст. 76 Конституции РФ, если существуют противоречия (правовая коллизия) между федеральным законом и законом субъекта РФ, то вне пределов ведения РФ (п. 4. ст. 76) дейнствует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что также не способствует укреплению целостности функционирования сиснтемы исполнительной власти РФ.

Третий признак касается федеральных органов исполнинтельной власти. Их решения (акты управления) всегда прининмаются на основании законов и указов Президента РФ, то есть являются не только подзаконными актами в сфере управленния, но по иерархии актов управления они не должны протинворечить нормативным указам Президента РФ, которые являнются высшими подзаконными актами управления, в случае их противоречия указу, он отменяет эти акты федеральных органнов исполнительной власти, исключение составляют решения (акты управления) органов исполнительной власти субъектов РФ. Он своим указом только приостанавливает действие этих решений (актов) в случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2, ст. 85 Конститунции РФ). То есть действия актов органов исполнительной влансти субъектов РФ не могут быть приостановлены, если они противоречат указу Президента РФ. Здесь даже не оговариванется условие ст. 73, когда субъекты РФ обладают всей полнонтой государственной власти. Это также является признаком, ослабляющим целостность системы исполнительной власти РФ.

Четвертый признак органов исполнительной власти отранжен в п. 1 ст. 11 << Государственную власть в Российской Феденрации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ (исполнительная власть - выделено автором Б.Ч.) и суды РФ, то есть к перечисленным в ст. 10 органам государственной влансти дополняется и Президент РФ как глава государства (п. 1 ст. 80 Конституции РФ).

Президент РФ как глава государства обеспечивает соглансованное функционирование и взаимодействие органов гонсударственной власти (выделено автором - Б.Ч.). Не являясь по Конституции РФ высшим должностным лицом государственнных органов исполнительной власти, он не только реализует

34

2-2

35

огромный объем функций органов исполнительной власти (см. Глава 4), что вступает в правовую коллизию с высшей по знанчению ст. 10 Конституции РФ (см. ст. 16). Актуальный вопрос разграничения компетенции ФКЗ лО Правительстве РФ, приннятый 17 декабря 1997 г. был практически решен, но принянтая одновременно обеими палатами Федерального Собрания РФ 31 декабря 1997 г. поправка у ФКЗ проблему разграничения полномочий Президента РФ и Правительства РФ сделала опять наиболее острой, что также ослабляет самостоятельность и ценлостность системы исполнительной власти в РФ.

Пятый признак касается единства системы органов исполннительной системы по предметам ведения и в объеме компентенции. К решениям органов власти (в том числе и к решениням исполнительной власти-правительства РФ), принятым им по предметам ведения и в объеме полномочий Президент РФ в соответствии с (п. 2. ст. 80, п. 1. ст. 85) может использовать согласительные процедуры (выделено-автором Б.Ч. ) для разрешения разногласий между органами государственной влансти РФ и в случае недостижения согласованного решения пенредать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Однако Президент РФ, руководствуясь п. 3. ст. 115, отнменяет Постановления и распоряжения Правительства РФ, что вступает в правовую коллизию ст. 10. При этом в соответствии с п. 2 ст. 85 Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным занконам, международным обязательствам РФ или нарушения прав человека и гражданина до решения этого вопроса соответствунющим судом.

В соответствии с п. 2 ст. 77 по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ образованна единая система исполнительной власти РФ, однако упнравляющая подсистема (субъект управления) подчинена непонсредственно Президенту РФ, так как он назначает Председатенля Правительства РФ, его заместителей и министров, но, главнное, отменяет Постановления Правительства РФ и решает друнгие вопросы, а по отношению к управляемой подсистеме иснполнительной власти субъектов РФ, их решения Президент РФ (п. 2 ст. 85) может только приостанавливать до решения этого вопроса соответствующим судом. То есть в результате этого ставится под сомнение само единство системы исполнинтельной власти.

Шестой признак органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти включает три подсистемы.

36

2-4

Управляющая подсистема (высший орган исполнительный влансти) Ч правительство РФ как коллегиальный орган (субъект управления). Управляемая подсистема ФОИВ России и однонвременно управляющая своими одноименными органами на уровне субъектов РФ и территориальными органами исполнинтельной власти, реализующими некоторые функции исполнинтельной власти. Третий уровень подсистемы правительства и администрации субъектов РФ, является управляемой подсиснтемой по предметам ведения РФ и совместному ведению РФ и субъектов РФ (в некоторых субъектах РФ функции исполнинтельной власти осуществляет президент как глава исполнинтельной власти), что также усложняет осуществление единнства и целостности системы исполнительной власти РФ.

Исходя из содержания перечисленных выше признаков орнганов исполнительной власти, необходима разработка и приннятие федерального закона лО целостной системе органов иснполнительной власти РФ, пока же действует указ Президеннта РФ, принятый от 14 августа 1996 г., который не отвечает требованиям единства и целостности системы исполнительной власти РФ, так как регламентирует деятельность только ФОИВ, а не всей системы исполнительной власти РФ.

При этом в соответствии с пунктом г) ст. 71 лустановление системы федеральных органов исполнительной власти нахондится в ведении Российской Федерации, а в соответствии п. 1 ст. 76 по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ и ФЗ, именющие прямое действие на всей территории РФ.

В случае принятия федерального закона лО целостной сиснтеме органов исполнительной власти в РФ, в соответствии с пунктом г), ст. 71 и п. 1, ст. 76 Конституции РФ уже можно не только говорить о единой системе исполнительной власти, но и на практике укреплять исполнительную вертикаль, что понложительно скажется на эффективности деятельности всей системы исполнительной власти и укреплении вертикали влансти в РФ, что, по существу, и делается в настоящее время, только пока усилиями института полномочных представитенлей Президента РФ в Федеральных округах, что далеко не донстаточно.

Кроме этого, в принятом указе Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 лСтруктура федеральных органов исполнительнной власти юридически некорректно первым пунктом стоит Правительство РФ, когда согласно ст. 10, 11 и 110 Правительнство РФ является органом исполнительной власти РФ и не должно входить в структуру федеральных органов исполнинтельной власти.

37

Реализуя исполнительную власть, Правительство РФ осунществляет большой объем распорядительных функций, приннимая постановления и распоряжения по предметам ведения и в объеме компетенции, которые обязательны для исполненния федеральными органами власти, органами исполнительнной власти субъектов РФ; за исключением ст. 73 и п. 4. ст. 76 исполнительная власть субъектов РФ осуществляет собственнное правовое регулирование, а в соответствии с п. 6 ст. 76 в случае противоречия, между федеральным законом и законом субъекта РФ, действует закон субъекта РФ. А так как ст. 73 имеет расширительное толкование, то есть то, что не указано в ст. 71 и 72 относится к исключительному ведению государнственной власти субъекта РФ, то это в конечном итоге усложнняет реализацию принципа единства органов исполнительной власти как целостной системы в реализации функций государнственной власти.

О большом объеме осуществления исполнительных функнций Президента РФ можно судить по многим статьям Констинтуции РФ. Председатель Правительства РФ назначается Прензидентом РФ, последний утверждает по предложению Предсендателя Правительства РФ структуру федеральных органов влансти, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральнных министров (ст. 111-112), определяет основные направленния деятельности Правительства РФ и организует его работу, при этом не являясь высшим должностным лицом исполнинтельной власти, как в предыдущей Конституции РФ. На оснонвании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законнов, нормативных указов Президента РФ, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их иснполнение.

Смешивание предметов ведения и полномочий Правительнства РФ как самостоятельной ветви государственной власти с предметом ведения и полномочиями федеральных органов иснполнительной власти не способствует упорядочиванию деятельнности, приведению в состояние целостного единства всей сиснтемы исполнительной власти в России.

К федеральным органам исполнительной власти согласно указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 (в текущей ред. указов Президента РФ от 11 марта 2003 г.) относятся:

1) Федеральные министерства;

2) Государственные комитеты;

3) Федеральные комиссии России;

4)а Федеральные службы России;

38

5) Российские агентства;

6) Федеральные надзоры России;

7) Иные федеральные органы исполнительной власти:

а) Главное управление специальных программ Президен-

та РФ;

б)а Государственная техническая комиссия при Презинденте РФ;

в) Управление делами Президента РФ;

г) Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству

с иностранными государствами;

д) Комитет РФ по финансовому мониторингу.

Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в распоряжении ее субъектов находятся все наиболее сущенственные атрибуты государственной власти (например, финаннсы, средства коммуникации, армия, внутренние войска, милинция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п. ).

Исполнительная власть по своей природе не тождественнна административной власти, так как административная власть Ч это, прежде всего, реализация внесудебного, то есть административного принуждения.

Особое значение в осуществлении функций исполнительнной власти отводится конституционным принципам организанции деятельности исполнительной власти.

К конституционным следует отнести такие принципы: народовластие, социальная справедливость, демократизм, вернховенство закона, разграничения предметов ведения, функнциональная самостоятельность ветвей власти, законность, приноритет прав человека и гражданина, легитимность, гласность, централизация и децентрализация, федерализм и объективнный учет национальных интересов больших и малых нарондов.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конститунции РФ, означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного самонуправления. Контроль за деятельностью органов исполнительнной власти должен осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом. При этом используются различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц. Слендует оценивать, в какой мере реализуется воля народа в приннимаемых законах. Если они реально выражают волю боль-

39

шинства народа, то федеральные законы являются правовой формой народовластия.

Принцип социальной справедливости (ст. 2, 7 Конститунции РФ) закреплен в социальной политике государства, котонрая направлена на создание условий, обеспечивающих достойнную жизнь и свободное развитие человека. Однако эта наибонлее актуальная функция государства пока остается наиболее трудноразрешимой в обозримом будущем. В деятельности орнганов исполнительной власти конституционное право граждан на социально-экономическую защиту, защиту от посягательств на их жизнь, здоровье, собственность, права, свободы и законнные интересы корреспондируется с обязанностью уполномонченных на то органов, должностных лиц рассмотреть обращенние и принять по нему необходимое решение. Пока же оклад Президента РФ Ч 100 тыс. руб., министров и депутатов ГД России Ч 50 тыс. руб., а МРОТ гарантированный государством с 2002 г. Ч 450 руб., даже декларировать в законе осуществленние социальной политики государства, мягко говоря, прежндевременно.

Принцип демократизма отражен в ст. 1, 3, 12, 31, 32 и др. Конституции РФ. Реализация этого принципа демократизма осуществляется в двух основных формах: непосредственная Ч в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференцинях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обращенния граждан по совершенствованию законодательства) и др.; представительная Ч через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции РФ) означает иерархическую правовую систему в соответнствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает основной закон государства Ч Конституция РФ. Все нормативно-правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение основного закона.

Принцип разграничения предметов ведения, функционнальной самостоятельности ветвей государственной власти, ее баланса закреплен в ст. 10 и 11 Конституции РФ.

Принцип разграничения предметов ведения и полномончий (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) проявляется также и в том, что акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ не должны быть противоречивы. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти создают свои территориальные

40

структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации передают им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъекнтов Федерации также передают им часть своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ), в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоупнравления, должностные лица, граждане и их объединения равнны перед законом и обязаны его соблюдать.

Принцип приоритета прав человека и гражданина (ст. 2,18 Конституции РФ) в законодательстве и, особенно, в админнистративной практике наиболее актуален. Для правового гонсударства должно быть характерно то, что права личности явнляются высшей ценностью, а все государственные органы и, в первую очередь, органы исполнительной власти, несут ответнственность за несоблюдение этих прав. Права человека и гражнданина должны быть реально и надежно защищены от любого злоупотребления органов государства и должностных лиц.

Принцип легитимности тесно связан с принципом демокнратизма, то есть оказания доверия и поддержки народом органнов государственной власти и органов местного самоуправленния в соответствии со ст. 32, 33, 130, 131 Конституции РФ. Без осуществления этого принципа любые органы государственнной власти и органы местного самоуправления будут функцинонировать неэффективно, решая преимущественно задачи узнкого круга лиц.

Принцип гласности (ст. 24 Конституции РФ) предполагает не только открытость информации и, прежде всего, законодантельства, но и доступность, и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим интересы граждан. Любые нормативные правовые акты, зантрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражнданина, не могут применяться, если они не опубликованы офинциально для всеобщего обозрения.

Принцип федеративного устройства Российской Федеранции (ст. 1, 5 Конституции РФ) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в РФ.

41

Принцип сочетания централизации и децентрализации.

Необходимость централизации вытекает из единства данной системы, когда объем функций и полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством (ст. 71-73 Конституции РФ).

Принцип централизации в настоящее время имеет больншое созидательное значение, ибо в нашем многонациональном государстве система органов исполнительной власти, закрепнленная Конституцией РФ, законами и указами Президента РФ, является важнейшей гарантией против участившихся явлений сепаратизма.

Принцип децентрализации касается предметов ведения и полномочий субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), а также комплекса вопросов местного самоуправления в решеннии своих задач экономического и социально-культурного ханрактера.

Принцип объективного учета национальных особенноснтей (ст. 17,19 Конституции) в деятельности органов исполнинтельной власти и государственного управлении в России в нанстоящее время является одним из наиболее актуальных. Мнонгочисленные межнациональные конфликты требуют внимательнного изучения этого принципа и учета при организации деянтельности органов исполнительной власти. К сожалению, объем административной правосубъектности зависит не только от социального положения человека, но и от его национальности, что вступает в противоречие с конституционным принципом равноправия (часть 3 ст. 5 и часть 2.ст. 19), а ст. 69, пункт в) ст. 71 и пункт б) ст. 72 Конституции России вступают в правонвую коллизию с этим конституционным принципом, а согласнно части 2 ст. 16 лНикакие другие положения настоящей Коннституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1. Понятие управления, выработанное наукой кибернетикой.

2.а Понятие системы управления, ее признаки, системный признак, системный подход, системный анализ в управлении.

3. Понятие проблемы, ее актуальности, цели, задачи и функции.

4.а Понятие принципа, организационные принципы управления

5. аПонятие термина лорганизации управления.

6.а Понятие социального управления, его содержание, признаки и виды.

42

7.а Понятие государственного управления, его признаки, правовые основы, содержание деятельности.

8.а Классификация органов государственного управления, общие функции государственного управления.

9.а Стадии управленческого цикла, их характеристика.

10.а Функциональная и организационная структура системы госундарственного управления.

11.а Органы исполнительной власти, понятие и основные признаки.

12.а Конституционные принципы организации деятельности исполннительной власти.

13.а Система органов исполнительной власти.

14.а Структура федеральных органов исполнительной власти.

Будьте внимательны к своим мыслям, они нанчало поступков.

Чевист

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, КАК НАУКА И КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

2.1. Понятие, предмет, метод и система отрасли административного права, его источники, соотношение с другими отраслями права

Административное право является одной из основных пубнличных отраслей права и предназначено, прежде всего, для регулирования специфических (управленческих) общественных отношений в сфере деятельности органов исполнительной влансти, государственного управления и администрации органов местного самоуправления.

Административно-правовые нормы регулируют также упнравленческие отношения в процессе деятельности иных форм осуществления государственной власти (законодательной, сундебной), их обслуживающих аппаратов, в сфере деятельности института президентства и обслуживающих его структур, а также в аппаратах прокуратуры, государственного контроля, военного управления, аппаратах ЦИК РФ, Счетной палаты и иных государственных органах, а также управленческие отноншения, возникающие в сфере негосударственного управления,

43

например, в связи с осуществлением общественными объединнениями некоторых функций государственного управления (ДНД, товарищеские суды, комиссии по делам несовершеннонлетних и защите их прав и др.).

Административное право как отрасль Ч это совокупность юридических норм и правил, регулирующих поведение субъекнтов права в процессе осуществления ими управленческих отнношений в сфере деятельности органов исполнительной власнти, государственного управления, администраций органов МСУ и отношения управленческого характера, возникающие при реализации других форм государственной деятельности: законнодательной, института президентуры, судебной, прокурор-ской и др.

Административное право как понятийная категория ознанчает, прежде всего, государственно-управленческое право, пуб-личную отрасль права, так как объектом регулирования его норм и правил являются управленческие отношения, складынвающиеся, в основном, в сфере деятельности органов исполнинтельной власти, государственного управления и другие управ-ленческие отношения, в которых властным субъектом управнления с одной стороны всегда выступает государственный орган исполнительной власти, государственный орган управления, их должностное лицо или законодательно уполномоченный общественный орган (ДНД, товарищеские суды, различные административные комиссии органов местного самоуправленния).

Инициативной стороной в административно-правовых отнношениях, как правило, выступает субъект управления, обландающий государственно-властными полномочиями по отношеннию к объекту управления, обладающему правомочиями, то есть правом требовать соблюдения, исполнения и защиты своних прав, свобод и законных интересов (т.е. реализация коннституционного принципа лчто не запрещено, то разрешено). Следует отметить, что термин лзащита охраняемых законом интересов уже по объему нежели лзащита законных интеренсов.

По своей сущности административное право как регулятор общественных отношений в целом не отличается от других отраслей права. Каждая отрасль права имеет свой предмет ренгулирования, под которым в целом понимаются конкретные однородные общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности человека, а метод воздейнствия на эти отношения может быть заимствован у другой от-

44

расли права. Например, административные методы воздействия используются другими отраслями права: финансовой, таможеннной, налоговой, муниципальной, земельной и др.

Административное право как отрасль права - это совонкупность норм, правил поведения установленных или санкнционированных государством, его уполномоченными органанми, должностными лицами, обеспеченных мерами государнственного принуждения в целях регулирования управленчеснких отношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, админнистраций органов МСУ, а также в деятельности иных госундарственных органов власти и их аппаратов, в деятельности негосударственных организаций, уполномоченных в законном порядке осуществлять управленческие функции. То есть в сферу административно-правового регулирования включен одннородный круг управленческих общественных отношений, вознникающий в процессе практической, повседневной реализанции функций и задач жизнеобеспечения личности, государнства и общества в целом органами исполнительной власти, государственного управления и администрациями органов МСУ.

Предметом отрасли административного права принято счинтать управленческие общественные отношения, возникающие в процессе реализации государственно-властных функций и задач для достижения целей административно-правового регунлирования органами исполнительной власти, государственнонго управления, администрациями органов МСУ и их уполнонмоченными должностными лицами. Следует сразу отметить, что предмет и объект отрасли права и учебной дисциплины по содержанию Ч это управленческие отношения, только объект как управленческие отношения расположен по окружности предмета, то есть, по существу, предметы различных отраслей и дисциплин взаимосвязаны между собой через свои объекты.

Кроме этого, нормами административного права охранянются общественные отношения, регулируемые другими отнраслями права, например, земельного, горного, водного, финнансового, таможенного, налогового, муниципального, жинлищного и др.

Объектом административно-правового регулирования являнется широкий круг общественных отношений, складывающийся в сфере осуществления функций и задач органов исполнительнной власти, государственного управления, деятельности админнистраций органов МСУ, других органов государственной вла-

45

сти (законодательной, судебной), их аппаратах, иных государнственных органов, а также санкционированных государством видов деятельности, реализуемых негосударственными органнами (ДНД, товарищеские суды, профсоюзы, различные админнистративные комиссии при органах МСУ). Следовательно, объект административного права шире его предмета и являетнся как бы лпограничным рубежом и средством взаимодейнствия с другими отраслями права.

Объектом административного права являются также админнистративно-процедурные и другие организационно-правовые отношения в сфере деятельности аппаратов исполнительной власти, государственного управления, а также внутриоргани-зационные управленческие отношения в аппаратах, обслужинвающих институт президентуры, органы законодательной влансти, суда, прокуратуры, Счетной палаты, Центральной избинрательной комиссии и др.

Здесь работает такой принцип: если сильно сужать предмет отрасли права, то сама отрасль обедняется, многое теряет; если расширять границы предмета до границ объекта, то можно утратить самостоятельность предмета самой отрасли права, так как она смыкается с предметами других отраслей права.

Административный метод Ч это властный метод, осущенствляемый от имени государства; в нашем случае он осуществнляется органами исполнительной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ их уполномоченнными должностными лицами; гарантируется и обеспечивается его реализация государственными мерами убеждения и приннуждения. В определенных случаях законодательством этот властный метод может делегироваться иным, не государственнным, органам, на основании и в порядке, определенном законном (например, члены ДНД могут доставлять правонарушитенлей в штаб ДНД или общественный пункт охраны правопоряднка для составления административного протокола).

Кроме административного (властного) метода в администнративном праве широко используются методы административнно-договорные, например, заключение контракта о прохожденнии военной службы или иной специализированной службы в государственных органах. Во время заключения администрантивного договора действует принцип равноправия сторон, когнда же договор о контрактной службе подписан сторонами, то в действие вступает метод властиподчинения (приказ начальнинка обязателен для исполнения подчиненным). Однако есть иснключение, когда заключается равноправный административ-

46

ный договор между органами исполнительной власти субъекнтов РФ или между органом исполнительной власти субъекта РФ и Федеральным органом исполнительной власти. Здесь ренализуется характер равенства сторон, участников администрантивно-правовых отношений. В органах исполнительной власнти, государственного управления могут возникать горизонтальнные управленческие отношения (согласования, коллегиальнонго обсуждения, использование компромиссов при выработке и принятии управленческих решений и др.). В административнном праве используются и методы стимулирования управленнческой деятельности, различные поощрения (моральные и мантериальные), налоговые льготы и др. Значительно реже иснпользуются методы административного принуждения, так как это дорогостоящие методы и не всегда эффективны. Методы государственного управления и регулирования в новых экононмических условиях претерпевают серьезные изменения в соотнветствии с условиями и действиями факторов внешней среды, уровня правосознания граждан и должностных лиц государнства, как субъектов административно-правовых отношений.

Система отрасли административного права Ч это совонкупность норм, правил административного права, взаимосвянзанных и взаимозависимых и образующих специфическое иннформационно-правовое единство, обеспечивающее эффективное правовое регулирование управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной деятельности, государнственного управления, администраций органов МСУ, а также отношения в сфере управленческой деятельности, осуществнляемой другими органами государственной власти и их обслунживающими аппаратами и иными уполномоченными законом субъектами административного права.

Отрасль административного права имеет тесную взаимонсвязь со всеми другими отраслями права, но при этом обландает специфическими признаками, обусловленными своим преднметом регулирования, методом воздействия, источниками права и иными признаками.

Наиболее тесная связь административного права с коннституционным правом, которое определяет принципы органнизации и деятельности всех других отраслей права. Констинтуционное право и его нормы регулируют основные общественнные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, организации видов государственной власти, ее осунществления на основе ее разделения на законодательную, иснполнительную и судебную, взаимоотношения личности, обще-

47

ства и государства. Конституционное право регламентирует порядок образования и организацию деятельности органов иснполнительной власти РФ.

Имеется тесная связь с наукой государственного и мунинципального управления, так как административно-правовынми нормами регламентируются и охраняются управленческие отношения, возникающие в сфере реализации государственнных функций и задач, а также закрепляется правовой статус органов государственного управления и администраций органнов МСУ

Тесная связь административного права с муниципальнным правом, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему орнганов государственной власти. Деятельность органов местного самоуправления может быть объектом административного права в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, если они наделянются законом отдельными государственными полномочиями. При органах МСУ существуют множество различных админинстративных комиссий, уполномоченных рассматривать и разнрешать дела об административных правонарушениях и налангать административные наказания на виновных.

Тесная связь с дисциплиной правоохранительные органны, так многие органы исполнительной власти, государственнного управления осуществляют в качестве своих основных (предметных) функций правоохранительные, статус правоохнранительных органов определен административными норманми, правоохранительная деятельность также регламентированна в основном административно-правовыми нормами. Правонохранительные органы, должностные лица осуществляют свои функции и задачи, используют административно-юрисдикци-онные полномочия. Прокурорский надзор за соблюдением Коннституции РФ и исполнения законов в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, осущенствление судебного контроля за действиями и решениями орнганов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц также осуществляется на основе и в понрядке, определяемыми административно-процессуальными норнмами.

Тесная связь с финансовым, налоговым и таможенным правом. Административное право определяет компетенцию этих органов, регулирует организацию их деятельности, а такнже регламентирует административно-процессуальный порядок рассмотрения дел и привлечение к административной ответ-

48

ственности правонарушителей в этих отраслях права. Здесь роль норм административного права является правоохранительнной.

Имеется связь с земельным правом, нормы которого регунлируют отношения между землепользователями и государством. Вместе с тем, органы исполнительной власти сдают земельные участки в аренду, производят их изъятие, контролируют их рациональное использование. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права. Охрана этих отношений также осуществляется нормами административнонго права.

С трудовым правом также имеется связь в сфере регулинрования нормами административного права служебных обянзанностей и прав должностных лиц, прохождение специальнной государственной службы (оборона, внутренние дела, служба безопасности и др.).

Связь с гражданским правом по вопросам регулирования имущественных отношений со стороны органов исполнительнной власти, органов государственного управления, их должнонстных лиц осуществляется также методом власти-подчинения. Например, распоряжением органа исполнительной власти пенредается имущество и оборудование от одной государственной организации другой Ч муниципальной.

Связь с уголовным правом осуществляется по мере квалинфикации состава административного правонарушения, по стенпени общественной опасности деяние, если не предусмотрена уголовная ответственность, то в течение двух месяцев решаетнся вопрос о привлечении правонарушителя к административнному наказанию. Границы между административным проступнком и преступлением иногда очень трудно различимы.

Также связь административного права имеется с уголовнно-процессуальным, гражданско-процессуальным и судебнным законодательством. Основное отличие использования фуннкций административной власти (вне судебной) органами иснполнительными власти, государственного управления и их долнжностными лицами (юрисдикционных полномочий) по рассмотнрению и разрешению управленческих споров и дел об админинстративных правонарушениях.

Однако судьи при рассмотрении административных дел, как и прокуроры, руководствуются административно-процессуальнными нормами.

Имеется связь с такими отраслями права как: воздушнным, морским, лесным, природоохранным, горньщ, тамо-

49

женным и др. отраслями. Отношения в них регламентируютнся различными отраслями права, в том числе и нормами админнистративного права, которые осуществляют правоохранительнные функции.

2.2. Предмет, метод, методология

и задачи науки административного права

Определение и обоснование предмета науки административнного права в настоящее время является наиболее актуальной проблемой, так как в государстве в последнее десятилетие пронводятся радикальные политические, социальные, экономичеснкие, правовые и организационные реформы.

Административная наука как одна из научных отраслей публичного права представляет собой систему теоретических взглядов, представлений и положений об отрасли администрантивного права, предмете и методе его регулирования. Прежде чем перейти к рассмотрению этого вопроса следует уточнить понятие терминов лнаука и лтеория.

Наука Ч это сфера человеческой деятельности, назначенинем которой является выработка и теоретическая систематизанция объективных знаний о реальной действительности.

В нашем случае речь идет о выработке и систематизации объективных знаний о реальных процессах, происходящих в области управленческих отношений в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и их уполномоченных должностных лиц.

Теория Ч это система научных знаний о внутренней приронде явлений. То есть с помощью науки как особого вида человенческой деятельности не только получают объективные знания о сущности исследуемых явлений, но и теоретически системантизируют эти знания в соответствии с внутренней природой этих явлений. Роль же теории сводится к теоретической систенматизации объективных знаний о реальных процессах в упнравленческих отношениях с целью их упорядоченности, сонгласованности и оптимизации.

Административная наука, как одна из научных отраслей права, вырабатывает и теоретически систематизирует объекнтивные знания, идеи, взгляды, понятия, представления и понложения об отрасли административного права, ее предмете и методе его регулирования, ее правотворческой и правоприменнительной практике, осуществляемой органами исполнитель-

50

ной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ и их уполномоченными должностными лицами.

Предмет (что исследуется) и объект (на что направлено исследование) науки административного права существенно отличается от предмета (объекта) отрасли права и учебной диснциплины, где существует только различие предмета и объекта в объеме управленческих отношений.

Предметом науки административного права является иснследование законов, закономерностей и особенностей в управнленческой деятельности органов исполнительной власти, органнов государственного управления, администраций органов МСУ, их должностных лиц и осуществляемых при этом управленнческих отношений в иных сферах, эффективности администнративно-правовых норм, регулирующих эти отношения, пранвоприменительной практики, выявление свойств, с целью их совершенствования. Объект науки административного пранва (на что направлено исследование), это управленческие отнношения, которые исследуются наукой с целью их совершеннствования. Перед наукой ставятся задачи исследования с ценлью совершенствования административно-правового регулиронвания управленческих отношений.

К числу основных задач исследования науки администрантивного права следует отнести:

1)а предмет административного права в современных услонвиях становления и развития исполнительной власти, госундарственного управления;

2)а методы и формы правового регулирования в деятельноснти органов исполнительной власти, исполнительно-распорядинтельной деятельности органов государственного управления в современных условиях;

3) правовой статус органов исполнительной власти, органов государственного управления, администраций органов МСУ, как субъектов административно-правовых отношений;

4) правовое положение физических лиц в сфере деятельнонсти органов исполнительной власти, государственного управнления, администрации органов МСУ;

5)а административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих, как субъектов административно-правовых отношений;

6) правовое положение негосударственных и общественных объединений как коллективных субъектов административно-правовых отношений;

51

7) административно-юрисдикционная деятельность, ее поднведомственность в разрешении управленческих споров и раснсмотрения индивидуальных дел об административных правоннарушениях;

8) ответственность по административному праву;

9) административное правонарушение и административная ответственность;

10) административный процесс и его виды;

11) административное производство и его виды;

12) административно-правовые режимы;

13)а эффективность обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственнного управления, администраций органов МСУ и их должноснтных лиц;

14)а административно-правовое регулирование общего, отнраслевого и межотраслевого государственного управления и его правовое регулирование;

15)а административно-правовое регулирование управленченских отношений в экономической, хозяйственной, промышнленной, аграрной сферах и областях;

16) административно-правовое регулирование государственнного управления в административно-политической сфере;

17)а административно-правовое регулирование управленченских отношений в социально-культурной сфере и др.

Все эти задачи исследуются в единстве и взаимосвязи, обнразуют целостное единство самого предмета как системы нануки административного права.

В результате научных исследований практике предлагаютнся рекомендации и предложения по совершенствованию админнистративно-правового регулирования во всех отраслях и сфенрах деятельности органов исполнительной власти, государственнного управления, администраций органов МСУ, а также осунществления административных правоохранительных функций в смежных отраслях права.

Наука административного права уделяет большое вниманние исследованию таких административно-правовых категорий, как понятие и сущность деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления, а также выявляет объемы, соотношения понятий государственной службы и долнжностного лица, административных наказаний и администрантивной ответственности, содержанию административно-правонвых норм и правоотношений и многому другому.

Особым элементом предмета науки административного права является правотворческая и правоприменительная деятельность

52

органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц. Изучая практику применения админнистративно-правовых норм, можно оценивать их эффективнность, выявлять пробельность в законодательстве и дефекты в юридической технике.

Основное назначение науки административного права Ч на основе исследований предлагать методы и средства совершеннствования системы деятельности органов исполнительной влансти, государственного управления, органов МСУ в их повседнневной, регулярной и непрерывной организации управления во всех жизненно важных областях и сферах государства и общества.

Наука административного права также разрабатывает нанучные понятия и категории, которыми она пользуется для иснследования управленческих отношений, реализуемых органанми исполнительной власти, государственного управления, органнами МСУ, а также оказывает влияние на дальнейшее развинтие и совершенствование деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления совершенствования механизма, методов и форм административно-правового регунлирования.

Результатом проводимых научных исследований являются рекомендации, предложения и выводы, направленные на понвышение эффективности управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и административно-правового регулирования иных управленческих отношений, а также совершенствование пракнтики применения норм административного права в целях охнраны отношений, регулируемых другими отраслями права.

Теоретической основой науки административного права явнляются философские и социологические науки, положения теонрии социального управления и общей теории социологии и пранва. Большое значение для научных исследований имеют решенния государственных органов власти по вопросам организации деятельности исполнительной власти, государственного управнления, а также правового регулирования их деятельности.

Потребности практики требуют в каждом конкретном слунчае определять механизм исполнения законов Ч конкретных исполнителей, формы, методы, сроки и перечень подзаконных действий, ответственность определенных лиц, а также систенму контроля и проверки исполнения. При этом необходимо учитывать вопросы ресурсного обеспечения законотворчества и правоприменительной практики.

53

Примером такого слабого учета правоприменительной пракнтики стали задачи научного обоснования разработки админиснтративно-правового института регулирования процесса банкнротства предприятий и банков как объектов управленческой деятельности, ликвидации взаимных неплатежей, регулиронвания рынка ценных бумаг, определенного регулирования цен на основные виды сырья и товаров, особенно первой необходинмости, социальной защиты населения и др.

Посредством норм административно-правового регулированния можно позитивно влиять на тенденцию сокращения экононмических преступлений. Например, указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 467 лО прекращении представления гарантий и поручительств за счет средств федерального бюджета в неконторой степени перекрыл возможные каналы хищений государнственных средств из бюджета путем коррупции, однако таких мер далеко не достаточно.

Важно при этом определить роль и пределы действия админнистративного права как метода регулирования тех новых отнношений, которые складываются в негосударственном секторе экономики. Разговор здесь должен идти не об отказе от госундарственного регулирования этих отношений, а об изменении его форм и методов. Хотя основным методом регулирования в сфере хозяйственной деятельности становится метод согласонвания, это не исключает применения в определенных преденлах и метода императивных предписаний.

Теоретической основой науки административного права являются философские и социологические науки, положения теории социального управления и общей теории социологии и права. Большое значение для научных исследований имеют решения государственных органов власти по вопросам органинзации деятельности органов исполнительной власти, государнственного управления, а также по правовому регулированию их деятельности.

Большое значение для научных исследований проблем аднминистративного права имеет изучение законодательства Роснсийской Федерации, в котором содержатся нормы и решения, регламентирующие различные вопросы функционирования денятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Особое значение в развитии науки административнного права имеет методология познания объектов и явлений реального мира, в том числе и управленческих отношений.

Методология Ч это учение о системе научных методов и средств познания объектов или явлений реального мира.

54

Методологической основой науки административного пранва являются совокупность общенаучных и частно-научных методов и средств познания, с помощью которых исследуются закономерности, законы и особенности специфических (управнленческих) отношений в отрасли административного права, процесса законотворчества и правоприменительной деятельнонсти, а также изучаются категории, понятия и институты санмой науки административного права.

Для выявления сущности методологии следует усвоить поннятия метода вообще и общенаучных и частно-научных метондов познания в частности.

Метод Ч это способ, средство, путь теоретического или пракнтического решения задач, для достижения сформулированной цели. Существуют различные методы познания и воздействия, которые изучаются другими науками, мы только перечислим их.

Общенаучные методы познания Ч это общие, используенмые в различных отраслях научного знания способы, средства и пути исследования свойств, предметов и явлений, а также тенденций их изменения.

К общенаучным методам относятся: анализ, синтез, инндукция, дедукция, гипотеза, аналогия, обобщение, абстрагинрование, формализация, эксперимент, системный подход, сиснтемный анализ, математические методы, моделирование, дианлектический, исторический и другие методы исследования.

Частнонаучные (специальные) методы познания: аналинтическое и социологическое обследование, статистический ананлиз, сравнительно-правовой, формально-юридический, соционлогические методы, функциональный анализ и другие.

Основная задача науки административного права Ч иснследовать предмет науки с целью выработки рекомендаций и мер по созданию благоприятных условий для успешного функнционирования государства и, в первую очередь, деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, органов МСУ в новых условиях рыночной экономики. Приноритетной целью всей деятельности органов исполнительной власти, государственного управления становится не волевое, императивное управление народным хозяйством, а сочетание методов государственного управления и правового регулированния посредством различных налоговых стимулов, согласованний, регистрации, лицензирования, подбора и расстановки кадров органов исполнительной власти, государственного упнравления, осуществление контроля за деятельностью должно-

55

стных лиц, отработка механизма обеспечения законности и дисциплины.

Одной из проблем науки административного права в настонящее время является правильное определение места, роли и объема полномочий и компетенции федеральных органов иснполнительной власти по отношению к органам исполнительнной власти субъектов РФ, субъектами государственного управнления в экономической и социально-культурной сферы в услонвиях рыночных отношений. Все эти проблемы не могут быть успешно разрешены без использования достижений науки аднминистративного права, как основного института публичной отрасли права, позволяющей гармонично защищать законные интересы личности, общества и государства.

Большое значение для научных исследований проблем аднминистративного права имеет законодательство Российской Федерации, в котором содержатся нормы, регламентирующие различные вопросы деятельности органов исполнительной влансти, органов государственного управления.

Методологической основой науки административного пранва являются также исторический, сравнительно-правовой, форнмально-юридический, социологический, логический и другие методы исследования.

Наука административного права как система построена на основе внутренней взаимосвязи и взаимозависимости админинстративно-правовых положений, принципов организации и институтов, образующих целостное информационно-правовое единство научной отрасли права. Система науки администрантивного права по объему шире системы отрасли администрантивного права, так как наука административного права исслендует не только совокупность административно-правовых норм, но и другие теоретические проблемы, связанные с теорией и практикой административно-правового регулирования.

Совершенствование научной базы административного пранва невозможно без изучения истории ее становления, осмыснливания различных концепций, ранее имевших особое звучанние, преемственности позитивного опыта, творческой переранботки устаревших положений применительно к новым социнально-экономическим условиям.

Российская наука административного права Ч одна из оснновных отечественных правовых наук, имеющая богатые иснследовательские традиции.

Большой вклад в разработку теоретических и теоретико-прикладных проблем административного права внесли

56

А.Б. Агапов, А.П. Алехин, А.С. Алексеев, Х.А. Андриашин, Г.В Атаманчук., Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С., Вельский, С.Ю. Данилов, Ю.А. Дмитриев, П.Т. Василенков, И.И. Вере-меенко, В.Г. Вишняков, М.И. Еропкин, Н.М.Казанцев, Г.Н. Калибаба, Ю.М. Козлов, А.Н. Козырин, Л.М. Колодкин, А.П. Коренев, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Л.А. Николаева, А.Ф.Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Г.И. Петров, С.М. Петров, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, А.В. Прокошин, Ф.С. Разаренов, Б.В.Российский, Н.Г.Салищева, В.Е. Севрюгин, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Б.Б. Хангельдыев, Я.М. Ямпольская, Ц.А. Якимов, А.Ю. Якуба и ряд других ученых-административистов.

Знание достижений науки административного права и их правильное применение позволит избежать многих ошибок при решении современных задач в организации деятельности орнганов исполнительной власти, государственного управления и правового регулирования.

Наука российского административного права уделяла и уденляет значительное внимание зарубежной теории и практике государственного управления. Особое влияние на российское административное право в последнее время оказало французнское административное право, где субъектами юридической отнветственности являются и юридические лица.

Чтобы успешно развивалась наука любой отрасли права, в том числе административного, требуется готовить научные кадры, владеющие современными научными методами познанния своего предмета, и методами воздействия, способные объекнтивно анализировать процессы, происходящие в стране, реконмендовать научно обоснованные методы воздействия на органнизацию управления в деятельности исполнительной власти.

Главной целью органов государственной власти и в первую очередь органов исполнительной власти в настоящее время является укрепление вертикали российской государственноснти. Именно этому служит правовая реформа приведения норнмативных актов субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, что способствовало бы преодонлению кризиса, созданию благоприятных условий для экононмической, политической и социальной стабилизации в госундарстве и обществе в целом.

Особая роль в укреплении государственности принадлежит административному праву. Среди других публичных отраслей

57

права оно имеет наибольший удельный вес. Сейчас происхондит огромная по масштабам нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые, изменяются и дополняются действующие нормативные акты. Главная задача не в том, чтобы увеличивать массив занконодательных актов прямого действия, а в том, чтобы лучше разрабатывать в подзаконных актах механизмы, способные эффективнее работать на цель, заложенную в законе. Необхондимо поднять научный уровень нормотворческой деятельноснти в органах исполнительной власти, их основная задача Ч качественнее выполнять эту работу, так как это облегчит заданчи правоприменительной практики.

Всегда следует прогнозировать потребности практики в пранвовом регулировании, нужно точнее определять механизм иснполнения законов, то есть конкретных исполнителей, формы, I методы и сроки их действий, ответственность должностных лиц, а также систему контроля и проверки исполнения. При этом всегда следует учитывать наличие ресурсного (финансонвого, кадрового, экономического и иного) обеспечения закононтворчества и правоприменительной практики.

При этом следует определить роль и пределы действия административного права, как метода правового регулированния управленческих отношений, которые складываются в ныннешней рыночной экономике.

Одна из основных задач науки административного права Ч создавать устойчивость и упорядоченность управленческих отношений, благоприятных для оптимального функциониронвания государства в новых рыночных отношениях, с чувствинтельным механизмом спроса и предложений.

Приоритетной целью всей деятельности органов исполнинтельной власти, государственного управления становится не императивное (властное) управление народным хозяйством, а его регулирование посредством различных налоговых стимунлов, согласований, регистрации, лицензирования, подбора и расстановки кадров органов исполнительной власти, государнственного управления, осуществления контроля за деятельнонстью должностных лиц, отработка механизма юридической ответственности.

Одной из основных проблем науки административного пранва в настоящее время является рациональное определение и закрепление правового статуса, определяющего место, роль и объем полномочий и компетенции федеральных органов иснполнительной власти по отношению к субъектам администра-

58

тивного права в экономической и социально-культурной сфенре. Все эти проблемы не могут быть успешно разрешены без использования достижений науки административного права.

Наука административного права связана с другими научнными отраслями. Наиболее тесно она связана с наукой управнления, которая носит комплексный характер. Теоретические положения науки управления также служат одной из методонлогических основ теории административного права. Одновренменно наука управления использует ряд положений науки аднминистративного права, в целях повышения уровня эффективнности управленческой деятельности.

Наука административного права связана со многими пранвовыми отраслями: теорией государства и права, конституцинонным правом и историей государства и права, поскольку эти науки содержат исходные, общие для всех отраслевых юридинческих наук теоретические положения, их изучение предшенствует изучению административного права.

Без изучения вопросов административно-правового регулинрования большинство проблем финансового, муниципального, земельного, экологического, таможенного и других отраслей права не могут быть всесторонне изучены и глубоко усвоены.

2.3. Административное право как учебная дисциплина

Административное право как учебная дисциплина изучаетнся в высших юридических учебных заведениях. Построение системы курса во многом зависит от профиля вуза, где изучанется дисциплина административного права.

Дисциплина курса лАдминистративное право представлянет собой систему, которая строится исходя из учета отрасли и науки административного права. В дисциплине курса изучанются основные понятия, положения, институты, принципы и задачи науки административного права, а также система норм отрасли права, правоприменительная практика и эффективнность действия этих норм, а также основные понятия, положенния, термины (правовые дефиниции) позволяющие глубже изучить дисциплину.

При этом дисциплина имеет свои особенности, которые отнражаются, прежде всего, в построении институтов системы курса. К числу ее особенностей следует отнести, прежде всего, комплексность и объемность предмета и объекта регулированния управленческих отношений, без которых не может суще-

59

ствовать ни одно государство и общество, так как эта публичнная отрасль права регламентирует отношения в сфере госундарственного управления и охраняет нормы других отраслей права.

Система курса лАдминистративное право, преподаваемая в ВУЗах России, имеет своей целью расширить и углубить знанния слушателей о важнейших положениях, принципах и иннститутах науки административного права и правоприменительнной практики во всех сферах жизни.

Система отрасли административного права, включающая в себя две основных подсистемы Общей и Особенной части, конторые в свою очередь можно подразделить и на меньшие поднсистемы.

Общая часть включает: 1) управление, государственное упнравление, исполнительные органы власти; 2)административ-ное право как отрасль права, научная отрасль знаний и учебнная дисциплина; 3) субъекты административного права; 4)фор-мы и методы осуществления деятельности органов исполнинтельной власти, государственного управления; 5) администрантивное правонарушение и административная ответственность; 6)административная юрисдикция; 7)административный процесс и виды административного производства; 8) законность и диснциплина в деятельности органов исполнительной власти, госундарственного управления; 9) административно-правовые режинмы; 10) зарубежное административное право.

Особенная часть включает: 11)административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений и материнального производства в современных условиях; ^администнративно-правовое регулирование отношений в социально-кульнтурной сфере; 13)административно-правовое регулирование государственного управления в административно-политической сфере; 13)административно-правовое регулирование в отрасленвом и межотраслевом государственном управлении и другие.

Главная задача дисциплины Ч помочь студентам, слушатенлям и другим лицам изучить отрасль административного пранва, его законотворческую и правоприменительную практику, а также усвоить основные термины, категории, понятия, понложения и институты административного права, основные зандачи науки, цель которых сводится к познанию объективных законов и закономерностей в управленческой деятельности с целью ее совершенствования.

Практически ни один вопрос на производстве, в быту, на отдыхе, на учебе и других сферах жизнедеятельности челове-

60

ка не обходится без случаев, когда он как субъект администрантивного права по своему согласию или без согласия может стать субъектом (стороной) административно-правовых отношений с органами исполнительной власти, многочисленными органанми государственного управления, их должностными лицами, которые обязаны признавать, соблюдать и защищать права, свободы и законные интересы граждан, а в случаях совершенния последними административного правонарушения рассматнривать, разрешать дело по существу, применяя на основании закона и порядка, определяемом законом административные наказания.

Основная задача курса заключается в том, чтобы слушатенли и студенты смогли успешно изучить основных администрантивно-правовые понятия, термины, категории, положения и правовые институты на современном этапе развития законодантельства, регулирующего деятельность органов исполнительнной власти, государственного управления. Они должны увенренно ориентироваться в действующем законодательстве, нанходить необходимые административно-правовые нормы и уменло их применять в конкретных практических ситуациях.

Кроме того, дисциплина административного права позвонляет усвоить основные знания о системе механизма администнративного правового регулирования, его основных элементах, формах и методах деятельности по реализации функций и зандач органами исполнительной власти, государственного управнления, понять значение института административной юрисндикции, знать и уметь использовать способы обеспечения занконности и дисциплины во всех жизненных ситуациях, а такнже в процессе прохождения службы в органах исполнительнной власти, государственного управления.

В Общей части раскрывается смысл управления вообще, сущность, государственного управления и деятельности органнов исполнительной власти, показано соотношение отрасли права, науки административного права и как учебной дисципнлины. Рассматривается понятие системы административного права, механизма административно-правового регулирования, основных его элементов (правовые акты, административно-пранвовые отношения, юридические факты и иные элементы механнизма правового регулирования управленческих отношений). Изучаются правовые и организационные принципы образованния и организации деятельности органов исполнительной деянтельности, государственного управления, общие для всех отнраслей и сфер государственного управления. Принципы дея-

61

тельности исполнительной власти, государственного управленния отражают объективный характер развития управленче-ских отношений.

Принципы образуют основу деятельности органов исполнинтельной власти, государственного управления. Эффективность управления обеспечивается только в процессе реализации объекнтивных принципов.

Раздел лСубъекты административного права: физические лица, органы исполнительной власти, государственного управнления, администрация органов местного самоуправления; гонсударственные, муниципальные и иные служащие; общественнные и иные негосударственные объединения Ч позволяет изунчить основные институты субъектов административного права и субъектов административно-правовых отношений, усвоить существующее различие между ними. Одна из актуальных про-1 блем этого раздела курса - устранение существующей практинки отчуждения целей и задач института государственных слунжащих от целей и задач института государственной службы. В концепции реформирования системы государственной службы 1 РФ, утвержденной Президентом РФ от 15.08.2001 г. № Пр-1496 отмечено, лчто построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной систенмы органов государственной власти и соответствующей ей ценлостной системы государственной службы, обеспечивающей реализацию функций государства, повышения эффективности экономики и развития гражданского общества. К сожалению, действующее законодательство недостаточно эффективно для разрешения этой проблемы. Особо нуждается в публично-пранвовом регулировании институт государственной службы, оснонвы которого заложены в Концепции.

Совершенствование административно-правовых форм и методов органов исполнительной деятельности, государственнного управления также в нынешних условиях имеют острую актуальность.

С одной стороны идет необоснованно частое изменение струкнтуры федеральных органов исполнительной власти, с другой Ч практически не решается главная проблема - научного обеснпечения реализации объективных функций государства, выбонра адекватных современным условиям форм и методов управнления не только в государственной сфере деятельности, но и регулирования в негосударственной сфере.

При сужении сферы государственного управления, государнство должно осуществлять эффективное правовое регулирова-

62

ние всех социально-значимых сфер государственной и общенственной жизни. Если государственные органы от этой роли самоустранились, то регулирование будет осуществляться, но уже криминальное. Цель правового регулирования органов исполнительной власти, государственного управления Ч обеснпечить оптимальное участие всех субъектов негосударственнной формы собственности в решении государственных социнально-экономических и социально-культурных задач всего обнщества.

Административная юрисдикция в исполнительной деятельнности, государственном управлении занимает особое место. Основным методом в административном праве является убежндение, так большая часть субъектов административно-правонвых отношений соблюдают и исполняют требования норм, одннако во многих случаях государству приходится обеспечивать выполнение административно-правовых норм и правил метондами государственного принуждения. Административная юрисндикция как подведомственное и во внесудебном порядке разнрешение управленческих споров и конфликтов, а также раснсмотрение индивидуальных административных дел в рамках административного процесса в виде различных видов админинстративных производств (по административным правонарушенниям, дисциплинарным проступкам, обращениям граждан, материальным искам и др.).

Административно-правовыми нормами определены виды административных правонарушений, и перечень администрантивной мер ответственности за их совершение. Администрантивные правонарушения могут быть рассмотрены и наложено административное наказание за их совершение, судами (судьней) или уполномоченными на то законом органами или должнностными лицами.

Административный процесс и административное производнство по делам об административных правонарушениях заверншает раздел административной юрисдикции. Критерием деленния административного процесса на виды административных производств служит характер управленческих дел, отражаюнщих существенные свойства и особенности. Например, поряндок разрешений обращений граждан или порядок применения мер поощрения граждан за успехи в труде имеют разное по содержанию производство.

Обеспечение законности и дисциплины в сфере деятельноснти органов исполнительной власти, государственном управленнии состоит в единообразном понимании и точном соблюдении

63

действующего законодательства всеми органами, должностнынми лицами и гражданами. Сущность этого принципа состоит в том, что государство, принявшее закон, не вправе его наруншать. Внутреннее содержание закона, его нравственное начанло есть не только важное качество, но его сущность. Преобландание интеллектуального начала или рационального над нравнственным содержанием нормы не сможет сформировать достанточно высокий уровень правосознания граждан. Здесь уместно привести слова митрополита Иллариона в книге лСлово о Законне и Благодати: лХолодный чужой закон не должен унижать нашу народную, данную творцом совесть, которая одна и есть благодать. Кстати, это перекликается с конституционным приннципом лзапрета на унижающее человеческое достоинство обранщение (п. 2 ст. 21 Конституции РФ и в п. 2, ст. 3.1 КоАП РФ). В Особенную часть включены вопросы административно-правового регулирования в отраслях и сферах государственнонго управления. Для административно-политической сферы и межотраслевого комплекса преобладающими остаются методы государственного управления и правового регулирования упнравленческих отношений, возникающих в процессе управленния, а для социально-культурной, экономической сферы наинболее предпочтительны методы административно-правового регулирования, включающие такие методы, как регистрация, лицензирование, согласование, различные виды контроля и надзора, налоговые функции, сертификация, квотирование и

ДР-

Сужение сферы государственного управления не должно отрицательно сказываться на качестве государственного регунлирования, в том числе, и в сфере управленческих отношений, возникающих в секторе с негосударственной формой собственнности. Смысл управления вообще сводится к сознательному и целенаправленному воздействию на элементы социальной сиснтемы, придавая ей упорядоченное, устойчивое и динамичное развитие в целях удовлетворения потребностей и творческих замыслов личности.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.а Понятие отрасли административного права.

2.а Понятие объекта, предмета, метода и системы отрасли админинстративного права.

3.а Источники отрасли административного права.

4. Понятие проблемы, цели, задач, функций в осуществлении дея-

64

тельности органов исполнительной власти, государственного управления.

5.а Понятие принципа деятельности органов исполнительной власнти, государственного управления.

6.а Понятие функций государственного управления, их основные виды.

7.а Задачи науки административного права.

8.а Предмет, объект и система науки административного права

9.а Понятие метода, общенаучных и частнонаучных методов и их роль в познании управленческой деятельности.

10.а Методология научной отрасли административного права и ее роль в познании и совершенствовании управленческих отноншений.

11.а Связь науки административного права с другими научными отнраслями.

12.а Административное право как учебная дисциплина.

13.а Понятие системы и структуры учебной дисциплины администнративного права.

14. Связь дисциплины административного права с другими юридинческими дисциплинами и иными дисциплинами.

То делать похвально, что подобает, а не то что дозволено.

Чевист

Глава 3. СИСТЕМА ЭЛЕМЕНТОВ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

3.1. Понятие и содержание системы элементов механизма административно-правового регулирования

Система элементов механизма административно-правонвого регулирования представляет собой совокупность элеменнтов и правовых средств, взаимосвязанных и взаимозависимых и образуемых в информационно-правовое единство в целях упонрядочивающего воздействия и устойчивого развития управленнческих отношений в сфере деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления, администраций ор-

З-Административноеа прав

65

ганов МСУ, уполномоченных должностных лиц и иных, регунлируемых административными правовыми нормами управленнческих отношениий, возникающих в государстве и обществе. В систему основных элементов механизма административнно-правового регулирования следует включить:

1)а нормы административного права, регламентирующие принципы организации и деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления; формирование ценлей, постановки задач; определение функций, компетенции органов исполнительной власти, государственного управления, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституцинонных и федеральных законах, указах Президента РФ, и понстановлениях Правительства РФ, а также аналогичных норнмативных актах на уровне субъектов РФ и других нормативнных актах, принятых полномочными органами государственнной власти и управления, а также администрациями органов местного самоуправления;

2)а акты толкования норм административного права, как правило, Конституционным Судом РФ, другими судебными органами, а также акты, разъясняющие практику примененния вышестоящих актов управления, например, приказ Миннюста России о разъяснения порядка регистрации нормативнно-правовых актов, принятых ФОИВ, регламентированных указом Президента РФ лОб утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнинтельной власти и их государственная регистрация;1

3)а индивидуальные акты, например, принятие указа Прензидента РФ о награждении ряда должностных лиц органов государственной власти орденами и медалями;

4) акты применения норм административного права, напринмер, рассмотрение и принятие решения о наложении админинстративного наказания на гражданина за административное правонарушение, на основании и в порядке, предусмотренном соответствующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Акты применения в отличие от обычных индивидуальных актов, реализуют юрисдикционные (подведомственные админнистративно-властные, внесудебные) полномочия органа или должностного лица;

5)а административно-правовые отношения в сфере деятельнности органов исполнительной власти, государственного уп-

1 СЗ РФ.1997. № 33, ст. 3895. 66

3-2

равления Ч это, прежде всего, урегулированные нормами аднминистративного права полномочия, функции, задачи, права, обязанности и ответственность субъектов этих отношений, точннее правила поведение участников этих управленческих отноншений.

К числу правовых средств механизма административно правового регулирования следует также отнести такие как:

Х методическое руководство Минюста России над подразнделениями юстиции в федеральных органах исполнительнной власти по подготовке проектов нормативных актов;

Х укрепление контроля над органами юстиции в субъекнтах РФ (особенно в республиках в составе России);

Х укрепления централизованной системы прокурорского надзора за законностью в деятельности органов исполннительной власти (особенно в республиках в составе Роснсии);

Х обеспечения условий для формирования достаточного уровня правосознания граждан и должностных лиц.

Все эти перечисленные правовые средства играют немалонважную роль в совершенствовании механизма системы админнистративно-правового регулирования. Как правило, акты упнравления должны приниматься на основании законодательства, нормативных указов Президента РФ и постановлений Правинтельства РФ, но этого условия недостаточно.

Вторым условием является исполнение вышестоящих норнмативно-правовых актов, то есть акты управления должны работать на цель, заложенную в законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, иными словами, пронявлять инициативу во исполнение целей, сформулированных в вышеперечисленных нормативных актах.

Элементы системы механизма административно-правового регулирования в своей совокупности реализуют совершенно новые интеграционные свойства, оказывая при этом воздейнствие на управленческие отношения в сфере деятельности орнганов исполнительной власти, государственного управления, нежели оказываемое воздействие каждым из этих элементов механизма в отдельности.

Отдельный элемент механизма административно-правового регулирования выполняет свою специфическую роль в регулинровании поведения субъектов управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государнственного управления. По своей сути эти элементы выступают в качестве юридических средств административно-правового

з-

67

регулирования и других специфических управленческих отноншений, возникающих в управленческой деятельности органов законодательной и судебной власти, органов местного самоупнравления и других негосударственных управленческих отноншений, связанных с реализацией государственных функций.

Сам процесс административно-правового регулирования представляет собой некоторый алгоритм последовательного воздействия правовых методов и средств для достижения ценлей регулирования поведения участников управленческих отнношений в сфере деятельности органов исполнительной власнти, государственного управления.

Актуальным правовым средством в системе механизма аднминистративно-правового регулирования следует считать приннятый указ Президента РФ лОб утверждении Правил подготовнки нормативных правовых актов федеральными органами иснполнительной власти и их государственная регистрация. Понели анализа практики нормотворчества федеральных органов исполнительной власти был принят 14 июля 1999 г. приказ Минюста России №217 лОб утверждении Разъяснений о применнении лПравил подготовки нормативных правовых актов феденральными органами исполнительной власти и их государственнной регистрации. Как было указано выше, это является принмером официального разъяснения целей и задач вышестоящего акта управления.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнинтельной власти (далее ФОИВ) издаются на основе и во исполннение федеральных законов, указов и распоряжений Презиндента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по собственной инициативе ФОИВ в пределах своей компетенции. Нормативно-правовые акты издаются ФОИВ в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инстнрукций и положений. Не могут быть нормативно-правовые акты в виде писем и телеграмм. Структурные подразделения и тернриториальные органы ФОИВ не вправе издавать нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты могут быть изданны совместно несколькими ФОИВ или одним при согласованнии с другими. Визы согласований проставляются уполномонченными должностными лицами на обороте подлинника внинзу последнего листа текста документа.

Подготовленный нормативно-правовой акт ФОИВ должен иметь следующие реквизиты:

Х наименование органа, его издавшего;

Х наименование вида акта и его название;

68

3-4

Х дата утверждения и его номер;

Х наименование должности и ФИО подписавшего акт лица. Регистрации подлежат все нормативно-правовые акты, затнрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданнина или имеющие межведомственный характер, кроме сведенний, представляющих государственную и конфеденциальную тайну. Регистрация в Минюсте РФ включает следующие опенрации:

Х принятие решения о необходимости государственной ренгистрации;

Х присвоение регистрационного номера;

Х занесение в Государственный реестр нормативно-правонвых актов ФОИВ.

Через 5 дней со дня утверждения 4 экз. (подлинник и 3 копии) поступают в Минюст России.

К нормативно-правовому акту прилагается:

Х основание его издания;

Х сведения об остальных актах по этому вопросу и сроки приведения их в соответствие с принятым;

Х визы согласования с заинтересованными ФОИВ;

Х виза руководителя юридической службы ФОИВ, издавншего акт.

В результате анализа срок государственной регистрации норнмативно-правовых актов в Минюсте РФ 15 дней, он может быть продлен не более чем на 10 дней. В течение суток после госундарственной регистрации подлинник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Миннюстом России в ФОИВ, его приславший. Копия направляется в лРоссийские вести и издательство лЮридическая литератунра для опубликования в течение 10 дней, если не указан друнгой срок вступления в силу.

Целям более успешной реализации этих правовых средств административно-правового регулирования служит также приннятый указ Президента РФ от 2 мая 1966 г. лО мерах по разнвитию органов юстиции Российской Федерации. В связи с этим указом Министр юстиции впервые воспользовался своим правом вносить представления Президенту РФ о привлечении к ответственности должностных лиц по фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции РФ, федеральнных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постанновлений и распоряжений Правительства РФ.

Налажена правовая экспертиза нормативно-правовых акнтов, принятых субъектов федерации, на акты противоречащие

69

российскому законодательству, материалы передаются в Гененральную прокуратуру РФ для принятия соответствующих мер. Однако при нынешней системе подчиненности-прокуроров субъектов федерации (особенно в республиках) это средство механизма административно-правового регулирования не доснтаточно эффективно. При этом было отмечено, что органы юснтиции и иные уполномоченные государственные органы слабо реагируют на допускаемые нарушения, ограничиваясь лишь сбором информации о подобных фактах. Полномочными преднставителями Президента РФ, введенными 13 мая 2000 г. Уканзом Президента РФ лО полномочном представителе Президеннта РФ в Федеральном округе было образовано 7 Федеральных округов, которые к концу 2000 г. выявили более 6 тысяч меснтных законодательных актов, не соответствующих федеральнным законам и Конституции РФ. В 2001 институт полномочнных представителей совместно с Генеральной прокуратурой РФ выявили более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах РФ, не соответствующих Конституции и федеральным законам, четыре пятых из них приведены в соотнветствие с федеральным законодательством. Положительную роль имело постановление Правительства РФ от 29.10.2000 г. лОб утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативно-правовых актов субъектов РФ.

Особое значение в системе элементов механизма администнративно-правового регулирования занимает правосознание граждан, методы убеждения и административного принужденния. Правосознание как совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношения людей, их социальных групп к нормам права, правоприменительной деятельности, законности, правосудию, их мнения о правомерности или ненправомерности этих видов юридических отношений. Основой правосознания является конкретная правовая идеология как носитель правовых взглядов, опирающихся на определенные научные позиции. Взаимосвязь правосознания и права имеет комплексный характер. Правосознание, с одной стороны, предншествует праву, так как психологически опирается на принвычки, чувства и эмоции людей сложившиеся до действия норм права. С другой стороны, сложившаяся в обществе правовая система, является одним из важнейших факторов, воздействунющих на правосознание людей.

Уровень правосознания субъектов управленческих отношенний влияет на состояние дисциплины и законности в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управ-

70

ения. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования, так как оно, прежде всего, реализунется в административно-правовых отношениях конкретных субъектов исполнительной власти, государственного управленния, администраций органов МСУ.

Ранее считалось, что антагонизм существует только в класнсовом обществе, однако на практике это явление имеет более сложный характер. Метод убеждения является основным ментодом добровольного и добросовестного исполнения граждананми своих обязанностей в сфере управленческих отношений, без каких-либо угрожающих санкций за невыполнение норм и правил поведения, регламентированных административно-правовыми нормами. Однако для меньшей части физических и юридических лиц, не выполняющих требования норм, могут быть применены административно-правовые меры принужденния.

3.2. Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды

Норма административного права, как и другой правовой акт, представляет собой некоторое правило общего свойства, определенную меру возможного, должного и обязательного поведения участников управленческих отношений, установленнную или санкционированную государством и охраняемую спенциальными мерами государственного принуждения.

Oco6ot значение в функционировании системы механизма административно-правового регулирования имеют правовые акты, которые включают в себя понятие нормативные и индинвидуальные акты, акты применения и акты толкования или разъяснения, даваемые уполномоченными государственными органами и их должностными лицами.

Правовой акт Ч это юридический акт, принятый органом государственной власти или должностным лицом по предментам ведения, в пределах полномочий и определенном порядке. Например, правовые акты города Москвы Ч это решения? приннимаемые жителями Москвы на городском референдуме, занконы города Москвы, постановления Думы, распоряжения Мэра, постановления Правительства Москвы, подобные правонвые акты принимаются также и в других субъектах РФ, на основании Конституции РФ и федеральных законов.

71

Нормативно-правовой акт Ч это правовой акт, устанавлинвающий, изменяющий или отменяющий нормы и правила обнщего характера. Например, Конституция РФ, федеральный конституционный и федеральный законы, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, соответственно на уровне субъектов РФ, Устав города Москвы, законы? принятые Моснковской городской Думой, распоряжение Мэра города Москнвы, постановление правительства города Москвы, Устав, Регнламент районной Управы города Москвы.

Устав города Москвы является Основным Законом города и имеет высшую юридическую силу по отношению к другим занконам города, правовым актам органов власти города и районнов и их должностных лиц. В случае противоречия указанных актов Уставу действует настоящий Устав.

Устав города Москвы в соответствии с Конституцией РФ определяет предметы ведения города Москвы, территориальнное устройство города, статус всех органов власти в городе, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и отнветственность, правовую и материальную основу их деятельнности, формы прямого волеизъявления жителей Москвы и их участия в деятельности органов власти.

Постановление Московской городской Думы - это правонвой акт города Москвы, принимаемый Думой и подписываенмый председателем Думы.

Распоряжение Мэра Москвы Ч это правовой акт города Моснквы, издаваемый Мэром.

Постановление правительства Москвы Ч это правовой акт города Москвы, принимаемый правительством и подписываенмый председателем правительства города Москвы. В городе Моснкве, как и во многих субъектах РФ, мэр города одновременно является председателем правительства Москвы. Правительство РФ возглавляет председатель Правительства, а не премьер, как постоянно его ошибочно называют журналисты, так как пранвовой статус их разный.

Нормативно-правовой акт имеет следующие признаки (черты):

1)а устанавливает нормы права, изменяет и прекращает их действие;

2) является результатом нормотворческой деятельности спе-

циально на то уполномоченного субъекта органа госундарственной власти, государственного управления или уполномоченного должностного лица;

3) содержит общеобязательные правила поведения для всех

участников конкретных общественных отношений;

72

4)а имеет определенную степень силы (иерархии или сопод-чиненности), в зависимости от уровня органа (должноснтного лица) его принявшего;

5)а имеет односторонний (государственно-властный) харакнтер воздействия для субъектов административного пранва, подпадающих в поле действия этой нормы;

6)а не имеет конкретного адресата;

7)а действует независимо от его исполнения, до его официнальной отмены.

Система административных нормативно-правовых актов представляет собой взаимосвязанную и взаимозависимую сонвокупность норм и правил (на федеральном уровне Ч управлянющая подсистема), выраженную в форме административных норм Конституции РФ, федеральных конституционных законнов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановнлений Правительства РФ и иных нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государнственного управления, их уполномоченных должностных лиц, а также соответственно совокупность административных норнмативно-правовых актов, принимаемых на уровне субъектов РФ (управляемая подсистема) по предметам ведения РФ и преднметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, обеспеченных мерами государственного принуждения.

Особенности системы административных нормативно-правовых актов состоят в том, что они находятся в соподчинненной взаимосвязи друг с другом, тип связи определяется их юридической силой (уровнем, или полномочным субъектом? его издавшим), а также местом и ролью в системе управления определяемз[ формой выражения правового акта (Конститунция, закон, указ, постановление и др.).

Индивидуальный акт Ч это правовой акт, принятый полнномочным должностным лицом на основе нормативно-правонвого акта в объеме компетенции, определяющий на нормы права и обязанности конкретных участников правоотношений. Эти отношения носят разовый характер и распространяются на определенных круг участников в целях разрешения конкретнного индивидуального вопроса (награждение ряда лиц почетнными званиями, назначения на должность, предоставление отпуска, объявление благодарности, приказ о вынесении диснциплинарного взыскания или приказ об увольнении государнственного служащего и др.).

Акты применения являются разновидностью индивидуальнных правовых актов и обеспечивают правовую оценку конф-

73

иктных ситуаций в сфере управления, а также в процессе рассмотрения квалифицируют состав административного пранвонарушения и назначают вид наказания. Акты применения включаются в механизм административно-правового регулинрования как средство реализации индивидуальных прав и обянзанностей при определении мер юридической ответственноснти. Например, принятие полномочным органом, должностным лицом в порядке, определенном законом, и в пределах своих полномочий постановления о применении вида администрантивного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение. Акты применения также имеют индивидунальную направленность, однако от индивидуальных актов они отличаются юрисдикционным (подведомственным) характером и порядком разрешения конфликтных управленческих ситуанций, а также порядком разрешения индивидуальных админинстративных дел, связанных с совершением административных правонарушений.

Акты толкования норм административного права, прининмаются уполномоченными на то органами. Как правило, акты толкования норм административного права осуществляются Конституционным Судом РФ и другими органами судебной власти, а также некоторыми законодательными органами влансти субъектов РФ, например, пункт х) толкование законодантельных актов города, ст. 45 Устава города Москвы. Иногда разъяснения уполномоченных органов исполнительной власти (например, Минюста России) осуществляется по результатам анализа практики принятия и регистрации нормативно-правонвых актов в сфере деятельности органов исполнительной власнти, государственного управления.

Норма административного права, как и норма другой отнрасли права, это правило общего характера, конкретная мера возможного, должного или обязательного поведения участнинков управленческих отношений, установленная или санкционнированная государством, гарантирующая их реализацию спенциальными мерами государственного стимулирования или приннуждения.

Особенностью норм административного права является то, что они регулятор управленческих отношений, складывающихнся в сфере деятельности органов исполнительной власти, госундарственного управления и их должностных лиц по предментам ведения и в объеме полномочий.

Нормы административного права регулируют также управнленческие отношения, возникающие в сфере реализации госу-

74

дарственных функций и задач управления органами законодантельной власти (принятие бюджета, согласие ГД РФ на назнанчение Председателя Правительства РФ, представляемого Прензидентом РФ), судебными органами власти (отмена незаконнных актов управления), управленческие решения администранции органов МСУ, регулирования вопросов государственной и муниципальной службы, а также внутриорганизационные вопнросы управленческого характера в других государственных органах, например, в органах прокуратуры, Счетной палаты, ЦИК РФ и др.

Административно-правовые нормы регулируют также отнношения, возникающие при реализации определенных госундарственных функций, санкционированных (разрешенных) негосударственным объединениям, например, профсоюзам, ДНД, товарищеским судам и различным административным комиссиям при органах МСУ.

Под источниками административного права понимаются различные формы их законодательного выражения, как бы истоки появления норм административного права. Нормы аднминистративного права содержатся в различных по значению и характеру нормативно-правовых актах. Сложность регулинруемых отношений деятельности органов исполнительной влансти, государственного управления требует разработки и приннятия многих законов и подзаконных нормативных актов. Административно-правовые нормы могут содержаться в норнмативных актах других отраслей права. Например, многие законы и подзаконные нормативные акты содержат одновренменно нормы конституционного права, гражданского, финаннсового, трудового, таможенного, административного и других отраслей права.

К источникам административного права относятся:

1) Конституция РФ и конституции республик в составе Роснсии, уставы остальных субъектов Российской Федерации, фендеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Особое значение имеет Кодекс РФ об административных правонаруншениях, завершивший формирование законодательства об аднминистративных правонарушениях (ст. 1.1 Ко АП РФ), приннятый 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ и введенный в действие ФЗ 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ.

2) Постановления палат Федерального Собрания, постановнления органов представительной власти субъектов Российской Федерации.

75

3)а Указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уровнне субъектов Российской Федерации.

4)а Акты федеральных органов исполнительной власти, гонсударственного управления и аналогичных органов исполнинтельной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

5) решения администраций органов местного самоуправленния.

Остаются источниками норм административного права акты высших и центральных органов СССР при условии, если по регулированию этих отношений не приняты акты России и если они не противоречат законодательству России. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР лО порядке рассмотнрения предложений, заявлений и жалоб граждан от 12 апренля 1968 г. xb редакции от 4 марта 1980 г.), так как федеральнный закон лОб обращениях граждан пока не принят.

Нормы административного права по источникам класнсифицируются по иерархии (соподчиненности) в следующем порядке.

Федеральные конституционные законы, федеральные законны и постановления палат Федерального Собрания, указы Прензидента РФ, постановления Правительства РФ и другие акты публикуются в информационном бюллетене лСобрание законнодательства Российской Федерации. Он издается еженедельно и состоит из пяти разделов. Раздел 1 включает федеральные конституционные законы и федеральные законы. Раздел 2 Ч акты палат Федерального Собрания. Раздел 3 Ч указы и распонряжения Президента РФ. Раздел 4Ч постановления и распорянжения Правительства РФ. Раздел 5 - решения Конституционнного Суда РФ.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в лБюллетене нормативных актов мининстерств и других федеральных органов исполнительной власти РФ (БНА), который издается раз в месяц.

Акты, содержащие нормы административного права субъекнтов Российской Федерации, публикуются в соответствующих бюллетенях и вестниках. Например, лВестник мэрии Москнвы.

Система источников норм административного права кодинфицирована частично, что создает проблемы своевременного и качественного их применения в рамках законности и эффекнтивности регулирования управленческих отношений в сфере исполнительной деятельности, государственного управления.

76

С 1 апреля 2001 г. все федеральные законы систематизированны по номерам, а также дополнения и изменения к ним, что значительно облегчает их поиск.

Сложность, комплексность и объемность норм администрантивного законодательства негативно влияет на эффективность управленческой деятельности исполнительной власти, государнственного управления и создает предпосылки для коррупции и различных должностных правонарушений. Научно-обоснонванное проектирование и правове закрепление целостной сиснтемы органов исполнительной власти РФ является наиболее актуальной проблемой повышения эффективности управления государством и осуществления им основных функций социальнно-экономической защиты населения и обеспечения эффективнности правоохранительной деятельности.

Административно-правовые нормы способствуют решению следующих основных задач:

1) упорядочение управленческих отношений и регулированние функций в системе органов исполнительной власти, госундарственного управления;

2) регламентация связей и отношений различных отраслей и сфер отраслевого и межотраслевого управления, координанция и взаимодействия государственных органов власти и их обслуживающих аппаратов с юридическими и физическими лицами;

3)а закрепление научно обоснованных и рациональных отнношений между субъектами и объектами управленческой деянтельности, с целью их оптимизации и устойчивого динамиченского развития;

4) стимулирование, запретительные меры, определение стенпени и порядка применения мер административного принужндения, включая применение видов наказания за администрантивные правонарушения или освобождения от наказания.

Структура нормы права Ч это способ и форма взаимосвянзи ее элементов. Такими элементами являются гипотеза, диснпозиция и санкция. Вместе с тем нормам административного права присуще и поощрение.

Гипотеза административно-правовой нормы Ч это управнленческие отношения, на которые она призвана при опреденленных условиях, воздействовать и которые, в свою очередь могут порождать определенные правоотношения. По существу это юридические факты, порождающие административно-пранвовые отношения. Например, совершение гражданином админнистративного правонарушения. Юридические факты могут

77

быть простыми и сложными. Простой юридический факт Ч рождение ребенка Ч требует его регистрации в органах записи актов гражданского состояния (ЗАГСах). Сложный юридичеснкий факт Ч поступление выпускника средней школы в госундарственный институт (прохождение медкомиссии, представнление аттестата и других требуемых документов, сдача встунпительных экзаменов, прохождение по конкурсу и приказ рекнтора о зачислении студента на первый курс).

Диспозиция Ч есть правило поведения, предписываемое нормой. Она излагается преимущественно в форме осуществнления прав, правомочий, дозволения или дается в виде преднписаний, обязанностей, в форме запрета и ограничений конкнретной деятельности. Диспозиция всегда предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей субъектов права, как бы она не была сформулирована.

Санкция всегда содержит указание на меры администрантивного наказания (или иной меры принуждения), применяенмые к правонарушителю. Санкция всегда предусмотрена аднминистративно-правовой нормой в связи с конкретным правоннарушением. В отличие от санкции (разрешения), даваемой прокурором, в случаях, предусмотренных законом, последняя мера направлена на обеспечение законности применения мер уголовно-процессуального принуждения к лицу, подозреваенмому в совершении преступления.

В административной правовой норме вместо санкции в занвисимости от содержания нормы и условий ее применения может применяться поощрение.

Поощрение как элемент административно-правовой нормы есть публичное признание заслуг физического и юридического лица в выполнении им правовых обязанностей и общественнонго долга, сформулированных в диспозиции административной правовой нормы.

Административно-правовые нормы можно классифициронвать по видам:

1) по содержанию, т.е. по типу регулируемых однородных отношений;

2) по предмету регулирования;

3) по методу воздействия;

4) по форме предписания;

5)а по способу действия (11. С. 46).

Деление административно-правовых норм по правовым иннститутам (по содержанию) имеет большое значение для изученния очень объемного курса административного права, позво-

78

яя при этом большой нормативный материал сгруппировать в определенной последовательности и системно. Рассмотрим виды административно-правовых норм более подробно.

1. По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, с их помощью регулинруются родственные по содержанию управленческие правоотнношения. Это, прежде всего, следующие группы (виды) норм:

1)а регламентирующие порядок образования, функции, зандачи, структуру и компетенцию органа исполнительной власти, государственного управления;

2)а закрепляющие основные положения организации, фуннкционирования и правовое положение государственных предприятий, учреждений и организаций;

3) устанавливающие оптимальные формы и методы реалинзации деятельности органов исполнительной власти, гонсударственного управления;

4)а закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их общественных объединений в сфере деянтельности органов исполнительной власти, государственнного управления;

5)а закрепляющие и регулирующие основные положения, принципы организации и деятельности института госундарственной службы;

6)а регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления;

7)а разрешающие вопросы административной юрисдикции (подведомственность) правового разрешения управленнческих споров и конфликтов, рассмотрения индивидунальных дел об административных правонарушениях и принятия мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания;

8)а определяющие положения и принципы регулирования отношений между субъектами административного пранва в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере, социально-культурной и админнистративно-политической сфере и межотраслевом упнравлении.

2. По предмету правового регулирования они делятся на материальные и процессуальные нормы. Нормы, регулирунющие сущность управленческих отношений, правила поведенния субъектов административного права в процессе осуществ-

79

ения прав, обязанностей, задач, функций и полномочий нанзываются материальными.

Нормы, регламентирующие порядок реализации этих упнравленческих отношений или порядок, процедуру рассмотренния дел об административных правонарушениях, вынесение решения о виде административного наказания, порядок обжанлования решения и порядок исполнения решения, регламеннтируются и охраняются административно-процессуальными нормами.

3.а По методу воздействия на поведение субъектов управнленческих отношений.

Они могут быть:

1)а обязывающими Ч содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой (например, ст. 1.6. Кодекса РФ об АП ). Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;

2)а уполномочивающими; например, в главе 23 Кодекса РФ об АП перечислены субъекты права, уполномоченные раснсматривать дела об административных правонарушениях;

3) запрещающими вмешиваться в работу избирательной конмиссии, комиссии референдума (ст. 5.2. Кодекса РФ об АП);

4)а стимулирующие; создавать условия должного поведенния в сфере управленческих отношений или наличие обстоятельств, смягчающих административную ответнственность (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют законнопослушность граждан;

5)а согласительные административные процедуры также широко используются в регулировании управленческих отношений.

4. По форме предписания административно-правовые норнмы бывают:

1) категорические (императивные);

2)а рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти, научно-ментодических семинаров, обмен опытом и др.);

3)а диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).

5.а По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):

1) в пространстве Ч общероссийские, в пределах субъекта Российской Федерации, местные правовые акты и др.;

2) по времени Ч с определенным сроком действия, бессрочнные, не имеющие предварительного срока действия;

3)а по субъектам регулирования Ч в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управнления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учрежндений.

Классификация позволяет выявить однородный круг отноншений субъектов, на который распространяется действие админнистративно-правовых норм и оптимизировать их воздействие с целью совершенствования управленческих отношений. Важнным средством в совершенствовании механизма административнно-правового регулирования управленческих отношений являнются формы реализации административно-правовых норм.

Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс практичеснкого осуществления или выражения воли субъектов управленнческих отношений, регулируемой административно-правовынми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.

В теории права обычно различаются четыре формы реанлизации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3)использование; 4) применение.

1) наиболее широко используемая форма реализации Ч это соблюдение права, то есть добровольное исполнение объектом и субъектом управленческих отношений тренбований, предписываемых административно-правовой нормой. То есть в этой ситуации как бы действует метод убеждения, который считается, основным методом госундарственного управления, так как если методы принужндения у государства будут преобладать, то оно вообще может прекратить выполнение своих функций и задач ввиду недостаточности ресурсов для этих целей. 2) исполнение права, в отличие от соблюдения, заключанется в активных правомерных и позитивных действинях как субъектов, так и объектов управленческих отноншений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведенние субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к диснциплинарной ответственности.

80

81

3) использование права есть активное и добровольное сонвершение субъектами и объектами управленческих отнношений правомерных действий, которые связаны с ренализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государнственного управления, их должностных лиц. Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государнственного управления. В отличие от первых двух форм реализации, субъект или объект управленческих отноншений сам решает, как и в какой форме воспользоватьнся этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено на повышение эфнфективности управленческой деятельности.

Поэтому в административно-правовом регулировании \ управленческих отношений действует не только прин-

цип лна основании закона (т. е. требование подзаконнноеЩ акта управления), но принцип лво исполнение занкона (то есть акт управления должен лработать на цель, заложенную в законе), а это и есть принцип целесообнразности акта управления. Анализ правоприменительнной практики актов управления позволяет выявлять объективные тенденции такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования, то есть вненсение изменений и дополнений, позволяющих в дальннейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу долнжны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.

4) применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осунществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномоченнными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении о субъекте органа исполнительной власти следует предусмотреть процессуальные нормы применения количественных методов в обосновании и принятии управленческого реншения.

Следовало бы разработать и принять Служебно-процессу-альный Кодекс РФ, регламентирующий порядок и процедуру управленческой деятельности государственных служащих, порядок выработки, научного обоснования и принятия управ-

82

енческих решении органами исполнительной власти, государнственного управления и их должностными лицами, предусматнривающий юридическую ответственность за негативные резульнтаты, полученные в процессе реализации функций и задач гонсударственного управления и правового регулирования.

Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.

Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при этой форме реализации норм к ним предъявляется ряд основных требований (которые слендовало закрепить в предлагаемом выше Кодексе) таких как:

1.а Соблюдение законности в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности, является обязанностью органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме компетеннции, особенно если это касается защиты прав и свобод человенка и гражданина. лПризнание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина Ч обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ).

Примером нарушения конституционных прав и свобод ченловека и гражданина может служить постановление Правинтельства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 лОб утверждении Полонжения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ.

Образец бланка и описание паспорта гражданина РФ не содержит графы лнациональность, что противоречит пункту 1, ст. 26 Конституции РФ лКаждый вправе определять и уканзывать свою национальную принадлежность. Право лопреденлять предоставлено всем гражданам, а вот право луказывать только предоставлено тем, кто не желает указывать свою нацинональность, так как нет графы лнациональность в бланке Ч описании паспорта гражданина РФ. Следовательно, гражданнин, желающий осуществить свое конституционное право луканзать свою национальность не может реализовать свое право, так отсутствует графа лнациональность. В соответствии с ст. 26 Конституции РФ в бланке описания паспорта должна быть графа лнациональность (заполняется по желанию).

2. Оптимальность применения нормы в соответствии с ценлью, сформулированной в норме закона и в связи с конкретнными условиями реализации нормы акта управления субъект и объекты управления осуществляют государственные функ-

83

ции и задачи с минимально возможными затратами финансонвого, временного, экономического, кадрового, материально-техннического, информационного и иного ресурса.

Субъект управления, контролируя объекты управления, в объеме своих полномочий оказывает правовое воздействие на них не только за невыполнение государственных функций и задач, но и за ненадлежащее или неоптимальное решение.

Оптимальность в смысле целесообразности также отражена в пункте 2 ст. 4.2. Кодекса РФ об административных правонанрушениях лСудья, орган, должностное лицо, рассматриваюнщее дело об административном правонарушении, могут принзнать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоянщем Кодексе или законах субъектов РФ об административных правонарушениях.

3. Обоснованность применения нормы на основе достонверных фактов. Субъект управленческих отношений в объеме своих полномочий контролирует обоснованность применения административно-правовых норм уполномоченными на то объектами управления (представителями государственной влансти), например, в процессе осуществления последними функнций государственного контроля или административного надзонра. Всесторонность проверки достоверности фактов и обстоянтельств дела, их обоснованность Ч это требование тесно связанно с законностью рассмотрения дел об административных пранвонарушениях (ст. 1.6). Обоснованность назначения админиснтративного наказания исчерпывающе регламентирована в Кондексе РФ об АП в Главе 4. лНазначение административного наказания.

4.а Научная организация правоприменительной деятельнности выражена:

а)а оптимизацией процесса применения административно-правовых норм;

б) рациональным разделением труда между субъектами отнношений;

г) обоснованным распределением полномочий и компетеннции между субъектами административно-правовых отнношений;

д) использованием количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных техннологий;

е) использованием передового опыта.

5.а Целесообразность применения норм административнного права объясняется творческим характером деятельности

84

органов исполнительной власти, государственного управления на основании закона и во исполнение закона, то есть акт упнравления должен работать на цель, заложенную в законе, в этом его основное предназначение как основного элемента менханизма правового регулирования управленческих отношений.

6. Стабилизация управленческих отношений является однной из основных целей административно-правового регулиронвания деятельности органов исполнительной власти, государнственного управления. В этих условиях каждый субъект админнистративно-правовых отношений имеет наибольшую вероятнность и возможность реализовать свои права, свободы, законнные интересы, знания, опыт в любой не запрещенной сфере деятельности.

Позитивные результаты в управленческой деятельности могут быть только тогда, когда каждый гражданин России, независимо от национальности, вероисповедания реально бундет равноправным, иметь равный доступ к государственной службе, когда прием будет осуществляться в форме открытых конкурсных экзаменов, принимаемых квалифицированным жюри, а основным критерием будут только профессиональные знания, опыт работы, уровень квалификации, исполнения своих гражданских обязанностей.

3.3. Административные правовые отношения: признаки, элементы, содержание и их виды

Административные правовые отношения - это регулирунемые и охраняемые нормами административного права управнленческие отношения сторон (субъектов и объектов управленния), складывающиеся в сфере деятельности органов исполнинтельной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осунществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управленнческие отношения, которые возникают в сфере негосударственнного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственнонго управления.

В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуалинзируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции,

85

задачи и ответственность участников (субъектов и объектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздейнствуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников (сторон), выступают как конечный результат сонгласованности управляющего, упорядочивающего и преобранзовывающего воздействия со стороны субъекта управления (нанчальника) на объекты управления (подчиненных) в процессе реализации функций и задач государственного управления.

Право само по себе не может быть реализовано без применнения соответствующих способов и средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти, государственного упнравления, администрации органов МСУ, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и зандачи государственного управления, наделяются государственнно-властными полномочиями (распорядительством) применять в необходимых случаях меры государственного принуждения или стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.

Исходя из выше сказанного основными признаками админнистративно-правовых отношений являются:

1)а в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленчеснких отношений при реализации внешних и внутренних функнций и задач государственного управления.

Субъект управления (орган исполнительной власти, госундарственного управления, администрации органов МСУ, их должностные лица) при этом оказывает сознательное (воленвое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления (подчиненных) в форме и методах, опренделенных законодательством, используя при этом методы убежндения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом;

2)а административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в маснштабе государства, примером тому является ФКЗ лО Правинтельстве РФ, в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управленния как на уровне ФОИВ, их территориальных органов, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, органнов государственного управления. Кроме того, административнные правовые отношения возникают в процессе реализации

86

управленческих отношении, возникающих в деятельности орнганов законодательной власти, судебной власти, их обслужинвающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

3)а основным объектом воздействия административно-пранвовых отношений является поведение участников, сторон (субъектов и объектов управления), которое обусловлено сонзнанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и иснключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например, объект авторского права, а также нематериальный объект Ч честь и достоинство человека и гражданина;

4) административно-правовые отношения регулируют и охнраняют в основном публично-правовые интересы, возниканющие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как госундарственный интерес. Однако это не совсем так: при осуществнлении государственного управления это понимается как адекнватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-эконномической защиты, нуждающихся в этом граждан и осущенствления эффективной правоохранительной деятельности;

5)а административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных субъектов управления (органнов исполнительной власти, государственного управления по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе объектов управления, в результате ненудовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жанлоб физических и юридических лиц);

6)а административно-правовые отношения иногда характенризуются равноправием участников отношений. Например, при заключении административных договоров между федеральнынми органами исполнительной власти органами исполнительнной власти субъектов РФ или между соответствующими органнами власти субъектами РФ.

Административно-правовые отношения также имеют харакнтер равенства сторон перед законом при разрешении управнленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномонченными на то органами, должностными лицами в ходе админнистративного процессуального производства;

87

7) административно-правовые отношения, регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются органинзационно-правовыми, то есть с помощью норм права упоряндочивается процесс организации управления с целью оптимальнного функционирования органов исполнительной власти, гонсударственного управления, администраций органов МСУ.

Основными элементами системы административно-правовых отношений являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридичеснкие факты.

Субъектами административно-правовых отношений являнются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений в основнном являются:

Х органы исполнительной власти;

Х органы государственного управления;

Х администрации органов МСУ;

Х их уполномоченные должностные лица;

Х административные комиссии при органах МСУ;

Х предприятия, учреждения и организации государственнной и муниципальной формы собственности, их должнностные лица;

Х государственные, муниципальные служащие, служащие негосударственных организаций и общественных объендинений;

Х негосударственные организации и общественные объендинения;

Х физические лица (в основном это граждане России, инонстранные граждане и лица без гражданства);

Х представители общественных формирований и иных ненгосударственных организаций уполномоченные на оснонвании закона осуществлять некоторые правоохранительнные функции и задачи (например, ДНД, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.).

Права и обязанности физических лиц в сфере администрантивного права основаны на конституционных правах и обязаннностях и детализированы во многих законах и актах управленния.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, являются управленческие отношения, а непосредственнным объектом Ч поведение субъектов этих правоотношений. В каждом административно-правовом отношении его участники

88

реализуют представленные им права и обязанности, которые связаны с объектом правоотношения (поведением сторон).

Реализация прав и обязанностей субъектов администрантивного правоотношения может быть связана не только с их поведением (правомерным, неправомерным), ибо такие отнношения возникают и по поводу вещей, продуктов творченства, а также по поводу личных нематериальных благ (охранна чести и достоинства). Тогда в таких случаях объектом административно-правовых отношений являются не повендение сторон, а вещи, продукты творчества или личные ненматериальные блага Ч честь, достоинство.

Юридические факты являются основаниями возникновенния, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (безндействия) людей. Юридические факты имеют простой и сложнный состав. Простой юридический факт Ч рождение ребенка Ч требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридичеснкий факт Ч это поступление гражданина, окончившего средннюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят: сдача необходимых документов об образовании, мединцинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохожденние конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие Ч это независящее от воли людей сонбытие, требующее государственной регистрации. В связи с этим наступает изменение объема административной правосубъектнности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Рассмотрим содержание административно-правовых отноншений.

Содержание административно-правовых отношений опреденляется, как правило, разным объемом административной пранвосубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянию здоровья, уснтановленным в судебном порядке социальным статусом и др.

Правосубъектность Ч это правоспособность и дееспособность в единстве и развитии.

Административная провоспособность Ч это закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридичес-

89

ких лиц с момента регистрации и до ее прекращения в поряднке, определенном законом.

Специальная административная правоспособность у государнственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность Ч это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобрентать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотнренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухстонронний характер: например, праву субъекта управления сонответствуют обязанности объекта управления, и наоборот праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязаннность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и t по существу и в срок сообщить результат по жалобе, кроме этого также регламентировано законом право любого гражданнина на обращение в орган исполнительный власти, государнственного управления, корреспондируется с обязанностью дол-| жностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соотнветствующее решение по этому вопросу в определенном законном порядке.

В реализации административно-правоотношениях основная роль, в целом государственно-властная, принадлежит субъекнтам органов исполнительной власти, государственного управнления, администраций органов МСУ, их должностным лицам. Управленческие отношения являются наиболее комплекснынми и сложными публичными отношениями, так как своими результатами затрагивают весь спектр жизненно важных свянзей между государством и его гражданами.

Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулировании прав, обязанностей, задач, функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, повендение и характер деятельности субъектов этих отношений.

Виды административных правовых отношений классифинцируются по разным основаниям. Наиболее общая классифинкация видов административно-правовых отношений, по нашенму мнению, дана в работе А.П. Коренева по1: 1) содержанию;

1 См.: указ, работа С. 53-54

90

2) соотношению прав и обязанностей участников отношений;

3)а характеру порождающих их юридических фактов.

1.а По содержанию административно-правовые отношения делятся: на материальные и процессуальные.

Материальными административно-правовыми отношениянми называются такие общественные отношения, которые вознникли в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ регламентируемыми материальными нормами административнного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа административного права.

Нормы административно-процессуальные, наоборот, регнламентируют равноправное отношение сторон, например, в процессе производства по обращениям граждан в органы госундарственной власти, государственного управления, администнрации органов МСУ, а также в процессе разрешения индивиндуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях. Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих споров между субъектами административного права на началах равенства перед законом.

К особому виду административно-правовых отношений слендует отнести отношения административно-договорного ханрактера, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 66, 78 Конституции РФ).

2.а По соотношению прав и обязанностей участники отноншения делятся на властные или субординационные (по вертинкали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали).

Властные отношения (субординационные), возникающие между субъектом и объектом в сфере реализации функций и задач деятельности органов исполнительной власти, государнственного управления, администрации органов МСУ, как пранвило, являются вертикальными отношениями (соподчиненно-сти), реализующими управляющее воздействие субъекта упнравления (руководителя) на объект управления (подчиненнонго). При этом государственно-властные отношения возникают не только по вертикали, имеющей непосредственную соподчи-ненность, но и при отсутствии последней при осуществлении уполномоченным контрольным или надзорным органов исполннительной власти, государственного управления своих полно-

91

мочий. Например, такие властные отношения от имени госундарства по предметам ведения и в объеме полномочий реалинзуют органы внутренних дел, налоговые инспекции, таможеннные органы и другие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также органны, осуществляющие функции надзорного характера за соблюндением административно-правовых норм и правил, обеспечинвающих безопасность личности, общества и государства.

3. По характеру юридических фактов делятся на отношенния, порожденные правомерными и неправомерными фактанми (действиями или бездействиями).

Административно-правовые отношения обуславливают танкое поведение их участников, которое соответствует принятым законом или другим нормативным актом (предписанием или требованием). В преобладающих случаях административно-\ правовые отношения возникают, изменяются или прекращанются на основании юридических фактов, порожденных правонмерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в >аа административном или судебном порядке.

Значительное большинство административно-правовых отнношений защищается в административно-процессуальном понрядке. Процедура такой защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам веденния и в объеме полномочий.

Уполномоченные органы исполнительной власти, государнственного управления, администрации органов МСУ в устанновленном законом случаях и в порядке, определенном законном, непосредственно воздействуют на участников администнративно-правовых отношений, способствуя оперативному воснстановлению нарушенных норм и правил.

Однако в настоящее время еще достаточно большой объем нарушенных административно-правовых отношений защищанется в судебном порядке. Этот способ защиты прав и свобод граждан является более квалифицированным и лишен субънективного фактора ведомственной необъективности. Поэтому в новом Кодексе РФ об АП среди уполномоченных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях судьи стоят, на первом месте, потом органы и должностные лица.

Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Законом от 27 апреля 1993 г. лОб обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права

92

и свободы граждан с изменениями и дополнениями, принянтыми 14 декабря 1995 г.1

Особо большой объем административно-правовых отношенний, связанных с правомерными и неправомерными действиянми возникает между органами внутренних дел и физическими лицами.

Органы внутренних дел в процессе выполнения возложеннных на них функций и задач вступают в различные администнративно-правовые отношения как с физическими, так и юриндическими лицами. По поводу правомерных фактов это отнонсится прежде всего к вопросам регистрации граждан по месту проживания, регистрации и техосмотру автотранспорта, выданча лицензий и т.п. МВД России в предусмотренных законодантельством случаях издает нормативные акты по обеспечению безопасности дорожного движения, соблюдения правил лицен-зионно-разрешительной системы, которые содержат обязательнные нормы для определенных физических и юридических лиц. При нарушении этих норм и правил между органами внутреннних дел, их должностными лицами, с одной стороны, и физинческими и юридическими лицами Ч с другой, возникают аднминистративно-правовые отношения. В большинстве этих слунчаев административно-правовые отношения, возникающие между органами внутренних дел и правонарушителями, занканчиваются применением мер административного принужденния и наложением административных наказаний со стороны уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел.

МВД России, МВД республик в составе России, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации издают ведомственные норнмативные правовые акты, регулирующие внутриорганизаци-онные управленческие отношения, это пример вертикальных административно-правовых отношений, складывающихся межнду подразделениями системы управления разного уровня.

Административно-правовые отношения возникают также между органами внутренних дел и физическими и юридичеснкими лицами. В зависимости от характера этих отношений они могут быть отношениями властными (рассмотрения дела об административном правонарушении) или характеризоватьнся равенством сторон (вопрос регистрации гражданина, выданча лицензии юридическому лицу).

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Сонвета РФ, 1993, № 19, ст. 685, ФЗ от 14 декабря 1995 года № 197-ФЗ. Сборник ФКЗ и ФЗ, 1995, выпуск 18.

93

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие системы элементов механизма административно-пранвовых отношений.

Основные элементы механизма административно-правовых отнношений, их правовая характеристика.

3.а Понятие и сущность административно-правовых норм.

4.а Виды административно-правовых норм.

5. Требования, предъявляемые к административно-правовым норнмам.

6.а Понятие, признаки и сущность административно-правовых отнношений.

7.а Основные элементы административно-правовых отношений.

8.а Субъекты административно-правовых отношений.

9.а Понятие юридических фактов.

10. Виды административно-правовых отношений.

Раздел 2

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Если нельзя стать внешне тем, кем хочешь стать, стань внутренне тем, кем должен стать.

Чевист

Глава 4.аа АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ

4.1. Административно-правовой статус граждан РФ

Необходимость использования термина лфизические лица обусловлена, прежде всего, их множественностью и разным объемом административной правосубъектности (правоспособнность и дееспособность в единстве и развитии). Кроме этого, в новом административном законодательстве об административнных правонарушениях с 1 июля 2002 г. широко используется этот термин.

К физическим лицам можно отнести следующие категории индивидуальных лиц: граждане РФ, граждане СНГ, лица с двойным гражданством, почетные граждане, иностранные гражндане и лица без гражданства. У всех этих категорий граждан различный объем административно-правового статуса, но все они как физические лица являются субъектами администрантивного права. Мы рассмотрим три категории физических лиц: граждане России, иностранные граждане и лица без гражданнства.

Особым признаком демократического государства является не только признание, соблюдение и защита прав и свобод ченловека и гражданина, но и его обязанностей (ст. 2 Конститунции РФ). Каждое физическое лицо в России обладает на ее территории всеми правами, свободами и имеет равные обязаннности, предусмотренные Конституцией РФ (п. 2, ст. 6 Констинтуции РФ).

Конституционные нормы, регламентирующие основные права и свободы физических лиц, являются нормами прямого

95

действия, но это не значит, что административно-правовые нормы утрачивают свое значение, скорее наоборот, они детанлизируют их права и свободы, а также регламентируют отноншения по возложению на них обязанностей в сфере управленния, устанавливают в соответствии с административным законнодательством меры ответственности за нарушение этих норм

и правил.

Граждане России, выступая в роли субъекта администрантивного права, обладают соответствующим административно-правовым статусом, закрепленным в правовых нормах, опренделяющих его социально-правовую роль в государстве и общенстве.

Административно-правовой статус гражданина включанет комплекс его прав и обязанностей, государственные гараннтии осуществления этих прав и обязанностей, обеспеченных юридическими способами и средствами их защиты.

Административно-правовой статус гражданина РФ опреденлен Конституции РФ, международно-правовыми договорами. Законом от 25 июня 1993 г. № 5242-1 лО праве граждан Роснсийской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах РФ1, Федеральными законами от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ лО порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию,2 от 9 января 1996 г. лО защите прав потребителей3, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. в ред. 1995 г. лОб обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан4, Федеральнным законом от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ с измен, и доп. 7 августа и 7 ноября 2000 г. лО беженцах, Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 в ред. от 25 декабря 1995 г. с измен, и доп. от 7 августа 2000 г. лО вынужденных переселеннцах, Федеральным законом от 27 мая 1998 г. лО статусе военннослужащих5, Федеральным законом от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ лО государственной политике РФ в отношении соотечественнников за рубежом, Федеральным законом от 08.08.2001 г. №134-ФЗ лО защите прав юридических лиц и индивидуальнных предпринимателей при проведении государственного кон-

1а Ведомости РФ, 1993. № 32, ст. 1227.

2а СЗ РФ, 1996. № 34, ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ст. 3175.

3 СЗ РФ. 1996. № 3 , ст. 140; 1999. № 51, ст. 6287.

4а Ведомости РФ. 1993. № 19, ст. 685; 1995. № 51, ст. 4970.

5а СЗ РФ. 1998. № 22, ст. 2331; 2000. № 1 (Часть 2), ст. 12.

96

троля (надзора)1, федеральным конституционным законом лОб Уполномоченном по правам человека Российской Федерации от 28.02.1997 г № 1-ФКЗ2, лВсеобщей декларацией прав челонвека от 10 декабря 1948 г., лКонвенцией СНГ о правах и оснновных свободах человека, которая вступила в силу для РФ с 11 августа 1998 г3, Федеральным конституционным законом лО чрезвычайном положении от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ, ФЗ от 31.05. 2002 г. лО гражданстве РФ № 62-ФЗ, указ Президента РФ от 14.11.2002 г. лОб утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ и др.

В законе лО гражданстве РФ впервые определены приннципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы гражнданства РФ.

1.а Принципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы гражданства РФ, не могут содержать положенний, ограничивающих права граждан по признакам сонциальной, расовой, национальной, языковой или релингиозной принадлежности.

2.а Гражданство РФ является единым и равным независимо

от оснований его приобретения.

3.а Проживание гражданина РФ за пределами РФ не пренкращает его гражданства РФ.

4.а Гражданин РФ не может быть лишен гражданства РФ или права изменить его.

5.а Гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству.

6.а РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без

гражданства, проживающими на территории РФ.

7.а Наличие у лица гражданства РФ либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на оснновании законодательных актов РФ, РСФСР или СССР, международных договоров РФ, РСФСР или СССР, дейнствовавших на день наступления обстоятельств, с котонрыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

Заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменение гражданства указанных лиц, то есть теперь будет меньше фиктивных браков с целью приобретения гражданства.

1а СЗ РФ. 2001. № 33 (ч.1), ст. 3436.

2 СЗ РФ. 1997. № д. ст.1011.

3 СЗ РФ. 1999. № 13, ст. 1489.

4 Администратииноеа прано

97

Изменение гражданства одним из супругов также не влечет за собой изменение гражданства другого супруга.

Расторжение брака также не влечет за собой изменение гражнданства родившихся в этом браке или усыновленных (удоченренных) супругами детей.

Гражданство России приобретается (ст. 11):

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство России;

в)а в результате восстановления в гражданстве России;

г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Фендеральным законом или международным договором Роснсии.

В ст. 14. регламентирован упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации:

а)а для лиц, имеющих хотя бы одного нетрудоспосрбного родителя, имеющего гражданство России;

б)а имели гражданство СССР*, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства и другие условия.

Основания для отклонения заявлений о приеме в гражданнство России и о восстановлении в гражданстве России вознинкают (ст. 16), если заявления поданы лицами, которые:

а)а выступают за насильственное изменение основ констинтуционного строя России или иными действиями созданют угрозу безопасности России;

б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство России или о воснстановлении в гражданстве России, выдворялись за пренделы Росси в соответствии с федеральным законом;

в)а использовали подложные документы или сообщили занведомо ложные сведения;

г) состоят на военной службе, на службе в органах безопаснности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международнным договором Российской Федерации;

д) имеют неснятую или непогашенную судимость за соверншение умышленных преступлений на территории Роснсийской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

е) преследуются в уголовном порядке компетентными органнами Российской Федерации или компетентными органнами иностранных государств за преступления, призна-

98

4-2

ваемые таковыми в соответствии с федеральным законном (до вынесения приговора суда или принятия решенния по делу);

ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свобонды за действия, преследуемые в соответствии с федеральнным законом (до истечения срока наказания);

з) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданнство РФ или в течение пяти лет непрерывного проживанния на территории РФ, если иной срок проживания на территории РФ, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ, не установлен настоящим ФЗ.

Полномочными органами, ведающими делами о гражданнстве Российской Федерации, являются:

1) Президент Российской Федерации;

2) МВД РФ и его территориальные органы;

3) МИД РФ, дипломатические представительства и консульнские учреждения России, находящиеся за пределами РФ.

В полномочияа Президента России входит:

Х утверждение положений о порядке рассмотрения вопронсов гражданства РФ;

Х обеспечение согласованного функционирования и взаинмодействия полномочных органов, ведающих делами о гражданстве России, в связи с исполнением настоящего Федерального закона;

Х издание указов по вопросам гражданства России. МВД России и его территориальные органы осуществляют

следующие полномочия:

а) определяют наличие гражданства России у лиц, прожинвающих на территории России;

б)а принимают от лиц, проживающих на территории Роснсии, заявления по вопросам гражданства России;

в) проверяют факты и представленные для обоснования занявлений по вопросам гражданства России документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

г) направляют Президенту РФ документы и иные материанлы по вопросам принятия гражданства;

д) исполняют принятые Президентом РФ решения по вопнросам гражданства России;

е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Роснсии, поданные лицами, проживающими на территории

99

России, и принимают решения по вопросам приема в гражданство России в упрощенном порядке в соответнствии с законом;

ж) ведут учет лиц, в отношении которых приняты уполнонмоченным органом решения об изменении гражданства;

з)а оформляют гражданство России в соответствии с законном;

и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданнства России в случаях, определенных законом. Решения по вопросам гражданства России в общем порядке принимаются и рассматриваются Президентом РФ в срок до одного года.

Решения о приеме в гражданство России в упрощенном порядке принимаются:

Х МВД России и его территориальными органами;

Х МИД России, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации.

Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства России и принятие решений о приеме в гражданство России в упронщенном порядке осуществляются в срок до шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, офорнмленных надлежащим образом.

Административно-правовой статус граждан России, как значительная часть норм общего правового статуса, закреплен во многих законах и подзаконных актах и проявляется в совонкупности прав и обязанностей и обеспечен гарантиями их осунществления со стороны органов государственной власти и орнганов МСУ, которые принимают правовые акты, влияющие на объем административно-правового статуса граждан России.

О расширении административно-правового статуса граждан России свидетельствует также принятый от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ лОб обеспечении гарантий избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ. Этим законом регланментировано конституционное положение (пункт 3 ст. 3) о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Субъектами административного права вообще являются все физические и юридические лица, которые потенциально монгут вступить в административно-правовые отношения. Многие из них длительное время, являясь субъектами административнного права, могут не вступать в конкретные административнные правоотношения. Следовательно, реализация администра-

100

тивных правоотношений является как бы следствием волеизънявления одной из сторон. Поэтому необходимо различать поннятия лсубъект административного права и лсубъект аднминистративного правоотношения.

Субъекты административного права определяются в норнмах права общим или родовым понятием, как физические лица, государственные органы власти, негосударственные объединенния, организации, предприятия, учреждения различной форнмы собственности, общественные объединения и другие юриндические лица, а также иные коллективные образования, не являющиеся юридическими лицами, например, кафедра или факультет вуза. Они могут также в течение длительного вренмени не вступать в административные правоотношения.

Субъект же правоотношения всегда определен. Субъекты административных правоотношений Ч это конкретные участнники, стороны правоотношений, наделенные обязанностями и правами в сфере деятельности исполнительной власти, госундарственного управления и способные реально осуществлять эти отношения в рамках и определенной последовательности, закрепленной законодательством.

Субъекты административного права могут стать субъектанми административно-правовых отношений, если дшеются три условия:

1)а административно-правовая норма, предусматривающая реализацию прав и обязанностей сторон (субъектов пранвоотношений);

2) юридический факт (правомерное или неправомерное дейнствие, бездействие), юридическое событие;

3)а административная правоспособность и дееспособность субъектов этих отношений;

На практике эти общие условия для каждого субъекта аднминистративного права осуществляются по-разному.

Особенностью физических лиц, как участников админинстративных правоотношений является то, что они выступают в качестве частных лиц, то есть, реализуют свои субъективнные права и обязанности человека и гражданина в сфере иснполнительной власти, государственного управления, а не пранва и обязанности юридических лиц или их уполномоченных должностных лиц.

Административные правоотношения между физическими лицами, с одной стороны, обладающими правами и обязанноснтями в сфере деятельности органов исполнительной власти г государственного управления, администрации органов МСУ и

101

другой стороны в лице соответствующего органа (должностнонго лица), наделенного государственно-властными полномочиянми, могут возникать в связи:

1)а с реализацией физическими лицами своих конституцинонных прав в сфере административно-правовых отношенний;

2) с нарушением, совершаемым органами исполнительной власти, государственного управления, администрациянми органов МСУ, их должностными лицами прав, свонбод и законных интересов человека и гражданина;

3) с осуществлением обязанностей физическими лицами в сфере деятельности органов исполнительной власти, гонсударственного управления, администрации органов МСУ;

4) с нарушением физическими лицами своих правовых обянзанностей в сфере деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления и администранции органов МСУ.

Согласно ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина сонгласно общепринятым принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и обязанности граждан России в сфере исполнительной власти, государственного управления являются составной часнтью прав, свобод и обязанностей, закрепленных в Конститунции РФ и детализированных в законах и других нормативно-правовых актах.

Согласно ст. 32 Конституции РФ, граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Они именют право избирать и быть избранными в органы государственнной власти и органы местного самоуправления, а также учанствовать в референдумах.

Граждане России имеют равный доступ к государственнной службе.

В соответствии ст. 33 граждане России имеют право обранщаться лично, а также направлять индивидуальные и коллекнтивные обращения в государственные органы и органы местнного самоуправления.

Конституцией РФ, законами и другими нормативными акнтами определен целый ряд специальных правовых норм, конторые направлены на охрану прав и свобод граждан от каких-либо нарушений. Например, каждый, кто законно находится

102

на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться (ст. 27), статьями 45 и 46 Конституции РФ установлено, что в России каждому человеку гарантируется судебная защита его прав и свобод. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и имеет право на вознмещение государством вреда, причиненного незаконными дейнствиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53) и др.

Законодательством установлен определенный процессуальнный порядок, который является гарантией законного и обонснованного привлечения граждан к административной ответнственности за их неправомерные действия в сфере деятельноснти органов исполнительной власти, государственного управленния, администрации органов МСУ. В новом Ко АП РФ, расшинрен состав норм процессуальной защиты прав человека и гражнданина. Конституцией РФ установлено, что Россия гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданинна. Эта конституционная обязанность государственных- органнов детализирована во многих правовых актах с изложением различных способов и средств (например, протест прокурора, судебный контроль, государственный контроль, общественный контроль, административный надзор, право на жалобу).

В ст. 80 Конституции РФ предусмотрено, что Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнинтельной власти субъектов Российской Федерации, если этими актами нарушаются права и свободы человека и гражданина, до решения вопроса соответствующим судом РФ.

Специальные юридические гарантии осуществляют органы исполнительной власти (в форме контроля), суды (контроль, частное определение, решение, постановление) и прокуратура (постановление, протест, определение, письменное предостеренжение) по восстановлению нарушенных прав и законных интенресов граждан, а также обеспечивают в соответствии с законом привлечение к ответственности виновных должностных лиц.

В зависимости от ситуации и условий административно-правовое положение физических лиц может быть различным. Административно-правовой статус физических лиц определянется объемом и характером их административной правосубънектности.

Некоторые же авторы термин лправосубъектность опреденляют как качественное состояние, необходимое для участника

103

различных правоотношений1, что не совсем ясно, так как нендееспособный не может быть участником правоотношений, ввиду того, что своими действиями не может осуществлять свои субъективные права и обязанности.

В Конституции РФ провозглашено равенство всех граждан перед законом и судом, что гарантируется государством незавинсимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общенственным объединениям, а также других обстоятельств.

По закону граждане обладают равным объемом администнративной правоспособности во всех сферах хозяйственной, сонциально-культурной и административно-политической жизни. Она не может быть отчуждаема или передаваема. При этом правоспособность может быть частично или временно ограни-чена в случаях и в порядке, определенных действующим законнодательством.

Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности, под которой поннимается способность гражданина своими личными действиянми приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере деятельности исполннительной власти, государственного управления. В законодантельстве нет однозначного возраста для осуществления админинстративной дееспособности. Например, ребенок с 6 лет может осуществить своими действиями право на образование, а с 14 лет за свои действия, нарушившие соответствующие нормы УК РФ, может быть привлечен к уголовной ответственности.

Наиболее полная административная дееспособность, как правило, возникает по достижении гражданином 16 лет. С этонго возраста он может быть субъектом административной отнветственности.

По закону граждане, как правило, обладают равной административной дееспособностью. Однако по состоянию здонровья некоторые граждане в судебном порядке могут быть принзнаны частично или полностью недееспособными. Например, ст. 2.8. КоАП РФ определено, что не подлежит администрантивной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в сонстоянии невменяемости.

1 См.: Лазарев В.В., Липенъ С.В. Теория государства и права: учебнник для вузов. М., 1998. С. 239.

104

Все дееспособные граждане могут осуществлять своими дейнствиями субъективные права и обязанности, вступив при этом в административно-правовые отношения с органом исполнинтельной власти, государственного управления, администрацинями органов МСУ или быть стороной, реализующей принадленжащие ей права (например, право на жалобу). Админинстративные правоотношения возникают как по собственной инициативе граждан, так и в порядке одностороннего воленизъявления другой стороны, наделенной государственно-власнтными полномочиями.

Как правило, правовые нормы содержат указания на факнтические обстоятельства, с которыми практически связываетнся возникновение, изменение и прекращение правоотношения, например, государственная регистрация общественного объендинения, зачисление на должность, реализация права гражданнина России на выезд из России и въезд в Россию и др.

В соответствии с федеральным законом гражданин России не может быть ограничен в праве на выезд из России иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным законодантельством.

Гражданин России не может быть лишен права на въезд в Россию.

Выезд гражданина России из Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близких родственников канких-либо ограничений прав, гарантированных законодательнством России и международными обязательствами.

Порядок пересечения Государственной границы России при осуществлении выезда из России и въезда в Россию регулирунется Законом РФ лО Государственной границе РФ и Феденральным законом лО порядке выезда из России и въезда в Роснсию.

Граждане России, пребывающие за пределами России, нанходятся под защитой и покровительством России.

Дипломатические представительства и консульские учрежндения России обязаны обеспечивать меры по защите граждан России и оказывать им покровительство в порядке, определянемом законодательством России и международными договоранми России.

Выезд из России и въезд в Россию граждане России осущенствляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина России за пределами территории Роснсии. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется Федеральным законом.

105

В Конституции РФ (Ст. 18) определено, что права и свобонды человека и гражданина являются непосредственно действунющими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной влансти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В целях повышения уровня обеспечения прав и свобод гражндан в нашей стране определена система экономических, полинтических и юридических гарантий.

Экономические гарантии включают в себя создание матенриальных условий для практической реализации прав и свонбод граждан. Они базируются на экономической системе Роснсии, что в настоящее время является наиболее слабым звеном в системе гарантий обеспечения прав и законных интересов граждан.

К политическим гарантиям относятся:

Х народ Ч носитель и источник власти, он реализует коннституционное право в форме лизбирать и быть избраннным (ст. 3);

Х участие граждан в управлении государственными и обнщественными делами (ст. 32);

Х признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан государством (ст. 2,15,18 и др.).

Юридические гарантии - это система правовых норм, опнределяющих условия и порядок реализации прав, свобод и занконных интересов граждан, а также средства их защиты.

Как видно, между последними двумя гарантиями нет четконго разграничения в используемых методах и формах, так как по существу политические гарантии закреплены в соответствунющей правовой форме в названных статьях Конституции РФ, но они от этого не утрачивают своего политического смысла.

Юридические гарантии реализуются государством, уполнонмоченными должностными лицами специальными способами в виде прокурорского надзора, судебного контроля, государнственного и общественного контроля, а также правом на обжанлование незаконных решений и действий органов и должностнных лиц с правом на судебную защиту и возмещение государнством ущерба, причиненного незаконными действиями либо бездействиями органов государственной власти.

Главная черта состоит в том, что граждане как субъекты административно-правовых отношений выступают как частные лица, реализующее свои субъективные права и несут правонвые обязанности в сфере деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления, администраций органнов МСУ.

106

4.2. Административно-правовой статус

иностранных граждан и лиц без гражданства

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства регламентирован Федеральным законом от 15 августа 1996 г. лО порядке выезда из Российской Феденрации и въезда в Российскую Федерацию (в ред. Федеральнных законов от 18.07.98 № 110-ФЗ, от 24.06.99 № 118-ФЗ), (с изм., внесенными Постановлением Конституционного суда РФ от 15.01.1998 № 2-П) и международными договорами и согланшениями и Федеральным законом от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ лО правовом положении иностранных граждан.

Административная правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства, приезжающих в страну, имеют свои особенности по времени (оформление документов, пребывания в стране и выезд или изменение гражданства). Администрантивная дееспособность зависит от того, какие права и обязаннности ими реализуются своими действиями на общих основанниях, а какие на основании положений, указанных в междуннародных договорах и соглашениях. На основании ст. 62 Коннституции РФ эта категория лиц пользуется всеми правами и несет обязанности наравне с гражданами России, кроме случанев, установленных Федеральным законом или международнынми соглашениями. Иностранные граждане, в том числе и больншинство граждан из стран СНГ, имеют меньший объем админнистративной провосубъектности, чем граждане России. Они не могут занимать государственные должности, а также занинматься деятельностью, которая связана с принадлежностью к гражданству России или связана с государственной тайной. В отношении этой категории лиц допускаются ограничения в передвижении и выборе места жительства в целях обеспеченния государственной безопасности. На иностранных граждан и лиц без гражданства не распространяется действие законондательства о воинской обязанности и воинской службе. Нанхождение этой категории лиц также различается в зависимоснти от цели: на постоянное проживание с получением докуменнтов на право жительства и на временно пребывающих или пронезжающих через территорию России транзитом.

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях. Кронме этого к ним могут быть применены меры административнной ответственности за проживание без документов на право жительства в России или проживание по недействительным

107

документам, несоблюдение установленного порядка регистранции либо передвижения и выбора места жительства, уклоненние от выезда по истечению срока пребывания, несоблюдения правил транзитного проезда через территорию России. В соотнветствии с ст. 3.10 Ко АП РФ эти лица могут быть выдворены за пределы РФ. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как мера административного наказания устанавливается и назначается судьей, а в случае совершения административного правонарушения при въезде в Россию Ч соответствующими уполномоченными должностнынми лицами.

Иностранные граждане, обладающие дипломатическим имнмунитетом или в соответствии с международными договорами не подпадающие под действие административной юрисдикции, а признанные в законном порядке беженцами или вынужден-\ ными переселенцами, имеют особый административный статус.

Выезд из России и въезд в РФ (включая транзитный проезд через ее территорию) регулируются Конституцией РФ, междуннародными договорами РФ и указанным выше Федеральным ' законом.

В случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, действуют правила международного договора.

Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Россию и выезде из РФ предъявить действительнные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Россией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учрежндением РФ за пределами территории РФ либо органами внутнренних дел или Министерством иностранных дел РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Основанием для оформления въезда в РФ иностранных гражндан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое предстанвительство или консульское учреждение РФ.

В случае, если иностранные граждане или лица без гражнданства намерены въехать в РФ по приглашению российского физического или юридического лица, порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством РФ.

Основанием для оформления въезда в РФ иностранных гражндан или лиц без гражданства является также надлежащим обнразом оформленный договор о туристической поездке.

108

Въезд в РФ иностранным гражданам или лицам без гражнданства не разрешается в случаях, если:

1) это необходимо в целях обеспечения безопасности госундарства;

2) в период своего предыдущего пребывания в РФ они были осуждены в соответствии с законодательством РФ за сонвершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы РФ в принудительном порядке, Ч в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступленние или в течение одного года со дня выдворения в приннудительном порядке;

3) они не представили документы, необходимые для полунчения российской визы в соответствии с законодательнством России Ч до их представления;

4) они ходатайствуют о российской визе на срок более трех месяцев и не представили сертификат об отсутствии у них ВИЧ-инфекции Ч до представления такого сертифинката.

Выезд из России иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен в случаях, если они:

1)а в соответствии с законодательством России задержаны по подозрению в совершении преступления либо принвлечены в качестве обвиняемых Ч до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда;

2)а осуждены за совершение преступления на территории России Ч до отбытия (исполнения) наказания или до оснвобождения от наказания;

3)а уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом Ч до исполнения обязательств либо до доснтижения согласия сторонами;

4) не выполнили предусмотренные законодательством Роснсии обязательства по уплате налогов - до выполнения этих обязательств.

Транзитный проезд через территорию России без визы разнрешается иностранному гражданину или лицу без гражданнства в случаях, если они:

1) совершают беспересадочный полет воздушным транспорнтом через территорию России;

2) следуют на самолете международной авиалинии с перенсадкой в аэропорту на территории России и имеют наднлежащим образом оформленные документы на право

109

въезда в государство назначения и авиабилет с подтвернжденной датой вылета из аэропорта пересадки на терринтории России в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; 3) проживают на территории государства, с которым Роснсия имеет соответствующий международный договор. Вынужденной остановкой признается пребывание более 24 часов в пределах населенного пункта вследствие наступленния следующих обстоятельств:

1)а стихийных бедствий, задерживающих движение поезнда, автотранспортного средства, судна или самолета;

2)а необходимости ремонта соответствующего транспортнонго средства, поврежденного в результате порчи каких-либо его частей или в результате транспортного происншествия;

3)а болезни, если по заключению врача дальнейшее следонвание больного представляется опасным для его жизни и здоровья;

4)а непредусмотренных задержек при пересадке с одного вида транспорта на другой в пункте пересадки.

Должностные лица, по вине которых нарушены права гражнданина РФ, иностранного гражданина или лица без гражданнства на выезд из РФ и (или) въезд в РФ, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в поряднке, установленном законодательством России.

' Вопросы для самоподготовки и контроля

1.а Административно-правовой статус граждан РФ.

2.а Административная правоспособность граждан РФ.

3. Административная дееспособность способность граждан РФ.

4.а Административно-правовой статус иностранных гражндан и лиц без гражданства.

110

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления

Позор, когда теорию охраняют не факты, а милиция.

Чевист

5.1. Понятие органов исполнительной власти, система и структура

Специфику и правовой статус органа государственной власнти определяют его функции и задачи, формы и методы, котонрые он реализует от имени государства, в объеме и пределах своей компетенции. Эти полномочия состоят в праве органа исполнительной власти, государственного управления, их долнжностных лиц издавать нормативные правовые акты обязантельные для тех, кому они адресованы, и применять меры гонсударственного воздействия (убеждения, стимулирования и принуждения), обеспечивающие их реализацию.

В действующем законодательстве термины лорган исполнинтельной власти и лорган государственного управления испольнзуются как равнозначные в основном только в положениях о ФОИВ, утвержденных указом Президента РФ или постановленнием Правительства РФ (например, МВД России является фендеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление...). На уровне субъектов Российской Федерации органы исполнинтельной власти имеют структурные подразделения (отрасленвые, линейные и функциональные), которые также осуществнляют в своей сфере и в объеме полномочий задачи государнственного управления. Также государственное управление осунществляют администрации органов МСУ, предприятий, учрежндений и организаций с государственной формой собственноснти.

Орган исполнительной власти является частью государственнного аппарата, имеет установленную законом или другим норнмативным правовым актом компетенцию, структуру, метод образования, территориальный масштаб деятельности и уполнномочен выступать от имени государства, реализовывать иснполнительно-распорядительную деятельность при повседневнном регулировании управленческих отношений в сфере хозяй-

111

ственной, социально-культурной, а также осуществление гонсударственного управления в административно-политической сфере и межотраслевыми комплексами.

Административная правосубъектность органов исполнительнной власти возникает одновременно с их образованием, а пренкращается в связи с их упразднением. Объем компетенции органов исполнительной власти (задачи, функции, права и обянзанности, формы и методы деятельности) находит свое выранжение и закрепление в соответствующих законах, положенинях, уставах и других нормативно-правовых актах.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по:

Х характеру компетенции;

Ш основаниям и порядку образования;

Х порядку решения подведомственных вопросов; Ш территориальной деятельности.

По характеру компетенции органы исполнительной власнти подразделяются:

1) общей компетенции, решающие вопросы управления во всех сферах жизнедеятельности населения на определеннной территории (Правительство РФ; правительства реснпублик в составе России, краев, областей, городов фендерального значения; администрации областей других субъектов РФ);

2)а отраслевой компетенции, решающие вопросы в преденлах одной отрасли управления (в основном все мининстерства, некоторые государственные комитеты, депарнтаменты и др.), то есть субъекты принимающие в больншей части правовые акты, обязательные для исполненния внутри отрасли;

3) межотраслевой компетенции, решающие вопросы межотнраслевого характера, то есть принимающие нормативнные правовые акты по предметам ведения и в объеме полномочий, обязательные для исполнения неподчиненнными им органами (например, министерство финансов, министерство экономического развития и торговли, гонсударственные комитеты стандартизации и метрологии, по статистики и др.).

По основаниям образования органы исполнительной влансти классифицируются:

1) конституционные или уставные органы государственной власти (президенты и их администрации, правительства, главы субъектов федерации и их администрации);

112

2) создаваемые на основе законов и подзаконных актов (миннистерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, федеральные комиссии, агентства, департаменты, управления и другие ведомнства). По порядку образования:

1)а избираемые населением (президенты, главы субъектов РФ и др.);

2)а образуемые путем издания указа Президента РФ, уканзов президентов республик, распоряжений глав правинтельств, администраций субъектов федераций.

По порядку решения вопросов:

1)а коллегиальные органы (Правительства РФ, правительнства субъектов РФ, большинство государственных конмитетов);

2) единоначальные органы, в которых руководителем в поднведомственных вопросах единолично принимается решенние (например, министерства, агентства, службы, наднзоры и др.).

С учетом территориального масштаба деятельности органны исполнительной власти могут быть двух уровней: 1) фендерального и 2) субъектов Российской Федерации.

Система федеральных органов исполнительной власти

(ФОИВ)

Система ФОИВ Ч это совокупность государственных органнов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих целонстное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Система ФОИВ осннована на принципе федерализма и административно-территонриального деления, и в пределах ведения и полномочий Роснсийской Федерации и по предметам их совместного ведения с субъектами Российской Федерации представляет собой единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Государство как социальная система реализует множество функций по обеспечению динамической устойчивости и сувенренитета своего существования как по отношению к внешней среде (другим государствам), так и к регуляции отношений между гражданами (организациями) и государственными струкнтурами. При реализации своих функций государство как целонстная система может выступать в различных формах. Напри-

113

мер, как субъект международного сообщества; как форма объендинения людей на определенной территории посредством юриндической связи (гражданства); как выразитель и гарант обнщих интересов и целей; как средство или механизм легитимнного принуждения в интересах общей воли граждан; как спенцифическая форма самоуправления в обществе и др.

Исполнительная власть как одна из ветвей государственнной власти оперативно и повседневно реализует по предметам ведения и в объеме своих полномочий наибольший объем фуннкций и задач государственного управления.

В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 входят: министерства Российской Федерации, Государственные комитеты РФ, Федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, Федеральные комиссии, а также иные Федеральные органы исполнительной власти при Президенте РФ.

Министерство РФ Ч федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществля-Х ющий управление в установленной сфере деятельности, а такнже координирующий в случаях, установленных федеральнынми законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральнных органов исполнительной власти. Министерство возглавнляет входящий в состав Правительства РФ министр России (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России Ч федеральные органы исполнительной власти, осущенствляющие на коллегиальной основе межотраслевую координнацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функнциональное регулирование в определенной сфере деятельноснти. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию Роснсии возглавляют соответственно председатель Государственнонго комитета РФ, председатель Федеральной комиссии России.

Федеральная служба России, Российское агентство, Фендеральный надзор России Ч федеральные органы исполнинтельной власти, осуществляющие специальные (исполнительнные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную служнбу России возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России, Российское агентство Ч генеральный дирекнтор Российского агентства, Федеральный надзор России Ч нанчальник Федерального надзора России.

114

Создание ФОИВ, их реорганизация и ликвидация осущенствляются Президентом России по предложению Председатенля Правительства России.

Положения о ФОИВ, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ, утверждаются указом Президента РФ, а положение о других федеральных органах исполнительной власти утверждается постановлением Правительства России.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральнных органов исполнительной власти утверждаются Правительнством РФ.

Федеральные министры назначаются на должность и освонбождаются от должности указом Президента РФ по предложеннию Председателя Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на долнжность и освобождаются от должности Правительством РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Руководители федеральных органов исполнительной власнти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепнленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституцинонными законами и федеральными законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавлинваемом порядке.

Система органов исполнительной власти основана на принципе федерализма и административно-территориальнонго деления, что нашло отражение в Конституции РФ, констинтуциях республик в составе России, уставах субъектов РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ.

В соответствии с принципом система органов исполнительнной власти включает два уровня:

Х федеральные органы исполнительной власти РФ;

Х органы исполнительной власти субъектов РФ (респубнлик в составе России, краев, областей, городов федеральнного значения, автономной области и автономных окрунгов).

Являясь единой системой исполнительной власти в РФ, эти органы призваны, в пределах своих полномочий, решать оснновные социально-экономические задачи, защищать основные права и свободы граждан, обеспечивать общественный поряндок и безопасность граждан.

115

Особое положение у нас занимает институт президентуры, что, в конечном счете, существенно отражается на разрешеннии многих экономических и организационно-правовых пронблем не только на теоретическом, но и на практическом уровнне. Некоторые авторы, например, Коренев А.П. относит Прензидента РФ к федеральным органам исполнительной власти. Алехин А.П. по удельному весу полномочий и их характеру считает его лособым субъектом исполнительной власти (2,11).

Правовой статус Президента России как главы государства, согласующего действия трех самостоятельных ветвей власти и как де-факто высшее должностное лицо исполнительной власнти (отменяет постановление Правительства РФ и отправляет его в отставку, имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ), требует конституционного разрешения его взаимоотношений с Правительством России, что не нашло четнкого правового закрепления в ФКЗ лО Правительстве РФ, принятом 17.12. 1997 г., в ред. 31.12.1997 г.

Структура федеральных органов исполнительной власти

Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) Ч это форма взаимосвязи элементов (органов) систенмы, образованная в целях успешной реализации функций и задач государственного управления по предметам ведения и в объеме полномочий. Неделимым элементом организационной структуры ФОИВ является должность федерального государнственного служащего.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур системы федеральных органов исполнительной влансти осуществляется после консультаций с органами исполнинтельной власти субъектов Российской Федерации. Финансиронвание этих органов в основном осуществляется из средств фендерального бюджета.

Создание структуры ФОИВ, их реорганизация и ликвиданция осуществляется в соответствии с Конституцией РФ Презиндентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Действующая структура ФОИВ утверждена указом Презиндента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. указа Презиндента РФ от 25.11. 2003 г. № 1389.

В структуру федеральных органов исполнительной власти входят: Правительство РФ, а в указе Президента РФ лО систенме ФОИВ, Правительство РФ не входит в систему и структу-

116

ру ФОИВ, так как в соответствии с ст. 10, 110 Конституции РФ Правительство РФ является органом исполнительной влансти, которая самостоятельна по предметам ведения и в объеме полномочий;

Х 23 министерства РФ, из них 5 министерств подчинены непосредственно Президенту РФ;

Х 7 Государственных комитетов РФ;

Х 2 Федеральные комиссии;

Х 10 Федеральных служб России, из них 5 подчинены ненпосредственно Президенту РФ;

Ш 7 Российских агентств;

Х 2 Федеральных надзора России.

Иные ФОИВ (структурные подразделения института презиндентуры):

1) Главное управление специальных программ Президента РФ;*

2) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;*

3) Управление делами Президента Российской Федерации;*

4)а Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами;*

5) Комитет РФ по финансовому мониторингу.*

6) Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ*.

Наличие в администрации Президента РФ иных федеральнных органов исполнительной власти, а также принимаемые указы и распоряжения Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3, ст. 90 Конституции РФ) Ч все это является своеобразным отличительным признаком исполнительной власти в России и создает сложности в определении места и роли института прензидентуры в основах конституционного строя России.

На практике существует как бы лвторое Правительство РФ, которое принимает большинство решений по реализации внутренних и внешних функций государственного управления, подобное дублирование не способствует повышению эффективнности государственного управления и, как следствие, не спонсобствует социально-экономическому развитию России.

В связи с этим необходимо внесение изменений в ФКЗ лО Правительстве РФ с целью расширения правового статуса

Примечание - знак *) означает подчиненность ФОИВ Президенту РФ.

117

Правительства РФ как единственного полномочного органа, возглавляющего всю систему органов исполнительной власти. Необходимо также принять ФЗ лО целостной системе исполннительной власти РФ и ФЗ лО Президенте РФ с целью упонрядочения конституционного статуса Президента как главы государства и высшего должностного лица исполнительной власти, для снятия правовой коллизии ст. 10 и ст. 11 Констинтуции РФ по вопросу количества субъектов государственной власти. Необходимо также принятие следующих ФЗ: лУправнленческий кодекс РФ; лОб административных процедурах; лОсновы административного судопроизводства; лАдминистнративные суды и др.

Президент РФ как глава государства осуществляет преднставительные функции и обеспечивает согласованное функцинонирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).

Орган исполнительной власти как целостная система упнравления должен при этом иметь научно-обоснованную органнизационную структуру и штаты. Должность федерального государственного служащего является основным элементом структуры органа исполнительной власти. Каждая организанционная структура имеет вертикальную связь между соподчинненными органами управления и горизонтальное построение отдельных подразделений.

Горизонтальное построение органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллегинальный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распренделение должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, государственных комитетах и иных федеральнных органах исполнительной власти. Они вырабатывают пронекты решений по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют ренкомендательный характер, но, будучи объявленными приканзом руководителя органа (например, приказом министра), они становятся обязательны для исполнения. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подразнделения и должностные лица, определенные правовым актом руководителя.

Штатное расписание Ч это правовой документ, в котором закреплено, кто персонально осуществляет функции и за что

118

отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации.

Руководитель органа исполнительной власти утверждает штатное расписание, содержащее перечни структурных поднразделений, их наименование, должности и оклады.

5.2. Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти

Президент РФ как субъект административного права в сфенре исполнительной власти имеет исключительные полномочия.

В главе 4 Конституции РФ за Президентом РФ закреплен большой объем реализации полномочий в сфере исполнительнной власти. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ закреплены в главе V Федерального конституционного занкона лО Правительстве РФ, принятого 17.12. 1997 г., с изменнениями и дополнениями, принятыми 31.12.1997 г. № 3- ФКЗ.

Президент России в соответствии с Конституцией РФ и нанстоящим Федеральным конституционным законом обеспечинвает согласованное функционирование и взаимодействие Пранвительства России и других органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ и ФЗ руководит деятельностью ФОИВ, ведающих вопросами обонроны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, прендотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последнствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Преднседателя Правительства России положение о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Правительство России в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, указами и распоряжениями Президента РФ координнирует деятельность ФОИВ, указанную выше.

Постановления и распоряжения Правительства России в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом России.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом России. Решение о сложении Правинтельством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.

Правительство РФ может подать в отставку, которая приннимается или отклоняется Президентом РФ,

119

II

Президент Российской РФ вправе принять решение об отнставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией России случаях выражения Государственной Думой ФС РФ недоверия Правительству России либо отказа Государственной Думе в доверии Правительству РФ.

В случае отставки или сложения полномочий Правительнство РФ по поручению Президента РФ продолжает действонвать до сформирования нового Правительства России.

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент являнется главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и госундарственной целостности, обеспечивает согласованное функцинонирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и феденральными законами определяет основные направления внутнренней и внешней политики государства и обращается к Феденральному Собранию (обеим палатам Ч парламенту страны) с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

В соответствии с ст. 83 Конституции РФ Президент России:

а)а назначает с согласия Государственной Думы Председантеля Правительства РФ;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Правинтельства РФ;

в)а принимает решение об отставке Правительства РФ;

г) представляет Государственной Думе РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России; ставит перед Государственной Думой вопнрос об освобождении от должности Председателя Центнрального банка России;

д)а по предложению Председателя Правительства РФ нанзначает на должность и освобождает от должности заменстителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назнанчения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; внонсит в Совет Федерации предложение об освобождении от

должности Генерального прокурора России; назначает судей других федеральных судов;

ж)а формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, стантус которого определяется федеральным законом;

з)а утверждает военную доктрину РФ;

и) формирует Администрацию Президента РФ;

к) назначает и освобождает полномочных представителей

Президента РФ;

) назначает и освобождает высшее командование Воорунженных Сил России;

м) назначает и отзывает после консультаций с соответствунющими комитетами или комиссиями палат Федеральнонго Собрания дипломатических представителей РФ в инонстранных государствах и международных организациях. В соответствии с ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешенния разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В слунчае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов орнганов исполнительной власти субъектов РФ в случае противонречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соотнветствующим судом.

Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на- всей территории РФ.

Указы и распоряжения Президента РФ не должны протинворечить Конституции РФ и федеральным законам.

5.3. Полномочия Правительства РФ

по осуществлению исполнительной власти

Правительства РФ как субъект административного права имеет следующие полномочия.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона лО Правительстве Российской Федерации, Правительнство Российской Федерации Ч высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Пранвительство РФ является коллегиальным органом, возглавляюнщим единую исполнительную власть.

120

121

Это коллегиальный орган общей компетенции, осуществнляющий исполнительную власти на всей территории России, включающий Председателя Правительства РФ, его заместитенлей и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ).

Основные принципы его деятельности: верховенство Коннституции РФ, федеральных конституционных законов и феденральных законов, народовластия, федерализма, функциональнное разделение власти, ответственность, гласность и обеспеченние прав и свобод человека и гражданина.

Общие полномочия Правительства РФ: руководит рабонтой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; сонздает свои территориальные органы и назначает должностных лиц, устанавливает порядок их создания и финансирует их деятельность из федерального бюджета; назначает на должнность и освобождает от должности заместителей министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегий; отменяет акты или приостанавливает действие актов федеральных органов исполнительной власти; вправе учреждать организации, обранзовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

Правительство РФ организует реализацию внешней и внутнренней политики РФ; осуществляет регулирование в социальнно-экономической сфере; обеспечивает единство системы иснполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральнные целевые программы и обеспечивает их реализацию; осунществляет право законодательной инициативы; по согласованнию с органами исполнительной власти субъектов Федерации они могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит федеральному законодательству. Оформнляется это соответствующими соглашениями.

Полномочия Правительство РФ в сфере экономики: осунществляет регулирование экономических процессов; обеспечинвает единство экономического пространства и свободу экононмической деятельности, свободное перемещение товаров, уснлуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономинческое развитие страны, разрабатывает и осуществляет пронграммы развития приоритетных отраслей экономики; вырабантывает государственную структурную и инвестиционную понлитику и принимает меры по ее реализации; управляет феденральной собственностью; разрабатывает и реализует государ-

122

ственную политику в сфере международного, экономического, финансового и инвестиционного сотрудничества; осуществлянет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, иснполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики России; обеспечивает функционирование оборонного производства России.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; предоставляет государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатынвает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершеннствование бюджетной системы; принимает согласованные с Центральным банком РФ меры по регулированию рынка ценнных бумаг; осуществляет управление государственным внутнренним и внешним долгом России; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-фи-нансовой деятельностью в отношениях с иностранными госундарствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведеннию единой политики цен.

Полномочия Правительства РФ в социальной сфере: обеснпечивает единую государственную социальную политику, реанлизацию конституционных прав граждан в области социальнного обеспечения, способствует развитию социального обеспенчения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых споров граждан; разрабатывает программы сокращенния и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает единую миграционную политику; приннимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной полинтики; взаимодействует с общественными объединениями и ренлигиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ разрабатывает и осуществляет меры государственной поддернжки развития науки; обеспечивает государственную поддержнку фундаментальной науки, имеющей общегосударственное значение, по приоритетным направлениям прикладной науки;

123

обеспечивает единую государственную политику в области обнразования, определяет основные направления развития и сонвершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования; обеспечивает гонсударственную поддержку культуры и сохранение как кульнтурного наследия общегосударственного значения, так и кульнтурного наследия народов России.

Полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения занконности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: участвует в разработке и реализации государственной политинки в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественнного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными деяниями; разрабатывает и реализует меры по укнреплению кадров, развитию и укреплению материально-техннической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Полномочия Правительства РФ по обеспечению оборонны и государственной безопасности: осуществляет необходинмые меры по обеспечению обороны и государственной безопаснности России; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил и воинских формирований; обеснпечивает выполнение государственных целевых программ и планов вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с законом к обороне или обеспечению государнственной безопасности; принимает меры по охране Государнственной границы; руководит гражданской обороной.

Полномочия Правительства РФ в сфере внешней полинтики и международных отношений: осуществляет руководнство в сфере обеспечения отношений России с иностранными государствами, международными организациями; обеспечиванет представительство в иностранных государствах и междунанродных организациях; в пределах своих полномочий заключанет международные договоры, обеспечивает выполнение обязантельств по ним, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаиванет геополитические интересы России; защищает граждан РФ за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической дея-

124

тельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ обеспечивает проведение единой государнственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую сренду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию принродных ресурсов, регулирование природопользования и развинтия минерально-сырьевой базы страны; координирует деятельнность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катаснтроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Особенности деятельности Правительства РФ при введеннии режима военного и чрезвычайного положения определянются федеральными конституционными законами. Правительнство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные законнодательством и указами Президента РФ.

Правительство РФ также определяет и утверждает струкнтуру аппарата Правительства РФ, их численность и месячный оклад.

Полномочия федеральных министров:

Х участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Пранвительства РФ;

Х принимают участие в подготовке постановлений и раснпоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполннение;

Х принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ;

Х обладают установленными законодательством РФ полнномочиями руководителей соответствующих федеральнных органов исполнительной власти;

Х определяют структуру, штаты и месячный оклад для служащих аппарата своего министерства.

В федеральных органах исполнительной власти при руконводстве образуются коллегии в составе руководителей органа и специалистов, утверждаемых по подведомственности Презиндентом РФ или Правительством РФ. Их решения имеют реконмендательный характер, иногда они оформляются приказом руководителя ФОИВ, при разногласиях же докладываются причины разногласий Президенту РФ или Председателю Пранвительства РФ. Кроме того, ФОИВ создают специализированнные научные советы, состав их и порядок работы определяется приказом руководителя ФОИВ.

125

Правительство РФ решает вопросы с обязательным участинем федеральных министров, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, опнределенным законодательством, Ч Президенту РФ.

В гл. VII ФКЗ лО Правительстве РФ определены взаимонотношения Правительства РФ и органов государственной влансти субъектов РФ.

В пределах ведения РФ и полномочий по предметам совменстного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы иснполнительной власти и органы исполнительной власти субъекнтов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ по предметам совместного ведения в обоюднных интересах координирует деятельность органов исполнинтельной власти субъектов РФ.

Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматнривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных или исполнительных органнов государственной власти субъектов РФ по предметам веденния РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотренния внесенных предложений.

Правительство РФ направляет в законодательные и исполннительные органы государственной власти субъектов РФ пронекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Предложения законодательных и исполнительнных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительнстве РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществнляет контроль за деятельностью ФОИВ, а по вопросам, отненсенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совменстного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение ФОИВ прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между ФОИВ и органами иснполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

126

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной влансти субъектов РФ, в случае их противоречия Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

5.4. Полномочия исполнительной власти субъектов РФ

При рассмотрении этого вопроса особое значение имеют принятые федеральные законы:

Об общих принципах организации законодательных (преднставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, принятый от 06.10.1999. № 184-ФЗ1 и лО принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органнами государственной власти субъектов РФ от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ.2

Система законодательных и исполнительных органов госундарственной власти субъектов РФ устанавливается ими самонстоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование и деятельность законодательнных и исполнительных органов государственной власти субъекнтов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными законнами, а также конституцией республики, уставом края, обласнти, города федерального значения, автономной области, автонномного округа (далее Ч Конституция (устав) субъекта РФ, занконами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В этом Федеральном законе термины лисполнительные органны государственной власти субъекта РФ и лорганы исполнинтельной власти субъекта РФ используются в одном значении. Что является не тождественным и вносит сложность в поннимание исполнительной власти вообще, так как первый термин Ч это орган государственного управления, осуществнляющего исполнительно-распорядительную деятельность, а второй Ч в нынешней трактовке самостоятельной (функцинонально) исполнительной власти, (выделено автором Ч В.Ч.)

1а Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205; 2001, № 7, ст. 608.

2 СЗ РФ, 1999, № 24, ст. 2442.

127

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнинтельной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руковондителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливатьнся должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высншее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший иснполнительный орган государственной власти субъекта РФ и является одновременно высшим должностным лицом исполннительной власти субъекта РФ.

Поэтому Президент РФ как глава государства также должен быть высшим должностным лицом исполнительной власти в России, что исключило бы дублирование в деятельнности исполнительной власти между Правительством РФ и Администрацией Президента РФ и обеспечило целостное единнство всей системы исполнительной власти в стране. (Выденлено автором Ч В.Ч. ).

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения и полномочий РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной влансти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Однако ввинду отмеченных выше положений эта система исполнительнной власти пока не отвечает на практике требованиям ценлостности и единства. (Выделено автором ЧБ.Ч. ).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высншего исполнительного органа государственной власти субъекнта РФ) избирается на срок не более пяти лет и не может избинраться на указанную должность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высншего исполнительного органа государственной власти субъекнта РФ) имеет следующие полномочия:

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственнной власти субъектов РФ, органами местного самоупнравления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и согланшения от имени субъекта РФ;

б)а обнародует законы, удостоверяя их обнародование пунтем подписания законов или издания специальных акнтов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

128

4*

в) формирует высший исполнительный орган государственнной власти субъекта РФ в соответствии с законодательнством субъекта РФ;

г)а вправе требовать созыва внеочередного заседания законнодательного органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательнный орган государственной власти субъекта РФ на пернвое заседание ранее срока, установленного для этого занконодательному органу государственной власти субъекнта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) вправе участвовать в работе законодательного органа гонсударственной власти субъекта РФ с правом совещательнного голоса;

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоянщим Федеральным законом, другими федеральными занконами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высншего исполнительного органа государственной власти субъекнта РФ) при осуществлении своих полномочий обязано соблюндать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (уснтав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Презиндента РФ и постановления Правительства РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственнной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти;

б) его отставки в связи с выражением ему недоверия законондательным органом государственной власти субъекта РФ;

в)а его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом РФ;

д)а признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявнления умершим;

ж)а вступления в отношении его в законную силу обвининтельного приговора суда;

з)а его выезда за пределы РФ на постоянное место жительнства;

и) утраты им гражданства РФ;

к) его отзыва избирателями субъекта РФ в случае, если

такое положение предусмотрено законодательством

субъекта РФ.1

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205.

5-Админи<.тративноеа право

129

Решение Президента РФ об отрешении высшего должностнного лица субъекта РФ от должности влечет за собой также и отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отставки высшего должностного лица исполнинтельного органа государственной власти субъекта РФ, он прондолжает действовать до сформирования нового высшего исполннительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае отрешения Президентом РФ высшего должностнного лица субъекта РФ от должности, если конституцией (уснтавом) или законом субъекта РФ не установлен порядок вренменного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ может назначить временно исполнняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполннительной власти субъекта РФ и обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

1.а Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспенчению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственнной политики в области финансов, науки, образования, здранвоохранения, социального обеспечения и экологии.

2.а Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по ренализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государнственной власти субъекта РФ проект бюджета и проекнты программ социально-экономического развития субъекнта РФ;

130

5-2

в)а обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готонвит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развинтия субъекта РФ для представления их высшим должнностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ;

г) формирует иные органы исполнительной власти субъекнта РФ;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в упнравление субъекту РФ в соответствии с законодательнством;

е)а предлагает органу местного самоуправления, его должнностному лицу привести в соответствие с законодательнством РФ изданные ими правовые акты, а также вправе обратиться в суд;

ж) заключает в соответствии с федеральным законом догонворы с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий;

з) осуществляет иные полномочия, установленные законондательством.

Акты, принимаемые высшим должностным лицом субъекнта РФ.

1.а Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Пранвительства РФ, конституции (устава) и законов субъекнта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

2.а Акты высшего должностного лица субъекта РФ и акты высшего исполнительного органа государственной власнти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

3. Акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты выс-

шего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ,

федеральным законам, принятым по предметам ведения

РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ,

указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ,

конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Правовые акты законодательного органа государственной

власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ,

высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта

131

РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных орнганов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законнам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его замеснтителем в установленном законом порядке.

Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта РФ с представлением о принведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами коннституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативнонго правового акта законодательного органа государственной власти субъекта РФ.1

В случае возникновения разногласий Президент РФ испольнзует согласительные процедуры для их разрешения, а в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего

суда.2

Должностные лица органов исполнительной власти субъекнта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.

Президент РФ выносит предупреждение руководителю высншего исполнительного органа государственной власти субъекнта РФ в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ норнмативного правового акта, противоречащего Конститунции РФ, федеральным конституционным законам и фендеральным законам, если такие противоречия установнлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступнления в силу решения суда либо в течение иного предуснмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б)а уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правовонго акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного

1а Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3205.

2а Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31,

ст. 3205.

132

5-4

нормативного правового акта, или от внесения в указаннный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответнствующий суд.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесенния ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее долнжностное лицо субъекта РФ от должности.

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процеснсуальным законодательством РФ, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстраннить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвиненния в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Решение Президента РФ о предупреждении принимается в форме указа, который вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования.

Высшее должностное лицо субъекта РФ, полномочия котонрого были прекращены указом Президента РФ вправе обжалонвать данный указ в Верховный Суд России в течение десяти дней со дня официального опубликования указа.

Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

На основании предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ), был принят от 24 июня 1999 г. лО принципах и порядке разграничения предметов ведения и полнномочий между органами власти РФ и субъектов РФ

Принцип конституционности при разграничении предментов ведения и полномочий.

1.а Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормантивные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераснпределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ, предметы совместного ведения.

2.а Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению

133

г

или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостнности России и единства системы государственной власти в РФ.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов

В случае несоответствия положений договоров и соглашенний положениям Конституции РФ, федеральных конституцинонных законов и федеральных законов, принимаемых по преднметам ведения РФ и предметам совместного ведения, действунют положения Конституции РФ, федеральных конституционнных законов и федеральных законов.

Принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий.

Все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с органнами государственной власти России при разграничении преднметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ.

При разграничении предметов ведения и полномочий в отнношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ.

Принцип согласования интересов России и интересов субъектов РФ.

В процессе принятия федеральных законов, законов субъекнтов РФ, заключения договоров, соглашений согласование иннтересов РФ и интересов субъектов РФ осуществляется в поряднке, устанавливается законодательством

Принцип добровольности заключения договоров, соглашенний.

Заключение договоров, соглашений осуществляется на добнровольной основе.

Принцип обеспеченности ресурсами.

При разграничении предметов ведения и полномочий реншается вопрос об обеспечении соответствующих органов госундарственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления уканзанными органами своих полномочий.

Принцип гласности заключения договоров, соглашений.

Подготовка и заключение договоров, соглашений осуществ-

яются гласно в порядке, установленном настоящим Федеральнным законом.

Формы реализации полномочий по предметам ведения

РФ. Правовое регулирование по предметам ведения РФ осущенствляется федеральными конституционными законами и фендеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории России.

Полномочия РФ и субъектов РФ по предметам совместнного ведения

1.а По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конститунции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разнграничения полномочий между федеральными органами госундарственной власти и органами государственной власти субъекнтов РФ, а также федеральные законы, направленные на реалинзацию полномочий федеральных органов государственной влансти.

2.а До принятия федеральных законов по вопросам, отненсенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ впранве осуществлять по таким вопросам собственное правовое ренгулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законном.

Пределы разграничения предметов ведения и полномочий

1.а Договор может быть заключен:

а)а при прямом указании в федеральном законе по предменту совместного ведения;

б) при отсутствии федерального закона по предмету совменстного ведения Ч с условием до ведения принятого феденрального закона.

2. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ.

3.а Соглашение может быть заключено на основании феденрального закона по предметам совместного ведения или догонвора.

134

135

5.5. Полномочия органов государственного

управления, администраций органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций

Органы государственного управления как субъекты админнистративного права имеют наибольшее распространение, как в центре, так и на местах, они осуществляют оперативную и повседневную исполнительно-распорядительную деятельность по предметам ведения и объеме полномочий, определяемую, прежде всего, органами исполнительной власти, а также феденральными законами, указами Президента РФ и постановленинями Правительства РФ. Совершенно справедливо отмечает Ю.М. Козлов, что, когда идет речь о субъектах исполнительнной власти, то имеются в виду органы исполнительной власти (1, с.27-28). Поэтому в законодательстве, как было указано выше, не оправдано отождествление лисполнительные органы государственной власти и лорганы исполнительной власти. В соответствии с ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, иснполнительную и судебную. Тогда, если в первый термин вмеснто лгосударственной власти вставить лисполнительную власть, то получится, что у исполнительной власти есть свои исполнительные органы, если это так, то ими являются органны государственного управления, которые осуществляют опенративную и повседневную исполнительно-распорядительную денятельность. В правовом аспекте исполнительная власть по иерархии исполнительно-распорядительной деятельности выше, чем органы государственного управления, являющиеся наибонлее многочисленными субъектами административного права.

Исходя из конституционного смысла органами исполнительнной власти являются только те органы государственной власнти, которые имеются наравне с законодательными и судебнынми органами власти. Следовательно, система исполнительных органов власти включает в себя две подсистемы Ч федеральнную и на уровне субъектов РФ. Отсутствие федерального законна о системе органов исполнительной власти РФ, не дает оснонвания для расширительного толкования органов исполнительнной власти за пределы, очерченные Конституцией РФ и ФКЗ лО Правительстве РФ. Другой позиции придерживается Ю.М. Козлов, ссылаясь в основном на федеральные законы и законнодательство субъектов РФ (например, на нормы о территоринальных и местных исполнительных органов). Однако, как было рассмотрено выше, лисполнительные органы государственной

136

власти некорректно отождествляются с лисполнительными органами власти, тогда и получается, что у органов исполнинтельными власти имеются нижестоящие исполнительные органны власти, а именно территориальные и местные, что не соотнветствует действительности, т.к. исполнительные органы влансти осуществляют правовое регулирование многочисленных органов государственного управления и частично администранциями органов МСУ в соответствии с частью 2 ст. 132 Констинтуции РФ (1, с. 147-148).

Как отмечалось ранее, функции государственного управленния в разной мере осуществляют практически все органы гонсударственной власти и иные государственные органы (прокунратура РФ, Счетная палата ФС РФ, ЦИК РФ, органы военного управления, контроля и иные государственные органы) и их обеспечивающие аппараты, а также административные комиснсии при органах МСУ, в части переданных им в законном понрядке отдельных полномочий, например, в г. Москве эти отндельные полномочия заключены в виде 105 функций жизненобеспечения населения районов с передачей, определенных материальных и финансовых средств городской властью, для их осуществления. То есть органы исполнительной власти Москвы через свои отраслевые и функциональные структуры собирают все виды налогов в районах, а потом выделяют часть средств, нормативно определенную, в фонд финансовых ресурнсов каждого района. Реализация переданных полномочий поднконтрольна государству (часть 2 ст. 132 Конституции РФ), то есть исполнительная власть выделяет финансовые и материнальные ресурсы и контролирует их использование. На данном этапе реформы местного самоуправления это исключение станло, по существу, правилом. Учитывая это положение, принянты указ Президента РФ и постановление Правительства РФ лО мерах по реализации указа Президента РФ от 11 июня 1997 г. лОб основных направлениях реформы местного самоуправленния в РФ. В постановлении приоритетным является обеспенчение участия представительных органов в проведении бюднжетной, жилищно-коммунальной и социальной реформ по сонгласованию с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основная цель такой реформы Ч обеспечить механизм реализации законодательных актов о местном самоуправлении, превращение жителей районнов в заинтересованный актив по решению своих вопросов финансово-бюджетного, жилищно-коммунального и социальнного характера.

137

Возвращаясь к понятию органов государственного управленния как субъектов государственного управления, следует отнметить, что по справедливому мнению Г.В. Атаманчука, в сонбирательном смысле субъектом государственного управления является государство в целом. При этом далеко не все его органы непосредственно участвуют в государственном управлении, так как законодательством определен объем, способы их участия в реализации государственных функций.1

Основной объем функций государственного управления (в первую очередь функции правового регулирования) реализует система органов исполнительной власти, компетенция котонрой определяется, прежде всего, Конституцией РФ, федеральнными конституционными законами и федеральными законанми. Президент РФ или Правительство РФ по предметам веденния и в объеме своих полномочий образуют, преобразуют или передают от одного федерального органа исполнительной влансти другому отраслевые, функциональные и территориальные органы государственного управления. Например, указом Прензидента РФ от 09. 11. 2001 г. № 1309 лО совершенствовании государственного управления пожарной безопасностью этот орган государственного управления от Федерального органа исполнительной власти МВД РФ, передан в другой - МНЧС России2, или, например, Главное управление по организованнной преступности МВД РФ (согласно положения о нем) являнется самостоятельным специализированным оперативно-розыснкным подразделением криминальной милиции в структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ как федерального органа исполнительной власти. В свою очередь, при ГУОП МВД РФ создаются непосредственно подчиненные ему подразделения, в том числе, региональные управления по борьбе с организованной преступностью (РУОП РФ), финансинруемые из федерального бюджета. Одной из основных задач этого Главного управления является борьба с коррупцией в федеральных органах государственной власти и органах власнти субъектов РФ.

Органами государственного управления являются также аппараты, обслуживающие институт президентуры (админиснтрация Президента РФ и ее структурные подразделения, разнличные советы и комиссии при Президенте РФ), аппараты,

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекнций. М., 1997. С. 1201-129.

2 СЗ РФ. 2001. № 46, ст. 4348.

138

обслуживающие Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокурантуру РФ> аналогичные государственные органы на уровне субъектов федерации.

Эти аппараты как органы государственного управления, осуществляют внутриорганизационную деятельность, направнленную на обеспечение определенных Конституцией РФ, фендеральными конституционными законами, федеральными занконами и соответствующими нормативными актами на уровне субъектов РФ, полномочий по осуществлению задач и функнций государственного управления.

Также государственными органами управления являются многочисленные отраслевые, функциональные и территориальнные структурные ораны федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Нанпример, постановлением Правительства РФ от 22.09. 1999 г. № 1073 лО территориальных органах Министерства природнных ресурсов РФ созданы территориальные государственные органы управления. Эти территориальные органы наделяются частью функций исполнительной власти, но в целом они осунществляют исполнительно-распорядительные функции государнственного управления. Исполнительными-распорядительными функциями наделяются и многочисленные административные комиссии при органах местного самоуправления, но они от этого не становятся органами исполнительной власти.

Если проанализируем главу 23 КоАП РФ, принятого 30.12.2001 г.1, то из 61 субъекта, уполномоченного рассматринвать дела об административных правонарушениях, значительнное большинство является органами государственного управнления в своей сфере и объеме полномочий, при этом практинчески каждый из этих органов, кроме судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, входят в какой-то федеральный орган исполнительной власти.

Многогранность государственного управления, большое разннообразие связей государства с обществом, политическими партиями и движениями определяет и многообразие и разнонсторонность видов государственных органов, их различные способы и средства в реализации функций и задач государнственного управления. При этом органы государственного упнравления определяют содержательную сторону практически всех взаимосвязей и взаимозависимостей с обществом, коллек-

1 РГ.31.12.2001 г.

139

тивами и отдельной личностью, осуществляют социально-эконномические задачи, правоприменительную деятельность, обеснпечивают безопасность как внутреннюю, так и внешнюю с понмощью разнообразных механизмов и средств воздействия, в том числе применения мер государственного принуждения и силовой защиты суверенитета государства. Следовательно, многочисленные и вместе с тем рационально организованные органы государственного управления должны работать как единая, целостная система, осуществляющая конституционную деятельность различных органов государственной власти по предметам их ведения и в объеме компетенции.

Предприятия, учреждения и организации государственнной, муниципальной, кооперативной и иной общественной формы собственности являются субъектами административнного права, однако они не могут быть органами государственнного управления, так как их руководители, осуществляя иснполнительно-распорядительную деятельность, принимают лонкальные правовые акты, организовывают подчиненный персоннал на решение экономических, производственно-хозяйственнных, социально-культурных и иных задач.

Органы местного самоуправления также являются субъектами административного права. Особое значение именет принятый 15 октября 1999 г. указ Президента РФ № 1370 лОб утверждении основных положений государственной полинтики в области развития местного самоуправления в РФ.

В период проведения реформы местного самоуправления реализуются большие полномочия органов МСУ по реализанции местных и региональных программ на средства, выделяенмые из государственного бюджета. И основной вопрос стоит не в мере самостоятельности в процессе реализации основных зандач и функций на местах, а в размерах материальных и финнансовых средств, выделяемых государственными органами власти органам местного самоуправления, кадровом обеспеченнии и осуществлении государственного контроля за их расхондованием, т.е. обеспечения ответственности за результаты денятельности органов МСУ.

Необходимо определить законодательно-финансовую самонстоятельность органов местного самоуправления и их ответнственность за реализацию государственных функций и задач по экономическому и социальному развитию районов и осонбенно социальной защиты населения муниципального образонвания. Федеральным законом от 25.09.1999 г. лО финансовых основах местного самоуправления в РФ были регламентиро-

140

ваны правовые основы формирования и исполнения местных бюджетов.

В большинстве зарубежных государств органы местного самоуправления всегда были оплотом государственности пронтив различного рода сепаратизма, в России же все наоборот, так как традиционно у нас луважали и выполняли, прежде всего, волю начальника, потом уже по возможности подгонянли эти действие под закон.

В настоящее время наиболее актуальной задачей является укрепление государственности, его целостности, что и делаетнся Президентом РФ и его реорганизованным институтом полнномочных представителей. Поэтому особое внимание должно уделяться формированию и укреплению целостной системы исполнительной власти РФ, оптимизации организационных структур ФОИВ в целях эффективного осуществления объекнтивных функций и задач государственного управления. Дейнствующая нормативная база правового регулирования органинзации деятельности исполнительной власти еще недостаточно отработана. В Конституции РФ установлены схематично лишь ее принципиальные положения. Не урегулированы нормами и правила, взаимоотношения между главой администрации орнганов МСУ и федеральными органами власти, главой админинстрации и законодательным органом субъектов РФ. В связи с этим возникает множество трудноразрешимых ситуаций, снинжающих общую эффективность работы различных структур исполнительной власти на всех уровнях, и особенно на уровне субъектов РФ и органов МСУ.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие органов исполнительной власти, система и структура. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Полномочия Правительства РФ по осуществлению исполнинтельной власти.

Полномочия исполнительной власти субъектов РФ. Полномочия исполнительной власти субъектов РФ. Полномочия органов государственного управления. Полномочия администраций органов МСУ. Полномочия предприятий, учреждений и организаций.

141

Глава 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Терпенье Ч тяжкое лишенье, но в этом тоже прелесть есть. Однако лишнее терпенье унизит мужество и честь.

Чевист

6.1. Государственные служащие: понятие,

классификация, полномочия и социальные гарантии

Государственным служащим является гражданин РФ, иснполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств государственного бюджета соответствующего субъекта РФ.

Государственные служащие федеральных органов государнственной власти, органов государственной власти су&ъектов РФ, а также иных государственных органов, образуемых в соответнствии с Конституцией РФ, признаются настоящим Федеральнным законом государственными служащими России.

Законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, настоящего Федерального закона, федеральнных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а такнже конституций, уставов, законов и иных нормативных пранвовых актов субъектов РФ.

Государственная должность Ч должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной влансти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее - госундарственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государнственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные должности подразделяются на:

1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, феденральными законами (государственные должности РФ), констинтуциями, уставами субъектов РФ (государственные должности

субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Пранвительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной влансти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие), Ч государственные должности категории лА.

Размер и виды денежного содержания лиц, замещающих государственные должности категории лА, определяются фендеральными законами и законами субъектов Российской Фендерации;

2) должности, учреждаемые в установленном законодательнством РФ в порядке для непосредственного обеспечения иснполнения полномочий лиц, замещающих должности категонрии лА, Ч государственные должности категории лБ;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, Ч государственные должности категории лВ.

Перечень государственных должностей категорий лА, лБ и лВ дается в Реестре государственных должностей в Российнской Федерации.

В целях технического обеспечения деятельности государнственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям.

2. Государственная должность государственной службы Ч это государственная должность категории лБ или лВ, вклюнченная в Реестр государственных должностей государственной службы РФ, то есть лица, замещающие государственные долнжности категории лА по существу не являются государственнными служащими и, как следствие, на них не распространянются ограничения и они не несут дисциплинарную ответственнность, предусмотренную федеральным законом для остальных категорий государственных служащих, что противоречит часнти 2 ст. 15 Конституции РФ, так как обязанности соблюдения Конституции и исполнения законов органами власти и их долнжностными лицами должны быть гарантированы и обеспеченны юридическими мерами ответственности.

В Реестр государственных должностей государственной службы РФ включаются государственные должности категонрий лБ и лВ, классифицированные по группам (кроме госундарственных должностей категории лА, которые по закону не являются государственными служащими, что усугубляет пронблему обеспечения законности в государственном управлении). й настоящее время необходимо разработать и принять Феде-

142

143

ральный закон лДисциплинарной устав государственных слунжащих ФОИВ и лАдминистративный кодекс РФ, который регламентировал бы управленческие отношения в сфере осунществления задач и функций государственного управления. Конституционная основа такой ответственности государственнной власти и их должностных лиц закреплена в ст. 53 Констинтуции РФ.

Реестр государственных должностей государственной служнбы РФ утверждается указом Президента РФ.

Классификация государственных должностей государственнной службы

1. Государственные должности государственной службы подразделяются на следующие группы:

Ха высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

Ха главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

Ш ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

Ха старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

Ха младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

Государственные должности государственной службы поднразделяются по специализациям, предусматривающим налинчие у государственного служащего для исполнения обязанноснтей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего профессионального образования.

Специализация государственных должностей государственнной службы устанавливается в зависимости от функциональнных особенностей государственных должностей государственнной службы и особенностей предмета ведения соответствуюнщих государственных органов.

В квалификационные требования к служащим, замещаюнщим государственные должности государственной службы, включаются требования к:

1) уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственнной службы;

2)а стажу и опыту работы по специальности;

3)а уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов,

144

конституций, уставов и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

По вопросу, касающемуся квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы, см. указ Президента РФ от 30.01.1996 № 123.

Гражданам, претендующим на государственную должнность государственной службы, необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей гонсударственной службы Ч высшее профессиональное обнразование по специализации государственных должноснтей государственной службы или образование, считаюнщееся равноценным, с дополнительным высшим професнсиональным образованием по специализации государнственных должностей государственной службы;

2)а для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное обнразование по специальности лгосударственное и мунинципальное управление либо по специализации государнственных должностей государственной службы или обнразование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей государственнной службы Ч среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государнственной службы или образование, считающееся равнонценным.

Решение о признании образования равноценным приниманется федеральным органом по вопросам государственной служнбы.

Существуют иные требования к государственным должноснтям государственной службы, которые устанавливаются феденральными законами и законами субъектов РФ, а также нормантивными актами государственных органов.

Квалификационные разряды государственных служащих. По результатам государственного квалификационного экзаменна или аттестации государственным служащим присваиваютнся квалификационные разряды.

Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подгонтовки государственных служащих квалификационным требонваниям, предъявляемым к государственным должностям госундарственной службы соответствующих групп.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, принсвоения квалификационных разрядов и сохранения их при

145

переводе на иные государственные должности государственнной службы, аттестации государственных служащих устанавнливается федеральным законом.

Государственным служащим могут быть присвоены, слендующие квалификационные разряды:

Х действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса Ч государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы;

Х государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса Ч госундарственным служащим, замещающим главные государнственные должности государственной службы;

Х советник РФ 1, 2 и 3-го класса Ч государственным слунжащим, замещающим ведущие государственные должнности государственной службы;

\ Х советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса -государственным служащим, замещающим старшие гонсударственные должности государственной службы;

Х референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса Ч ' государственным служащим, замещающим младшие гонсударственные должности государственной службы.

Присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников РФ, государственных советников РФ производится Президентом РФ.

Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификационнных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.

По вопросу, касающемуся порядка присвоения и сохраненния дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг, см. указ Президента РФ от, 15.10.1999 № 1371.

ичное дело государственного служащего и реестр государнственных служащих.

Прохождение государственной службы отражается в личнном деле государственного служащего. Личное дело государнственного служащего ведется кадровой службой соответствуюнщего государственного органа и при переводе государственнонго служащего на новое место государственной службы переданется по указанному месту государственной службы.

Сведения о государственных служащих, в том числе сведенния о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности гонсударственной службы, вносятся в федеральный реестр госу-

146

дарственных служащих и реестры государственных служащих субъектов РФ.

Порядок ведения личных дел и реестров государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными занконами и иными нормативными правовыми актами РФ, а такнже законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

По вопросу, касающемуся порядка ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности РФ в порядке назнанчения и государственные должности федеральной государственнной службы, см. указ Президента РФ от 01.06.1998 № 640.

Сбор и внесение в личные дело и реестр государственных служащих сведений об их политической и религиозной приннадлежности, о частной жизни запрещаются.

6.2. Административно-правовой статус государственных служащих

Государственный служащий имеет право на:

1)а ознакомление с документами, определяющими его пранва и обязанности по занимаемой государственной должнности государственной службы, критерии оценки каченства работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

2)а получение в установленном порядке информации и мантериалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) посещение в установленном порядке для исполнения долнжностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

4) принятие решений и участие в их подготовке в соответнствии с должностными обязанностями;

5)а участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы;

6) апродвижение по службе, увеличение денежного содернжания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

147

8)а переподготовку (переквалификацию) и повышение кванлификации за счет средств соответствующего бюджета;

9) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной

службы;

10)а проведение по его требованию служебного расследованния для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

11)а объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и пронфессиональных интересов;

12)а внесение предложений по совершенствованию государнственной службы в любые инстанции.

Государственный служащий вправе обратиться в соответнствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по 1 вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттеснтации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализанции прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисципнлинарной ответственности государственного служащего, несобнлюдения гарантий правовой и социальной защиты государственнного служащего, увольнения с государственной службы.

Основные обязанности государственного служащего

Государственный служащий обязан:

1)а обеспечивать поддержку конституционного строя и сонблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Феденрации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

2) добросовестно исполнять должностные обязанности;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных иннтересов граждан;

4) исполнять приказы, распоряжения и указания непосреднственных руководителей, отданные в пределах их полномончий, за исключением незаконных;

5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединенний, а также предприятий, учреждений и организаций, госундарственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном феденральными законами и законами субъектов Российской Феденрации;

148

6) соблюдать установленные в государственном органе пранвила внутреннего трудового распорядка, должностные инстнрукции, порядок работы со служебной информацией;

7)а поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

8)а хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в свянзи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрангивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Ограничения, связанные с государственной службой

Государственный служащий не вправе:

1)а заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2)а быть депутатом законодательного органа Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3)а заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4)а состоять членом органа управления коммерческой органнизацией, если иное не предусмотрено федеральным законом;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на госундарственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материальнно-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в каченстве государственного служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознагражндения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, опнлату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные возннаграждения), связанные с исполнением должностных обязаннностей, в том числе и после выхода на пенсию (на лиц же, замещающих государственные должности категории лА по существу эти ограничения и специальные требования не раснпространяются, т.к. они не являются государственными слунжащими). Однако в ст. 575 ГК РФ разрешено государственнным и муниципальным служащим принятие обычных подарнков, стоимостью, не превышающей 5 МРОТ, в связи с их долнжностным положением или исполнением служебных обязан-

149

ностей, при этом возникает правовая коллизия, поскольку в ст. 290 УК РФ не оговорен минимальный размер взятки;

9)а принимать без разрешения Президента РФ награды, пончетные и специальные звания иностранных государств, межндународных и иностранных организаций;

10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международнными договорами РФ;

11)а принимать участие в забастовках;

12)а использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиознных, объединений для пропаганды отношения к ним. В госундарственных органах не могут образовываться структуры понлитических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Государственный служащий обязан передавать в доверительнное управление под гарантию государства на время прохожденния государственной службы находящиеся в его собственноснти доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федеральнным законом ежегодно обязаны представлять в органы госундарственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственнности, являющихся объектами налогообложения.

По вопросу, касающемуся представления лицами, замещанющими государственные должности РФ, и лицами, замещаюнщими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе, см. указ Президента РФ от 15.05.1997 № 484.

Поступающие в органы государственной налоговой службы сведения, указанные выше, составляют служебную тайну.

Введена обязательная государственная дактилоскопическая регистрация государственных служащих и специальных госундарственных служащих (проходящих военную службу).

Государственные служащие органов исполнительной власнти, занимающие государственные должности, перечень котонрых определяется Правительством РФ, подлежат обязательнной государственной дактилоскопической регистрации в соотнветствии с законодательством России.

150

За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительнную и безупречную службу, выполнение заданий особой важнности и сложности к нему применяются различные поощренния. Виды поощрений и порядок их применения устанавливанются федеральными законами и законами субъектов РФ.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение государнственным служащим возложенных на него обязанностей (долнжностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право нанзначать государственного служащего на государственную долнжность государственной службы, следующие дисциплинарнные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор;

4)а предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) увольнение.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохраннением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взыснканий устанавливается федеральным законом.

Государственный служащий в случае сомнения в правомернности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестонящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполннить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это раснпоряжение руководитель.

Государственный служащий несет предусмотренную феденральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

По вопросу, касающемуся обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, см. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1, в ред. 15.12. 1995 г.

151

Государственному служащему гарантируются:

1)а условия работы, обеспечивающие исполнение им должнностных обязанностей;

2)а денежное содержание и иные выплаты, предусмотреннные федеральными законами и иными нормативными правонвыми актами Российской Федерации, законами и иными норнмативными правовыми актами субъектов Российской Федеранции;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4)а медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5)а переподготовка (переквалификация) и повышение кванлификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

По вопросу, касающемуся государственного заказа на пронфессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительнной власти, см. Постановление Правительства РФ от 14.02.2001 № 109;

6)а обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным занконом;

7) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеснпечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностнных обязанностей;

8) обязательное государственное страхование на случай принчинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

9) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

10)а защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностнных обязанностей в порядке, установленном федеральным занконом.

Государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортнных расходов.

152

Государственному служащему в соответствии с нормативнными правовыми актами РФ и нормативными правовыми акнтами субъектов РФ возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государнственную должность государственной службы в другой госундарственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.

Правовое положение государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа._По

вопросу, касающемуся применения судами РФ законодательнства при рассмотрении дел о восстановлении в должности гонсударственных служащих, уволенных при ликвидации госундарственного органа, сокращении его штата либо численноснти, см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22.12.1992 № 16.

При ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможнонсти предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее долнжности.

При невозможности .трудоустройства государственному слунжащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сонхранением на период переподготовки (переквалификации) деннежного содержания по занимаемой до увольнения государственнной должности государственной службы и непрерывного трудонвого стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности государственной службы.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращении штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должнности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае не предоставления государственному служащему ра Х боты в соответствии с его профессией и квалификацией госундарственный служащий остается в реестре государственных

153

служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.

Размер должностного оклада, размеры и порядок установнления надбавок к должностному окладу государственного слунжащего определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

Пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи

Государственный служащий имеет право на получение пеннсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральнным законом. В случае смерти, связанной с исполнением госундарственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Условия, порядок назнанчения и выплаты указанной пенсии определяются федеральнным законом.

По вопросу, касающемуся порядка назначения и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, заменщавшим государственные должности федеральной государственнной службы и государственные должности федеральных госундарственных служащих, см. указ Президента РФ от 16.08.1995 № 854.

Стаж государственной службы государственного служащенго, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, донполнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на вынборных должностях) в государственных органах, на должноснтях в органах местного самоуправления.

6.3. Понятие, принципы и порядок прохождения государственной службы

До недавнего времени у нас не было законодательно опренделено понятие государственной службы, так как в это понянтие включали всех служащих государственных учреждений и организаций, которые за свою трудовую деятельность по занинмаемой должности получали денежное вознаграждение из средств государственного бюджета. С принятием Федеральнонго закона лОб основах государственной службы РФ от

31.07.1995 г. в ред. Федеральных законов от 18.02.1999 № 35-ФЗ, от 07.11.2000 № 135-ФЗ лгосударственный служащий и лгонсударственная служба получают законодательное закрепленние.

Государственная служба

Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспенчению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должноснтных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий лБ и лВ.

Государственная служба на государственных должностях категории лБ ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государнственные должности категории лА, при этом, как было отменчено выше, лица, занимающие государственные должности категории лА не признаются законом как государственные служащие и, следовательно, на них не распространяется огранничения и дисциплинарная ответственность, предусмотренная этим законом.

Государственная служба включает в себя:

1)а федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ;

2)а государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении.

Особенности государственной службы в отдельных государнственных органах устанавливаются федеральными законами, например, Федеральным законом лО Прокуратуре РФ от 17.12.1992 г. в ред. ФЗ от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ и постановнления Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 № 13-П.

Государственная служба основана на принципах:

1)а верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащинми должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2)а приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных слунжащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3)а единства системы государственной власти, разграниченния предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

154

155

4)а разделения законодательной, исполнительной и судебнной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в сонответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и рунководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;

7)а единства основных требований, предъявляемых к госундарственной службе;

8)а профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10)а ответственности государственных служащих за подгонтавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо неннадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11)а внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12)а стабильности кадров государственных служащих в гонсударственных органах.

Происхождение государственной службы.

Право поступления на государственную службу имеют гражндане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным язынком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным федеральным законом для госундарственных служащих.

Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспонсобным решением суда, вступившим в законную силу;

2)а лишения его права занимать государственные должноснти государственной службы в течение определенного срока реншением суда, вступившим в законную силу;

3)а наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей;

4)а отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охранянемую законом тайну, если исполнение должностных обязаннонстей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

5)а близкого родства или свойства (родители, супруги, брантья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родитенли и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненнностью или подконтрольностью одного из них другому;

6)а наличия гражданства иностранного государства, за иснключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными сонглашениями;

7) отказа от представления сведений, предусмотренных стантьей 12 настоящего Федерального закона.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет:

1)а личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;

4) документы, подтверждающие профессиональное образонвание;

5) справку из органов государственной налоговой службы о представлении сведений об имущественном положении;

6)а медицинское заключение о состоянии здоровья;

7) другие документы, если это предусмотрено федеральным законом.

В отдельных государственных органах федеральным законном могут устанавливаться дополнительные требования к пронверке сведений, сообщаемых гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие госундарственные должности государственной службы.

В случае установления в процессе проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на государственную службу или назначению его на высшую государственную долнжность государственной службы, указанный гражданин иннформируется в письменной форме о причинах отказа в принянтии его на государственную службу или назначении на высншую государственную должность государственной службы.

Гражданин поступает на государственную службу на услонвиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.

В трудовой договор включается обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать вынполнение Конституции РФ и федеральных законов в интеренсах граждан России.

156

157

Поступление гражданина на государственную службу офорнмляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы.

Назначение впервые или вновь поступающих на государнственную службу осуществляется:

Х на государственные должности государственной службы категории лБ Ч по представлению соответствующих лиц, замещающих должности категории лА, либо уполнонмоченных ими лиц или государственных органов. Поряндок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим гонсударственную должность категории лА, в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и нормативнынми правовыми актами субъектов РФ;

Х на государственные должности государственной службы 1-й группы категории лВ Ч соответствующим должноснтным лицом. Порядок подбора кандидатур определяетнся нормативными правовыми актами РФ и нормативнынми правовыми актами субъектов РФ;

Х на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории лВ Ч по результатам коннкурса на замещение вакантной государственной должнности государственной службы.

При прекращении государственной службы в связи с выхондом на пенсию государственный служащий считается находянщимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификацинонный разряд. В трудовой книжке производится запись о поснледней государственной должности государственной службы с указанием лв отставке.

В случае служебной необходимости государственный слунжащий с его согласия может быть командирован в другой гонсударственный орган для исполнения должностных обязаннонстей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет.

Конкурс на замещение вакантной государственной должнонсти государственной службы (далее Ч конкурс) обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе.

По вопросу, касающемуся проведения конкурса на замещенние вакантной государственной должности федеральной государнственной службы, см. указ Президента РФ от 29.04.1996 № 604.

Государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения.

158

Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей госундарственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на замещение вакантных государственных должностей государнственной службы 3, 4 и 5-й групп).

Информация о дате, месте и об условиях проведения коннкурса подлежит опубликованию в официальных изданиях сонответствующего органа по вопросам государственной службы.

Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения.

Решение государственной конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую государственнную должность государственной службы либо отказа в таком назначении.

Другие условия проведения конкурса определяются феденральными законами и иными нормативными правовыми актанми РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Испытание при замещении государственной должности государственной службы.

Для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной служнбы иной группы и иной специализации устанавливается иснпытание на срок от трех до шести месяцев.

По вопросу, касающемуся испытаний при назначении на государственную должность федеральной государственной служнбы в Правительстве РФ, см. постановление Правительства РФ от 05.07.2000 № 490.

В срок испытания не засчитываются период временной нентрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе пс- уважительным причиннам.

Государственному служащему до окончания срока испытанния очередной квалификационный разряд не присваивается.

При неудовлетворительном результате испытания государнственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность государственнной службы, а при отказе от перевода уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий продолжает государственную службу, он считается выдержав-

159

шим испытание и последующее увольнение допускается тольнко по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государнственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.

Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Порядок и условия проведения аттестации устанавливаютнся федеральными законами и законами субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 09.03.1996 № 353 утверждено Положение о проведении аттестации федерального государнственного служащего.

Государственная служба прекращается при увольнении гонсударственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством РФ о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

1)а достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственнной службы;

2)а прекращения гражданства РФ;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленнных для государственного служащего настоящим Феденральным законом;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5)а возникновения других обстоятельств, предусмотренных законом.

Выход на пенсию государственного служащего осуществлянется в порядке, установленном федеральным законом. Предельнный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы Ч 60 лет. Допускается продление нанхождения на государственной службе государственных служанщих, занимающих высшие, главные и ведущие государственнные должности государственной службы и достигших предельнного для государственной службы возраста, решением руковондителя соответствующего государственного органа. Однократнное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год.

160

5*

Продление нахождения на государственной службе государнственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допусканется. После достижения указанного возраста он может продолнжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.

Координация деятельности в процессе решения задач госундарственной службы, осуществляется Советом по вопросам гонсударственной службы при Президенте РФ.

Положение о Совете по вопросам государственной службы при Президенте РФ утв. указом Президента РФ от 01.12.1995 № 1208.

Состав Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ состоит из равного числа представителей Прензидента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ.

Полномочия Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ:

Ха анализирует состояние и эффективность государственнной службы в органах государственной власти;

Х координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

Х организует совместно с соответствующими государственнными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экнзаменов;

Х информирует граждан о проведении конкурсов на заменщение вакантных государственных должностей государнственной службы;

Х координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственнных органов;

Х разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в РФ и внесению в него изменений; ведет федеральный реестр государственных служащих;

Х осуществляет методическое руководство профессиональнной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служанщих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственнной службы.

161

Органы по вопросам государственной службы субъектов РФ создаются в соответствии с законами субъектов РФ. Кадровая служба государственного органа субъекта РФ:

1)а обеспечивает проведение конкурсов на замещение ванкантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;

2)а оформляет решения государственных органов, связаннные с прохождением государственными служащими гонсударственной службы, ведет личные дела государственнных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;

3) консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, свянзанных с государственной службой;

4)а анализирует уровень профессиональной подготовки гонсударственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации госундарственных служащих.

К специальным или особым видам федеральной государнственной службы относятся: военная служба, служба сотруднников органов внутренних дел и др. Правовые и государственнно-служебные отношения регулируются законами и иными подзаконными актами.

Например, военную службу российские граждане проходят в составе Вооруженных Сил и других войсковых подразделенниях (пограничных, внутренних, железнодорожные войсках и др.). В ст. 59 Конституции РФ установлено, что защита Отеченства является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации; военную службу он несет в соответствии с феденральным законом.

Особенности правового статуса военнослужащих опреденляются возложенными на них специальными обязанностями по вооруженной защите государства в мирное и военное вренмя, связанными с необходимостью беспрекословного выполненния поставленных задач в любых условиях, в том числе с риснком для жизни.

К статусу военнослужащих относятся: офицеры, прапорнщики, мичманы, курсанты военных образовательных учрежндений профессионального образования, сержанты, старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по коннтракту или проходящие ее по призыву, а также курсанты во-

162

6-2

енных образовательных учреждений профессионального обранзования до заключения контракта.

Вопросы военной службы регулируются специальными занконами РФ и иными подзаконными нормативными актами.

Вопросы несения государственной службы сотрудников орнганов внутренних дел имеют свои особенности. Личный состав МВД РФ включает в себя соответствующие штатные должноснти: лиц рядового и начальствующего состава (сотрудники), военнослужащих внутренних войск и лиц, не имеющих спенциальных или воинских званий. На военнослужащих внутнренних войск МВД РФ распространяется Положение, регланментирующее прохождение службы в Вооруженных Силах, на вольнонаемных (не аттестованных)Ч общие положения законнодательства о труде. Правовые основы государственной служнбы сотрудников органов внутренних дел составляют Конститунция РФ, закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. лО милиции,1 лПоложение о МВД РФ, утвержденное Президентом РФ 18 июля 1996 г.2 и другими нормативными актами.

Например, в органах внутренних дел сотрудниками считанются лица, состоящие в должностях рядового и начальствуюнщего состава или в кадрах МВД РФ, которым присвоены спенциальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Они имеют специальную форменную одежду, а после прохождения соответствующей подготовки имеют пранво на постоянное ношение и хранение табельного огнестрельнного оружия и специальных средств в порядке, определяемом Министром внутренних дел РФ.

Порядок прохождения службы в органах внутренних дел определяется Положением о службе в ОВД РФ, утвержденным постановлением ВС РФ № 4202-1 от 23.12.1992 г. в ред. указа Президента РФ от 24.12. 1993 г. № 2288 с измен, внесен. ФЗ от 21.07.1998 г № 117-ФЗ;17.07.1999 г. № 77; 27.12. 2000 г. № 150; 30.12. 2001 г. № 194 и 25.07.2002 г. № 116-ФЗ.

6.4. Административно-правовой статус муниципальных служащих. Прохождение муниципальной службы

В соответствии с принятым 8 января 1998 г. федеральным законом лОб основах муниципальной службы в Российской Федерации (РГ. 1996. 31 июля), правовое положение муни-

1а Ведомости. 1991. № 16. Ст. 503.

2а РГ. 1996. 31июля

163

ципальных служащих как субъектов административного пранва стало более обособленным. В законе определены основные понятия муниципальной службы.

Муниципальная должность - должность, предусмотреннная уставом муниципального образования в соответствии с занконом субъекта РФ, с установленными полномочиями на реншение вопросов местного значения и ответственностью за осунществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с устанвом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий даннного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на: Х выборные муниципальные должности, замещаемые в рензультате муниципальных выборов (депутаты, члены вынборного органа местного самоуправления, выборные долнжностные лица местного самоуправления), а также занмещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отнношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов; Х иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Муниципальная служба Ч профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальнной должности, не являющейся выборной.

Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной служнбе независимо от пола, расы, национальности, языка, происнхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежнонсти к общественным объединениям.

Муниципальная служба в РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом лОб общих приннципах организации местного самоуправления в РФ, настоянщим Федеральным законом, другими федеральными законанми, конституциями, уставами субъектов Российской Федеранции, законами субъектов РФ.

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами РФ в соответствии с Коннституцией РФ, Федеральным законом лОб общих принципах организации местного самоуправления в РФ, Федеральным

164

6-4

законом о муниципальной службе и другими федеральными законами.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотреннными настоящим Федеральным законом.

Муниципальная служба основана на принципах:

1)а верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правонвыми актами, должностными инструкциями при исполннении муниципальными служащими должностных обянзанностей и обеспечении прав муниципальных служанщих;

2)а приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3)а самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4)а профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

5) ответственности муниципальных служащих за неисполннение или ненадлежащее исполнение своих должностнных обязанностей;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в сонответствии с их способностями и профессиональной поднготовкой;

7) единства основных требований, предъявляемых к мунинципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций;

8)а правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

9) внепартийности муниципальной службы.

Муниципальным служащим является гражданин РФ, иснполняющий в порядке, определенном уставом муниципальнонго образования в соответствии с федеральными законами и занконами субъекта Российской Федерации, обязанности по мунниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюднжета.

ица, не замещающие муниципальные должности мунинципальной службы и исполняющие обязанности по техничеснкому обеспечению деятельности органов местного самоуправнления, не являются муниципальными служащими.

Муниципальные должности муниципальной службы устаннавливаются нормативными правовыми актами органов мест-

165

ного самоуправления в соответствии с реестром муниципальнных должностей муниципальной службы, утверждаемым занконом субъекта РФ.

Законами субъекта РФ устанавливается соотношение мунниципальных должностей муниципальной службы и госундарственных должностей государственной службы РФ с учентом квалификационных требований, предъявляемых к соотнветствующим должностям муниципальной и государственнной службы.

Квалификационные разряды присваиваются муниципальнным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессинональной подготовки муниципальных служащих квалификанционным требованиям, предъявляемым к муниципальным долнжностям муниципальной службы в соответствии с классифинкацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальнной службы либо государственные должности государственной службы субъектов РФ, а также при увольнении муниципальнных служащих с муниципальной службы устанавливаются занконами субъекта РФ в соответствии с федеральными законанми.

Права и обязанности муниципального служащего устанавнливаются уставом муниципального образования или нормативнными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными фендеральными законами, законами субъекта РФ. Муниципальный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2)а быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъекнта РФ, депутатом представительного органа местного санмоуправления, членом иных выборных органов местнонго самоуправления, выборным должностным лицом меснтного самоуправления;

3)а заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой органнизации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального об-

166

разования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непоснредственно подчинен или подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материальнно-технического, финансового и информационного обеснпечения, другое имущество и служебную информацию;

7)а получать гонорары за публикации и выступления в канчестве муниципального служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознагражндения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услунги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расхондов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осунществляемых на взаимной основе по договоренности орнганов местного самоуправления муниципального обранзования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами госундарственной власти и органами местного самоуправленния иностранных государств, международными и иноснтранными некоммерческими организациями;

10) принимать участие в забастовках;

11)а использовать свое служебное положение в интересах политических партий религиозных и других общественнных объединений.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органнах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исклюнчением профессиональных союзов;

Муниципальный служащий обязан передавать в доверинтельное управление под гарантию муниципального образованния на время прохождения муниципальной службы находянщиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленнном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с фендеральным законом, а также гражданин при поступлении на

167

муниципальную службу обязаны представлять в органы госундарственной налоговой службы сведения (декларацию) о полунченных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообнложения.

Виды поощрений муниципального служащего и порядок их применения устанавливаются Уставом и другими нормантивными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта

РФ.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение муницинпальным служащим возложенных на него обязанностей (долнжностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные норнмативными правовыми актами органов местного самоуправленния в соответствии с федеральными законами, законами субъекнта РФ.

Муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должнностных обязанностей;

2) денежное содержание и иные выплаты;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4)а медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5)а пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай принчинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполненнием им должностных обязанностей;

7)а обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполннением им должностных обязанностей;

8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных дейнствий в связи с исполнением им должностных обязаннонстей.

В случае ликвидации органа местного самоуправления, сонкращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные зако-

168

нодательством РФ о труде для работников в случае их увольннения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, органнизаций, сокращения штата работников.

Законами субъекта РФ и уставом муниципального образонвания могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Большое значение имеет принятый 15.10.1999 г. указ Прензидента РФ № 1370 лОб утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самонуправления в РФ.

6.4. Общественные и иные негосударственные объединения и их служащие

Под общественным объединением понимается добровольнное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданнное по инициативе граждан, объединившихся на основе общнности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений предусмотрено ст. 30 Конституции РФ. Содержание этого пранва, основные его государственные гарантии, статус общественнных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганнизации и ликвидации регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. лОб общественных объединениях1, 17 мая 1997 г. № 78-ФЗ л О внесении изменений в ФЗ лОб общественнных объединениях (СЗ РФ от 19 мая 1997, № 20, ст. 2231), Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений Ч политических партиях, закон от 12 января 1996 г. лО профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности (СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 3(21); закон 11 августа 1995 г. лО благотворительной деятельнности и благотворительных организациях (СФКЗ и Ф3.1995, выпуск 12) и другими правовыми актами.

При этом следует отметить, что действие указанного законна лОб общественных объединениях распространяется тольнко на общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также некоммерческих союзов (ассоциаций).

1а Российская газета, 25 мая 1995 г. 34.

2 СЗ РФ. 1998.№ 8. Ст.224.

169

Важнейший признак общественного объединения Ч добнровольность формирования. Граждане имеют право создавать по своему усмотрению любые, не запрещенные законом общенственные объединения без предварительного разрешения органнов государственной власти и органов местного самоуправленния.

Организованные гражданами общественные объединения могут регистрироваться в установленном порядке и приобрентать права юридического лица или функционировать без госундарственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Учредителями, членами и участниками общественного объендинения могут быть физические лица и юридические лица -общественные объединения, чья заинтересованность в совмеснтном решении задач данного объединения оформляется индинвидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения.

Созданное общественное объединение действует от своего имени. Права предоставляются и обязанности возлагаются в целом на объединение. Изменения в персональном составе общественного объединения не влияют на его правовой стантус.

Общественные объединения могут создаваться в следуюнщих пяти организационно-правовых формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельнности. Каждое из названных объединений имеет свои особеннности или черты.

1. Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе сонвместной деятельности для защиты общих интересов и достинжения уставных целей объединившихся граждан. Высшим руководящим органом является съезд (конференция) или обнщее собрание. Постоянно действующим руководящим органом является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезнду или общему собранию.

В случае государственной регистрации общественной органнизации ее постоянно действующий руководящий орган осунществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уснтавом.

170

Собственниками имущества являются общественные органнизации, обладающие правами юридического лица, каждый индивидуальный член общественной организации не имеет права собственности на долю имущества, принадлежащего обнщественной организации. Их структурные подразделения именют право оперативного управления, закрепленным собственнником.

2. Общественное движение состоит из участников и не именет фиксированного членства массовое общественное объединенние, преследующее социальные, политические и иные, общенственно полезные цели, поддерживаемые участниками этого движения. Выборный коллегиальный орган является постояннно действующим руководящим органом и с момента государнственной регистрации приобретает права юридического лица, действует в соответствии с принятым уставом.

От имени общественного движения право собственника имущества осуществляет их постоянно действующий руковондящий орган, указанный в уставе.

3.а Общественный фонд Ч это один из видов некоммерчеснких фондов и представляет собой не имеющее членства общенственное объединение, цель которого заключается в форминровании общего имущества на основе добровольных взносов и иных, не запрещенных законом поступлений и использованнии данного имущества на общественно полезные и благотвонрительные цели. Руководящий орган фонда формируется его учредителями и/или участниками либо решением учредитенлей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниканми на съезде (конференции) или общем собрании. В случае государственной регистрации общественного фонда он свою деятельность осуществляет в порядке, предусмотренным ГК РФ.

От имени общественного фонда права собственника имущенства осуществляет его постоянный руководящий орган.

4. Общественным учреждением является не имеющее членнства общественное объединение создаваемое с целью оказания конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников учреждения и соответствующим уставным целям этого общенственного объединения. Управление общественным учрежденнием и его имуществом осуществляется лицами, назначеннынми учредителем. Может создаваться коллегиальный орган,

171

имеющий право совещательного голоса, но не вправе распорянжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем. В случае государственной регистранции осуществляет свою деятельность в порядке, установленнном ГК РФ.

Собственником имущества является .учредитель, который может передать право оперативного управления имуществом общественному учреждению. Последнее может быть собственнником созданного или законно приобретенного имущества.

5. Создание органа общественной самодеятельности пренследует цель совместного решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, ранботы или учебы, направленное на удовлетворение потребнностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органна общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по ининциативе граждан. В случае государственной регистрации он приобретает права и обязанности юридического лица в соотнветствии с уставом. Орган общественной самодеятельности может быть собственником созданного или законно приобнретенного имущества.

Все организационно-правовые формы общественных объендинений могут осуществлять предпринимательскую деятельнность лишь постольку, поскольку это служит достижению уснтавных целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Предпринимательская деятельность осуществлянется общественными объединениями в соответствии с ГК РФ и другими законодательными актами.

По территориальной сфере деятельности существует слендующие виды общественных объединений: общероссийнские, межрегиональные, региональные и местные общественнные объединения. Их деятельность основывается на приннципах добровольности, равноправия, самоуправления и занконности. Общественные объединения свободны в определеннии своей внутренней структуры, целей, форм и методов деянтельности. Их деятельность должна быть гласной, а иннформация об их учредительных и программных документах Ч общедоступной.

Законом запрещается создание и деятельность общественнных объединений, цели или действия которых направлены на

172

насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безонпасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религинозной розни.

В законе определено, что государство, не вмешивается в деятельность общественных объединений, при этом обеспечинвает соблюдение их прав и законных интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им опнределенных налоговых льгот.

На съезде (конференции) или общем собрании принимаетнся решение о создании общественного объединения, об утвернждении его устава и о формировании руководящих и коннтрольно-ревизионных органов. С принятием решения общенственное объединение считается созданным. Оно с этого монмента осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя соответствующие обязанности. Полная административнная правоспособность общественного объединения как юридинческого лица возникает с момента государственной регистранции данного объединения в соответствующих органах юстинции. В данном случае ему выдается соответствующее свидентельство. Государственная регистрация общественных объединнений Ч это своеобразная форма государственного контроля за их деятельностью, однако, государство при этом не вмешинвается в их деятельность.

Международные и общероссийские общественные объединнения регистрируются Министерством юстиции РФ, межрегинональные общественные объединения Ч органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органна общественного объединения, региональные и местные обнщественные объединения регистрируются органами юстиции соответствующих субъектов Федерации.

Для государственной регистрации в органы юстиции пондаются необходимые документы: заявление в регистрируенмый орган, подписанное членами постоянно действующего рунководящего органа с указанием места жительства каждого; устав общественного объединения в двух экземплярах; выписнка из протокола учредительного съезда (конференции), общего собрания, содержащего сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов; сведения об

173

учредителях; документ об уплате регистрационного сбора; донкумент о представлении юридического адреса общественному объединению, протоколы учредительных съездов (конференнций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общенственных объединений.

При использовании общественным объединением личного имени или символики, защищенной законодательством Роснсии - документы, подтверждающие правомочия на их испольнзование.

Основополагающее значение в определении статуса общенственного объединения имеет его устав.аа /

Он должен предусматривать: название, цели, организацинонно-правовую форму объединения; структуру, руководящие и контрольно-ревизионные органы; территорию, в пределах которой объединение осуществляет свою деятельность; услонвия и порядок приобретения и утраты членства в объединеннии; права и обязанности его членов; компетенцию и порядок формирования, сроки полномочий; место нахождения руковондящих органов объединения; порядок внесения изменений и дополнений в устав объединения; источники формирования денежных средств и иного имущества, права по управлению имуществом; порядок реорганизации и/или ликвидации объендинения.

Государственные органы, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

При этом общественные объединения в силу своей социальнной природы не обладают государственно-властными полномончиями, но могут быть наделены некоторыми правами и обянзанностями в сфере исполнительной власти и могут быть учанстниками некоторых административно-правовых отношений.

При осуществлении уставных целей общественное объединнение имеет право: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством; пронводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетинрование; учреждать средства массовой информации и осущенствлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; осуществлять в полном объеме полно-

174

мочия, предусмотренные законами об общественных объединнениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносить предложения органы государнственной власти; участвовать в избирательных кампаниях, при условии наличия в уставе этого права и если с момента его регистрации исполнилось шесть месяцев.

Общественное объединение обязано: соблюдать законодантельство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельнности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахожндения постоянно действующего руководящего органа, его нанзвания и данных о руководителях в объеме сведений, включанемых в единый государственный реестр юридических лиц.

Объем административной правоспособности общественных объединений как юридических лиц может быть различным и зависит от уставных целей общественного объединения.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законов общественными объединениями

Контроль за соответствием деятельности общественных объединениях их уставным целям осуществляют органы юснтиции, которые регистрируют эти общественные объединения. Контролирующий орган вправе: запрашивать у руководянщих органов общественных объединений их распорядительнные документы; направлять своих представителей для учаснтия в проводимых ими мероприятиях; в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом юстиции может быть вынесено руководящим органам объединений письменное предупреждение.

За правомерностью их хозяйственно-экономической деятельнности осуществляют контроль финансовые органы. Они контнролируют источники поступления доходов общественных объендинений, размеры получаемых ими средств и правильности уплаты налогов.

Имущество общественного объединения формируется на основании вступительных взносов, если их уплата предусмотнрена уставом; добровольных взносов и пожертвований и друнгих не запрещенных законом поступлений.

175

Административный надзор и специальный контроль за

выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, понжарными, эпидемиологическими и иными органами государнственного надзора и контроля.

Государством гарантирована защита законных интересов общественным объединениям и гражданам, чьи права оказанлись нарушенными. Они в соответствии с законом могут обрантиться с исковыми заявлениями в судебные органы или с занявлениями и жалобами в вышестоящие органы исполнительнной власти.

Государственные органы и органы местного самоуправленния и их должностные лица, причинившие ущерб общественнным объединениям вследствие нарушения указанными органнами и должностными лицами законодательства, несут ответнственность, предусмотренную уголовным, гражданским и аднминистративным законодательством РФ.

Общественные объединения, в том числе не зарегистриронванные в органах юстиции, в случае нарушения законодательнства РФ несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

При совершении общественными объединениями, в том числе не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководянщие органы, при доказательстве их вины за организацию уканзанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных групп. Другие члены и участнники таких объединений несут ответственность за те преступнные деяния, в подготовке или совершении которых они учанствовали.

При осуществлении органами исполнительной власти коннтрольных и надзорных полномочий за деятельностью общенственных объединений, а также при рассмотрении жалоб по поводу нарушения прав и законных интересов граждан и обнщественных объединений возникают самые разнообразные аднминистративные правоотношения.

В случае выявления незаконных действий со стороны обнщественных объединений их деятельность может быть приностановлена на о срок до решения суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) ее субъектов, законондательства, а также совершения действий, противоречащих уставным целям.

176

иквидация общественного объединения может быть осуществлена по решению съезда (конференции) или общего собрания, или по решению суда. Ликвидация общественнонго объединения в судебном порядке означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной ренгистрации. Ликвидация по решению суда в случаях: наруншений требований ст. 16 (перечень запретов на создание обнщественных объединений);виновных в нарушении своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных грубых нарушений закона или иных правовых актов либо осущенствление систематической деятельности, противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского или межндународного общественного объединения в данной статье оснонваниям вносится Генеральным прокурором РФ.

Решение суда о приостановлении деятельности или ликвиндации общественного объединения может быть обжаловано в случаях и порядке, установленном федеральными законами.

Отмена решения о ликвидации общественного объединения влечет возмещение государством всех убытков, понесенных общественным объединением в связи с его незаконной ликвиндацией.

После принятия решения и оставлении его в силе о ликвиндации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, оно (решение) направляется в орган, зарегинстрировавший общественное объединение, для исключения этого объединения из единого государственного реестра юриндических лиц.

Субъектами административного права являются также предприятия, учреждения и иные некоммерческие органинзации, осуществляющие различные виды хозяйственно-экононмической, социально-культурной, организационной и иной деятельности по удовлетворению жизненных потребностей нанселения.

Предприятие создается для производства товаров, продукнтов, различных работ и услуг населению.

Учреждения реализуют государственные и общественные функции социально-культурного и административно-политинческого содержания. Основное различие предприятий и учрежндений состоит в характере их деятельности, первые связаны с производством, вторые реализуют обслуживающие функции

177

управленческого, социального, культурного, образовательнонго, научного и другого характера.

В зависимости от форм собственности предприятия явнляются государственными, муниципальными, общественнынми, кооперативными, индивидуальными, семейными и смешаннных форм собственности. Предприятия могут также классинфицироваться по выпускаемой продукции или выполняемым работам. Они могут быть коммерческие или некоммерческие, объединяться в союзы, ассоциации и др.

В свою очередь, учреждения также могут различаться по форме собственности, по характеру выполняемых обслужинвающих функций (культурно-просветительные, образовательнные, социальной защиты, здравоохранения, научные и др.).

Административно-правовое положение предприятий, учнреждений и организаций определяется Конституцией РФ, коннституциями республик, уставами субъектов федерации феденральными законами, в первую очередь, ГК РФ, законами субъекнтов федерации и другими нормативно-правовыми актами.

Предприятия, учреждения и организации вступают в аднминистративно-правовые отношения с органами исполнительнной власти и иными субъектами административного права в связи с реализацией своих прав, обязанностей и законных иннтересов в сфере своей деятельности.

Нормы административного права регламентируют правовой статус этих субъектов права независимо от форм их собственнности (11, с. 128).

Это относится к регулированию отношений, возникающих у предприятий, учреждений и организаций:

Х с органами исполнительной власти, государственного упнравления;

Х при государственной регистрации или отказе в регистнрации;

Х по ведению бухгалтерского учета;

Х по выполнению требований государственной статистинческой отчетности.

Предприятия, учреждения, организации и иные юридинческие лица как субъекты административного права обязанны соблюдать: все правила и нормы пожарной безопасности, налоговое законодательство, экологическое, антимонопольное, санитарно-гигиенические нормы и правила, сертификации и качества выпускаемых товаров и продуктов, безопасности вендения работ и др.

Специальные органы исполнительной власти осуществлянют административный надзор за точным исполнением норм и правил всеми предприятиями, учреждениями и организациянми независимо от форм собственности.

Однако административно-правовое положение субъектов государственной формы собственности отличается от негосундарственных тем, что первые образуются и ликвидируются государственными органами власти. Они же утверждают устав и назначают руководителей, контролируют их деятельность, определяют заказы, если собственность передана на праве опенративного управления или хозяйственного ведения. Это дает больше возможностей в организации производства продукции и ее реализации.

Административно-правовое положение муниципальных предприятий, учреждений и организаций аналогично государнственной форме собственности.

Негосударственные предприятия, учреждения и организанции свободны в организации своей деятельности и реализации продукции, то есть законом запрещено какое-либо вмешательнство государственных органов власти и органов местного самонуправления в их хозяйственную деятельность. Им гарантиронвана государством защита со стороны правоохранительных органов.

Однако негосударственные предприятия, учреждения и органнизации в случаях нарушения законодательства несут админнистративную ответственность как юридические лица.

Служащие негосударственных предприятий, учреждений и организаций являются субъектами административного права. За совершение административных правонарушений они несут административную ответственность на общих основаниях. Долнжностные лица в соответствии с административным законодантельством за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, влекущих нарушение административных норм и правил, привлекаются к специальной административной отнветственности.

' Вопросы для самоподготовки и контроля

1.а Понятие государственных служащих их классификация.

2.а Полномочия и социальные гарантии государственных служанщих.

178

179

3.а Понятие, принципы и прохождение государственной службы.

4.а Административно-правовой статус муниципальных служащих.

5.а Прохождение муниципальной службы.

6.а Административно-правовой общественных и иные негосударнственные объединений и их служащих.

7. Организационно-правовые формы общественных объединений.

Раздел

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Не беспокойся о том, что люди тебя не знают, а беспокойся, что ты не знаешь людей

Чевист

Глава 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Административно-правовые формы

в деятельности исполнительной власти, государственного управления

Органы исполнительной власти, государственного управленния по предметам ведения и в объеме своих полномочий реанлизуют определенные задачи и функции государства. Напринмер, к общим функциям государственного управления отнонсят: прогнозирование, планирование, выработку, обоснование и принятие решения, организацию его исполнения, контроль результатов, координацию, взаимодействие, правовое регулинрование, материально-техническое обеспечение и другие. Коннечно, эти функции не могут быть реализованы без сбора, обнработки и анализа информации, то есть работы с информациней, поэтому некоторые авторы выделяют сбор и анализ инфорнмации в самостоятельную функцию. Административно-правонвое регулирование отношений, процессов, взаимосвязей в ранботе с информацией повышает эффективность и упорядоченнность реализации функций и задач государственного управленния. Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые регламентинруются правовыми и организационно-правовыми актами в це-

181

ях их упорядоченности и результативности, а также органинзационно-техническими формами и ресурсным обеспечением (финансовым, материально-техническим и иным).

Формы управленческой деятельности представляют собой внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, госундарственного управления, администраций органов МСУ по формированию целей и реализации функций и задач государнственного управления.

По формам исполнительной деятельности можно в какой-то мере судить что, и как надо делать. Среди форм управленнческой деятельности обычно выделяют:

1а Ч установление норм права (правотворчество или нор-

мотворчество);

2а Ч применение норм права (правоприменительная или

правоохранительная деятельность, принятие индивиндуальных актов управления);

3 Ч осуществление организационно-штатных действий;

4а Ч осуществление организационно-технических мероп-

риятий;

5а Ч осуществление материально-технического обеспече-

ния этих действий.

Эти перечисленные формы целесообразней объединить в две формы:

Х правовую форму, с помощью, которой закрепляются реншения и действия, имеющие юридический смысл и понследствия. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отнношения в деятельности органов исполнительной власнти, государственного управления и администраций орнганов МСУ;

Х неправовую форму (организационно-техническую и мантериально-технического обеспечения).

Организационно-правовая является смешанной формой возндействия. Например, разработка оптимальной организационнной структуры и утверждение правовым актом штатной чиснленности территориального органа государственного управленния. Наряду с принятием правовых актов иногда употребляют термин люридически значимые действия. Например, регистнрация жалобы гражданина, выдача справки и т.п. Кроме того, органы исполнительной власти, их должностные лица кроме издания управленческих актов осуществляют достаточно больншое количество действий юридического характера, которые не

относятся к правовым актам, однако влекут юридические понследствия. Например, регистрация юридических лиц, выдача лицензий, специальных прав и многое другое, что также отнонсится по содержанию к функции регулирования.

Посредством правовых форм закрепляются и реализуются многие цели, задачи и функции органов исполнительной власнти, государственного управления, администраций органов МСУ. Применение различных форм управленческой деятельности отражает творческий характер государственного управления, но вначале обеспечивается юридической регламентацией. При этом, как правило, правовые формы принимаются в опреденленном установленном организационном порядке. Этот поряндок определен соответствующими регламентами деятельности органов государственной власти и органов местного самоупнравления. Нарушения закрепленного в регламенте порядка принятия правовой формы акта управления, ставит под вопнрос законность ее применения.

Поэтому каждый вид государственной деятельности также характеризуется в соответствующих регламентах определеннными формами издаваемых правовых актов. Принцип разденления власти предполагает не только их самостоятельную фуннкциональную значимость, но и их различие в формах прининмаемых ими нормативно-правовых актов. Например, деятельнность органов законодательной власти осуществляется в форнме принятия законов и постановлений. Президент РФ прининмает указы и распоряжения. Правительство РФ принимает постановление и распоряжения. Суд осуществляет правосудие в форме принятия решений, постановлений, приговоров, частнных определений. Органы исполнительной власти, осуществнляют функции государственного управления как внешней нанправленности, так и внутриорганизационного характера. Эта деятельность по содержанию и есть реализуемые ими управнленческие функции, в рамках осуществления прав и обязаннонстей в пределах своей полномочий. Следовательно, внешне выраженные действия органа исполнительной власти, осущенствляемые в рамках своих полномочий по предметам ведения и оформленные в определенном порядке, является также пранвовой формой управленческой деятельности.

В правовых формах проявляется односторонний государнственно-властный характер. Разработка и принятие (их региснтрация и опубликование) таких нормативно-правовых актов, обуславливает при наличии юридических фактов и событий возникновение, изменение или прекращение административ-

182

183

ных правоотношений между субъектом и объектом управленнческих отношений

Правовые формы государственного управления классифицинруются по содержанию, цели и способу выражения (11, с. 156).

По содержанию правовые формы актов исполнительной власти, государственного управления можно классифицировать так:

Х правотворческая деятельность, заключающаяся в разранботке и принятии новых норм;

Х усовершенствование существующих, их изменение и донполнение действующих актов управления;

Х правоприменительная.

Правотворчество (нормотворчество) представляет собой сложный процесс определенной последовательности правовых действий. Это, прежде всего, принятие решения компетентнным органом об актуальности разработки проекта нормативнного акта управления, может быть предложен такой проект в результате защиты диссертации. Проект текста нормативного акта управления готовится с привлечением специалистов, обнсуждается, дорабатывается, согласовывается, обсуждается и принимается в правотворческом органе, регистрируется в Миннюсте России и опубликовывается в соответствующих издантельствах. При принятии актов управления единоначальнинком в объеме полномочий и компетенции этот процесс нормотнворчества более упрощен. Например, министра Министерства образования РФ об утверждении штатной численности и фоннда оплаты подразделений министерства.

Такая правовая форма управленческой деятельности, как рассмотрение уполномоченным органом или должностным линцом дела об административном правонарушении и принятии решения об административном наказании правонарушителя называется правоприменительной формой. Такие акты управнления также входят в категорию индивидуальных актов. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного физического или юридического лица. Например, индивидуальным актом является издание приказа о назнанчении государственного служащего на должность, так как с этим юридическим фактом связывается возникновение у слунжащего правоотношений, позволяющих осуществлять опренделенные полномочия, имеющие государственно-властный ханрактер.

Разработка и принятие нормативных правовых актов, и издание индивидуальных правовых актов и организационно-

правовых актов Ч это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления деятельности исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Но существуют и другие: например, административные процендуры (порядок проведения конкурса на получение государственнного заказа); представление обязательных статистических и бухгалтерских отчетов; осуществление обязательной государнственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие какого-либо специального права (на вождение транснпортных средств, на охоту). Во всех этих случаях также выранжается характерное для исполнительно-распорядительной денятельности юридическое волеизъявление органа исполнительнной власти, государственного управления, администрации орнганов МСУ.

Особо следует выделить заключение административных донговоров как особую правовую форму регулирования админиснтративно-правовых отношений, которая в отличие от обычных односторонне властных правовых актов имеет между субъекнтами равенство отношений.

К неправовым формам управления относятся, прежде всенго, различного рода организационно-технические действия, которые часто встречаются в повседневной деятельности органнов исполнительной власти, государственного управления, аднминистрации органов МСУ. Это не значит, что эти формы вонобще не регламентируются нормами права. Такие формы деянтельности не порождают, не изменяют и не прекращают админнистративные правоотношения. Эти действия не рассматриванются в качестве форм правового регулирования или воздейнствия. Например, разработка и принятие методических реконмендаций по составлению протокола об административных правонарушениях в таможенной, налоговой сфере или безонпасности дорожного движения.

Исполнительная деятельность, государственное управление является подзаконной деятельностью, уполномоченной осущенствлять распорядительные функции. Эта деятельность осущенствляется в рамках действующего законодательства по вопронсам, входящим в компетенцию конкретного органа исполнинтельной власти, государственного управления или администнрации органов МСУ. В целом организаторская деятельность этих органов управления опирается на правовые формы (акты управления), но многие организационные меры не требуют такого правового оформления, но без них не могут быть ус-

184

185

пешно реализованы правовые формы управления, так как оснновным механизмом реализации правовых форм зачастую явнляются организационные и материально-технические операнции или действия.

К организационным мерам относятся: разработка пронграмм в различной сфере управленческой деятельности, планнирование, проведение оперативных совещаний, контроль, пронверка исполнения, разъяснение тех или иных заданий или мероприятий, обучение, координация и обеспечение взаимондействия, изучение и обобщение передового опыта работы, подбор и расстановка кадров и т.п. Организационные меропнриятия по упорядочению и согласованию действий субъектов и объектов органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ Ч это важнейшая повседневная деятельность призванная обеспечить их эффекнтивную деятельность по предметам ведения, в объеме их полнномочий и порядке определенном законом.

Не менее важной, чем организационные формы в деятельнности органа исполнительной власти, государственного управнления, являются вопросы финансирования и материально-технического обеспечения. Они носят вспомогательный или обеспечивающий характер в процессе организации управленнческой деятельности. Это относится, прежде всего, к финансинрованию мероприятий, ведению делопроизводства, регистранции предложений, заявлений и жалоб граждан, составлению различных справок, аналитических обзоров, отчетов, работа с информацией, в том числе с компьютерной информацией и другими видами вспомогательных работ, без которых невознможно осуществление управленческой деятельности вообще.

Работа с информацией в последнее время приобрела особую актуальность и значимость, без применения количественных методов, современных компьютерных средств и новых инфорнмационных технологий проблематично решать вопросы повыншения эффективности управленческой деятельности в государнстве и обществе в целом.

В связи с этим необходимо вести постоянную исследовантельскую работу по совершенствования различных форм упнравленческой деятельности органов государственной власти как основного гаранта обеспечения прав, свобод и законных интенресов физических и юридических лиц как субъектов админиснтративного права.

186

7.2. Административно-правовые методы

в осуществлении функций исполнительной власти, государственного управления

Применительно к любому виду деятельности под методами обычно понимают способы, приемы или средства анализа, оценнки ситуаций и достижения поставленных целей, решения понставленных задач. Метод управления Ч это способ анализа и оценки состояния реализации функций и задач управления, средство и приемы воздействия органа исполнительной власти (субъекта управления) на управляемые объекты (физические и юридические лица). Принципиальная роль метода, его главнное предназначение состоит в том, что он служит наиболее эффективным подходом и средством достижения сформулиронванной цели управления. Методы управления тесно связаны с целями управления. Они характеризуют сам характер процеснса государственного воздействия на управленческие отношенния. Методы управления в какой-то мере зависят от политинческого режима в государстве.

Методы в деятельности исполнительной власти, государнственного управления, администраций органов МСУ показынвают, как, каким образом государство выявляет актуальные проблемы, как формулирует цели и решает задачи по обеспенчению демографически обоснованной социальной политики. По сути дела используемые методы в основном определяют каченственную характеристику государственного управления, осунществляемого в основном органами исполнительной власти, государственного управления. Совершенствование организации деятельности органами исполнительной власти, государственнного управления, администрации органов МСУ осуществляенмого по предметам ведения и в объеме своих полномочий ненвозможно без совершенствования существующих методов и средств управления.

Методы органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ можно классифицинровать по различным основаниям. Например, в зависимости от реализации основных (предметных) функций всего процеснса управления (общие методы) или на его отдельных стадиях (специальные методы). Особенностью методов деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ является то, что они применяютнся в процессе управления от имени и по поручению государнства в установленном законом порядке.

187

Они должны отвечать ряду требований: обладать реальной способностью обеспечивать реализацию воздействий на объекнты управления; быть реальными и востребованными практинкой; адаптируемыми (приспособленными) к реальным условиням; творческими, то есть использовать достижения науки и передовой практики.

Традиционно в административном праве общие методы упнравления классифицируют на методы убеждения и методы принуждения по так называемому признаку властных полнонмочий, оказываемых со стороны субъекта управления на объекнты управления,

К общим методам управления также относят методы коннтроля, наблюдения или административного надзора и разранботки мер воздействия (в зависимости от критериев и целей в управлении).

По способу воздействия со стороны субъекта управления метода общие методы можно подразделять на властное и стинмулирующее воздействие. Например, административные ментоды, экономического или социально-психологического стимунлирования.

Особое значение в настоящее время имеют методы, классинфицируемые по степени управляющего воздействия наЪбъек-ты со стороны субъекта управления. Рыночные отношение ввели многих в заблуждение в плане понимания и примененния таких основополагающих терминов как лруководство, лгонсударственное управление, лхозяйственноеуправление, лренгулирование управленческих отношений. Сами по себе эти термины не имеют однозначной функциональной (рабочей) нагрузки и лишь субъекты управления при использовании конкретных способов и средств могут придавать им позитивнную или негативную направленность. В этом отношении нам приходиться слышать, что статистика Ч ллукавая наука, чансто забывая при этом, что наука является, прежде всего, эфнфективным инструментом познания процессов и явлений принроды и общества, а субъекты ее, используемые в силу своих профессиональных, экономических, нравственных, политичеснких и других особенностей, придают результатам статистичеснких исследований ллукавые выводы. Следовательно, все эти названные методы, различные по степени управляющего возндействия, необходимо применять комплексно с учетом харакнтера процессов, участвующих субъектов и объектов управленния, а также условий внешней среды, что зачастую не учитынвается. Поверхностное или формальное отношение к примене-

нию различных методов управления принесет больше негативнных последствий, нежели позитивных результатов. При изунчении и обобщении зарубежного опыта следует всегда помнить, что положительные качества разных социально-политических систем не могут арифметически складываться, они интегрирунются в новое качество в соответствии с учетом объективных закономерностей и условий внешней среды.

Руководство в процессе деятельности органов исполнительнной власти, государственного управления, администрации орнганов МСУ чаще понимается как командный или властный метод воздействия. Его достоинства, как правило, быстрое приннятие и исполнение управленческих решений. К числу недонстатков можно отнести подавление творческой инициативы снизу. Однако применение этого метода, как правило, более предпочтительно для жестко централизованных структур гонсударственного управления. Например, руководство обороной, безопасностью государства.

Государственное управление в нормативных актах чаще используется как руководство в определенной сфере государнства по предметам ведения и в объеме компетенции, но этот термин больше учитывает обратную связь снизу для осуществнления целостного процесса управления делами государства и общества.

Хозяйственное управление как термин переходный от гонсударственного управления к правовому регулированию ознанчает, прежде всего, самостоятельность в распоряжении полунченными доходами субъектом управления в той или иной сонциально-экономической сфере. Правовое регулирование Ч это, прежде всего, нормотворческая и правоприменительная деянтельность органов исполнительной власти, государственного управления по осуществлению функций регистрации юридинческих лиц, осуществления налоговой политики, лицензиронвание, аккредитация, контроль, административный надзор, стандартизация, сертификация, квотирование и оказание друнгих административных услуг физическим и юридическим линцам.

Метод убеждения является основным методом в деятельнности органов исполнительной власти, государственного упнравления, администраций органов МСУ, что предполагает понвседневную разъяснительную и воспитательную работу по убежндению масс, формированию правосознания в целесообразноснти, обоснованности и необходимости, установленных государнством правил, норм и проводимых властью мероприятий.

188

189

Разъяснение основных целей государства, законов, подзаконнных актов и других мероприятий необходимо, прежде всего, потому, что они затрагивают коренные интересы большинства граждан. Метод убеждения выступает и как средство форминрования правосознания граждан и должностных лиц органов государственной власти и МСУ, укрепление государственной дисциплины, профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка в государстве.

К мерам убеждения относятся: обоснование, объяснение, обсуждение, внушение, поощрение, привитие заинтересованнности, демонстрация положительных примеров управления и многое другое, что должно позитивно формировать духовный мир гражданина и человека.

В условиях радикального изменения общественных отноншений, становление и развития рыночной экономики, намеренние развиваться по пути к демократии и правовому государнству ставят на первый план решение сложной задачи Ч форминрование в нашей стране единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех государственных и негосударственных структур общества и граждан. В этом отношении принят рад нормативно-правонвых актов. Одним из основных является Федеральный закон, принятый 4 июля 1996 г. лОб участии в международном иннформационном обмене (СФКЗ и ФЗ РФ. 1996.Выпуск 10(28). Здесь возникают две проблемы: преодоление отставания и иннтеграция в мировое информационное пространство и одновренменно обеспечение безопасности государственной и иной комнмерческой тайны.

Одним из механизмов и средств реализации методов убежндения является создание автоматизированной системы инфорнмационно-правового обеспечения правотворческой и правопринменительной деятельности, правового образования и воспитанния граждан, что позволит существенно повысить эффективнность государственного управления. Созданная система будет представлять многоуровневую совокупность взаимосвязанных подсистем правовой информации, реализованных в виде тернриториально распределенной сети банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социально-экономической инфорнмации.

По критериям и целям методы управления различают: общие методы контроля, наблюдения или административного надзора и разработки комплекса мер воздействия на управлянемые объекты.

190

Общие методы контроля можно классифицировать по субъектам (по их компетенции):

Х органы общей компетенции (Правительство РФ, правинтельства республик в составе России, администрации субъектов РФ);

Х отраслевой компетенции (Государственные комитеты РФ, Министерства и иные ФОИВ);

Х межотраслевой (надведомственной) компетенции, напринмер, Федеральные надзоры России.

Самостоятельным методом контроля является судебный контроль. Государственный контроль осуществляют также занконодательные органы государственной власти. Конституцинонно (ст. 32, 33) определен общественный контроль за состояннием управления делами государства и общества.

Наблюдение является необходимым, но относительно паснсивным методом. До тех пор пока процесс организации управнления не выходит за рамки допустимых показателей, осущенствляется режим наблюдения. Этот метод в какой-то мере нанпоминает административный надзор, который осуществляется пассивно, пока не обнаружены отклонения от требований норм и правил и применяются уже методы административного нанказания. Когда зафиксировано отклонение от заданных норм и правил, то встает на повестке дня активный метод воздейнствия, такой как разработка мер или программ восстанавливанющего воздействия, то есть приведение процесса управление в рамки допустимых параметров, способствующих достижению сформулированной цели управления.

По способу воздействия на управляемые объекты различанются: административные (прямые) методы, (государственно-властные) и экономические (косвенные) методы, например, стимулирующие.

Экономические методы - это методы косвенного воздейнствия, влияющие на объекты управления (льготы, цены, налонги, премии, проценты, экономические санкции, квоты и др.).

К методам административного (прямого) воздействия относятся: общее и непосредственное руководство, государственнное управление, хозяйственное управление, правовое ренгулирование, государственный контроль, прокурорский и аднминистративный надзор.

Во времена плановой экономики методы административнного воздействия были основными. В ходе становления в гонсударстве рыночной экономики все большее применение принобретают экономические методы. Однако опасны представле-

191

ния, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания государственных органов вообще не нужны. Как показал зарубежный опыт, рыночная экономика не должна быть природной стихией, не регулируемой государством. Гонсударство должно выработать комплекс форм и методов ранционального регулирования. Несмотря на то, что основным методом является проявление творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает примененния в строго ограниченных законодательством пределах, и метода обязательных предписаний. Например, это отражено в указе Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 478 л О мерах по обеспечению государственного управления закрепленными в федеральной собственности акций Российского АО лГазпром.1 По существу, мы оказались позади многих зарубежных стран по применению методов правового регулирования экономинческих отношений, где рыночные отношение более развиты, чем в России.

В числе административно-правовых методов особое место занимают средства принудительного характера, которые составнляют институт административного принуждения. В широнком смысле административное принуждение призвано обеспенчить исполнение правил поведения, выраженных в нормах и правилах. Этим мерам характерен внесудебный (подведомственнный юрисдикционный) порядок реализации.

Меры административного принуждения подразделяются на четыре группы:

Х административно-предупредительные меры, например, проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр вещей, регистрация документов и проверка ручной кланди при посадке на самолет;

Ш меры административного пресечения, например, проверка на трассе инспектором ГИБДД состояния автомобиля и в случае выявления неисправности, создающей реальнную опасность для окружающих запрещается его дальннейшая эксплуатация;

Х меры, обеспечивающие административное производство по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП РФ), в которой определено 9 мер обеспечения, именющих характер административного принуждения;

Х меры административной ответственности, например, принменение меры административного наказания, их ст. 3.2. определено 8 видов.

1 СЗ РФ.1997. № 20, ст. 2236.

Все эти перечисленные меры административного принужндения используются в интересах более эффективного решения задач и функций исполнительной власти и государственного управления. Эти меры не утрачивают своего значения и в нанстоящее время, даже возможно приобретают дополнительное значение для ряда правонарушений и, в первую очередь, для юридических лиц. При этом административное наказание на юридическое лицо, не освобождает от административного нанказания руководителя или собственника юридического лица и наоборот.

7.3. Понятие, основные признаки и виды актов, порядок их подготовки и регистрации

Правовой формой реализации задач и функций органов исполнительной власти, государственного управления, админнистрации органов МСУ являются их правовые акты управленния, принятые уполномоченным органом, должностным линцом на основании и в порядке определенном законом. Акты управления, принимаемые на основании закона, являются поднзаконными актами. Самым высоким по силе актом управленния является указ (нормативный) Президента РФ, потом понстановление Правительства РФ, нормативные акты ФОИВ, органов МСУ, аналогично на уровне субъектов РФ. Требование подзаконности к акту управления является необходимым, но не достаточным условием. Достаточным условием является то, что акт управления принят не только во исполнение цели или целей, сформулированных в преамбуле закона, но и реально работает на их достижение. В этом главный смысл правового механизма актов управления, т.к. они регулируют управленнческие отношения с целью достижения конечных или променжуточных результатов государственного управления.

Под актом управления понимается 'подзаконное официнальное решение, принятое органом исполнительной власти, гонсударственного управления, администрацией органа МСУ в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленнной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Основные признаки (черты) административно-правового акта:

Х является подзаконным актом управления;

192

'"Административноеа право

193

Х имеет официальный, государственно-властный характер и исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается государственными мерами принуждения;

Х исходит от компетентного органа в односторонне-властнном порядке;

Х принимается уполномоченным субъектом управления по предметам ведения и в объеме полномочий и носит в значительной мере творческий характер управленческонго решения;

Х устанавливает обязательные правила и нормы поведенния или регламентирует определенный порядок управнленческих отношений;

Х юридическая сущность акта управления заключается в том, что он содержит обязательное правовое разрешение различных вопросов государственного управления.

Без решения акт управления носил бы бессодержательный, абстрактный характер. При этом не всякое решение управленнческого свойства является правовым актом управления. В канчестве акта управления может рассматриваться только лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено, обнладает всеми отмеченными выше признаками.

Исполнительная деятельность Ч подзаконная, подконтрольнная и подотчетная деятельность. В соответствие с этим акт управления должен быть принят полномочным органом в объенме полномочий и в порядке, определенном законом.

Правовой акт управления является юридическим актом, регламентирующим различные управленческие отношения или решающий конкретный управленческий вопрос, определяет поведение субъектов, носит государственно-властный характер, принимаемый в одностороннем порядке в соответствии с приннятой административной правовой процедурой.

По содержанию административно-правовые акты являются по существу управленческими решениями, содержащими в своней сути цели, задачи, методы и функции субъектов органов исполнительной власти, государственного управления и админнистраций органов МСУ. Посредством актов разрешаются мнонгие управленческие ситуации.

Юридическое значение актов управления сводится к следунющим функциям (видам деятельности), они:

1)а устанавливают, изменяют либо отменяют правила или

нормы;

2) возлагают обязанности на субъектов управления или нанделяют их полномочиями распоряжаться государствен-

ными финансовыми и материально-техническими среднствами;

3)а акты управления могут быть основанием для принятия других актов управления (принцип иерархии или сопод-чиненности нормативных актов);

4) отдельные акты управления носят юрисдикционный ханрактер, то есть содержать в себе правовую оценку факнтов, разрешения конфликтных ситуаций, споров о пранве или оценки правомерности административных наканзаний. Например, наложение штрафа на физическое или юридическое лицо за совершенное административного правонарушения.

5)а могут выступать в качестве юридических фактов в планне возникновения, изменения и прекращения админиснтративных правоотношений;

6)а могут служить доказательством в суде. Например, ненправомерное увольнение работника;

7)а могут быть условием реализации других актов. Напринмер, выдача лицензии на приобретение газового оружия и др.

Основное отличие актов управления от других актов госундарственных органов власти прежде всего в том, что они именют подзаконный характер и работают на цель, сформулиронванную в законе, т.к. принцип целесообразности в управленнческих отношениях имеет важное значение, однако он не долнжен противопоставляться принципу законности, т.к. они долнжны быть взаимодополнимы в целях повышения эффективнонсти государственного управления.

Подзаконный характер акта органа (уполномоченного долнжностного лица) исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ означает, что по юридической силе он уступает закону, разрабатывается и приннимается на основе и в соответствии с законами, должен стронго соответствовать по содержанию, форме и порядку их изданния, установленным законом требованиям. Например, Правинтельство РФ издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормантивных указов Президента РФ. На основании и во исполнение перечисленных актов федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать свои нормативно-правовые акты, а также по собственной ининциативе.

194

7-2

195

Нормативно-правовые акты управления детализируют нормы конкретного закона, регламентируют деятельность орнганов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ по их реализации. Администрантивно-правовые нормы направлены на обеспечение повседневнного, оперативного и дифференцированного управления и ренгулирования различными аспектами государственной и общенственной жизни. При помощи актов управления органы иснполнительной власти, государственного управления, админиснтрации органов МСУ реализуют права и обязанности субъекнтов управленческой деятельности, ими обеспечивается их долнжное поведение, удовлетворяются или отклоняются требованния юридических лиц, граждан к органам исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Такие акты должны издаваться лишь тогда, когда они действительно необходимы в процессе повседневного и оперантивного осуществления функций и задач государственного упнравления и работать прежде всего на публичные интересы. Поэтому отсюда исходит властный характер актов управления, обязательность исполнения содержащихся в них предписаний, обеспеченность их реализации соответствующими гарантиями. Акты управления общественных организаций не носят гонсударственно-властный характер, хотя являются обязательными для выполнения всеми членами этих организаций, так как опираются на властную волю ее членов. Порядок же принятия решений, их исполнение и виды ответственности за их наруншения регламентируются уставом, принятым на общем собраннии этого общественного объединения.

По содержанию акт органа исполнительной власти, госундарственного управления, администрации органов МСУ -это управленческое решение, реализующее задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности от имени государства и обеспечивается государственными гарантиями и мерами административного принуждения. Субъекты управленния принимают их в процессе повседневного оперативного рунководства хозяйственной, социально-культурной, администрантивно-политической сферами и отраслями, а также межгосундарственного управления. К ним относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых вызывает юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, пренкращения) конкретных правоотношений в сфере исполнительнной власти, государственного управления.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной влансти, государственного управления, администрации органов МСУ классифицируются на виды по: юридическим свойствам; уровню государственных органов, их издающих; компетенции органов; наименованию актов управления.

По юридическим свойствам их можно подразделить на нормативно-правовые акты, индивидуальные акты и смешаннные.

Нормативно-правовые акты отличаются от иных правонвых актов тем, что они устанавливают, изменяют и отменяют общие нормы и правила, рассчитанные на многократное принменение ко всем предусмотренным ими случаям, Ч например, правила противопожарной безопасности, безопасности дорожнного движения, нормы сертификации, стандартизации и каченства продукции, правила воинского учета, таможенные и нанлоговые правила, санитарно-эпидемические и другие правила. Нормативно-правовые акты являются важнейшими источнинками в любой отрасли права. Нормативные-правовые акты регнламентируют порядок организации и деятельность не только органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, но и органов государственного власти в целом.

В отличие от нормативных актов индивидуальные акты органов исполнительной власти, государственного управления не содержат общих правил и норм. Они носят разовый, адреснный характер и применяются на основании нормативного пранвового акта.

К ним можно отнести: решения органов исполнительной власти, государственного управления и администрации органнов МСУ по определенным вопросам, входящим в объем их полномочий. Это могут быть и правоприменительные акты в решении спорных вопросов или решении индивидуальных аднминистративных дел, рассматриваемых в отношении конкретнных лиц и в определенных случаях. Индивидуальные акты могут выступать в качестве юридических фактов: порождать, изменять и прекращать определенные административные пранвоотношения. Индивидуальными актами назначаются на долнжность в аппарат управления, оперативно устраняют выявленнные недостатки в организации и осуществляют воздействие на нарушителей государственной дисциплины. Однако на пракнтике встречаются часто акты управления смешанного харакнтера, которые содержат в себе и нормы права, и указания по конкретным вопросам персональным должностным лицам.

196

7-4

197

Например, во многих приказах МВД РФ (да и во многих принказах иных федеральных органов исполнительной власти), кроме общих, норм содержатся конкретные предписания долнжностным лицам на реализацию определенных мероприятий по осуществлению внутриорганизационной деятельности.

По компетенции можно выделить акты органов исполнинтельной власти общей компетенции, например, постановление Правительства РФ; межотраслевой компетенции, например, принятие правовых актов (правил) Федеральным горным и промышленным надзором России по предметам ведения и в объеме компетенции, а также отраслевой компетенции, напринмер, принятие акта управления обязательного для исполненния в своей отрасли. Эти правовые акты часто издаются как федеральными органами исполнительной власти, так и органнами исполнительной власти субъектов РФ.

По наименованию акты органов исполнительной власти и их должностных лиц весьма разнообразны.

Президент России издает указы и распоряжения; Правительнство РФ Ч постановления и распоряжения; федеральные мининстерства и иные федеральные органы исполнительной власти Ч постановления, приказы, инструкции, распоряжения, указания и иные акты; главы администрации Ч постановления и распонряжения; руководители органов администрации Ч приказы; руководители предприятий Ч приказы и указания и др.

Акты управления, принятые уполномоченными органами и должностными лицами, отличаются от других правовых донкументов как по внешнему оформлению, так и по наименованию и процедуре их принятия. Принимаются они только по вонпросам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах и объеме своих полномочий. В 1997 г. Прензидентом РФ принят указ лОб утверждении Правил подготовнки нормативных правовых актов федеральных органов исполннительной власти и их государственная регистрация1. Ананлиз этой нормотворческой деятельности ФОИВ предопределил принятие приказа Минюста РФ от 14.07.99 г. № 217 лОб утнверждении Разъяснений о применении правил подготовки норнмативных правовых актов федеральными органами исполнинтельной власти и их государственной регистрации.

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнинтельной власти (ФОИВ) издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,

1 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

198

федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе ФОИВ по предметам ведения и в объеме полнонмочий.

Нормативно-правовые акты ФОИВ издаются в виде: понстановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и указаний. Как правило, нет нормативно-правонвых актов в виде писем и телеграмм. Структурные подразделенния и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать норнмативно-правовые акты.

Нормативно-правовой акт может быть издан совместно ненсколькими ФОИВ или одним по согласованию с другими.

Проект нормативно-правового акта согласовывается в форнме виз фиксируемых на обороте последней страницы первого экземпляра.

Виза включает фамилию, имя, отчество, должность, поднпись и число, месяц и год.

Одновременно с разработкой проекта нормативно-правовонго акта готовятся предложения об изменении и дополнении, или признания утратившим силу прежнего нормативно-правонвого акта.

При подготовке нормативно-правового акта должны быть соблюдены следующие реквизиты:

Х наименование органа, издавшего акт;

Х наименование вида акта и его название;

Х дата подписи акта и его номер;

Х наименование должности, фамилия, имя, отчество долнжностного лица, подписавшего акт.

Государственная регистрация и опубликование нормативнно-правового акта затрагивающая права, свободы и обязанноснти человека и гражданина, устанавливающего его правовой статус, имеющие межведомственный характер, обязательна.

Государственная регистрация осуществляется Минюстом России и включает: принятие решения о необходимости госундарственной регистрации; присвоение регистрационного номенра; занесение в Государственный реестр нормативных правонвых актов федеральных органов исполнительной власти.

Через 5 дней со дня подписи (утверждения) 4 экземпляра (подлинник и три копии) направляются в Минюст России.

К ним прилагается справка с обоснованием: основания издания; сведения об иных актах по этому вопросу; сведения о согласованности с заинтересованными ФОИВ, наличие их виз.

199

Государственная регистрация в Минюсте РФ в течение 15 дней, срок может быть продлен до 10 дней.

В течение суток после государственной регистрации поднлинник нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется Минюстом РФ в федеральный орган исполнительной власти его приславшим.

Копия нормативно-правового акта, прошедшего регистранцию, подлежит передаче в издательство лЮридическая литенратура, в Российскую газету и газету лРоссийские вести для опубликования, кроме актов, содержащих государственную и конфиденциальную тайну.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие и сущность административно-правовых форм в деянтельности юрганов исполнительной власти, государственного управления.

2.а Классификация форм деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

3.а Понятие и содержание административно-правовых методов в государственном управлении.

4.а Виды методов государственного управления.

5.а Понятие, содержание и основные признаки актов управления.

6.а Классификация нормативно-правовых актов управления.

7.а Порядок издания и регистрации нормативно-правовых актов управления.

Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

Не будь у нас недостатков, нам было бы не так приятно подмечать их у окружающих.

Чевист

8.1. Понятие, виды административно-правовых режимов и их правовое регулирование

В общественной жизни государства всегда возникают нентрадиционные или неординарные ситуации, когда администнративно-правовые нормы не могут обеспечить устойчивость и динамичность развития управленческих отношений в различнных сферах и областях государственной и общественной жиз-

200

ни. Особо это касается развития негативных явлений, напринмер, обострения межнациональных вооруженных конфликтов, стихийных бедствий, массовых заболеваний населения или животных, когда действующим административным законодантельством эти общественные отношение не могут быть урегунлированы и стабилизированы.

Административно-правовые режимы - это специальный комплекс оперативных государственных управленческих реншений и административно-правовых мер убеждения и принужндения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилинзацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношенний, вышедших за пределы влияния обычных административнно-правовых мер воздействия. Как правило, административнно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количенство методов административного принуждения.

Эта возможность ограничения прав и свобод граждан прендусмотрена частью 3 статьи 55 Конституции РФ и может быть установлена только федеральным законом лв целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны странны и безопасности государства.

При этом в условиях чрезвычайного положения в соответнствии с пунктом 3 ст. 56 Конституции РФ лНе подлежат огранничению права и свободы, предусмотренные статьями 20,21. 23 (часть 1). 24, 28, 34 (часть 1). 40 (часть 1), 46-54 Конститунции РФ.

Например, принятый Федеральный конституционный занкон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ лО чрезвычайном положении1 основан на этих конституционных положениях, детализирует их исходя из основной конституционной цели защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В условиях администнративно-правовых режимов меняется административно-правонвой статус граждан, оказавшихся в зоне его действия. Уполнонмоченные органы исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ в соответствии с обнстановкой, регулируемой нормами административно правовонго режима, усиливают свое воздействие за счет методов админнистративного принуждения. Поэтому административно-пранвовые режимы ощутимо влияют на объем административной

1 СЗ РФ. 2001. № 23, ст. 2277.

201

правосубъктности практически каждого гражданина, оказавншегося в правовом поле специального административно-пранвового режима. Общая черта административно-правовых ренжимов в том, что они нарушают баланс правового положения субъектов административного права в сторону увеличения объенма обязанностей и ограничений, обеспеченных в основном менрами административного принуждения.

При осуществлении мер обеспечения различных администнративно-правовых режимов особое значение имеют федеральнные законы, касающиеся соблюдения прав и свобод человека и гражданина участвующими органами исполнительной власнти, государственного управления, их уполномоченными должнностными лицами, а также непосредственными исполнителянми обеспечивающими действие этого правового режима.

К таким законам следует отнести: лОб основах государственнной службы РФ от 31 июля 1995 г.1, лОб основах муницинпальной службы РФ от 8 января 1998г.2, Закон РФ лО милинции от 18.04.1991г. № 1026-1, в ред.04.08.2001 г.3, Феденральные законы лОб органах федеральной службы безопасноснти РФ от 22.02. 1995 г. в ред. от 07.11.2000 г. № 135-Ф34, лО воинской обязанности и воинской службе от 28.03 1998 г.5, Федеральные законы лО пожарной безопасности от 21.12.1994 г. в ред. 07.11.2000 г., 06.03.2001 г.6 и лОб аварийно-спасантельных службах и статусе спасателей от 22.08. 1995 г.7, лО внутренних войсках МВД РФ8 и др.

В федеральных законах регламентированы общие и особые права и обязанности субъектов управленческих отношений в сфере осуществления задач и функций административно-пранвового режима, которые в свою очередь могут быть изменены подзаконными актами, что требует установления особых ренжимов административно-предупредительного характера.

В итоге административно-правовой режим как совокупнность государственных мер и средств административно-пранвового характера, основанных на нормах законодательства и

1 СЗ РФ. 1995. № 31, ст. 2990.

2 СЗ РФ. 1998. №2. ст. 224.

3 СЗ РФ. № 49, ст. 4498.

4 СЗ РФ. 1995. № 15, ст. 1269. 2000. № 46, ст. 4537.

5 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

6 СЗ РФ. 1994. № 35, ст. 3649; 200.№ 46, ст. 4532; 2001. № 33 (ч. 1),

ст. 3413.

7 СЗ РФ. 1995. № 35. ст. 3503.

8 СЗ РФ. 1999. № 10, ст. 1182.

202

определяющих особый порядок осуществления администрантивно-правовых отношений в неординарных для них условинях с целью уменьшения вероятности дезорганизации отношенний в сфере государственного управления и последующего принведения управленческих отношений к упорядочению и стабинлизации.

В условиях действия административно-правового режима существенно изменяется объем административной правосубънектности граждан, оказавшихся в поле его действия.

Рассмотрим основные виды административно-правовых ренжимов.

К ним относятся:

1. Административно-правовой режим чрезвычайного полонжения, который регламентирован Федеральным конституцинонным законом № 3-ФКЗ лО чрезвычайном положении от 30.05.2001 г.1.

2.а Административно-правовой режим военного положения, регламентированный ФКЗ, принятым от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ лО военном положении2.

З.Иные административно-правовые режимы (1, с. 476-479), также ограничивают права человека и гражданина и в соотнветствии с пунктом 3 ст. 55 Конституции РФ, эти права должнны регламентироваться федеральными законами, включая регнламентацию действий и решений субъектов, участвующих в осуществлении этих административно-правовых режимов.

Особое значение имеет ст. 42 Конституции РФ, в которой закреплено, что лКаждый имеет право не благоприятную окнружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имунществу экологическим правонарушением. В развитие этого конституционного положения принят Федеральный закон лО санитарно-эпидемиологическом благополучии населения3, конторый закрепил правовые основы, одного из постоянно дейнствующих административно-правоввтх режимов, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, кроме этого 10 января 2002 г. принят федеральный закон лОб охране окружающей среды № 7-ФЗ4, что позволяет законодательно регламентировать полномочия и ответственность субъектов

1 СЗ РФ. 2001. № 23, ст. 2277.

2 СЗ РФ. 2002. № 1, ст. 4.

3 СЗ РФ. 1995. № 26, ст. 2397.

4 СЗ РФ. 2002. № 1, ст. 143.

203

административного права, осуществляющих свою деятельность в рамках этого законодательства.

Справедливо считают, что этот административно-правовой режим является комплексным и включает в себя иные админнистративно-правовые режимы, например, режим санитарно-защитной зоны со специальными режимами функционированния объектов, режим лабораторного обследования и медициннского наблюдения за возможными инфекционно-больными и др. (1. С. 477Ч478). Этот вид административно-правового ренжима является по характеру административно-предупредительнным и отношения по его реализации в конкретных условиях может регламентироваться и подзаконными актами.

К следующему предупредительному административно-пранвовому режиму можно отнести режим Государственный гранинцы или пограничный режим. Его отношения регламентированны Законом Рф лО государственной границе от 1.04.1993 г. в ред. 1996 г1.

Раздел 3 Закона РФ лРежим Государственной границы в ст. 7 включает понятия правила содержания Государственной границы, пересечения Государственной границы, пропуска через Государственную границу, ведения на ней или вблизи промысловой и или иной деятельности, разрешения с иностнранными государствами инцидентов, связанных с нарушенинем указанных правил. Режим государственной границы регланментируется и другими федеральными законами и междунанродными договорами.

Другой пример постоянно действующего административно-правового режима Ч это режим государственной тайны, устанновленный Законом РФ лО государственной тайне от 21.07.1993 г., с измен, и доп. 1997 г.2.

Существуют также менее распространенные административнно-правовые режимы закрытых административно-территоринальных образований, специфические административно-правонвые режимы регистрации населения, автомототранспорта, обонрота оружия и боеприпасов, наркотических и психотропных веществ, режимы исполнения и отбывания уголовного наказанния - все эти режимы регламентируются административно-правовыми нормами.

1а СЗ РФ. 1996, № 22, ст.2594.

2 СЗ РФ. 1997, № 41, ст. 4673.

204

8.2. Чрезвычайный административно-правовой режим, понятие, содержание и правовое регулирование

Административно-правовой режим чрезвычайного положенния, регламентирован Федеральным конституционным законном №3 Ч ФКЗ лО чрезвычайном положении от 30.05.2001 г.

Понятие чрезвычайного положения означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и указанным Федеральным конституционным законом на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправнления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественнных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограниченния прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. То есть специфичность развития событий требуют не только пранвового ограничения прав физических и юридических лиц, но и возложение на них дополнительных обязанностей в связи с резко изменившимися условиями функционирования органов государственной власти в регионе или в государстве в целом.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопаснности граждан и защиты конституционного строя РФ.

Целями введения чрезвычайного положения являются устнранение обстоятельств, послуживших основанием для его ввендения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданнина, защиты конституционного строя РФ.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обнстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан' или конституционному строю России, устранение которых невозможно без примененния чрезвычайных мер.

К обстоятельствам, требующем введения чрезвычайного положения, относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мянтеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокиронвание или захват особо важных объектов или отдельных местнностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных

205

формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственнынми действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов гонсударственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного ханрактера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опаснных природных явлений, катастроф, стихийных и иных беднствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение услонвий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незанмедлительным сообщением об этом Совету Федерации Феденрального Собрания (СФ ФС) РФ и Государственной Думе ФС РФ.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федеранции ФС РФ (часть!, пункт лв ст. 102 Конституции РФ).

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положенния должны быть определены:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного понложения;

в)а границы территории, на которой вводится чрезвычайнное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, иснчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объендинений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственнные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезнвычайного положения;

ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

206

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам рандио и телевидения, а также незамедлительному официальнонму опубликованию.

Совет Федерации ФС РФ в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утвержндении этого указа и принимает соответствующее постановленние.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации ФС РФ, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на всей территонрии Российской Федерации Совет Федерации ФС РФ и ГД ФС РФ продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории России, не может превышать 30 суток, а вводимонго в ее отдельных местностях Ч 60 суток.

В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвынчайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федеранции с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом.

Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положенния на период действия чрезвычайного положения может прендусматриваться введение следующих мер и временных огранничений:

а)а полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномончий органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положенние, а также введение особого режима въезда на указаннную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пренбывание на ней иностранных граждан и лиц без гражнданства;

207

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, поднлежащих государственной охране, и объектов, обеспенчивающих жизнедеятельность населения и функционинрование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой ненобходимости;

е)а запрещение или ограничение проведения собраний, минтингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ж)а запрещение забастовок и иных способов приостановленния или прекращения деятельности организаций;

з)а ограничение движения транспортных средств и осущенствление их досмотра;

и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, рандиоактивные, а также химически и биологически опаснные вещества;

к) эвакуация материальных и культурных ценностей в бензопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в пункте ла, указом Президента РФ могут быть предусмотрены следующие меры и временные

ограничения:

а)а введение комендантского часа, то есть запрета в устанновленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропуснков и документов, удостоверяющих личность граждан;

б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а такнже временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

в)а приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствунют устранению обстоятельств, послуживших основанинем для введения чрезвычайного положения;

г)а проверка документов, удостоверяющих личность гражндан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

д) ограничение или запрещение продажи оружия, боепринпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядонвитых веществ, установление особого режима оборота ленкарственных средств и препаратов, содержащих нарконтические средства, психотропные вещества, сильнодейнствующие вещества, этилового спирта, спиртных напитнков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан орунжия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности Ч временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное полонжение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств Ч за счет средств федерального бюджета с послендующим возмещением расходов в судебном порядке;

ж)а продление срока содержания под стражей лиц, задернжанных в соответствии с уголовно-процессуальным занконодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в пункте лб, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предуснмотрены следующие меры и временные ограничения:

а) временное отселение жителей в безопасные районы с обянзательным предоставлением таким жителям стационарнных или временных жилых помещений;

б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпи-демических, ветеринарных и других мероприятий;

в)а привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от органнизационно-правовых форм и форм собственности, изнменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях

208

209

чрезвычайного положения продукции и иные необходинмые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

г) отстранение от работы на период действия чрезвычайнонго положения руководителей государственных органинзаций в связи с ненадлежащим исполнением указаннынми руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности уканзанных руководителей;

д) отстранение от работы на период действия чрезвычайнонго положения руководителей негосударственных органнизаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных пунктом лж статьи 11 настоящего Федерального конституционного закона и пунктом лв настоящей статьи, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности уканзанных руководителей;

е)а в исключительных случаях, связанных с необходимоснтью проведения и обеспечения аварийно Ч спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособнного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательнном соблюдении требований охраны труда.

Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правонвых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введеннии на данной территории чрезвычайного положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения испольнзуются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвиданции последствий стихийных бедствий.

В исключительных случаях на основании указа Президеннта РФ в дополнение к силам и средствам, указанным выше, могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Войска и органы пограничнной службы привлекаются для обеспечения режима чрезвынчайного положения только в целях охраны Государственной границы РФ.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формиронвания и органы привлекаются для выполнения следующих задач:

а)а поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

б)а охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;

в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными дейнствиями с применением оружия, боевой и специальной техники;

г)а участие в пресечении деятельности незаконных воорунженных формирований;

д) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасеннии жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Для осуществления единого управления силами и средстванми, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, уканзом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, имеет право:

а)а издавать в пределах своих полномочий приказы и раснпоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайнного положения, обязательные для исполнения на соотнветствующей территории всеми организациями незавинсимо от организационно-правовых форм и форм собственнности и должностными лицами указанных организаций, гражданами и военными формированиями привлекаемынми для обеспечения режима чрезвычайного положения;

б)а устанавливать время и срок действия комендантского часа;

в) определять особый режим въезда на территорию, на конторой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

г) устанавливать особый режим продажи оружия, боепринпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильннодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

210

211

д) определять порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники, указанных в пункте лд статьи 12 настоящего закона;

е)а выдворять в установленном порядке за пределы терринтории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;

ж) обращаться к Президенту РФ с предложениями о необнходимости применения на территории, на которой ввендено чрезвычайное положение, мер и временных огранничений, предусмотренных настоящим законом;

з) оповещать через средства массовой информации населенние соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайнонго положения;

и) устанавливать особый порядок аккредитации журналинстов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях орнганов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой ввендено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопнросам, отнесенным настоящим законом и иными нормативнынми правовыми актами РФ к его компетенции.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указаннной территории. Деятельность комендатуры регулируется понложением, утверждаемым указом Президента РФ.

Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местнного самоуправления, действующих на указанной территории.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры тернритории, на которой введено чрезвычайное положение, уканзом Президента РФ может быть создан объединенный оперантивный штаб из представителей органов, обеспечивающих ренжим чрезвычайного положения.

Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

При введении чрезвычайного положения на всей территонрии РФ все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом РФ.

На территории, на которой введено чрезвычайное положенние, указом Президента РФ может вводиться особое управленние этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территориней, на которой введено чрезвычайное положение;

б)а федерального органа управления территорией, на котонрой введено чрезвычайное положение.

Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на оснновании положения, утверждаемого указом Президента РФ.

Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ. Комендант территории, на конторой введено чрезвычайное положение, переходит в подчине-.ние руководителю временного специального органа управленния территорией, на которой введено чрезвычайное положенние, и по должности является его первым заместителем.

В случае, если на территории, на которой введено чрезвынчайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой ввендено чрезвычайное положение. При этом временный специнальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

Руководитель федерального органа управления территориней, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом РФ. Положение о федеральном органе управленния территорией, на которой "введено чрезвычайное положенние, утверждается указом Президента РФ.

Комендатура территории, на которой введено чрезвычайнное положение, при введении данной формы особого управленния указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвынчайное положение. Комендант указанной территории по долнжности является первым заместителем руководителя федеральнного органа управления территорией, на которой введено чрез-ычайное положение.

Организации, должностные лица и граждане, находящиеся :а территории, на которой введено чрезвычайное положение, язаны оказывать всемерную поддержку органам особого упнравления территорией, на которой введено чрезвычайное по-

212

213

ожение, и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Органы особого управления территорией, на которой введенно чрезвычайное положение, на период действия чрезвычайнного положения могут наделяться функциями распоряжения в установленном порядке бюджетными ассигнованиями, нанправляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы и жилого фонда.

Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положенния и влекущие за собой изменение (ограничение) установнленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ полномочий федеральнных органов исполнительной власти, законодательных и иснполнительных органов власти субъектов РФ, органов местнонго самоуправления, прав организаций и общественных объендинений, прав и свобод человека и гражданина, должны осунществляться в тех пределах, которых требует острота создавншегося положения.

Указанные выше меры должны соответствовать междунанродным обязательствам РФ, вытекающим из международных договоров РФ в области прав человека.

Установленные федеральными законами и иными нормантивными правовыми актами РФ порядок и условия примененния физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.

Граждане, нарушившие правила комендантского часа, зандерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайнонго положения, до окончания комендантского часа, а гражданне, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личнность, Ч до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на десять суток. Задержанные лица, нанходящиеся при них вещи и транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.

Решение начальника органа внутренних дел или его замеснтителя о задержании может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу или в суд.

Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения, установленных в соответствии с настоящим Федеральным конституционным

214

законом, несут ответственность в соответствии с законодательнством РФ.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административнному задержанию или аресту по указанным основаниям. Понрядок отбывания административного ареста регламентирован положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2.10.2002 г. № 726.

Неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниканми органов внутренних дел, уголовно-исполнительной систенмы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных Сил РФ, других войск, вонинских формирований и органов, а также превышение должнностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайнонго положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных настоящим Федеральным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и гражданина, вленчет за собой ответственность в соответствии с законодательнством РФ.

Правосудие на территории, на которой введено чрезвычайнное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с главой 7 Конституции РФ.

Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.

При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ монжет быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопнросами иностранных дел, информирует о прекращении в соотнветствии с настоящим Федеральным конституционным законном периода действия чрезвычайного положения и о возобновнлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод соответственно Гененрального секретаря Организации Объединенных Наций и Геннерального секретаря Совета Европы.

215

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации федеральный орган исполннительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, в течение суток с момента принятия Советом Федерации ФС РФ постановления об утверждении указа Президента РФ о введеннии чрезвычайного положения уведомляет сопредельные госундарства об обстоятельствах, послуживших основанием для ввендения чрезвычайного положения.

8.3. Административно-правовой режим военного положения: понятие, содержание и правовые основы

Под военным положением понимается особый правовой ренжим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местнонстях в соответствии с Конституцией РФ указом Президента РФ в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии (см.: ФКЗ от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ).

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.

Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устаннавливаются указом Президента РФ о введении военного понложения, и заканчивается датой и временем отмены (прекранщения действия) военного положения.

В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданнства (далее - граждане), деятельность организаций независинмо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязаннности.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формиронвания и органы, выполняющие задачи в области обороны (данлее - Вооруженные Силы РФ), другие войска, воинские форнмирования и органы, применяются для отражения или прендотвращения агрессии против России в соответствии с феде-

216

ральными законами и иными нормативными правовыми актанми РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципанми и нормами международного права и международными донговорами РФ в данной области.

Общая или частичная мобилизация, если она не была объявнлена ранее, при введении военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях объявляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовынми актами РФ.

Правовой основой военного положения являются Констинтуция РФ, настоящий Федеральный конституционный закон лО военном положении, принятые на его основе федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также обнщепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России в данной области.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции РФ оснонванием для введения Президентом РФ военного положения на территории России или в отдельных ее местностях является агрессия против РФ или непосредственная угроза агрессии.

Для целей настоящего Федерального конституционного занкона в соответствии с общепризнанными принципами и норнмами международного права агрессией против РФ признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической незанвисимости и территориальной целостности России или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

В соответствии с общепризнанными принципами и норманми международного права актами агрессии против РФ незавинсимо от объявления иностранным государством (группой госундарств) войны РФ признаются:

1)а вторжение или нападение вооруженных сил иностраннного государства (группы государств) на территорию РФ, любая военная оккупация территории России, являюнщаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории РФ или ее части с принменением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного гонсударства (группы государств) территории РФ или принменение любого оружия иностранным государством (групнпой государств) против РФ;

3)а блокада портов или берегов РФ вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

217

4)а нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или друнгие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою терринторию другому государству (группе государств) для сонвершения акта агрессии против РФ;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы госундарств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения воноруженной силы против РФ, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Актами агрессии против РФ могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, понлитической независимости и территориальной целостности РФ или каким-либо иным образом, несовместимым с Устанвом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте акнтам агрессии.

Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ.

Президент РФ незамедлительно сообщает о введении военнного положения Совету Федерации ФС РФ (далее - Совет Фендерации) и Государственной Думе ФС РФ (далее - Государнственная Дума) (пункт 2 ст. 87 Конституции РФ).

В указе Президента РФ о введении военного положения должны быть определены:

Х обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

Х дата и время вступления в действие военного положенния;

Х границы территории, на которой вводится военное полонжение.

Указ Президента РФ о введении военного положения поднлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию.

Указ Президента РФ о введении военного положения незанмедлительно передается на утверждение Совета Федерации (пункт лб ст. 102 Конституции РФ).

Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федеранции в течение 48 часов с момента получения этого указа.

В силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных уснловиях обстоятельств заседание Совета Федерации может быть проведено позднее указанного срока.

Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соотнветствующим постановлением.

В случае, если указ Президента РФ о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение офорнмляется постановлением Совета Федерации.

Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население России или соответствующих ее отдельных местнонстей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

Режим военного положения включает в себя комплекс эконномических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ.

Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управнления в соответствии с полномочиями, предоставленными им настоящим Федеральным конституционным законом, другинми федеральными законами и иными нормативными правовынми актами РФ.

Органы местного самоуправления оказывают содействие органам государственной власти и органам военного управленния в обеспечении режима военного положения.

На основании указов Президента РФ на территории, на конторой введено военное положение, применяются следующие меры:

1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеснпечивающих жизнедеятельность населения, функционинрование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повыншенную опасность для жизни и здоровья людей и принродной среды;

2)а введение особого режима работы объектов, обеспечиванющих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представ-

218

219

яющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и природной среды;

3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и кульнтурного назначения, а также временное отселение житенлей в безопасные районы с обязательным предоставленнием таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

4) введение и обеспечение особого режима въезда на терринторию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

5)а приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объендинений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равнно иную деятельность, подрывающую в условиях военнного положения оборону и безопасность РФ;

6) привлечение граждан в порядке, установленном Правинтельством РФ, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником орунжия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военнных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

7) изъятие в соответствии с федеральными законами необнходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимонсти изъятого имущества;

8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;

9) запрещение или ограничение проведения собраний, минтингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

10)а запрещение забастовок и иных способов приостановленния или прекращения деятельности организаций;

11)а ограничение движения транспортных средств и осущенствление их досмотра;

12)а запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и прендоставление федеральным органам исполнительной влансти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих

220

ичность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, уснтановленным федеральным законом, Ч задержание гражндан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;

13)а запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчантых и ядовитых веществ, установление особого режинма оборота лекарственных средств и препаратов, сондержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотнренных федеральными законами и иными нормативнными правовыми актами РФ, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовинтых веществ, а у организаций Ч изъятие наряду с орунжием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми венществами боевой и учебной военной техники и радионактивных веществ;

14)а введение контроля за работой объектов, обеспечиваюнщих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой инфорнмации, использование их работы для нужд обороны; запнрещение работы приемопередающих радиостанций инндивидуального пользования;

15) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммунникационных систем, а также контроля за телефоннынми переговорами, создание органов цензуры, непосреднственно занимающихся указанными вопросами;

16) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризннанными принципами и нормами международного пранва граждан иностранного государства, воюющего с РФ;

17)а запрещение или ограничение выезда граждан за преденлы территории РФ;

18)а введение в органах государственной власти, иных госундарственных органах, органах военного управления, органнах местного самоуправления и организациях дополнинтельных мер, направленных на усиление режима секнретности;

19) прекращение деятельности в РФ иностранных и междуннародных организаций, в отношении которых правоохнранительными органами получены достоверные сведе-

221

ния о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безонпасности РФ.

На территории, на которой введено военное положение, ренферендумы и выборы в органы государственной власти и органны местного самоуправления не проводятся.

В период действия военного положения федеральными занконами и иными нормативными правовыми актами РФ в ценлях производства продукции (выполнения работ, оказания уснлуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специнальных формирований и для нужд населения могут быть прендусмотрены меры, связанные с введением временных огранинчений на осуществление экономической и финансовой деятельнности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, уснлуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временно изменнены форма собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и устанновлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.

Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские форминрования и органы при обеспечении режима военного положенния выполняют следующие задачи:

1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

3) охрана военных, важных государственных и специальнных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельнность населения, функционирование транспорта, комнмуникаций и связи, объектов энергетики, а также объекнтов, представляющих повышенную опасность для жизнни и здоровья людей и для окружающей природной сренды;

4) пресечение деятельности незаконных вооруженных форнмирований, террористической и диверсионной деятельнности;

5) охрана общественного порядка и обеспечение общественнной безопасности;

6)а участие в проведении иных мероприятий по обеспеченнию режима военного положения.

Полномочия Президента России:

1) осуществляет руководство организацией обеспечения ренжима военного положения;

2)а обеспечивает согласованное функционирование и взаинмодействие органов государственной власти в целях обеснпечения режима военного положения;

3) контролирует применение мер по обеспечению военного положения;

4)а определяет в соответствии с настоящим ФКЗ меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органнами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных орнганов по применению этих мер;

5)а определяет задачи и устанавливает порядок привлеченния Вооруженных Сил России, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военнного положения;

6)а приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объендинений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равнно иную деятельность, подрывающую в условиях военнного положения оборону и безопасность России;

7) устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетинрования, а также иных массовых мероприятий;

8)а устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности органнизаций иным способом;

9) определяет порядок прохождения военной службы в пенриод действия военного положения;

10) принимает необходимые меры по прекращению или приностановлению действия международных договоров Роснсии с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

ч

222

223

11) прекращает в условиях военного положения деятельность в РФ иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами понлучены достоверные сведения о том, что указанные органнизации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности РФ;

12) устанавливает на территории, на которой введено военнное положение, особый режим работы объектов, обеспенчивающих функционирование транспорта, коммуниканций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

13) утверждает положения о федеральных органах исполнинтельной власти, руководство которыми он осуществляет.

Полномочия Совета Федерации ФС РФ:

1)а рассматривает принятые Государственной Думой феденральные законы, по вопросам обеспечения режима военнного положения;

2)а рассматривает принятые Государственной Думой феденральные законы, по вопросам прекращения или приоснтановления действия международных договоров Российнской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и государствами, союзнными с ним (ними).

Полномочия Государственной Думы ФС РФ:

1)а принимает федеральные законы по вопросам обеспеченния режима военного положения;

2) принимает федеральные законы по вопросам прекращенния или приостановления действия международных донговоров Российской Федерации с иностранным государнством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и государнствами, союзными с ним (ними).

Полномочия Правительство России:

1)а руководит в пределах своей компетенции деятельноснтью федеральных органов исполнительной власти, органнов исполнительной власти субъектов РФ и организанций по обеспечению режима военного положения;

2) организует разработку и обеспечивает применение мер, направленных на производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обес-

224

7*

печения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;

3) определяет порядок заключения договоров (контрактов) на выполнение организациями заданий (заказов) в ценлях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также порядок прекращения действия раннее заключенных договоров (контрактов);

4) организует работу по обеспечению потребностей государнства в период действия военного положения материальнно-техническими, трудовыми и другими ресурсами, органнизует разработку военно-хозяйственного плана;

5)а утверждает положения о федеральных органах исполннительной власти, руководство которыми оно осуществнляет.

Председатель Правительства России, исходя из интересов обеспечения обороны и безопасности РФ, представляет Прензиденту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти на период действия военного положенния.

Для обеспечения режима военного положения федеральнными органами исполнительной власти в пределах их компентенции осуществляются следующие полномочия:

1)а организация производства продукции (выполнения ранбот, оказания услуг) для государственных нужд, обеспенчения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;

2)а организация снабжения (при необходимости нормиронванного) населения продовольственными и непродовольнственными товарами и медицинского обслуживания нанселения;

3)а регулирование деятельности организаций промышленнности, торговли, общественного питания, бытового обнслуживания и коммунального хозяйства;

4)а оповещение через средства массовой информации насенления территории, на которой введено военное положенние, о порядке применения мер, предусмотренных нанстоящим Федеральным конституционным законом.

По вопросам своей деятельности федеральные органы иснполнительной власти, их территориальные органы и должное-

8-АдминисТративноса ирап

225

тные лица, обеспечивающие режим военного положения, изндают в пределах своей компетенции правовые акты, обязательнные для исполнения органами исполнительной власти субъекнтов РФ, органами местного самоуправления, организациями и их должностными лицами, а также гражданами.

На территории, на которой введено военное положение, органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия:

1)а организация производства продукции (выполнения ранбот, оказания услуг) для государственных нужд, обеспенчения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения;

2)а организация снабжения (при необходимости нормиронванного) населения продовольственными и непродовольнственными товарами и медицинского обслуживания нанселения;

3)а регулирование деятельности организаций промышленнности, торговли, общественного питания, бытового обнслуживания и коммунального хозяйства;

_ 4) оповещение через средства массовой информации насенления территории, на которой введено военное положенние, о порядке применения мер, предусмотренных нанстоящим Федеральным конституционным законом; 5) оказание содействия федеральным органам исполнительнной власти и органам военного управления в примененнии мер, предусмотренных настоящим Федеральным коннституционным законом.

По вопросам своей деятельности органы исполнительной власти субъектов РФ, обеспечивающие режим военного полонжения, издают в пределах своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения органами местного самоуправнления, организациями и их должностными лицами, а также гражданами.

На территории, на которой введено военное положение, дейнствуют суды, установленные в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Судопронизводство осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и другими феденральными законами.

В случае невозможности осуществления правосудия суданми, действующими на территории, на которой введено военное

226

8-2

положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией монжет быть изменена территориальная подсудность дел, рассматнриваемых в судах.

Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, на которой введено военное положение, осуществляется в соотнветствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Особенности деятельности органов государственной власти в период действия военного положения (ст. 17).

1.а В период действия военного положения:

указом Президента РФ могут быть определены федеральнные органы исполнительной власти, которыми он осуществлянет руководство по вопросам обеспечения обороны и безопаснонсти РФ, режима военного положения;

указом Президента РФ функции и полномочия федеральнных органов исполнительной власти могут быть перераспреденлены исходя из интересов обеспечения обороны и безопасноснти России, режима военного положения.

2.а Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, порядок осуществления полномочий и процедура деятельности которых регулируются принимаемыми ими регламентами, при введении военного понложения вносят в указанные регламенты необходимые измененния, учитывающие особенности режима военного положения.

Правовое положение граждан в период действия военнонго положения определено ст. 18.

1. В период действия военного положения граждане пользунются всеми установленными Конституцией РФ правами и свонбодами человека и гражданина, за исключением прав и свонбод, ограничение которых установлено настоящим Федеральнным конституционным законом и другими федеральными занконами.

2.а Граждане обязаны выполнять требования настоящего ФКЗ, других федеральных законов и иных нормативных пранвовых актов РФ по вопросам военного положения.

3.а Граждане, находящиеся на территории, на которой ввендено военное положение, обязаны:

1) выполнять требования федеральных органов исполнинтельной власти, органов исполнительной власти субъекнтов РФ, органов военного управления, обеспечивающих

8'

227

режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам;

2) являться по вызову в федеральные органы исполнительнной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы военного управления, обеспечивающие ренжим военного положения, а также в военные комиссанриаты районов, городов без районного деления, иных муниципальных (административно-территориальных) образований, на территориях которых указанные гражндане проживают;

3)а выполнять требования, изложенные в полученных ими предписаниях, повестках и распоряжениях федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительнной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их долнжностных лиц;

4)а участвовать в порядке, установленном Правительством РФ, в выполнении работ для нужд обороны, ликвиданции последствий применения противником оружия, воснстановлении поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объекнтов, а также в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизо-отиями, вступать в специальные формирования;

5) предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящеенся в их собственности, с последующей выплатой госундарством стоимости указанного имущества.

Правовое положение организаций в период действия воненного положения (ст. 19)

1.а В период действия военного положения права организанций и их должностных лиц могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения оборонны и безопасности РФ, по основаниям, установленным настоянщим Федеральным конституционным законом и принятыми в соответствии с ним федеральными законами.

2.а Организации, находящиеся на территории, на которой введено военное положение, обязаны выполнять требования федеральных органов исполнительной власти, органов исполннительной власти субъектов РФ, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностнных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам.

228

8-4

3. Организации в период действия военного положения обянзаны:

1) предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящеенся в их собственности, с последующей выплатой госундарством стоимости указанного имущества;

2) выполнять задания (заказы) в целях обеспечения оборонны и безопасности РФ в соответствии с заключенными договорами (контрактами).

За нарушение положений настоящего Федерального коннституционного закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопнросам военного положения, а также за правонарушения, сонвершенные в период действия военного положения, виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Военное положение, введенное на территории РФ или в отндельных ее местностях в соответствии с настоящим Федеральнным конституционным законом, отменяется указом Президента РФ после устранения обстоятельств, послуживших основанинем для его введения, о чем население РФ или соответствуюнщих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

С момента отмены (прекращения действия) военного полонжения нормативные правовые акты, принятые для обеспеченния режима военного положения, утрачивают свою силу или отменяются органами, их издавшими.

В случае введения военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях Президент РФ во исполнение международных обязательств РФ принимает меры по уведомнлению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций (а через него государств-участников Организации Объендиненных Наций) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлении РФ от своих обязательств по международным договорам, связанном с ограничением прав и свобод граждан.

Вопросы для самоподготовки и контроля

1. Понятие, виды административно-правовых режимов.

2.а Основы правового регулирования административно-правовых режимов.

229

г

3.а Правовое регулирование мер специального административно-правового режима о чрезвычайном положении.

4.а Правовое регулирование мер специального административно-правового режима о военном положении.

5.а Полномочия Президента РФ по введению и организации мер специальных административно-правовых режимов.

6.а Полномочия Федерального Собрания РФ (обеих палат) по вопросам введения мер специальных административно-правонвых режимов.

7.а Полномочия Правительства РФ и ФОИВ по организации мер специальных административно-правовых режимов.

8.а Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по организации мер специальных административно-правовых ренжимов.

9.а Права и обязанности физических и юридических лиц в процеснсе осуществления мер специальных административно-правонвых режимов.

Раздел IV

АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВОНАРУШЕНИЕ

И АДМИНИСТРАТИВНАЯ

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Глава 9. Административное правонарушение, виды и правовая характеристика

Разум дан человеку для того, чтобы он хороншо жил, а не для того, чтобы он видел, что неранзумно живет.

Чевист

9.1. Административное правонарушение, понятие, признаки и состав

Административным правонарушением признается противонправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или занконами субъектов РФ об административных правонарушенинях установлена административная ответственность. То есть существуют определенные специфические (управленческие) отношения, которые охраняются административно-правовыми нормами, и за их нарушение могут привлекаться к администнративной ответственности как физические, так и юридические лица (ст. 2.1. Ко АЛ РФ принятый от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ в ред. 30.10.2002 г. № 127-ФЗ).

При этом существуют и формальные составы правонарушенний, когда вред от совершения административное правонаруншения не наступил реально, но лицо, нарушившее администнративную норму, может быть привлечено к административной ответственности. К таким случаям относится рад формальных составов, закрепленных в главе 12. Административные правоннарушения в области дорожного движения, так как нарушенние некоторых норм серьезно повышает вероятность совершенния дорожно-транспортного происшествия и, как следствие, повышается вероятность наступления факта вредоносности для личности и общества в целом.

231

Важная новация определена в ст. 1.1., что законодательнство об административных правонарушениях состоит из Кондекса РФ об административных правонарушениях (далее Ч Ко АП РФ) и принимаемых в соответствии с ним законов субъекнтов РФ об административных правонарушениях, и что ранее предусмотренная многими федеральными законами администнративная ответственность определяется теперь только в соотнветствии с настоящим Кодексом и законами субъектов РФ.

В новом Кодексе нетрадиционно законодатель квалифицинрует вину юридического лица, так как вина обычно считалось как психическое отношение лица, совершившего администрантивное правонарушение к результатам своего деяния v

Юридическое лицо признается виновным в совершении аднминистративного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным юридическим лицом не были приняты все зависянщие от него меры по их соблюдению. То есть не реализованная юридическим лицом (точнее ее руководителем или собственнником) возможность соблюдения правил и норм, является умышленной виной, то есть демонстрирует психическое отноншение руководителя юридического лица к возможным вредонносным последствиям в результате административного правоннарушения.

При этом назначение административного наказания юриндическому лицу не освобождает от административной ответнственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или угонловной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

В ст. 2.2. Ко АП РФ предусмотрена следующие две формы вины.

1. Административное правонарушение признается совершеннным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало пронтивоправный характер своего действия (бездействия), предвиндело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

2. Административное правонарушение признается совершеннным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвиндело возможность наступления вредных последствий своего

232

действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последнствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

То есть законодатель также рассматривает вину руководинтеля или собственника юридического лица, если оно имело возможность для соблюдения правил и норм, но не приняло все от него зависящие меры по их соблюдению. В связи с чем законодатель предъявляет к нему меры повышенной админиснтративной ответственности как субъекту, управляющему объекнтом повышенной степени вредоносности, который в результанте невыполнения норм и правил может нанести реальный сунщественный ущерб (вред) как благополучию граждан, так и окружающей среде. Поэтому административный штраф налангается как на юридическое лицо, так и на его руководителя одновременно.

Особой административной ответственности подлежит должнностное лицо в случае совершения им административного пранвонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4).

Примечание. Под должностным лицом в Кодексе следует понинмать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальнными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке раснпорядительными полномочиями в отношении лиц, не находянщихся в служебной зависимости от него, а равно лиц, выполнянющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местнного самоуправления, государственных и муниципальных органнизациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распонрядительных или административно-хозяйственных функций рунководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без обранзования юридического лица, несут административную ответственнность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Особо важный признак, который отсутствует в новом Ко АП РФ, это то, что административная ответственность настунпает, если правонарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с действующим законодательством угонловной ответственности. Разграничение здесь возможно тольнко по признаку общественной опасности деяния, что также не нашло четкого определения как один из признаков админист-

233

'

ративного правонарушения. Законодатель также своеобразно закрепил признак общественной опасности административнонго правонарушения в форме задач (ст. 1.2).

Задачами законодательства об административных правонанрушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общенственной нравственности, охрана окружающей среды, установнленного порядка осуществления государственной власти, обнщественного порядка и общественной безопасности, собственнности, защита законных экономических интересов физичеснких и юридических лиц, общества и государства от администнративных правонарушений, а также предупреждение админинстративных правонарушений. То есть признаком общественнной опасности административного правонарушения в этом слунчае является посягательство в форме действия или бездействия на общественные (публичные) интересы, которые включены в форме задач, охраняемых нормами административного права.

Подводя итог, отметим, что сформулированное выше понянтие административного правонарушения отражает специфичеснкие признаки (черты) административного правонарушения Ч антиобщественная направленность (ст. 1.2.), противоправнность, виновность и наказуемость деяния (ст. 2.1).

Нет также в новом определении административного правоннарушения и разграничения его с уголовным преступлением, как это было ранее. При этом некоторые правонарушения именют сложный комплексный характер, являясь одновременно дисциплинарным и административным правонарушением. Их иногда называют административно-дисциплинарными правоннарушениями.

Исходным в характеристике названных признаков админнистративного правонарушения является само понятие деяния, представляющее собой акт волевого поведения, проявляющийся в форме действия либо бездействия.

Действие представляет собой активное невыполнение прендусмотренных нормой или правилом обязанностей или наруншение запрета (например, нарушение правил охоты).

Бездействие Ч пассивное невыполнение обязанности (напринмер, правил пожарной безопасности). Иногда одни и те же пранвила могут быть нарушены как действием, так и бездействием (например, нарушение правил охраны водных ресурсов).

Противоправность деяния заключается в том, что оно нанрушает конкретную норму права. Эти нормы могут принадле-

234

жать не только административному праву, но и финансовому, земельному, таможенному, трудовому и другим отраслям пранва, которые охраняются нормами административного права.

Виновность деяния означает, что правонарушение соверншено лицом умышленно или по неосторожности (ст. 2.2). Нанличие вины является обязательным признаком администрантивного правонарушения, но для административной ответственнности этого признака недостаточно, так как субъект админиснтративной ответственности включает такие необходимые ханрактеристики, как возраст и дееспособность лица. Например, несовершеннолетний или невменяемый нарушает правила, уснтановленные для пешеходов и при наличии формальной пронтивоправности отсутствует виновность деяния.

Административная ответственность за деяние также отнонсится к безусловным признакам административного правонанрушения. Таким деянием признается только то, за которое законодательством предусмотрена административная ответнственность.

Административное правонарушение выступает в качестве основания административной ответственности и в то же время такая ответственность Ч признак административного правонанрушения. В некоторых случаях законодательством предусмотнрено наличие причинной связи между деянием и его вредоноснными противоправными последствиями в виде причинения вреда здоровью, имуществу, экологии и т. п. (например, раснточительное расходование электрической и тепловой энергии и др.). Однако административное деяние может считаться форнмально таковым без вредоносных последствий, и виновный в нарушении этих норм может быть привлечен к администрантивной ответственности, например, гражданин, перешел улинцу в неустановленном месте, не создав при этом опасной ситунации в дорожном движении. Квалификация признаков админнистративного правонарушения необходима нам для последунющей квалификации состава административного правонаруншения и привлечения виновного к административной ответнственности.

Под составом административного правонарушения понинмается совокупность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков, наличие которых может повлечь админиснтративную ответственность.

Различие состава административного правонарушения и признаков административного правонарушения однозначно отражено в ч. 2 ст. 24.5 Ко АП РФ, где сказано, что отсутствие

235

состава административного правонарушения, в том числе нендостижение физическим лицом 16-летнего возраста, на момент совершения административного правонарушения, исключает производство по делам об административных правонарушенинях, или когда лицо, совершившее административное правонанрушение, невменяемо, то речь идет уже о совершении им дейнствия или бездействия (ст. 2. 8 и ч. 2. ст. 24.5), когда им не осознается фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хроннического психического расстройства, временного психичеснкого расстройства, слабоумия или иного болезненного состоянния психики.

Основные элементы юридического состава административного правонарушения и их содержание

Основными элементами юридического состава администрантивного правонарушения являются объект, субъект, объективнная и субъективная стороны.

Содержанием объекта административного правонарушенния являются специфические общественные отношения, уренгулированные нормами права и охраняемые мерами админиснтративной ответственности. Формы выражения объекта могут быть различны, в Ко АП РФ они перечислены в ст. 1.2; напринмер, объектом мелкого хулиганства, являются нормы, охранянющие общественный порядок или общественной нравственнонсти.

Содержание объективной стороны включает характер дейнствия или бездействия, которое законодательством квалифинцируется как административное правонарушение.

Субъектами административного правонарушения являнются как физические лица, так и юридические лица.

Среди физических лиц различаются граждане России (гонсударственные и муниципальные служащие, должностные лица, руководители юридических лиц или их собственники и другие категории граждан, с учетом особенностей их правовонго положения, выполняемых профессиональных, социальных функций, состояния здоровья, принадлежности к религиозным объединениям), иностранные граждане, лица без гражданства и другие категории физических лиц, являющиеся субъектами административного правонарушения. Для отдельных категонрий физических лиц эти факторы обусловливают дополнительнные основания при привлечении их к административной от-

236

ветственности, для других Ч ограничение мер применения аднминистративной ответственности.

К первой категории физических лиц применимы дополнинтельные основания, усиливающие меру административной отнветственности. К ним можно отнести должностных лиц, водинтелей транспортных средств, работников торговли и др. Нанпример, некоторые должностные лица становятся субъектами административной ответственности и за несоблюдение установнленных правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности. При этом они несут административную ответственнность за действия или бездействия свои и подчиненных им лиц. За остальные правонарушения они несут ответственность на общих основаниях.

Вторая категория физических лиц включает военнослужанщих и призванных на военные сборы граждан, беременных женщин, женщин, имеющих малолетнего ребенка, инвалидов I и II групп, несовершеннолетних (не достигших 18 лет). Для этой группы существует законодательное ограничение мер принменения административной ответственности.

Субъект административного правонарушения не всегда поднлежит административной ответственности. Военнослужащие срочной службы за ряд административных правонарушений привлекаются к дисциплинарной ответственности (ст. 2.5). Следовательно, круг субъектов административного правонаруншения и круг субъектов административной ответственности не совпадают.

Субъективная сторона административного правонарушенния Ч это психическое отношение субъекта к противоправнонму действию или бездействию и его последствиям. Оно выранжается в форме умысла или неосторожности. Следовательно, лицо, совершившее противоправное действие или бездействие в форме умысла или неосторожности и при наличии других признаков состава правонарушения, признается виновным в его совершении. Форма вины является обязательным признанком административного правонарушения (ст. 2.2.)

Вина Ч это психическое отношение лица к совершаемому им противоправному действию или бездействию и возможным последствиям. Вина проявляется в форме умысла или по неонсторожности. В отношении вины юридического лица подразунмевается неиспользованная возможность соблюдения нормы или правила, то есть не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 ст. 2.1).

237

Признаки административного правонарушения необходинмо отличать от юридического состава административного пранвонарушения. Понимание такого различия важно больше пракнтически, чем теоретически. При наличии всех признаков аднминистративного правонарушения может отсутствовать принзнаки состава административного правонарушения, что исклюнчает возможность привлечения лица его совершившего к аднминистративной ответственности.

Правильная юридическая квалификация состава админиснтративного правонарушения облегчает его разграничение, нанпример, с преступлением. Отграничение их проводится в оснновном по юридическим критериям элементов их составов. Например, мелкое хулиганство отличается от хулиганства угонловно наказуемого по степени общественной опасности или вредоносности деяния.

Все правонарушения делятся на преступления, администнративные правонарушения или деликты, дисциплинарные (слунжебные) проступки.

Нормативными актами, которыми определяются виды, осннования юридической ответственности и меры наказания за правонарушения, а также порядок их применения, являются Уголовный кодекс РФ, УПК РФ, Кодекс РФ об администрантивных правонарушениях, дисциплинарные уставы и положенния о прохождении службы.

В настоящее время действует большое количество различнных административных правил и норм. Например, правила паспортной системы, правила безопасности дорожного движенния, санитарно-эпидемиологические правила, правила протинвопожарной безопасности, правила торговли, налоговые пранвила, таможенные правила, правила охоты, рыбной ловли и охраны окружающей природной среды, правила по технике безопасности и охране труда, пограничного режима, правила воинского учета и другие.

В большинстве случаев за нарушение этих правил наступанет административная ответственность, которая представляет собой применение административных мер наказания за соверншение административных правонарушений. Нарушение таких правил в некоторых случаях регламентированных законом может повлечь и уголовную ответственность виновных в этом правонарушении лиц.

Особенность административного Ч деликтного института закнлючается в применении превентивных или профилактических мер предупреждения административных правонарушений. Этот

238

институт ориентирован, прежде всего, на разработку концепции предупреждения административных правонарушений и разработнки системы правовых средств осуществления этой серьезной пранвоохранительной задачи. Роль деликтологии как науки о систенме административных правонарушений, причинах и условиях их совершения, личности правонарушителей имеет общеметодонлогическое сходство с криминологией. Об этом отмечали в своих работах известные отечественные ученые - административисты Б.М. Лазарев. А.Е. Лунев, В.И. Ремнев и др.

9.2. Вида административных правонарушений и их предметная классификация

В разделе 2 Особенной части глава 5 КоАП РФ классифинцированы виды административных правонарушений посягаюнщих на избирательные права граждан, порядок проведения выборов и ознакомления с итогами голосования или

результатов выборов, а также прав в сфере трудовой деянтельности, свободе совести и свободе вероисповедания, касаюнщихся сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в перендачи на воспитание или незаконных действий по усыновленнию (удочерению), отказ в предоставлении информации и друнгие. Эти статьи детализируют конституционные права и свобонды гражданина и человека в административно-правовых норнмах.

В главе 6 закреплены нормы, охраняющие общественные отношения в защиты здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественную нравственность. Уполнномоченные органами, их должностными лицами рассматринваются эти виды административных правонарушений, прининмают решения о наложении административного наказания на виновного и восстановления нарушенного права

В главе 7 сгруппированы административные правонарушенния в области охраны собственности. Уполномоченные органанми, их должностными лицами рассматриваются эти виды аднминистративных правонарушений, принимают решения о нанложении административного наказания на виновного и о воснстановлении нарушенного права, возмещения морального или материального ущерба.

В главе 8 определены виды административных правонаруншений в области охраны окружающей среды и природопользонвания. В этой главе особое значение имеет административное наказание юридических лиц, наносящих большой вред окру-

239

жающей среде. Наказание юридического лица, не освобожданет от юридической ответственности руководителя или собственнника и наоборот.

Глава 9 квалифицирует административные правонарушенния в сфере промышленности, строительства энергетики.

В главе 10 выделены административные правонарушения в сфере сельского хозяйства, ветеринарии и мелиорации земель. Глава 11 систематизирует административные правонарушенния на транспорте.

Глава 12 формулирует виды административных правонаруншений в области дорожного движения. За грубое нарушение этих правил, повлекших существенные вредоносные последнствия, например, тяжелые травмы людей или смертельные случаи, виновные по результатам административного расслендования могут быть привлечены к уголовной ответственности. Глава 13 группирует административные правонарушения в области связи и информации.

Глава 14 объединяет большой состав административных правонарушений в области предпринимательской деятельноснти.

Глава 15 квалифицирует составы административных пранвонарушений в области финансов, налогов и сборов, а также рынка ценных бумаг.

Глава 16 регулирует и охраняет отношения в области тамонженного дела (нарушения таможенных правил).

Глава 17 объединяет виды административных правонаруншений, посягающих на институты государственной власти.

Глава 18 определяет виды административных правонаруншений в области защиты Государственной границы РФ и обеснпечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

Глава19 объединяет виды административных правонарушенний против порядка управления.

Глава 20 определяет виды административных правонаруншений, посягающих на общественный порядок и общественнную безопасность.

Глава 21 группирует виды административных правонаруншений в области воинского учета.

Все эти административные правонарушения рассматриванются и по ним принимаются обоснованные решения о конкнретном виде административной ответственности физических и юридических лиц по подведомственности, которая определена разделом 3 Ко АП РФ.

?> Вопросы для самоподготовки и контроля

1.а Понятие и содержание административного правонарушения.

2. Признаки административного правонарушения, их правовая характеристика.

3.а Юридическая квалификация состава административного пранвонарушения.

3. Виды административных правонарушений и их предметная класнсификация.

Глава 10. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

А у нас с покон веков нет суда на дураков. Леонид Филатов

10.1. Понятие, общие и особенные черты административной ответственности

Административная ответственность является одним из виндов юридической ответственности, которая применяется судьней, органом, уполномоченным должностным лицом в качестве административного наказания к лицу, совершившему админнистративное правонарушение. Административная ответственнность имеет все признаки (черты), присущие юридической отнветственности.

Административная ответственность Ч это применение сундьей, уполномоченным органом или должностным лицом уснтановленных государством мер административного наказания на основании закона и в порядке, определяемом законом к физическим и юридическим лицам за административные пранвонарушения, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, а также осознанная готовность виновного лица понести это нанказание. Последнее важно в том, что это формирует правосозннание граждан и должностных лиц о справедливости наказанния и его профилактического действия в отношении как сонвершивших административное правонарушение, так и не сонвершивших.

240

241

Нормы административного права предусматривают разнличные виды юридической ответственности: уголовную, диснциплинарную, административную и материальную. Решения вопросов уголовной и частично материальной ответственности в компетенции судебной юрисдикции, остальные же виды юриндической ответственности и в первую очередь административнной, дисциплинарной и частично материальной находятся в компетенции административной юрисдикции.

Кроме того, на основе норм административного права могут применяться меры общественного воздействия в том случае, когда к нарушителю норм административного права, по мненнию уполномоченного должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, целесообразно применить меры общественного воздействия. На практике чаще это понимают наоборот, когда коллектив ходатайствует не принвлекать к административному наказанию их сотрудника, так как он на службе характеризуется положительно, всеми уванжаемый, то есть заранее оповещают должностное лицо, что к правонарушителю не будут применены меры общественного воздействия.

Административным законодательством предусмотрен приннцип целесообразности в применении мер административного наказания, например, судья, орган, должностное лицо, раснсматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающим обстоятельством и не указанное в настоящем Кодексе или законах субъектов Российской Фендерации об административных правонарушениях (п. 2 ст. 4.2), или вообще использовать возможность освобождения от админнистративной ответственности при малозначительности админнистративного правонарушения (ст. 2.9).

Кроме того, ответственность за административное правонанрушение предусматривают не только нормами административнного права, но и нормами ряда других отраслей права, в частнности, трудового, земельного, финансового и др.

Основанием для привлечения к административной ответнственности является административное правонарушение, то есть такое деяние (действие или бездействие), которое нормой аднминистративного законодательства признано как вредное или запрещенное.

Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности Ч уголовной, дисциплинарной, материальной, что выражается, прежде все-

242

го, в общей цели, которую преследуют все виды юридической ответственности по воспитанию правонарушителей и профинлактике правонарушений, а иногда в принудительном харакнтере мер воздействия на правонарушителей, публично отрицантельной оценке их поведения.

Вместе с тем административная ответственность имеет свои особенности.

1.а Административную ответственность за совершенные аднминистративные правонарушения устанавливают не только органы законодательной власти в форме федерального закона (Ко АЛ РФ) и законов субъектов РФ об административных правонарушениях, но в объеме своих полномочий администрантивную ответственность в подзаконных актах могут устанавнливать органы исполнительной власти и их уполномоченные должностные лица.

2.а Наложение административных наказаний осуществлянется судьями, органами, уполномоченными должностными лицами. В отличие от дисциплинарной ответственности, здесь нет прямой соподчиненности между правонарушителем и субъектом, уполномоченным рассматривать и налагать админнистративное наказание за совершенное административное правонарушение.

3.а Административная ответственность отличается от друнгих видов юридической ответственности и по субъектам админнистративной ответственности. К ним относятся не только физические лица Ч граждане, лица без гражданства, иностнранные граждане, государственные и муниципальные служанщие, должностные лица, руководители (собственники) юридинческих лиц, но и сами юридические лица.

4.а К ответственности могут привлекаться лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. При этом к лицам в возрасте от 16 до 18 лет, совершившим административные правонарушения, применянются, как правило, иные меры, предусмотренные п. 2. ст. 2.3 Ко АП РФ, то есть комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав. Указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Родители и лица, их заменяющие (усыновители, опекуны, попечители), несут ответственность не за правонарушения ненсовершеннолетних детей, а в связи с ними, т.е. за то, что не

243

контролировали их поведение, т.к. родительские права являнются одновременно и обязанностями по воспитанию детей, а в следствие этого и возможной административной ответственнонстью за административные правонарушения, совершенные их несовершеннолетними детьми.

Должностные лица, согласно ст. 2.4 Ко АП РФ, несут отнветственность в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Это, как правило, административные правонарушения, свянзанные с несоблюдением установленных правил в сфере охранны порядка управления, государственного и общественного порядка, охраны природной среды, здоровья населения, саннитарно-эпидемиологических правил и других правил, обеснпечение выполнения которых входит в их служебные обязаннности.аа *

5. Имеются также специальные субъекты административнной ответственности, которые определены в ст. 2.5 Ко АП РФ.

Военнослужащие и призванные на военные сборы гражданне несут ответственность за административные правонарушенния в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможеннных органов несут ответственность за административные пранвонарушения в соответствии с нормативными правовыми акнтами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах.

За нарушение законодательства о выборах и референдунмах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, тренбований пожарной безопасности вне места службы, законодантельства об охране окружающей природной среды, таможеннных правил и правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Гонсударственную границу РФ, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невынполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществнляющего производство по делу об административном правоннарушении, лица, на которых распространяется действие диснциплинарных уставов или специальных положений о дисципнлине, несут ответственность на общих основаниях. К ука-

244

занным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослунжащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа.

6.а Основанием административной ответственности являетнся совершение административного правонарушения и наличие соответствующей нормы, предусматривающей административнную ответственность.

Административная ответственность наступает только в том случае, если конкретное правонарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с законодательством уголовнную ответственность.

7. Административное правонарушение является деянием, причиняющим вред интересам физических и юридических лиц, обществу и государству, и оно всегда противоправно. Конкретные административные проступки, за совершение конторых предусмотрена административная ответственность, указаны в Ко АП РФ и законах субъектов РФ. От преступленний административные правонарушения отличаются лишь меньшей степенью общественной опасности, поэтому зачаснтую говорят о вредоносности, а не общественной опасности административных правонарушений, что, вероятно, и послунжило основанием формального упразднения такого признанка административного правонарушения, как общественная опасность.

Квалификационный состав административного правонаруншения аналогичен квалификационному составу преступления и включают в себя следующие элементы: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

8.а Некоторые составы административных правонарушений можно назвать формальными, так как административная ответнственность наступает независимо от того, наступили ли отрицантельные последствия от данного правонарушения или нет, - донстаточно самого факта нарушения правил, охраняемых норманми административно-правовых актов. Например, переход гражнданином улицы в неположенном месте.

9.а За совершение административного проступка налагается административное наказание, за дисциплинарный проступок Ч дисциплинарное наказание, а за преступление Ч уголовное наказание.

10.а К лицам, совершившим административные правонаруншения, применяются специальные меры административного принуждения, имеющие государственно-властный характер.

245

Кроме этого имеются свои особенности применения мер административной ответственности.

За одно и то же правонарушение к лицу, его совершивншему, можно применять только одно административное нанказание основное и дополнительное вместе или только оснновное. Однако это не препятствует сочетанию в примененнии мер административной, дисциплинарной и материальнной ответственности, если такое предусмотрено законодательнством.

11.а Административное наказание, применяемое к юридинческому лицу, не освобождает от юридической ответственноснти его руководителя или собственника и наоборот.

12. При совершении нескольких административных правоннарушений, совершенных одним лицом, взыскание налагаетнся за каждое правонарушение в отдельности, за исключением случаев, когда эти дела рассматриваются одним и тем же органном (должностным лицом), взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное административное правонарушение. В этом случае к основному наказанию принсоединяется по усмотрению органа (лица), принимающего реншение, одно из дополнительных наказаний, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных админнистративных правонарушений.

10.2. Административное наказание, понятие, виды и характеристика

Административное наказание является превентивной мерой и имеет преимущественно профилактические цели и, по нашенму мнению, раннее используемый термин л административное взыскание больше отвечал своему предназначению.

Эффективность юрисдикционной деятельности при рассмотнрении дел об административных правонарушениях и индивиндуальных административных дел невозможна без правовой характеристики самого административного наказания и опренделения порядка его наложения.

Административное наказание - это мера юридической отнветственности, назначаемая государством или от имени госундарства за совершенное административное правонарушение, которое применяется, прежде всего, в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе со-

246

блюдения законов и уважения прав и свобод других лиц и правопорядка в целом. Оно выполняет также функцию прендупреждения совершения правонарушения как лицом, привленкающимся к административной ответственности, так и другинми лицами.

Цель административного наказания определена ст. 3.1. КоАП РФ.

Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, соверншившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Эта особенность основана на конституционном положении, закрепленном в части 2 ст. 21 Конституции РФ.

Федеральным законодательством установлен исчерпынвающий перечень видов административных наказаний (ст. 3.2).

1.а За совершение административных правонарушений монгут устанавливаться и применяться следующие администрантивные наказания:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмента административного правонарушения;

4)а конфискация орудия совершения или предмета аднминистративного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного финзическому лицу;

6) административный арест;

7)а административное выдворение за пределы Российснкой Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

8) дисквалификация.

2.а В отношении юридического лица могут применяться аднминистративные наказания, перечисленные в пунктах 1Ч4 части 1 настоящей статьи.

3.а Административные наказания, перечисленные в пункнтах 3Ч8 части 1 настоящей статьи, устанавливаются только настоящим Кодексом.

Законодательством (статья 3.3) определены также основнные и дополнительные административные наказания

1. Предупреждение, административный штраф, администрантивный арест и дисквалификация могут устанавливаться и при-

247

меняться только в качестве основных административных взыснканий.

2.а Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием сонвершения или предметом административного правонарушенния, конфискация предмета, явившегося орудием совершенния или непосредственным объектом административного пранвонарушения, лишение специального права, предоставленнонго физическому лицу, совершившему административное пранвонарушение, а также административное выдворение за пренделы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного администнративного наказания.

3.а За одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное админинстративное наказание из наказаний, указанных в санкции принменяемой статьи Особенной части настоящего Кодекса или занкона субъекта Российской Федерации об административной ответственности.

1.а Предупреждение Ч это мера административного наказанния, выраженная в официальном порицании физического или юриндического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.

2.а Административный штраф является денежным взысканнием и может выражаться в величине, кратной:

1) минимальному размеру оплаты труда (без учета райнонных коэффициентов) установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения админнистративногоаа правонарушения (далее Ч мининмальный размер оплаты труда);

2)а стоимости предмета административного правонаруншения на момент окончания или пресечения админнистративного правонарушения;

3)а сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения админнистративного правонарушения, либо сумме незаконнной валютной операции.

Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда (МРОТ).

Размер административного штрафа, налагаемого на гражндан и исчисляемого исходя из МРОТ, не может превышать двадцать пять МРОТ, на должностных лиц Ч пятидесяти МРОТ, на юридических лиц - одну тысячу МРОТ.

248

Административный штраф за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территонриальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, антимонопольнонго, таможенного, валютного законодательства Российской Фендерации, а также законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производнства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодернжащей продукции, налагаемый на должностных и юридиченских лиц, может быть установлен с превышением размеров, указанных в абзаце первом настоящей части, но не может пренвышать для должностных лиц Ч двести МРОТ, для юридичеснких лиц Ч пять тысяч МРОТ

Размер административного штрафа, исчисляемого исхондя из стоимости предмета административного правонарушенния, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сбонров, не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов.

3.а Возмездным изъятием орудия совершения или предмета административного правонарушения является их принудитенльное изъятие и последующая реализация с передачей бывшенму собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Возмездное изъятие назначанется судьей. Возмездное изъятие охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовнства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию (ст. 3.6).

4.а Конфискацией орудия совершения или предмета админнистративного правонарушения является принудительное безнвозмездное обращение в федеральную собственность или в собнственность субъекта Российской Федерации не изъятых из обонрота вещей. Конфискация назначается судьей.

Конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и друнгих дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к сущенствованию.

Не является конфискацией изъятие из незаконного вландения лица, совершившего административное правонару-

249

шение, орудия совершения или предмета административнного правонарушения: подлежащих в соответствии с феденральным законом возвращению их законному собственнинку; изъятых из оборота либо находившихся в противоправнном владении лица, совершившего административное пранвонарушение, по иным причинам и на этом основании поднлежащих обращению в собственность государства или уничнтожению (ст. 3.7).

5.а Лишение специального права, предоставленного физинческому лицу, совершившему административное правонарушенние в соответствии с законом.

ишение специального права назначается судьей.

Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет.

ишение специального права в виде права управления транснпортным средством не может применяться к лицу, которое понльзуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления транспортным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленнном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления указанным лицом в нарушенние установленных правил места дорожно-транспортного пронисшествия, участником которого он являлся

ишение специального права в виде права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию.

6. Административный арест заключается в содержании нанрушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований ренжима чрезвычайного положения или режима в зоне проведенния контртеррористической операции до тридцати суток. Аднминистративный арест назначается судьей. Порядок отбыванния административного ареста регламентирован постановленнием Правительства РФ от 2.10.2002 г. № 2-П.

Административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды админинстративных правонарушений и не может применяться к беренменным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцанти лет, инвалидам I и II групп.

Срок административного задержания включается в срок административного ареста.

7. Административное выдворение за пределы РФ иностраннных граждан или лиц без гражданства заключается в принундительном и контролируемом перемещении указанных гражндан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, Ч в контролируемом самостоятельном выезде иностранных гражндан и лиц без гражданства из РФ.

Административное выдворение за пределы РФ как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ Ч соответствующими должностными лицами (ст. 3.10).

8.а Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительнном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпрининмательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Администнративное наказание в виде дисквалификации назначается сундьей.

Дисквалификация устанавливается на срок от шести месянцев до трех лет.

Дисквалификация может быть применена к лицам, осущенствляющим организационно-распорядительные или администрантивно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридичеснкого лица, в том числе к арбитражным управляющим (3.10).

Административные наказания имеют наибольшее сходство с мерами административного пресечения, так как их объединняет общность оснований применения мер принуждения Ч это наличие административного правонарушения, а также общая цель применяемых мер принуждения - предупреждение нонвых правонарушений.

Однако меры административного пресечения не являются мерами наказания и направлены, прежде всего, на прекращенние административного правонарушения и возможного принвлечения нарушителя к ответственности в соответствии с ханрактером совершенного им правонарушения. Меры админист-

I

250

251

ративного пресечения чаще всего предшествуют применению меры административного наказания.

Административные наказания выражаются обычно в монральном или материальном воздействии на правонарушителя. Некоторые административные наказания сочетают в себе однновременно как моральное осуждение, так и материальное возндействие, а также временное ограничение прав и свобод наруншителя (например, административный арест, лишение специнальных прав).

10.3. Общие правила наложения административного наказания

В ст. 4.1 указаны общие правила наложения администрантивного наказания, которыми должны руководствоваться сундья, орган, уполномоченное должностное лицо, рассматриваюнщее дела об административных правонарушениях.

1. Административное наказание за совершение администрантивного правонарушения назначается в пределах, установленнных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.

2.а При назначении административного наказания физиченскому лицу учитываются характер совершенного им админинстративного правонарушения, личность виновного, его имущенственное положение, обстоятельства, смягчающие администнративную ответственность, и обстоятельства, отягчающие аднминистративную ответственность.

3.а При назначении административного наказания юридинческому лицу учитываются характер совершенного им админнистративного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчанющие административную ответственность.

4. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.

5. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

При этом следует обязательно учитывать обстоятельства,

252

смягчающие административную ответственность лица, сонвершившего административное правонарушение.

Обстоятельствами, смягчающими административную ответнственность, признаются (ст. 4.2.):

1)а раскаяние лица, совершившего административное пранвонарушение;

2)а предотвращение лицом, совершившим административнное правонарушение, вредных последствий администрантивного правонарушения, добровольное возмещение принчиненного ущерба или устранение причиненного вреда;

3)а совершение административного правонарушения несонвершеннолетним ;

4)а совершение административного правонарушения беренменной женщиной или женщиной, имеющей малолетннего ребенка.

Законами субъектов Российской Федерации об администнративных правонарушениях могут быть предусмотрены и иные обстоятельства, смягчающие административную ответственнность.

Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчанющими обстоятельства, не указанные в настоящем Кодексе или в законах субъектов Российской Федерации об административнных правонарушениях (принцип целесообразности).

Одновременно субъектом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях должны учитынваться обстоятельства, отягчающие административную ответснтвенность лица, совершившего административное правонаруншение (ст. 4.3).

Обстоятельствами, отягчающими административную ответснтвенность, признаются:

1)а продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

2)а повторное совершение однородного административнонго правонарушения, если за совершение первого админнистративного правонарушения лицо уже подвергалось административному взысканию, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6аа настоящего Кондекса;

3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение админинстративного правонарушения;

4)а совершение административного правонарушения групнпой лиц;

253

5) совершение административного правонарушения в услонвиях стихийного бедствия или при других чрезвычайнных обстоятельствах;

6)а совершение административного правонарушения в сонстоянии опьянения.

Судья, орган, должностное лицо, налагающие администрантивное взыскание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать даннное обстоятельство отягчающим.

Обстоятельства, предусмотренные частью 1 настоящей стантьи, не могут учитываться как отягчающие в случае, если уканзанные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицинрующего признака административного правонарушения соотнветствующими нормами об административной ответственноснти за совершение административного правонарушения.

Порядок наложения административных взысканий за сонвершение нескольких административных правонарушений опнределен статьей 4.4.

1. При совершении лицом двух и более административных правонарушений административное взыскание налагается за каждое совершенное административное правонарушение.

Если лицо совершило несколько административных правоннарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, взыскание налагается в преденлах только одной санкции.

Давность привлечения к административной ответственнонсти регламентирована ст. 4.5.

1. Постановление по делу об административном правонаруншении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутнренних морских водах, территориальном море, континентальнном шельфе, об исключительной экономической зоне Российснкой Федерации, таможенного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об охранне окружающей природной среды и законодательства Российнской Федерации о налогах и сборах по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

2.а При длящемся административном правонарушении сронки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонанрушения.

3.а За административные правонарушения, влекущие принменение административного взыскания в виде дисквалифи-

254

кации, лицо может быть привлечено к административной отнветственности не позднее одного года со дня совершения аднминистративного правонарушения, а при длящемся админинстративном правонарушении Ч одного года со дня его обнанружения.

4. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или пренкращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предуснмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

5. В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворенния данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным раснсматривать дело, по месту жительства лица, в отношении конторого ведется производство по делу об административном пранвонарушении.

ицо, на которое наложено административное взыскание за совершение административного правонарушения, считаетнся подвергнутым данному взысканию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о наложении админнистративного взыскания.

По делу об административном правонарушении, рассматнриваемому уполномоченными органом или должностным линцом, споры о возмещении имущественного ущерба и о возменщении морального вреда, разрешается судом в порядке гражнданского судопроизводства.

Административный арест исчисляется сутками, а лишение специальных прав гражданина Ч годами, месяцами и днями.

Срок погашения административного наказания (ст. 4.6) иснчисляется одним годом. После этого лицо считается не подвернгавшимся административному наказанию. Эта мера способствунет восстановлению полного административно-правового статунса гражданина.

10.4. Ответственность юридических лиц

Особое место в системе административной ответственности занимает проблема административной ответственности юриди-

255

I

ческих лиц. В настоящее время она не получила достаточно приемлемого толкования в теории, так как один из признаков административного правонарушения Ч виновность, понимаенмая как психическое состояние лица (правонарушителя) к понследствиям своего деяния, что, мягко говоря, не однозначно в понимании этого признака правонарушения в отношении к юридическому лицу.

Применительно к юридическим лицам термин ладминистнративная ответственность, по нашему мнению, некорректен, здесь уместно было бы применение термина лответственность по административному праву как дисциплинарная и материнальная ответственность по административному праву.

В соответствии с действующим законодательством админинстративная ответственность юридических лиц регламентиронвана ст. 2.10. КоАП РФ.

1.а Юридические лица подлежат административной ответнственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II настоящего Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Законодателем определены нормы и правила, нарушение которых требует применения мер административной ответственнности как к физическим, так и юридическим лицам.

2. В случае, если в статьях разделов I, III, IV, V настоящего Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключеннием случаев, если по смыслу данные нормы относятся и монгут быть применены только к физическому лицу. То есть аднминистративной ответственности подлежат практически за все административные правонарушения как физические, так и юридические лица, исключение Ч одно, если по смыслу админнистративной ответственности подлежат только физические

ица.

В случае различных реорганизаций юридических лиц, они подлежат административной ответственности в определенной последовательности.

3. При слиянии нескольких юридических лиц к администнративной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

256

8*

4.а При присоединении юридического лица к другому юриндическому лицу к административной ответственности за сонвершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.

5.а При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридинческих лиц к административной ответственности за совершенние административного правонарушения привлекается то юриндическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено администрантивное правонарушение.

6.а При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственнности за совершение административного правонарушения принвлекается вновь возникшее юридическое лицо. То есть изменнение организационно-правовой формы не освобождает юриндическое лицо от административной ответственности.

7.а В случаях, указанных в частях 3Ч6 настоящей статьи, административная ответственность за совершение администнративного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственнности юридическому лицу о факте административного правоннарушения до завершения реорганизации.

8.а Административные наказания, назначенные в соответнствии с пунктами 2Ч4 части 1 статьи 3.2 настоящего Кодекса юридическому лицу за совершение административного правоннарушения до завершения реорганизации юридического лица, применяются с учетом положений частей 3Ч6 настоящей стантьи.

Переход к рыночным отношениям, образование субъектов административного права различных организационно-правовых форм закономерно возродили проблему ответственности юриндических лиц по административному праву в виде штрафа. В соответствии ст. 2.1. Ко АП РФ назначение административнонго наказания на юридическое лицо, не освобождает от админинстративной ответственности за данное правонарушение виновнное физическое лицо, равно как привлечение в администрантивной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

'-Административное право

257

Вопросы для самоподготовки и контроля

1.а Понятие, общие и особенные черты административной ответнственности.

2. Административное наказание, понятие, виды и характеристика.

3.а Общие правила наложения административного наказания.

4.а Административная ответственность юридических лиц.

Глава 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

Не прощай себе, и тогда легко будет простить ' других.

Народная мудрость

11.1. Понятие дисциплины и дисциплинарная

ответственность по административному праву

Вопрос о дисциплине в сфере деятельности органов исполннительной власти, государственного управления, администранции органов МСУ является одним из центральных. Как правинло, в административной литературе рассматриваются в основнном понятия и виды дисциплинарной ответственности и их дисциплинарные производства.

Дисциплина в реализации государственных функций явнляется важнейшей формой общественных связей, отношенний, признанных и соблюдаемых в виде принятых норм, пранвил, традиций, алгоритмов и процедур реализации действий и операций в объеме своих полномочий. Дисциплина тесно связана с законностью и, по существу, нарушению законнонсти в большинстве случаев предшествуют дисциплинарные проступки. По справедливому мнению Г.В. Атаманчука, диснциплина имеет при этом самостоятельный смысл и значенние, свой набор элементов, место и роль применения в сфере исполнительной власти, государственного управления в ценлом (5, с. 234-239).

Существуют два полярных мнения о дисциплине.

Первое мнение. Под дисциплиной понимаются связи, отноншения субъектов и объектов управления, регулируемые сово-

258

9-2

купностью норм, правил, алгоритмов, процедур и операций, выработанных в процессе рационального управления и утвернжденных в виде определенных требований, то есть эти целесонобразные связи, отношения формируются с помощью различнных внешних форм и средств воздействия.

Второе мнение. Под дисциплиной в государственном упнравлении понимается фактическое поведение государственнных служащих, которое отражается в управленческих реншениях и действиях, а также в служебном общении (5, с. 235). Хотя автор и указывает на взаимосвязь этих двух мнений, но целесообразным считает выделить на первое менсто именно поведенческий аспект как реальное отношение государственных служащих к требованиям, выраженным в различных формах и средствах, направленных на обеспеченние государственной дисциплины. На наш взгляд, здесь речь идет о форме и содержании государственной дисциплины и их следует рассматривать в процессе целостного единства, реализуемого не только индивидуально каждым государственнных служащим, но и всеми вместе в объеме своих полномончий. Объектом же регулирования административно-правонвых норм является поведение участвующих сторон (субъекнтов и объектов управления) в процессе осуществления госундарственных функций и задач.

Дисциплина, по существу, является важнейшим компоненнтом не только обеспечения системности организации деятельнности органа исполнительной власти, государственного управнления, администрации органов МСУ, но гарантией целостноснти их функционирования.

Дисциплина влияет существенно на эффективность управнленческой деятельности, это особенно важно при оснащении аппаратов государственных органов, реализующих свои функнции управления с помощью компьютерной техники и инфорнмационных технологий.

Не менее важным аспектом дисциплины в организации управленческой деятельности является рациональность дейнствий, которая хотя и близка к понятию эффективности, но имеет другой смысл. Например, цель как рациональный женлаемый результат определяют затрачиваемые на ее достиженние ресурсы (финансовые, кадровые, временные, информацинонные и др.), то есть в этом случае действует принцип буквы лю. Принцип же буквы ле наоборот требует любых ресурснных затрат на достижение желаемого результата. Рациональ-

259

ность предполагает, прежде всего, минимально возможные зантраты ресурса на достижение желаемого результата. В этом плане рациональность ближе по смыслу к оптимальности, ненжели к понятию эффективности.

Учитывая, что дисциплина в процессе организации и осунществлении управленческой деятельности имеет первостепеннное значение, ее исследованию следует уделять большое внинмание.

В первую очередь, подлежат изучению все формы, отражанющие различные требования к дисциплине в сфере реализанции функций и задач государственного управления и в первую очередь в органах исполнительной власти, государственного управления, так как они осуществляют повседневную оперантивную деятельность по осуществлению внешних и внутреннних функций и задач государства.

Вторым направлением является разработка и развитие разнличных форм и средств повышения личной ответственности за нарушение дисциплины и стимулирования высокой исполнинтельной дисциплины должностных лиц различного уровня управления. Необходима разработка и принятие Федеральнонго закона лО дисциплинарном уставе государственных служанщих. На первом этапе к должностным лицам более высокого уровня государственного управления следует применять более жесткие требования к исполнительской дисциплине, учитынвая застарелость этой наиболее актуальной проблемы. Наибольншее внимание в реализации требований дисциплины отводитнся нормам административного права. Эти нормы призваны под угрозой административных наказаний регулировать и охранять не только отношения в сфере государственной управленческой деятельности, но общественные отношения в иных отраслях права.

Административное право осуществляет различные функции в определении, установлении и реализации дисциплинарной ответственности. В первую очередь это касается определения перечня субъектов (органов и должностных лиц), имеющих право налагать дисциплинарные взыскания.

У преобладающего большинства работников дисциплинарнная ответственность регламентируется, как правило, нормами трудового и административного права. Для других категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц эти отношения регламентированы специальными уставами, где указаны виды дисциплинарной ответственности и порядок их применения.

260

9-4

Дисциплинарная ответственность - это установленные в законном порядке меры принудительного воздействия, принменяемые к государственным служащим в порядке служебнной соподчиненности, виновным в нарушениях норм и пранвил по осуществлению функций и задач государственной службы.

Например, к нормативным актам, регулирующим порядок, виды и пределы наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, относятся: Федеральный Закон лОб основах государственной службы Российской Федерации; лПоложение о федеральной государственной службе; лПолонжение о службе в органах внутренних дел РФ; лДисциплинарнный устав Вооруженных Сил РФ; лПоложение о прохожденнии службы в органах налоговой полиции и