Geum.ru

Российской Федерации Основными нормативными актами в области атомной энергии являются федеральные закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:

Доклад «Правовые аспекты размещения и эксплуатации

атомных станций малой мощности на базе плавучих энергоблоков»

начальника отдела кадрово-правового обеспечения филиала

ОАО «Концерн Энергоатом» «Дирекция строящихся

плавучих атомных теплоэлектростанций»

Янжулы Евгения Ивановича


Сегодня Россия  подходит к серьезному этапу – выходу на международную арену с совершенно новым источником электроэнергии – плавучими атомными станциями малой мощности. При этом возникает необходимость определения правового статуса атомных станций малой мощности на базе плавучих энергоблоков.      Содержание международно-правового статуса ПАТЭС составляет сочетание международных  и национальных нормативных актов,  используемых при проектировании, строительстве и последующей эксплуатации как судов с АЭУ, так и наземных АЭС.


1. Размещение и эксплуатация в Российской Федерации


Основными нормативными актами в области атомной энергии являются федеральные законы № 170-ФЗ от 21.11.1995 «Об использовании атомной энергии» и № 317-ФЗ от 01.12.2007 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», а также международные договоры в этой области, к которым присоединилась Российская Федерация. В развитие указанных законов принято большое количество нормативных актов, основными из которых являются федеральные нормы и правила, утверждаемые Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Законом «Об использовании атомной энергии» плавучая атомная теплоэлектростанция подпадает под определение «ядерной установки»: в том числе «суда и другие плавсредства, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами».

Как следствие, на ПАТЭС распространяются все требования, предъявляемые действующим законодательством к ядерным установкам.

Учитывая потенциальную опасность аварий в атомной энергетике, вопросы проектирования, строительства и размещения ядерных установок подробно регламентированы действующим законодательством.

Одним из основных подзаконных нормативных актов, в части размещения ядерных установок, являются «Правила принятия решения о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения», утвержденные Правительством РФ от 14 марта 1997 г. № 306.

Атомным законодательством подробно расписан весь жизненный цикл атомных станций от самого начала – ходатайства о намерениях по размещению ядерной установки до вывода ядерной установки из эксплуатации и захоронения радиоактивных отходов.

Все этапы проходят под жесточайшим контролем государственных органов (Правительства РФ - например: принятие решения о месте размещения и сооружения; и уполномоченным органом управления использованием атомной энергии - Государственной корпорации Росатом), проходят ряд экспертиз, включая экологическую, экспертизу промышленной безопасности, для работы в области атомной энергетики в обязательном порядке необходима лицензия, выдаваемая Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), материалы, оборудование и установки, используемые в атомной энергетике, подлежат обязательной сертификации.

Основные особенности прав регулирования ПАТЭС установлены главой VIII Закона «Об использовании атомной энергии».

Основные нюансы:

- при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации ПАТЭС должны соблюдаться не только требования и нормы, предъявляемые к АЭС, но государственные стандарты в области судостроения и правила Морского регистра, как следствие, ФГУП «Российский морской регистр судоходства» является еще одним надзорным органом;

- ответственность за безопасность ПАТЭС на этапе строительства и ввода в эксплуатацию несут головные конструкторская и судостроительная организации, после ввода – эксплуатирующая организация;

- место размещения и место сооружения ПАТЭС, как правило, различаются, при этом надо учитывать требования статьи 41 Закона «Об использовании атомной энергии» и принятым в соответствии с ней Распоряжением Правительства РФ от 6 января 1997 г. N 14-р, определившим перечень морских портов Российской Федерации, в которые разрешаются заходы судов и иных плавсредств с ядерными энергетическими установками и радиационными источниками (куда до сих пор не вошел ни Санкт-Петербург, ни Вилючинск – т.е. необходимо вносить соответствующее изменения в указанное распоряжение);


- имеются свои особенности организации физической защиты ПАТЭС с учётом требований Ф3 «О транспортной безопасности»;

- особенности проектирования, в том числе с учетом Санитарных правил 2.6.1.45-03 «Обеспечение радиационной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации атомных теплоэлектростанций малой мощности на базе ПЭБ»;

- учитывая то, что ПАТЭС будет присвоен соответствующий судовой класс, то к нему применяются и все требования морского законодательства, даже такая мелочь как названия персонала и его руководителя - на плавучем энергетическом блоке в составе атомной теплоэлектростанции малой мощности должен быть капитан и судовой экипаж.

Правовое обеспечение транспортировки ПАТЭС (как судна) в территориальных водах Российской Федерации определяется общей нормативной базой, применимой к гражданским судам того же типа и назначения и отдельными правилами, относящимися к судам с ядерными установками и судам с ядерными источниками. ПАТЭС содержит признаки и того и другого.

Таким образом, правовое обеспечение можно характеризовать как необходимое, но некорректное, требующее доработки. Для полноценного нормативно-правового обеспечения транспортировки ПАТЭС необходимо разработать и утвердить нормативный документ - Правила по обеспечению безопасности ПАТЭС в территориальных водах Российской Федерации, как основу будущих международных правил (Предполагаемый разработчик ЗАО ЦНИИМФ), утверждаются Росморречфлотом и Росатомом.

Также необходимо учитывать существующие требования к перечню документации, которая должна быть на борту ПАТЭС, как судна с ЯЭУ, так и требованиях порту, в который будет заходить ПАТЭС.

Администрация порта, в который допускается заход судов и иных плавсредств с ЯУ и РИ, должна располагать планом мероприятий по защите работников порта и других лиц, находящихся на территории порта и в его акватории, в случае аварий на таких судах и плавсредствах и обеспечивать при необходимости его реализацию. Ответственность за осуществление плана мероприятий по защите населения в прилегающем к порту районе в случае таких аварий возлагается на соответствующие федеральные органы исполнительной власти. Этой теме посвящены также Санитарные правила 2.6.1.01-04 «Обеспечение радиационной безопасности портов РФ при заходе и стоянке в них атомных судов, судов атомно-технологического обслуживания и плавучих энергоблоков атомных станций».

Также в связи с передачей атомного гражданского флота в ведение Росатома необходимо разработать и утвердить Постановление Правительства РФ «Об использовании атомной энергии на морском транспорте», передав управление от Росморречфлота к Госкорпорации «Росатом», расширив полномочия Росатома по данному вопросу.

Также хотелось обратить внимание на имеющееся противоречие между Законом «Об использовании атомной энергии» и Кодексом торгового мореплавания РФ от 30.0499 г. N 81-ФЗ заключающееся в следующем: согласно статьи 5 Закона "Об использовании атомной энергии" ядерные установки могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц, перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации (утвержден), а в соответствии со статьей 12 КТМ суда с ядерными энергетическими установками могут находиться в собственности только Российской Федерации. Указанная коллизия подлежит разрешению путем внесения изменений в КТМ, аналогично Закону "Об использовании атомной энергии".

2. Размещение и эксплуатация за пределами Российской Федерации

Транспортировка ПАТЭС в водах Мирового океана характеризуется, прежде всего, вопросами буксировки к пункту постоянной эксплуатации и обратно, которая должна осуществляться в соответствии с международными правилами, а также по правилам отдельных государств, в территориальные воды и порты которых ПАТЭС возможно необходимо будет заходить в случаи аварийной ситуации или для укрытия от неблагоприятных природных явлений.

На данный момент, единственным документом Международной морской организации (ММО), область применения которого относится к судам с ядерной энергоустановкой (ЯЭУ), является Международная конвенция СОЛАС-74 и приложение к ней - «Кодекс по безопасности ядерных торговых судов».

Положения этого Кодекса не могут непосредственно применяться к ПАТЭС с ЯЭУ на борту, так как они относятся к судам с ядерной энергетической установкой в качестве главной пропульсивной, т.е. создающей движение.

В целях расширения международной нормативно-правовой базы для решения указанной задачи необходимо от имени Российской Федерации инициировать включение в Международную конвенцию СОЛАС-74 приложения «Правила безопасной транспортировки ПАТЭС», а также внесение дополнений в указанный Кодекс.

В международных морских нормативных документах применительно к вопросам буксировки в нейтральных водах не содержится специальных требований по обеспечению безопасности судов и иных плавсредств с ЯЭУ.

В открытом море и в исключительных экономических зонах государств (нейтральные воды) суда с ЯЭУ, наряду с другими судами, пользуются свободой судоходства в соответствии, в частности, с положениями статей 87 и 58 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. В нейтральных водах никто не вправе препятствовать судам любых государств, пользоваться свободой открытого моря. Применяется понятие мирного прохода, при котором не нарушается мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства.

Следует учитывать также+- особенности плавания таких судов в районах, покрытых льдами. Так, в соответствии со статьей 234 Конвенции 1982 г. прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его.

В территориальном море иностранных государств согласно положениям статей 17, 22(2) и 23 упомянутой Конвенции суда с ЯЭУ пользуются правом мирного прохода, соблюдая при этом особые меры предосторожности, установленные для таких судов международными договорами, а также осуществляя проход по морским коридорам и соблюдая схемы разделения судов, которые могут устанавливаться прибрежными государствами в целях обеспечения безопасности судоходства. При этом в различных государствах имеются особенности, связанные со сроком подачи уведомления о пересечении судном с ЯЭУ границы территориального моря, а также с набором сведений, запрашиваемых до пересечения границы или захода в порт. Возможно также требование об обязательной лоцманской проводке. Ряд государств вводит ограничения на заход таких судов, допуская их не во все открытые для других торговых судов порты, а также приравнивая порядок их захода в порты к заходу военных кораблей и государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях. Прибрежное государство, также, имеет право потребовать использовать только указанные им морские коридоры и схемы раздельного движения, и само может определять порядок захода и стоянки в своих портах.

Необходимо отметить также, что суда с ЯЭУ должны сооружаться и эксплуатироваться в соответствии с требованиями главы VIII Международной конвенции по охране человеческой жизни на море (СОЛАС) 1974 г. с поправками, а также Кодекса по безопасности ядерных торговых судов. Выдаваемые государством флага в соответствии с требованиями СОЛАС документы (информация о безопасности и свидетельства) заблаговременно предоставляются властям государств, в порты которых предполагается заход судна.

Нельзя обойти стороной проблему ядерного терроризма. Это обстоятельство обязательно придется учитывать, поставляя данный источник ядерной электроэнергии в другие страны, в основном в нестабильные с политической точки зрения регионы мира. В международном праве сегодня активно идет поиск юридических средств эффективного противодействия ядерному терроризму, физической защиты ядерных установок, решению проблем страхования и возмещения ущерба при ядерном инциденте. Применение энергии атомного ядра в мирных целях выдвинуло в число неотложных проблему правового регулирования эксплуатации реакторных установок, в том числе и в торговом мореплавании.

В рамках обеспечения физической защиты ПАТЭС при буксировке за пределами территориальных вод РФ на наш взгляд необходима подготовка распоряжения Правительства РФ об обеспечении физической защиты ПАТЭС, возможно и силами Военно-морского флота России.

Основным международным документом, регулирующим страхование гражданской ответственности при транспортировке и эксплуатации ПАТЭС за ущерб, причиненный судами с ЯЭУ, является Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб. Указанная Конвенция ратифицирована Российской Федерацией. В целях дальнейшего продвижения в вопросе урегулирования ответственности за ядерный ущерб и в соответствии со статьей 5 Венской конвенции необходимо принять федеральный о закон о гражданской ответственности за ядерный ущерб, который должен установить верхний предел размера гражданской ответственности Российской Федерации.

К проекту ПАТЭС уже проявили интерес ряд стран. ПАТЭС интересна странам островного типа с децентрализованной энергетикой, например, Индонезия, а также многим странам, испытывающих дефицит пресной воды - страны Юго-Восточной Азии, Средиземноморья, Африки, Южной Америки и другие.

В отличие от стационарных АЭС, построенных на территории других государств, ПАТЭС не передается в собственность другого государства, а лишь эксплуатируется на территории этого государства российским экипажем, обслуживающим эту станцию, тем самым реализуется на практике весьма важный в экономическом плане  для России принцип: «Строю, владею, эксплуатирую».  А в правовом плане – Россия выполняет взятые на себя перед мировым сообществом  обязательства по нераспространению ядерных технологий в страны, не обладающие таковыми, и утилизации радиоактивных отходов, образующихся в процессе производственной деятельности такого рода ядерных объектов.

Правовое регулирование вопросов эксплуатации ПАТЭС за рубежом должно обеспечивается заключением двусторонних межправительственных договоров между Российской Федерацией и страной, где предполагается эксплуатация ПАТЭС, и регулирующих вопросы нераспространения и безопасности ядерных объектов и материалов, физической защиты, охрану окружающей среды, выделения земельных участков для береговых сооружений и многое другое, а также хозяйственных договоров на предоставление электрической и тепловой энергии, опресненной воды.

Имеющийся пробел в международном законодательстве в области обеспечения безопасности ПАТЭС со стороны принимающего государства необходимо урегулировать разработкой соглашения об обеспечении безопасной эксплуатации ПАТЭС. С такой инициативой Российской Федерации необходимо в ближайшее время выступить в МАГАТЭ.

Международная организация МАГАТЭ - это единственная организация,  которая находится в особой связи с ООН, непосредственно с Генеральной ассамблеей, а в случае необходимости – и с Советом безопасности. Одной из задач МАГАТЭ в области права  является задача обеспечения единообразия в вопросах внутреннего законодательства стран-членов этой организации. Имеется специальная Программа МАГАТЭ по оказанию помощи государствам в вопросах законодательства, разработки механизмов контроля за этой наукой. Особая роль отводится МАГАТЭ в решении проблем обеспечения международно-правового режима  безопасного развития ядерной энергетики. Именно в рамках МАГАТЭ за почти полувековой период его деятельности было разработано, а затем заключено достаточно большое количество международных конвенций в области безопасного использования атома.

      Россия является  участницей следующих конвенций:

- Венская конвенции о физической защите ядерного материала 1980 г., вступила в силу 8 февраля 1987 г;

- Венская конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г., вступила в силу 27 октября 1986 г.; 

- Венская конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г., вступила в силу 26 февраля 1987 г.;

- Венская конвенция о ядерной безопасности 1994 г., вступила в силу 24 октября 1996 г.

Выполнение вышеуказанных международных соглашений позволяет России участвовать в продвижении на мировой рынок нового вида ядерного экспорта – услуг по энергоснабжению ЯЭУ  - атомными теплоэлектростанциями на базе ПЭБ.

Для полного соответствия Российской Федерации «международным стандартам в области ядерной безопасности» необходима ратификация РФ следующих международных конвенций:

- Объединённая конвенция о ядерной безопасности ОЯТ и РАО 1997 г., вступила в силу 18 июня 2001 г.; 

- Протокол, объединяющий Парижскую и Венскую конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб.

Необходимо также инициировать в МАГАТЭ в соответствии с правилами процедуру признания нового класса нестационарных АЭС - плавучих атомных теплоэлектростанций.

Правовая база для заключения второго вида договоров (хозяйственных) обычно определяется соответствующим национальным законодательством страны–потребителя. В случае отсутствия такового у страны-потребителя российской стороне необходимо оказать консультационно-правовое содействие в его разработке на основе российских национальных стандартов, соответствующих международным нормам.

Полноценное участие России в регулировании международной нормативно-правовой базы зарождающегося рынка услуг малой атомной энергетики позволит России участвовать в продвижении на мировой рынок нового вида атомных энергетических установок  – атомных электростанций на базе плавучего энергоблока.