Стадии законодательного процесса как формы проявления правовой политики

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Ологии, прежде всего в политической форме их проявления, раскрытие необходимости, сущности,, 337.87kb.
• 21. Инфляция Сущность, причины и формы проявления инфляции, 213.09kb.
• План лекции: Актуальность вопроса. Классификация хирургической инфекции. Этиология,, 87.38kb.
• Законодательного, 1070.43kb.
• Лекции по культурологии, 72.41kb.
• Критерии выбора организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, 229.74kb.
• Итоги заседаний 26 марта 2009 года 1  Внесено на рассмотрение Законодательного Собрания, 1540.9kb.
• Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, 442.16kb.
• Программно-технический и технологический комплекс формирования баз и банков данных, 148.64kb.
• Формы организации доступа к правовой информации в Центре правовой информации Российской, 103.03kb.

Стадии законодательного процесса как формы проявления правовой политики


Тема стадий законодательного процесса является одной из традиционных в теории государства и права и конституционном праве. Это, однако, не означает полного единства мнений ученых по данной теме, отсутствия дискуссионных вопросов и актуальных проблем.

В научной мысли прослеживаются два ос­новных понимания законодательного процесса: "узкое" и "широкое". Согласно первому подходу, который можно охарактеризовать как традиционный, законодательный процесс - это процесс деятельности представительных органов государственной власти по изданию законодательных ак­тов, состоящий из ряда стадий. К ним относятся: внесение законопроек­та, его обсуждение, принятие закона, опубликование закона (иногда так­же вступление закона в силу).¹

Согласно второму, "широкому" подходу в законодательный процесс включается также деятельность по подготовке и предварительному об­суждению проектов нормативных актов.² Таким образом, согласно "широкому" подходу законоподготовительная деятельность включается в законодательный процесс. Более того, высказано мнение о том, что на­чальной стадией процесса правотворчества является "определение потреб­ностей в правовом регулировании, изучение факторов, определяющих его направление".³ Эту стадию предлагается назвать "предпро­ектной".⁴ Ю.А.Тихомиров также включает в законода­тельный процесс не только подготовку законопроекта, но и прогнозирова­ние и планирование.⁵

Указанные точки зрения объединяет понимание законодательного процесса как деятельности, протекающей в особом по­рядке и представляющей собой систему последовательно совершаемых офи­циальных действий и актов, посредством которой принимаются законы.

Представляется целесообразным разграничение понятий "законодательная деятельность" и "законодательный процесс". При таком разграничении понятие "законодательная деятельность" включает в себя весь процесс создания закона - от зарождения его идеи в связи с выяв­лением потребности в правовой регламентации до вступления закона в си­лу. Таким образом, законодательная деятельность включает в себя 1) "предпроектный" этап; 2) этап подготовки законопроекта;¹ 3) собственно законодательный про­цесс, который охватывает властную деятельность компетентных субъектов, протекающую от внесения законопроекта до обнародования и вступления закона в силу. Для указанной деятельности характерен официаль­ный характер принимаемых решений, установленный процессуальный порядок и детальная нормативная регламентация. По своему содержанию за­конодательный процесс представляет собой последовательность организа­ционных действий результатом совершения которых является "вливание" в правовую систему нового действующего законодательного акта. Таким образом, законодательный процесс является формой реализации законодательных полномочий представительных органов государственной власти.

Первой стадией законодательного процесса является законодательная инициатива. Законодательная ини­циатива может быть рассмотрена как совокупность дейс­твий по внесению управомоченными органами, должностными лицами, депутатами и обществен­ными организациями² (субъектами права законодательной инициативы) в за­конодательный орган (его палату) проекта закона либо предложения об его издании, изменении или отмене,³ порождающую юридические последствия в виде обязанности указанного органа государственной власти рассмотреть законопроект (за­конодательное предложение) и принять по нему то или иное решение.

Решение, принятое законодательным органом (его палатой), не обязательно будет положи­тельным. Смысл права законодательной инициативы заключается в том, что ему соответствует обязанность законодательного органа (его палаты) принять соот­ветствующий законопроект к своему производству и выразить к нему свое отношение. Таким образом, право законодательной инициативы - это конституционно установленная, юридически значимая возможность компетентных субъектов инициировать законодательный процесс.

Право законодательной иници­ативы является субъективным правом, поэтому передача этого права другому лицу или органу невозможна. Субъекты данного права реа­лизуют его самостоятельно, свободно и беспрепятственно.⁴ Право законодательной инициативы может быть общим и специальным (т.е. по предметам ведения).

Реализация субъектом своего права законодательной инициативы является юридическим фактом, с которым свя­зано возникновение правоотношений по поводу рассмотрения и принятия правотворческим органом законодательного акта. По характеру последствий данный юридический факт относится к правообразующим, а по волевому содержанию - к действиям. Указанные действия, как и иные действия, составляющие содержание законодательного процесса, имеют публично-властный характер и осуществляются компетентными субъектами.

Наиболее существенными законодательно разрешаемыми вопросами стадии законодательной инициативы являются: 1) круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы; 2) пределы законодательной инициативы для отдельных субъектов; 3) формы реализации права законодательной инициативы; 4) условия внесения законопроекта и особенности его оформления; 5) возвращение законопроекта, внесенного с нарушением установленных требований; 6) особен­ности внесения «финансовоемких» законопроектов и законопроектов о поправках (изменениях) в конституционные акты; 7) право на отзыв внесенного законопроекта в течение определенного срока, а также иные вопросы.

Второй стадией законодательного процесса является стадия обсуждения законопроекта. Данная стадия представляет собой совокупность действий по предвари­тельному рассмотрению и обсуждению законопроекта комитетами (постоян­ными комиссиями) законодательного органа, рассмотрению и обсуждению за­конопроекта в первом чтении, доработке законопроекта после первого чтения, по рассмотрению и обсуждению законопроекта во втором чтении, доработке законопроекта после второго чтения, рассмотрению его в третьем чтении. Каждый этап рассмотрения и обсуждения законопроекта завершается принятием того или иного решения, которое документально оформляется.¹

В ходе рассмотрения и обсуж­дения законопроекта участники данного процесса анализируют потребности законодательного урегулирования, возможность принятия того или иного закона и его полезность, обеспечивают учет разнообразных соци­альных интересов и мотивов. Надлежащее обсуждение законопроекта - важная гарантия принятия по нему обоснованного решения. Именно на этой стадии в наибольшей степени находят свое воплощение такие принципы законодательного процесса как демократизм и гласность.

Потенциал обсуждения повышает сопоставле­ние предлагаемого законопроектом варианта законодательного регулирования с иными вариантами нормативного раз­решения соответствующей проблемы, анализ и учет зарубежного и истори­ческого опыта, а также опыта субъектов Федерации. Важное значе­ние имеет также выявление и обсуждение возможных последствий (как по­зитивных, так и негативных) вступления законопроекта в силу, оценка социальных ожиданий и готовности субъектов права к реализации норм, предлагаемых законопроектом.

Федеральные законы обсуждаются в трех чтениях, законы субъектов Российской Федерации, как правило, в двух чтениях. "Чтение" - это определенный этап в обсуждении законопроекта и принятии по нему решения. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается концепция законопроекта, решается вопрос о необходимости соответствующего законодательного акта, а также делается выбор между альтернативными законопроектами. Другим словами, при обсуждении законопроекта в первом чтении выясняется, есть ли на самом деле нужда в законодательной регла­ментации соответствующих общественных отношений и если есть то, пра­вильно ли определены цели такой регламентации, и соответствует ли кон­цепция законопроекта потребностям и целям законодательного регулирова­ния. Также следует обращать внимание на соответствие норм за­конопроекта нормам более высокой юридической силы и согласованности законопроекта с другими актами системы Российского законодательства.

Во втором чтении осуществляется постатейная корректировка зако­нопроекта, обсуждаются конкретные поправки с последующим принятием по ним решения (в субъектах Российской Федерации, ус­танавливающих процедуру двух чтений, второе чтение завершается голосо­ванием по законопроекту в целом). Суть третьего чтения заключается в том, что законопроект принима­ется в качестве закона.¹

Таким образом, третьей стадией законодательного процесса является принятие зако­на. Указанная стадия является главной, так как именно на этой стадии законопроекту дается официальная оценка со стороны законодательного органа государственной власти, происходит непосредственное законодательное закрепление государственной воли, за­конопроект официально становиться законом.

Представительному характеру законодательных орга­нов, природе закона соответствует его принятие большинством голосов от уста­новленного (общего) числа депутатов. Акты парламента, безусловно, должны воплощать интересы большинства в обществе. В связи с этим легитимными могут быть только законы, принятые большинством от установленного (общего) числа депутатов, так как в этом случае в законодательном акте всегда будет учитываться воля представителей не менее половины избирательного корпуса, независимо от наличия вакант­ных депутатских мандатов.² Данная позиция нашла конституционное закрепление,¹ а применительно к принятию законов субъектов Российской Федерации – законодательное.²

В Федеральном Собрании Российской Федерации после принятия закона Государственной Думой он проходит процедуру одобрения в Совете Федерации.³ Аналогичный порядок установлен в законодательных органах Свердловской области и Башкортостана.⁴ В случае отклонения закона верхней палатой законодательного органа возможна факультативная стадия, связанная с повторным голосованием по закону, либо проводятся согласительные процедуры с последующим принятием доработанного закона в соответствие с общим порядком.

Законодательный процесс заверша­ется подписанием, обнародованием и введением закона в действие.⁵ Эта стадия отличается субъектным составом (основная роль на данной стадии принадлежит главе государства, которым совершаются основные юри­дически значимые действия), содержанием, временными рамками и иными особенностями.

Принятый законодательным органом закон в определенный срок (на федеральном уровне – в течение 5 дней) направляется главе государства⁶ для подписания и обнародования. Наделение Пре­зидента Российской Федерации указанным правом поз­воляет ему активно вмешиваться в законодательный процесс, играть су­щественную роль в законотворчестве, так как дает возмож­ность выражать несогласие с федеральным законом или его отдельными положениями и возвращать его в парламент на новое рассмот­рение.

Подписывая закон, Президент Российской Федерации констатирует, что закон принят парламентом должным образом и подлежит исполнению по опубликовании и вступлении в си­лу.⁷ По мнению Конституционного суда Российской Федерации глава администрации субъекта Российской Федерации должен наделяться правом подписания региональных законов исходя из принципов единства государственной власти (ч.3 ст.5 Конституции РФ) и разделения властей (ст.10 Конституции РФ).¹

Президенту Российской Федерации для подписания (отклонения) федерального закона пре­доставляется 14 дней. В субъектах Российской Федерации указанный срок составляет от 7 до 14 дней, что вполне приемле­мо. В ряде субъектов Российской Федерации региональный закон подписывает не только президент (глава администрации) субъ­екта Федерации, но и председатель регионального законодательного органа (Оренбургская, Тамбовская, Тульская, Тю­менская области, Ханты-Мансийский автономный округ и некоторые дру­гие). Автор является сторонником расширения практики подписания закона субъекта Российской Федерации наряду с президентами (главами администраций) субъектов Федерации председателями регио­нальных законодательных органов (председателями палат) и распростране­ния указанной практики на уровень Российской Федерации. Это связано с пониманием единства, целостности государственной власти, что обус­ловливает необходимость подписания законов, как наиболее значимых нор­мативных правовых актов, в процессе создания которых участвовали все "ветви" государственной власти, руководителями соответствующих органов государственной власти. Кроме того, следует учитывать решающую роль в законодательном процессе именно законодательного органа, а также исто­рические традиции (в СССР подлинный текст закона подписывался Предсе­дателем и Секретарем Президиума Верховного Совета).

Наличие у Президента Российской Федерации права отлагательного вето обусловливает возможность еще одной факультативной стадии законодательного процесса – повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Аналогичная факультативная стадия есть и в региональном законодательном процессе. При этом соответствующие регламентарные правила объединяются субъектами Российской Федерации в нормативный блок, образующий самостоятельную главу регламента регионального законодательного органа.

Примечательно, что во многих субъектах Российской Федерации установлены последствия не вы­полнения президентом (главой администрации) субъекта Федерации обязанности подписать региональный закон либо возвратить его законодательному органу в установленный срок. В частности, в Республике Мордовия, Самарской, Брянской, Тамбовской, Читинской областях, Краснодарском крае, Санкт-Петербурге и некоторых других субъектах Российской Федерации законодательно установ­лено, что в случае, если президент (глава администрации) в течение предусмотренного срока не отклонил, но и не подписал принятый законодательным органом субъекта Российской Федерации региональный закон, то данный закон подлежит обнародованию законода­тельным органом субъекта Федерации и вступает в силу в установленном порядке. Ука­занный опыт необходимо использовать для устранения соответствующего пробела в регламентации законодательного процесса Российской Федера­ции.

Конституционным судом Российской Федерации установлено положение об обязательности сообщения законодательному органу мотивов решения Президента РФ об отклонении принятого федерального закона.¹ Многие субъекты Рос­сийской Федерации законодательно зафиксировали обязанность президента (главы администрации) региона при возвращении регионального закона для повторного рассмотрения предоставить мотивированное заключение (послание) о причинах возврата закона.²

Если федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным (2/3) большинством голосов от общего числа парламентариев Государственной Думы и Совета Федерации, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение 7 дней и обнародованию (пункт 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации). Аналогичный подход используется и на региональном уровне.

Представляется необходимым налаживание действенного взаимо­действия между главой государства и законодательным органом на стадиях, предшествующих принятию закона. Это позволит повысить не только качест­во самих законов, но и внутреннюю эффективность законодательного процесса, так как отклонение закона президентом влечет за собой проведение сложных согласи­тельных процедур, значительно увеличивает временные, материальные и моральные затраты на принятие закона.

Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации предписывает, что законы подлежат официальному опубликованию. Официальное опубликование является важнейшей формой обнародования³ за­конов, заключающейся в объявлении от имени органов государственной власти полного и точного текста принятого закона со всеми его официальными реквизитами в законодательно уполномоченном на то общедоступном печатном издании.⁴ Значение официального опубликования заключается в том, что не опубликованные законы не применяются (пункт 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации).

Необходимость официального опубликования законов неоднократно от­мечалась в литературе. В частности, В.С. Нерсесянц подчеркивал, что "надлежащее обнаружение закона во вне и общедоступное осведомление о нем являются необходимыми составными частями и чертами того, что назы­вается официальным законом государства: без этого нет и самого закона как такового."¹ Н.Я. Соколов рассматривает необходимость официального опубликования сквозь призму презумпции знания закона: "Презумпция знания закона основывается на отношениях между государством и гражданином, которые могут быть рассмотрены как двусторонние информационные правоотношения. Государство вправе требо­вать от граждан, а последние обязаны знать содержание правовых актов, определяющих их правовой статус. В свою очередь, граждане вправе расс­читывать на создание необходимых условий для ознакомления с действую­щим законодательством. В этой связи широкое правовое информирование населения путем прежде всего официального опубликования вновь принятых нормативных актов составляет обязанность государства. Такому подходу соответствует рассмотрение опубликования нормативных актов как обяза­тельной стадии правотворческого процесса".²

Большинство ученых включают официальное опубликование в состав законодательного процесса (в том числе ряд правоведов рассматривает обнародование как самостоятельную стадию законодательного процесса).³ В то же время, отдельные ученые, понимая законодательный процесс только как деятельность непос­редственно законодательного органа, выводят официальное опубликование за рамки законодательного (правотворческого) процесса.⁴ Подоб­ное "усечение" законодательного процесса вряд ли можно признать обос­нованным. В законодательном процессе участие принимает большое число субъектов, что, в частности, обусловлено единством государственной власти. Кроме того, выведение опубликования и вступления закона в силу за рамки законодательного процесса разрушает его логическую модель и не находит подтверждения в Конституции Российской Федерации и в дейс­твующем законодательстве (как федеральном, так и региональном).

Официальное опубликование является необходимой стадией законодательного процесса также из-за такого признака закона как его формальная определенность. Закон по своей сути не может существовать без официального текста, причем для его реального действия нужны официальные копии подлинного документа. Официальное опубликование и создает дубликаты официального текста.⁵

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".¹ Субъекты Российской Федерации также устанавливают официальные периоди­ческие издания, осуществляющие публикацию законов субъектов Федерации (например, в Ставропольском крае это газета "Ставропольская правда" и информационный бюллетень "Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края", в Тамбовской области – газета «Тамбовская жизнь» и т.д.).

Четкая фиксация того обстоятельства, что официальным опубликованием является первая публикация, автомати­чески "снимает" проблему определения даты вступления за­кона в силу при разновременном его опубликовании в различных официаль­ных изданиях. Реквизиты закона публику­ются, так как они указывают какой орган принял данный акт, когда он это сделал, в какую форму его воплотил, а также свидетельствуют об официальном характере акта и его юридической силе.

Законодатель устанавливает жесткие сроки для официального опубликования должным образом принятых и подписанных законов,² однако, как представляется, это вполне оправдано, так как установление длительных сроков может повлечь за собой промедление в официальном опубликовании законов и соответственно – в их вступлении в силу.

Помимо официального опубликования возможны и иные формы обнародования законов. Так, законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.³ Ука­занные формы имеют субсидиарный характер и служат целям правового ин­формирования населения. С их помощью достигается широкое и оперативное ознакомление населения с принятыми законами, но они не заменяют их официального опубликования и не влияют на вступление законов в силу.

Завершает законодательный процесс вступление закона в силу (введение закона в действие). По­добная позиция разделяется значительным числом ученых.⁴ В частности, отмечается, что "правотворчес­кий процесс завершается лишь тогда, когда выраженная в нормативном ак­те государственная воля реально готова к практическому воплощению в жизнь. Этот момент возникает с вступлением нормативного акта в силу, когда государством создаются необходимые условия для его эффективного действия".¹ По мнению А.Ф. Шебанова, без опубли­кования и вступления в силу закона законодательный процесс не будет иметь логического завершения.² В науке выказывалась и противоположная точка зрения.³

Очевидно, что вступление закона в си­лу находится в неразрывной связи с его официальным опубли­кованием. На это указывает законодатель, регулируя соот­ветствующие вопросы в одном акте, а также связывая вступление закона в силу с его официальным опублико­ванием. В то же время, учитывая, что юридическое значение вступления закона в силу заключается в том, что с соответствующего дня закон начинает действовать, проблему вступления закона в силу можно рассматривать как составную часть не только теории законотворчества, но, одновременно, и проблемы действия закона во времени.⁴ Другими словами, вступление закона в силу является связующим звеном между законодательным про­цессом и процессом действия закона.

Закон вступает в силу по истечении установленного срока со дня его офи­циального опубликования, если в самом законе или акте о введении его в действие, не указан иной срок. Срок, по истечении которого федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу, по общему правилу составляет 10 дней.⁵ К сожалению, на практике достаточно широко распространено включе­ние в текст законов норм об их вступле­ние в силу со дня официального опубликования. В лите­ратуре уже подчеркивалась явная неудачность предписаний многих зако­нов об их вступлении в силу с момента опубликования, так как это не дает дос­таточных возможностей для внимательного ознакомления граждан и долж­ностных лиц с новыми нормами, пропаганды закона, действенного его при­менения.⁶

Итак, при выведении процесса подготовки законопроекта за рамки законодательного процесса стадии последнего располагаются следующим образом: 1) внесение законопроекта; 2) рассмотрение и обсуждение законопроекта в законодательном ор­гане; 3) принятие закона; 4) подписание, обнародование и введение закона в действие.


Заведующий кафедрой теории

и истории государства и права

ТГУ им. Г.Р. Державина

кандидат юридических наук, доцент А.В. Кочетков


Правовая политика и правовая жизнь, 2003, №4