М. В. Ломоносова понятие административного процесса. О подготовке административно-процессуального кодекс

Вид материала

Кодекс

Подобный материал:

• Тема Понятие, предмет и источники административного процесса, 81.19kb.
• Курсовая работа по курсу административное право тема: административный процесс: его, 12.13kb.
• Правительства Российской Федерации, а также названным кодекс, 203.18kb.
• Меры административного процессуального принуждения в проекте Административного процессуального, 783.03kb.
• Вещества, вооружение, части или компоненты боеприпасов, ядерного, химического, биологического, 53.69kb.
• Таможенное регулирование и таможенное дело. Таможенные органы, 253.68kb.
• Учебной дисциплине «Административно-процессуальное право Российской Федерации» для, 23.22kb.
• Пленума Верховного Суда Российской Федерации в гражданском судопроизводстве. Понятие, 50.91kb.
• Примерный перечень экзаменационных вопросов по дисциплине «Административное право», 35.33kb.
• Административно-правовые методы и формы противодействия нарушению антимонопольного, 278.61kb.

А.А. демин,

кандидат юридических наук, доцент.

Московский государственный университет

имени М. В. Ломоносова


ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА.

О ПОДГОТОВКЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ¹


Проблема административного процесса - это проблема защиты прав граждан от их нарушения администрацией, процедура разбира­тельства споров, вытекающих из административных правоотношений, а не любая последовательность действий администрации. Наиболее же распространенная точка зрения на административный процесс не со­впадает с данной. Она выражена Ю.М. Козловым: «…реально адми­нистративно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные»².

Общая теория права, к сожалению, зачастую уклоняется от изуче­ния процессуальных вопросов, оставляя их на решение ученых, работа­ющих в отдельных отраслях права. В науке высказывалось несколько точек зрения на понятие административного процесса: 1) администра­тивного процесса не существует вообще³; 2) административный процесс охватывает весь комплекс мер по реализации компетенции органов государственного управления - от принятия правового акта до наложе­ния взыскания⁴; 3) административный процесс - регламентированная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сто­ронами административного правоотношения, не находящимися в от­ношениях служебного подчинения; а также по применению мер ад­министративного принуждения»⁵; 4) административный процесс вклю­чает в себя только производство по делам об административных про­ступках⁶; 5) административный процесс - порядок рассмотрения всех индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления⁷.

В начале разработки понятия административного процесса со­ветские ученые подходили к этому явлению с позиции обеспечения за­конности в деятельности органов государственного управления, упорядочивания законом их властных действий и процедуры этих дейст­вий. Поэтому А.Е. Лунев подчеркивал, что под административным про­цессом следует понимать порядок деятельности всех органов государ­ственного управления по осуществлению их компетенции, при разре­шении всех дел, возникающих в процессе управления, применения норм материального административного права⁸. Само желание при помощи процессуальных средств обеспечить законность в деятельности адми­нистративного аппарата недостаточно не только для того, чтобы эту деятельность назвать процессуальной, но и является слабым утешением в надежде таким образом укрепить законность, ведь если есть причины нарушать материальное право, вряд ли найдутся препятствия к нару­шению и процессуальных норм.

Одним из первых отраслевых исследователей данного вопроса была Н.Г. Салищева. В поиске отличий административного процесса от дру­гих видов процесса она предлагает выделить эту разновидность про­цесса по кругу дел⁹. Однако здесь возникают трудности в выяснении его соотношения с другими отраслями права - трудовым, земельным, фи­нансовым и т. д. Тут либо нужно говорить, что и другие отрасли права в сущности являются административно-правовыми институтами, либо искусственно сужать сферу административного процесса, либо раздро­бить единый административный процесс как вид на множество специ­фических видов процесса, типа трудового, дисциплинарного, арбитраж­ного, медицинского, строительного и т. д. Представляется, что дело зна­чительно облегчилось бы и управление в государстве упростилось бы, если бы все спорные властные отношения без разделения на разновид­ности отраслей права решались бы в единых административных трибу­налах, где процесс, естественно, был бы типично административным. Примерно так же, как в гражданском процессе, есть специализация дел по семейным, имущественным и др. вопросам, но их разрешение идет по одному типу процесса.

Ряд функций органов правосудия, закрепленных за ними современ­ным законодательством, на самом деле не относится к правосудию и административному процессу. Например, наложение административ­ного взыскания в суде за нарушение порядка судебного заседания или некоторые функции управления в суде. Д.М.Чечот пишет, что государ­ственные органы - суды в этих случаях «действуют не как органы пра­восудия, а как административные органы»¹⁰. Мы согласны с ним в этой оценке. Интересным представляется подход, выраженный, например, Э. Исерсоном¹¹. В Польше административно-уголовные коллегии, по мнению автора, являлись органами государственного управления и в то же время приближались к типу судебных органов. Важно отметить проводимую в праве ряда стран линию на близость предмета и проце­дуры уголовных и административных дел, поскольку это родственные виды процесса. Так, болгарский ученый И.С. Демерджиев разделяет административную деятельность на производство по изданию актов и на административно-наказательный процесс¹². Все виды процесса от­носятся к публичному порядку и в силу этого обеспечиваются принуди­тельной силой государства. Основание для выделения административ­ного процесса в самостоятельный вид правоприменительной деятель­ности заключается в особом составе тяжущихся сторон и разрешающе­го спор государственного органа: одной из спорящих сторон является должностное лицо или государственный орган, обладающий государственно-властными полномочиями.

Латиноамериканские ученые среди отраслей публичного права выделяют четыре процессуальные отрасли: уголовное процессуальное, гражданское процессуальное, трудовое процессуальное и администра­тивное процессуальное право. В некоторых африканских странах и в Латинской Америке, очевидно под влиянием французской системы пра­ва, дисциплинарная ответственность не выделяется в область, отлич­ную в процессуальном смысле от административной процедуры. Так, к примеру, в Центральноафриканской Республике рассмотрение дисцип­линарных проступков и наложение за них взысканий относится к адми­нистративной процедуре. Однако единого понятия административного процесса в развивающихся странах нет.

Разграничение с дисциплинарным процессом проводили и индийские ученые, хотя в настоящее время это утрачивает смысл в условиях создания в Индии административных судов, распространяющих свою юрисдикцию и на дисциплинарные вопросы государственной службы. В странах континентальной системы права и в ряде развивающихся стран дисциплинарные дела рассматриваются в судах административ­ной юстиции и поэтому процесс, применяемый в этом случае, является обычным административным процессом в административном суде.

Еще одно замечание к понятию административного процесса, пред­ложенного Н.Г. Салищевой. Она рассматривает административный про­цесс как особый вид исполнительной и распорядительной деятельнос­ти. В какой-то мере в настоящее время это имеет место, поскольку орга­ны исполнительной власти занимаются разрешением споров и выносят свое заключение о правомерности тех или иных правовых актов в по­рядке юрисдикционного производства. Особенно это касается того спо­соба охраны законности, который относится к административному.

Однако нельзя не видеть, что в этом случае возникает конкуренция с деятельностью судебной власти. Кроме того, качественные параметры юстиции при административном способе явно уступают другим, ука­занным выше. А самое главное, что в случае административного спосо­ба в лице одного администратора объединяется и лицо, порождающее административные споры, и лицо их разрешающее. Возникает ситуа­ция, которая в англосаксонских странах естественного правосудия на­зывается «нельзя быть судьей в собственном деле». Ну и главное, пра­воохранительная функция у государства по различным параметрам со­вершенно четко отличается от функции административной (т.е. испол­нительно-распорядительной), но перечисление и изучение этих парамет­ров не входит в тематику настоящей работы.

Таким образом, первым признаком административного процесса, отличающим его от иных видов процесса, является публичный характер правоотношений, вызывающих спор.

Спор как характерный признак процессуальных отношений является вторым необходимым признаком, позволяющим выделить административный процесс из других материальных правоотношений. «Если нет спора между сторонами административного правоотноше­ния или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются», - пишет Н. Г. Салищева¹³.

Спор в его правовом проявлении выступает в виде административ­ного иска, требования, имеющего административно-властное содержа­ние. Поэтому спор двух граждан перед должностным лицом государст­ва, например, при автомобильном столкновении перед полицейским, не относится к административному процессу, т.к. ни одна из спорящих сторон не обладает государственно-властными полномочиями, а до­лжностное лицо не уполномочено разрешать их спор, оно уполномоче­но лишь составить акт, фиксирующий положение. В такой же ситуации наложение штрафа на одну из сторон не меняет характера правовых отношений, остающихся материально-правовыми.

Трехсторонний характер правоотношений является третьим необ­ходимым признаком административного процесса, хотя он и не отли­чает административный процесс от иных процессуальных отраслей.

Критерием административного процесса, отличающим его от иных видов процесса и процедур, является то, что он действует в сфе­ре властных правоотношений, т.е. когда одной из ищущих толкова­ния права в свою пользу сторон является орган государственного уп­равления или должностное лицо. В этом смысле административный процесс шире всех видов процесса. Однако он не может включать или сам включаться в гражданский процесс, где обе стороны не обладают властными полномочиями.

Иски одного юридического лица публичного права к другому юри­дическому лицу публичного права нам не известны, но они относились бы по порядку своего разрешения к административному процессу, по­нимаемому в самом широком смысле этого слова. Сейчас они разреша­ются в порядке подчиненности, т.е. тоже по правилам административ­ного процесса, хотя и в худшем их варианте. Иски же одного юридичес­кого лица к другому юридическому лицу частного права рассматрива­ются в гражданском суде по правилам гражданского процесса.

Арбитражный процесс, по нашему мнению, для таких государствен­ных юридических лиц по существу носит административный характер, а поэтому во многом может быть отнесен к одной из разновидностей административного процесса.

В последнее время некоторые ученые категорически возражают против права арбитражных судов рассматривать дела, вытекающие из административных правоотношений. А.Б. Зеленцов пишет: «…была сохранена в обновленном виде весьма архаическая система советских административных квазисудов - арбитражных, - на которые была воз­ложена функция административной юстиции по рассмотрению адми­нистративных споров экономического характера»¹⁴. При этом автор не называет архаичным ГПК РСФСР, предусматривающий рассмот­рение ряда административных дел в порядке гражданского судопро­изводства.

В то же время, основываясь на действующем законодательстве, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своих постановлениях проводит линию на подтверждение подведомственности арбитражному суду споров о признании недействительными ненорма­тивных актов государственных и иных органов¹⁵.

По нашему мнению, ни место, ни процедура рассмотрения спора, вытекающего из административных отношений, не влияют в оконча­тельном виде на сущность, смысл процессуальных отношений. Кон­кретный факт лишь отражает достигнутый уровень юридической тех­ники оформления публичных потребностей. Правовое регулирование может быть распыленным по отраслям права (административный про­цесс, уголовный, земельный и т. д.) или сконцентрировано в систематизированном виде, как в Административном процессуальном кодексе Российской Федерации, или «разбросано» по разнообразным государственным органам (тысячи судов административной юстиции в Великобритании), либо быть отнесенным к системе территориаль­ных административных судов (например, во Франции), копирующих обычную «архаическую», по мнению А.Б. Зеленцова, систему судов общего права.

На понятие административного процесса влияет также определе­ние круга лиц, субъектов, имеющих право участвовать в процессе.

Но одинаково ли в этом случае положение физических лиц и юри­дических лиц? В этом плане могут иметь место две ситуации: гражда­нин обращается с иском к государственному органу как к юридическо­му лицу публичного права; юридическое лицо публичного права, т.е. юридическое лицо с властными полномочиями обращается с иском к гражданину. Вторая ситуация известна, например, в рамках так назы­ваемого предварительного контроля, действовавшего в СССР в 40-х го­дах, когда финансовые инспекции не могли взыскать недоимки по на­логам без предварительного контроля, т.е. обязаны были предваритель­но подать иск в гражданский суд, и только на основании положительного решения гражданского суда можно было взыскивать недоимки и платежи. Таким образом, правовой спор как притязание на права во властных административных отношениях является второй особенностью административного процесса. В том случае, когда стороной в админис­тративном процессе выступает административный орган или должнос­тное лицо, полномочное решить этот спор, возникает третий признак административного процесса.

Особенности процедуры в административном процессе также от­личают этот вид юрисдикционной деятельности от других видов про­цесса.

Колумбийский юрист Диего Юнес Морено выделяет процессуальные отрасли права в соответствии с их предметом: уголовное, граждан­ское, трудовое и административное процессуальное право¹⁶, - но крите­риев выделения процессуальных отраслей между собой все же не опре­деляет. В этой конструкции с полным правом можно было бы говорить и об избирательном процессуальном праве, тем более что Д. Морено говорит об административном процессе в широком смысле слова как обо всей деятельности администрации.

Из публичного характера административно-процессуальных отно­шений возникают такие особенности, которые выделяют администра­тивный процесс из других видов процесса.

Следовало бы ожидать, что эти публично-правовые споры будут разрешаться по более сложной процедуре, чем частноправовые споры в гражданском процессе, однако история развития административного процесса говорит об обратном. Пока большинство ученых отмечало, что административный процесс выделился именно из-за упрощенной процедуры рассмотрения дел.

Многие российские ученые деятельность обычного гражданского суда по разрешению административных дел рассматривают как административный процесс, имея в виду некоторые особенности рассмотре­ния таких дел, прямо закрепленных в Гражданско-процессуальном ко­дексе¹⁷.

При этом авторы ссылаются на некоторые особенности процедуры в суде, прямо закрепленные ГПК. С другой стороны, Д.М. Чечот наста­ивает, что никаких других процессуальных норм, помимо гражданско-процессуальных (или уголовно-процессуальных при рассмотрении уго­ловных дел), в ходе осуществления правосудия суд не применяет.

По нашему мнению, такой спор может быть решен только на прин­ципиальной основе, т.е. объективно доказуемых критериев. А это дол­жны быть признаки и отличительные качества различных видов про­цесса.

Административно-процессуальные отношения вполне обоснован­но существуют в деятельности тех органов государства, которые, не будучи относимыми к судебным, занимаются разрешением споров между субъектами административных правоотношений и которые действуют в определенном законом порядке, называемом административным процессом. По отношению к таким специальным органам, как, например, земельным трибуналам, счетным комиссиям, это кажется естественным. Эти же органы можно назвать органами административной юстиции.

Что же касается процедуры разрешения споров в специализирован­ных судах по административным делам, то процесс этот, бесспорно, можно отнести к административному, хотя бы по чисто внешнему при­знаку - месту проведения. Но и по существу он отличается от процесса в других судах.

Особенности процедуры в административном процессе (возможность и устного, и письменного ведения дела, возможность разрешения дела в отсутствие истца и ответчика, без многих жестких правил граж­данского и уголовного процессов, т. е. упрощенная процедура, часто иная оплата процесса, иные принципы) являются четвертым признаком его самостоятельности.

Мы придерживаемся в вопросе о понятии административного процесса той точки зрения, что административный процесс - это процеду­ра разрешения административных и дисциплинарных споров, т.е. спо­ров, вытекающих из властных отношений. В области права понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализа­ции компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует. При отсутствии спора государственный орган действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры его функци­онирования. Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две сторо­ны и арбитр. Onus probandi в административном процессе лежит на влас­тной стороне. При такой трактовке понятия административного про­цесса его наличие необходимо во всех перечисленных выше способах обеспечения законности в области государственного управления, т.е. и в административном органе, и в обычном суде, и в суде административ­ной юстиции; лучшим приемом организации правосудия по админис­тративным делам является наличие специализированных органов рас­смотрения административных споров, не находящихся в администра­тивной зависимости, подчиненности в отношении стороны, властные проявления которой обжалуются.

Самостоятельность административного процесса обуславливается как минимум двумя причинами: а) спецификой разбираемой материи: споры из отношений власти и подчинения по своему существу чужды гражданскому разбирательству с принципами устности, равенства сто­рон, состязательности, материального интереса; б) особенностями са­мого процесса, заключающимися, по мнению многих его исследовате­лей, в упрощенной процедуре. По нашему мнению, процедура не может быть упрощенной, она должна быть адекватной для вынесения соот­ветствующего правовой истине решения, обеспечивающего убеждение граждан в правильности применения к ним правил, установленных го­сударством. Особенности административного процесса заключаются в обязанности властной стороны процесса доказать соответствие закону своих действий при издании административного акта управления.

Содержанием административного процесса является спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями (запросы; экспертизы и т. д.). Поэтому (в противоречие с Н.Г. Салищевой) мы не можем отнес­ти к сфере административного процесса чисто материально-правовую деятельность органов государственного принуждения (ГАИ, охотничья инспекция и т. д.) по реализации их компетенции. Такими же являются и исполнительные действия органов государства по исполнению решения суда (тюрьмы, судебные приставы, полиция, бухгалтерия и т. д.), т.к. они в материально-правовом порядке реализуют свою компетенцию, выпол­няя решение управомоченного дать им указание государственного органа. Характер содержания административного процесса, его сущностный смысл требуют признания обращения к уполномоченному государством на разрешение административного спора органу - административным иском.

Здесь нет даже квазисудебной деятельности администрации, а нали­чествует только реализация материально-правового предписания.

Стадия исполнения судебного и квазисудебного решения напрямую не относится к процессуальным отношениям и из предмета Административно-процессуального кодекса должна быть изъята. Она может ос­таваться в АПК лишь в силу удобства, если это удобно, или в соответст­вии с уровнем достигнутого понимания вопроса. Правовое регулиро­вание исполнительного производства давно является самостоятельной сферой законодательства.

Стадии дознания и предварительного следствия в Уголовно-про­цессуальном кодексе не являются специфически процессуальными, т.к. в этих отношениях нет признака процессуальных отношений - трех сто­рон, и эта деятельность должна быть перенесена в материальный Адми­нистративный кодекс, туда же, где должны располагаться особенности правового регулирования процедуры деятельности и других государ­ственных органов, реализующих свою компетенцию.

В Административно-процессуальном кодексе должны сохраняться только нормы разрешения спора по стадиям административного судопроизводства, отражающие трехсторонний характер правоотношений властного характера. В качестве разделов АПК можно выделить обжа­лование в порядке подчиненности дисциплинарного характера, по под­чиненности государственных органов, по жалобам граждан на дейст­вия администрации. Эти разделы должны располагаться в порядке спе­цифики такого разрешения споров, вытекающих из деятельности адми­нистративных, финансовых, уголовных органов и должностных лиц.

Особенности процедуры разрешения финансовых, земельных, таможенных, налоговых, следственных, дисциплинарных и других спо­ров по подчиненности должны быть выделены в общем Административно-процессуальном кодексе в отдельные главы как частные проце­дуры в рамках общих к ним требований.