Гарантии в структуре правового статуса муниципальных служащих

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Правовое положение государственных служащих, 158.12kb.
• Статья Муниципальная служба, 381.3kb.
• Статья Муниципальная служба, 473.72kb.
• Закон вступит в силу 1 июля 2007 года, 377.43kb.
• Российская федерация федеральный закон о муниципальной службе в российской федерации, 411.05kb.
• Российская федерация федеральный закон о муниципальной службе в российской федерации, 401.19kb.
• Российская федерация федеральный закон о муниципальной службе в российской федерации, 451.71kb.
• Российская федерация федеральный закон о муниципальной службе в российской федерации, 376.5kb.
• Российская федерация федеральный закон о муниципальной службе в российской федерации, 582.21kb.
• Российская федерация федеральный закон о муниципальной службе в российской федерации, 397.85kb.

Л. КУЛИКОВА,

аспирантка Московского городского университета

Правительства Москвы


ГАРАНТИИ В СТРУКТУРЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ


Реформа государственной службы, начавшаяся принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»¹, имела своим продолжением реформу службы муниципальной. И это естественно. По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы»². Тесная взаимосвязь государственной и муниципальная службы обусловлена тем, что «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного»³.

Сам термин «муниципальная служба» является сравнительно новым в российском законодательстве. В годы советской власти в СССР и РСФСР, а также в начале государственного строительства Российской Федерации 1991-1993 гг., т.е. до перехода к конституционному оформлению организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления многонациональным народом России принадлежащей ему власти, муниципальная служба как правовой институт не существовала и как юридическое понятие в законодательстве не использовалась.

В этом, как справедливо отмечается в литературе, не было необходимости, поскольку считалось, что муниципальный служащий - это государственный служащий, который работает в органе местного самоуправления. По существу государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия⁴.

Следует отметить, что такое положение вещей имело исторические корни. Известно, что в дореволюционной России «Положение о губернских и уездных земских учреждениях»⁵ от 1 января 1864 г. и «Городовое Положение»⁶ от 16 июня 1870 г. отождествляли деятельность земских и городских органов с государственной властью⁷. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления признавались государственными служащими. При Александре III были Положение о земских учреждениях и Городовое Положение были приняты в новой редакции. Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть – это «совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления»⁸. В силу этого лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали официально считаться состоящими на государственной службе. Так, в соответствии с «Городовым положением» от 11 июня 1892 г. должностным лицам городского управления придавался статус государственных служащих⁹.

Сторонники «государственной» теории самоуправления в России подчеркивали неразрывную связь государства и самоуправления. Так, В.П. Безобразов, делал вывод о том, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или «правительственного» (или «казенного», как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, - государством в государстве»¹⁰. На определяющую роль государства в организации местного самоуправления обращал внимание Н.М. Коркунов. Он писал: «Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить»¹¹. Аналогичную позицию занимал и А.И. Васильчиков, который считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно «устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством»¹².

К концу XIX - началу XX века в России общепризнанным стало восприятие местного самоуправления в качестве одного из институтов государственной власти. Не случайно на съезде комиссаров Временного правительства, состоявшемся 28-29 марта 1917 г. В Москве, отмечалось, что «органы земского и городского самоуправления являются... органами государственной власти на местах»¹³.

И только Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе. Правда, сама Конституция Российской Федерации не использует понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий». Одно из первых упоминаний о муниципальных служащих в федеральном законодательстве встречается в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»¹⁴ и Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹⁵, утративших силу в связи принятием нового Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹⁶. В указанном Федеральном законе (ст. 22) муниципальная служба упоминалась в связи с определением гарантий деятельности кандидатов, находящихся на ней. В системном виде определение муниципальной службы получило в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁷. В нем (ст. 1) определяется, что «Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий».

Однако первый Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» был принят только через три года, в 1998 году. В этом Законе (ст. 7) понятие муниципального служащего в Российской Федерации формулировалось в следующем виде: «Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определённом уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета»¹⁸. В составе названной нормы (п. 2 ст. 7) получило весьма важное положение о том, что «Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими».

Следует подчеркнуть, что федеральное законодательство лишь очертило контуры основ муниципальной службы и решило конкретные вопросы правового статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, оставляя это право субъектам Российской Федерации. И законодательные органы субъектов приняли соответствующие законодательные акты. В частности, в столице закон «О муниципальной службе в районах города Москвы» был принят 21 октября 1998 года¹⁹ и заменен впоследствии (24 марта 2004 года) законом «О муниципальной службе в городе Москве»²⁰. Последний тоже утратил силу в связи с принятием закона города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве».

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», безусловно, одной из своих целей имел совершенствование института муниципальной службы. Он установил в Российской Федерации единый статус муниципальных служащих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. В этом Законе понятие «муниципальный служащий» раскрывается уже следующим определением (п.1 ст.10): «Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Фёдерации обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств местного бюджета»²¹. Изменилась и трактовка лиц, не обладающих статусом муниципальных служащих. Пункт 2 ст.10 установил правило, что «Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими».

Однако анализ норм двух названных федеральных законов свидетельствует, что в них, к сожалению, нет определения правового положения (статуса) муниципального служащего, хотя наименование глав прямо предполагало решение этого вопроса. Более того, в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п.1 ст.1) указывается: «Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (далее - граждане), прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих» (выделено нами). Аналогичное положение нашло свое закрепление и в преамбуле закона города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве».

В юридической науке под правовым или статусом обычно понимают систему прав и обязанностей личности, которые закреплены законодательно²². Однако значительное число авторов рассматривает правовой статус личности как более сложное явление, которое, помимо юридических прав и обязанностей, объединяет еще ряд элементов. Так, наряду с совокупностью юридических прав и обязанностей, они в содержание правового статуса личности включают гарантии их реализации²³.

По убеждению Л.Д Воеводина, права, свободы и обязанности человека и гражданина – ничто без гарантий, способных реализовать их. Апеллируя к нормам Конституции Российской Федерации 1993 года, он обращает внимание на тот факт, что почти треть текста второй главы Основного закона Российской Федерации, посвященной правам и свободам человека и гражданина, содержит нормы-гарантии²⁴. В качестве другого аргумента в защиту гарантий как элемента основ правового статуса личности Л.Д. Воеводин приводит положение ст. 64 Конституции Российской Федерации о том, что нормы-гарантии включены в одну главу с правами и свободами личности, а содержащиеся в ней положения характеризуются Основным законом как основы правового статуса человека и гражданина Российской Федерации.

Указанная юридическая конструкция правового статуса личности, по мнению Н.В. Витрука, вполне может быть применена не только для раскрытия содержания и состава общего правового статуса личности, но и конкретных видов правового статуса - конституционно-правового, административно-правового, гражданско-правового, семейно-правового положения граждан и иного отраслевого по характеру положения личности²⁵. Представляется, что и при определении муниципально-правового статуса граждан, находящихся на постоянной основе на должностях муниципальной службы, его структурными элементами должны быть признаны права, обязанности муниципальных служащих, гарантии их реализации, а также юридическая ответственность за выполнение служебных обязанностей.

Существуют, правда, и другие точки зрения по поводу структуры правового статуса личности. Ряд авторов в качестве самостоятельного элемента правового статуса личности вычленяют интересы, которые не нашли своего прямого выражения и закрепления в юридических правах и обязанностях, но подлежат правовой защите со стороны государства. Эти интересы в законодательстве и науке получили название законных интересов личности. По мнению ряда ученых они дополняют систему прав, свобод и обязанностей личности, выступая структурным элементом её правового статуса²⁶. По поводу включения законных интересов личности в структуру правового статуса можно спорить, но не вызывает сомнения, что гарантии являются в большинстве случаев инструментом реализации таких интересов, в том числе и в сфере профессиональной деятельности человека.

Некоторые исследователи исключает из состава правового статуса личности гарантии, полагая, что они являются вторичными по отношению к основным (правам и обязанностям), т.е. «послестатусными» элементами и не могут находится в составе правового статуса личности. Эти же авторы считают, что и юридическая ответственность относится к этой же категории элементов, равно как и гражданство, а также общую правоспособность относят к «предстатусных» элементам.

В более ранних работах Н.В. Витрук и В.А. Кучинский, допуская возможность существования «предстатусных» и «послестатусных» элементов, все-таки полагали целесообразным включать их в понятие «правовое положение личности»²⁷. Вместе с тем, представляется, что для определения структуры правового статуса муниципального служащего указанные разногласия в понимании терминов «правовой статус» и «правовое положение» не имеют принципиального значения. Дело в том, что и в федеральном, и региональном законодательстве о муниципальной службе главы соответствующих законов именуются не иначе как «Правовое положение (статус) муниципального служащего». В их содержании нашли нормативное закрепление основные права и обязанности муниципального служащего, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, а также обязанности муниципального служащего систематически представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как самого себя, так и членов семьи²⁸.

Между тем, положения о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, находятся за рамками глав, определяющими правовое положение (статус) муниципального служащего. Представляется, что такая конструкция находится в определенном противоречии с рассмотренной нами структурой как правового статуса личности в целом, так и отраслевого статуса муниципального служащего. Да и с точки зрения логики она вряд ли оправдана: гарантии, направленные главным образом на повышение мотивации и эффективности выполнения муниципальными служащими своих прав и должностных обязанностей, текстуально оторваны от положений, закрепляющих такие права и обязанности. Кроме того, гарантии, имеющие одной из своих целей компенсацию ограничений, установленных законодательством в отношении муниципальных служащих, также не находятся в прямой текстуальной связи с перечнем таких ограничений. По вполне обоснованному мнению современных исследователей, это нарушает системный характер правового регулирования и может ослабить эффективность применения правовых норм.

С указанных позиций нелогичным представляется и структура ряда учебников и учебных пособий по организации муниципального управления, где сущность и содержание гарантий для муниципальных служащих раскрываются не в главах, посвящённых их правовому статусу, а как часть темы об условиях прохождения муниципальной службы. В некоторых работах вопросы, связанные с освещением гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, вообще не рассматриваются²⁹.

Несомненно, названные противоречия должны быть устранены. Предложения по этому поводу уже высказывались исследователями. Так, еще в 1999 году С.Е. Чаннов в кандидатской диссертации, посвященной правовому статусу должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, в структуре предложенного им закона «Об основах публичной службы в Российской Федерации» считал целесообразным иметь отдельную главу «Основы правового положения служащего публичной службы», в нормах которой нашли бы отражение права, обязанности, гарантии и правоограничения служащих всех видов публичной службы³⁰.

На наш взгляд целесообразнее внести изменения в действующий Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и сформулировать все положения, регламентирующие содержательную сторону всех элементов правового положения (статуса) муниципальных служащих, в нормах одной главы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и соответствующих глав региональных нормативных актов о муниципальной службе. В структуре такой главы должны, по нашему мнению, найти отражение положения об основных правах и обязанностях муниципального служащего; ограничениях и запретах, связанных с муниципальной службой; обязанностях муниципального служащего систематически представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как в отношении самого себя, так и членов семьи; гарантиях, предоставляемых муниципальному служащему и сопряженных с ними нормативных положениях об общих принципах оплаты труда муниципального служащего, правилах пенсионного обеспечения муниципального служащего и членов его семьи.