Ю. М. Козлов отмечал, что для административного права существенное значение имеет регламентация форм и методов управленческой деятельности

Вид материала

Регламент

Подобный материал:

• Реферат по теме "Нормы права. Структура норм права." по дисциплине, 305.62kb.
• Реферат по теме "Нормы права. Структура норм права." по дисциплине, 305.58kb.
• Вопросы, 300.48kb.
• Планы семинарских занятий по административному праву тема Предмет и метод административного, 426.64kb.
• Управления как объект исследования, 79.04kb.
• Лаки и краски (общие сведения), 490.56kb.
• Принимая во внимание, что создатели мот исходили из убеждения, что социальная справедливость, 64.84kb.
• Ценовая политика является важным элементом системы управленческого учета, 152.26kb.
• Задачи Административного совета > Осуществление перспективного планирования деятельности, 56.1kb.
• Острожская Академия" Трансформации политического режима в Украине после, 281.62kb.

М. ЩИПАНОВ,

соискатель,

генеральный директор ООО «Экосервис»


ПРОВЕДЕНИЕ КОНКУРСОВ, ТОРГОВ И АУКЦИОНОВ КАК ФОРМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УТИЛИЗАЦИИ МЕДИЦИНСКИХ ОТХОДОВ


Правовое регулирование – это феномен, обусловливающий претворение в жизнь громоздкого массива права. В сущности, за этим термином скрывается механика воздействия права на общественные отношения. Согласно положениям теории права действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный агрегат, который всякий раз приводил бы в действие его механизм, когда возникают потребности и интересы, удовлетворение которых средствами права возможно и объективно необходимо. Таким «агрегатом» в механизме действия права выступает правовое регулирование¹.

Именно в контексте такого понимания правового регулирования мы говорим о предмете и методе отрасли права, отождествляя его с предметом и методом правового регулирования конкретной отрасли. Закономерно предположить, что, поскольку предмет и метод правового регулирования отличны применительно к отдельным отраслям системы права, само правовое регулирование отрасли имеет собственные черты и особенности.

Административному праву свойственны собственный предмет, метод, функции и принципы правового регулирования. Помимо этого, административно-правовое регулирование отличается своеобразным набором средств, форм и видов воздействия на отношения. Административно-правовое регулирование проведения конкурсов торгов, аукционов осуществляется в определенных формах и с помощью методов административно-правового регулирования. Процесс государственного управления – это реализация его задач и функций². Ю.М. Козлов отмечал, что для административного права существенное значение имеет регламентация форм и методов управленческой деятельности.

Вопрос о средствах административно-правового регулирования не находит освещения в большинстве работ по административному праву. Тем не менее в работах профессора Ю.А. Тихомирова дано и определение этого феномена, и развернутое описание средств и видов административно-правового регулирования. Согласно мнению автора, «административно-правовое регулирование… есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. …Побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании – таковы назначение и проявления этого регулирования»³.

Говоря о средствах административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров выделяет:

• программно-ориентирующие средства (концепции развития сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления; целевые программы; приоритеты развития);
  
• нормативы;
  
• договорные средства.
  

Классифицируя формы административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров указывает, что по объему и методам различаются:

а) формы государственной поддержки,

6) императивные количественные и качественные нормативы,

в) легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т.п.),

г) административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний,

д) административно-функциональные режимы,

е) введение государственной монополии⁴.

Под формой управленческой деятельности принято понимать внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых субъектами управления. Различают правовые и неправовые формы управленческой деятельности. Первые влекут за собой юридические последствия и нуждаются поэтому в юридическом выражении, а последние юридическими фактами не являются и в такой форме не нуждаются. Предлагается деление форм управления на правотворческие и правоприменительные⁵. Как отмечает В.М. Безденежных, «форма административной деятельности – это внешнее проявление содержания управленческой работы, способ его выражения и практического осуществления»⁶.

Правовой считается деятельность, которая влечет за собой определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Из сказанного видно, что в теории административного права существует нерешенный вопрос о том, с какими средствами и в каких формах отрасль внедряет в жизнь свои императивные предписания, как обеспечивается государственная управленческая деятельность в рамках обозначенных предмета и метода отрасли. Не претендуя на достоверность приведенного суждения, рискнем предположить, что административное право располагает средствами, прежде всего, прямого администрирования и косвенного воздействия на регулируемые отношения.

Средства прямого администрирования в настоящее время преобладают лишь в небольшом спектре административно-правовых отношений, связанных с возможностью непосредственного государственного вмешательства:

• предоставление свободы административного усмотрения в тех или иных вопросах. Это средство административно-правового регулирования применяется преимущественно в тех областях жизни, где необходимо оперативное реагирование на изменения обстановки и где объективно обусловлена возможность ограничения прав и свобод человека (оборона, государственная безопасность, военная служба, служба в правоохранительных органах). Однако свобода административного усмотрения – необходимый элемент и вполне ординарных управленческих ситуаций, поскольку решение всегда остается за человеком (возьмем, к примеру, процедуры принятия решения о принятии в гражданство, о выдаче лицензии);
  
• определение количественных показателей (преимущественно в сфере финансово-бюджетных отношений, ценообразования, тарифного регулирования);
  
• распорядительные предписания, касающиеся государственной собственности и управления ею.
  

Средства косвенного управления регулируемыми отношениями также многообразны. Административное право располагает возможностями установления основ правового статуса тех или иных субъектов путем установления перечней их прав и обязанностей, а также определения мер ответственности; определения политики государства с помощью норм-принципов; конкретизации сложнейших процедур с помощью большого числа норм с описательными диспозициями; применения стимулирующих приемов воздействия посредством введения льгот и т.д.

Сочетание средств прямого и косвенного регулирования в последнее время все более клонится в пользу косвенного правового регулирования. Это связано с объективными процессами, протекающими в экономической и политической сферах жизни общества. Однако до тех пор, пока среди функций государства остается функция обороны, а в руках у государства какая-то собственность, говорить об отмирании средств прямого административно-правового регулирования не приходится.

Итак, средства разнообразны и не могут быть четко классифицированы. Однако само наличие вывода о том, что административно-правовое регулирование бывает прямым и косвенным, поможет обратиться к вопросу о формах административно-правового регулирования. Форма административно-правового регулирования – это не то же самое, что правовая форма, под которой понимаются, как правило, нормативно-правовые акты различных видов, издаваемые различными органами государства. Форма административно-правового регулирования – это сочетание средств воздействия на конкретные регулируемые отношения, объединенное общим порядком их применения.

В связи с формой административно-правового регулирования речь пойдет о центральной из них – форме, в которой оказываются выраженными средства косвенного управления, – об административно-правовом режиме. В правовой научной литературе вопрос о природе правового режима вообще и административно-правового режима в частности поднимался неоднократно. Исследования данного вопроса можно найти в работах многих специалистов правовой теории и административного права. Однако большинство исследователей приходят к традиционному выводу о том, что в административном праве режимы находят свое применение лишь в свете исключительных обстоятельств, связанных с угрозой государственной безопасности. Таким образом, традиционная наука административного права склонна выделять лишь два режима – военного и чрезвычайного положений⁷.

Тем не менее встречаются и альтернативные подходы к указанному вопросу. Некоторые исследователи, среди которых можно назвать Д.Н. Бахраха, В.Н. Купцова, С.С. Маиляна, А.В. Малько, Н.И. Матузова, И.С. Розанова, Ю.А. Тихомирова и некоторых других, склонны трактовать понятие правового (административно-правового) режима расширительно. Так, А.В. Малько и Н.И. Матузов определяют правовой режим в целом как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права⁸.

Названные специалисты в большей или меньшей степени подходят к пониманию того, что режим суть центральная форма правового регулирования, поскольку только через режим право находит свое объективное выражение и достигает своих регулятивных целей. Собственно, сущность права заключается в установлении того или иного порядка взаимоотношений между субъектами права. Действительно, мы говорим о праве как о совокупности норм, т.е. правил поведения, характеризующихся известными теории права признаками. Нет ничего удивительного в том, что данная совокупность правил поведения имеет своей целью установление определенного порядка. Недаром Д.Н. Бахрах, описывая систему административного права, указывает, что в целом «отрасль создает специфический – административно-правовой – режим регулирования общественных отношений»⁹.

Слово «порядок» – это синоним слова «режим». Российский энциклопедический словарь определяет режим как установленный порядок жизни, совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели, условия работы, деятельности, существования¹⁰.

Административно-правовой режим как разновидность правового режима также имеет в своей основе необходимость в упорядочении общественных отношений, тем более что основной задачей административного права в качестве отрасли права является обеспечение эффективного осуществления государственного управления. В административном праве можно найти определения административно-правового режима, позволяющие отразить его сущность. Так, И.С. Розанов определяет административно-правовой режим как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях)¹¹; Ю.А. Тихомиров указывает, что административно-правовой режим – это «специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни»¹². Все эти определения, в общем, верны. Однако их авторы, как правило, уточняют понятие административно-правового режима, ограничивая сферы применения данной формы регулирования отдельными областями или категориями общественных отношений.

И.С. Розанов дает классификацию административно-правовых режимов, исходя из ограниченной цели режимов – предупреждение или затруднение преступной и иной противоправной деятельности в сфере общей безопасности страны¹³. Данный автор выделяет пять групп режимов, направленных на:

• обеспечение интересов государственной безопасности страны;
  
• обеспечение безопасности государства и охраны общественного порядка одновременно (режим проживания и передвижения иностранцев);
  
• охрану общественного порядка (разрешительные режимы приобретения и хранения оружия и т.п., паспортный режим и др.);
  
• достижение целей и задач иных отраслей управления (таможенный режим, санитарный режим и т.п.);
  
• комплексные режимы (военная угроза, стихийное бедствие и т.п.).
  

Ю.А. Тихомиров в зависимости от цели регулирования подразделяет административно-правовые режимы на три группы:

• режимы государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирование внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и т.д.);
  
• функциональные административно-правовые режимы, призванные oбecпечивать функции управления в различных сферах (налоговой, санитарной, экологической и т.д.);
  
• легализующие режимы, касающиеся официальной регистрации юридических и физических лиц, регламентации нормативных требований к видам деятельности и т.д.¹⁴
  

Существуют и другие, более детальные классификации режимов. Однако, как и приведенные выше классификации, большинство из них направлены на выделение сфер применения административно-правовых режимов и являются классификациями самих устанавливаемых средствами административного права управленческих режимов, т.е. порядка управленческих действий в различных областях государственного управления.

Между тем административно-правовой режим – это не то же самое, что режим управленческий, поскольку последний является следствием, непосредственным результатом применения такой формы правового регулирования, как административно-правовой режим. Управленческий режим – это оболочка, в которой протекает организация управленческой системы, создаваемая посредством применения специфической комбинации юридических, организационных и иных средств, предназначенных для обеспечения функций государственного управления. Административно-правовой режим служит правовой базой управленческого режима в смысле установления принципов, конституирующих начал, на которых основано достижение поставленных перед последним целей.

Будучи формой административно-правового регулирования, административно-правовой режим представляет собой совокупность норм административного права, содержащих дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукоснительному соблюдению субъектами управления, предназначенную для установления определенного порядка взаимодействия субъектов административного права в конкретной области управленческих отношений и созданную для целей оптимизации управленческого процесса. Сфера применения административно-правовых режимов так же широка, как это вытекает из приведенного определения. В связи с этим все государственное управление в том смысле, в каком им интересуется административное право, представляется режимно организованным. Режимная организация управления, находящая свое отражение в совокупности административно-правовых режимов, – наиболее верная основа для изучения норм особенной части административного права, поскольку дает более точное практическое представление о регулятивном значении отрасли административного права и сферах ее применения, нежели методика исследования отрасли через анализ совокупности составляющих отрасль институтов и подотраслей.

Административно-правовые режимы подразделяются на:

• общие административно-правовые режимы, лежащие в основе всей системы государственного управления в нашей стране (режимы государственного прогнозирования и планирования, режим бюджетного регулирования, разрешительная система);
  
• административно-правовые режимы в социально-экономической сфере (в области экономики, социальной защиты, культуры, образования, науки, спорта, природопользования и охраны окружающей природной среды);
  
• административно-правовые режимы в административно-политической сфере (режим государственной службы, чрезвычайные административно-правовые режимы, режимы в сфере обороны и государственной безопасности, внутренних дел и юстиции);
  
• административно-правовые режимы в сфере международных отношений.
  

По своему содержанию административно-правовой режим представляет собой совокупность нескольких существенных элементов, сочетание которых придает каждой подобной совокупности норм индивидуальность. В сущности, для того чтобы охарактеризовать тот или иной административно-правовой режим, нужно ответить на традиционные вопросы: кто, где, когда, как и зачем должен действовать в сфере общественных отношений, регулируемых административным правом? Таким образом, среди элементов административно-правового режима выделяются:

• субъекты режима;
  
• объекты режима;
  
• цели режимной организации;
  
• принципы;
  
• совокупность прав и обязанностей (полномочия) субъектов режима.
  

Административно-правовой режим в системе административно-правового регулирования соседствует с прямыми формами регулирования, отражающими ненормативные правовые средства государственного управленческого воздействия на общественные отношения. Форма административной деятельности – это внешнее выражение содержания управленческой работы, способ его выражения и практического осуществления. Акты управления, регулирующие отдельные аспекты утилизации медицинских отходов, выражают волю субъекта управления. При этом реализуется функция целенаправленного управленческого воздействия на общественные отношения, обусловленные необходимостью утилизации медицинских отходов. И это воздействие осуществляется в юридической форме. Назначение данных актов заключается и в том, что они направлены, с одной стороны, на установление правовых норм, а с другой – на возникновение, изменение и прекращение правоотношений в механизме административно-правового регулирования проведения конкурсов, торгов, аукционов об утилизации медицинских отходов, учитывая специфику конкретного региона и конкретной предпринимательской деятельности.

Еще одной формой с помощью, которой может осуществляться административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в особых экономических зонах является административный договор. Как отмечает В.Д. Мельгунов, существование административных договоров объективно необходимо. Данный тезис обосновывается тем, что административный договор позволяет сочетать в себе формально-юридическое равенство контрагентов и доминирующие полномочия государственного участника и, следовательно, способен выполнять возложенные на него задачи государственного управления¹⁵. Как отмечает А.П. Коренев, «переход к рыночным отношениям расширяет сферу использования административных договоров в управленческой деятельности»¹⁶.

Правовой базой административных договоров служат нормы административного права, содержащиеся как в законодательных актах, так и в актах органов исполнительной власти, которые используются и другими отраслями права, а поэтому в сфере их действия могут заключаться договоры административного характера. Как отмечал Б.М. Лазарев, «отдельные вопросы орган управления может решать только по согласованию с другим (или другими) государственным или общественным органом»¹⁷. Среди многообразия терминов, которыми обозначаются договоры административного характера, можно выделить две группы: «управленческий» и «административный», а также «договор», «контракт» и «соглашение». В 1960-х гг. о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов и другие ученые. В 1980–90-х гг. исследование административных договоров проводилось в работах Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, Ю.Н. Старилова, А.А. Абдурахманова и др.

Административные договоры играют большую роль в механизме регулирования предпринимательской деятельности в особых экономических зонах. В последние годы административные договоры все чаще предусматриваются российским законодательством, которое стремится снабдить органы исполнительной власти разнообразными средствами для осуществления стоящих перед ними задач. В этой связи приведем некоторые классификации административных договоров, ряд из которых можно использовать в механизме административно-правового регулирования. Так, В.А. Юсупов выделяет три их группы: соглашения, вытекающие из норм административного права на основе свободного волеизъявления субъектов административных отношений; плановые договоры (принимаемые на основе акта применения нормы административного права) и договоры между субъектами административных отношений предшествующие акту применения права¹⁸. По характеру взаимоотношений между сторонами договора К. Сперанская подразделяла административные договоры на две группы: административные соглашения между формально равноправными субъектами и публичные соглашения между неравноправными субъектами¹⁹; а Д.Н. Бахрах – договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу, и договоры субъектов, наделенных властными полномочиями по отношению к контрагенту²⁰.

А.А. Абдурахманов выделяет следующие виды административных договоров. По юридическим свойствам автор выделяет правоустановительные и правоприменительные; по предмету договора – договор о компетенции, договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией), административно-трудовые договоры. По характеру взаимоотношений А.А. Абдурахманов выделяет две группы административных договоров. Договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу. Договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента и др.²¹

В аспекте правовой характеристики форм административно-правового регулирования проведения конкурсов, торгов, аукционов на утилизацию медицинских отходов существенное значение имеет классификация административных действий регулирующего органа. В этой связи представляется необходимым выделить формы административно-правового регулирования проведения конкурсов, торгов, аукционов на утилизацию медицинских отходов. Так, к данным формам относится издание нормативных правовых актов, заключение договоров, совершение юридически значимых действий, проведение конкурсов и иных организационных мероприятий, совершение организационно-технических действий и др.

Правовые формы регулирования могут выражаться словесно (письменно или устно) и конклюдентно. Приоритетными для регулирования предпринимательской деятельности является словесный – письменный способ выражения, так как он наиболее эффективен и позволяет предпринимателям в случае необходимости обжаловать действия субъекта регулирования.

Чаще всего результат административно-правового регулирования заключается в наступлении правовых последствий. Не следует относить к правовым формам регулирования только нормотворческую деятельность, так как существуют правовые действия, не связанные с изданием административно-правовых актов. К ним относится государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензионно-разрешительная деятельность. В результате таких действий наступают правовые последствия, которые могут выражаться в официальном признании за субъектом предпринимательства его прав и возникновении установленных законодательством обязанностей.

Таким образом, проведение конкурсов, торгов аукционом является формой административно-правового регулирования, такой, как форма административно-правового регулирования утилизации медицинских отходов. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»²² указывает, что заказчик или уполномоченный орган (если такое право предусмотрено решением о создании уполномоченного органа) вправе привлечь на основе контракта юридическое лицо к осуществлению функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт (конкурс) или аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт (аукцион) – разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций.

Выбор специализированной организации осуществляется заказчиком, уполномоченным органом путем проведения торгов, запроса котировок цен на товары, работы, услуги. Таким образом, проведение конкурсов, торгов, аукционов как форма административно-правового регулирования утилизации медицинских отходов производится на основании Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».