Конституции Российской Федерации. Положения указанной статьи говорят о том, что административное и административно-процессуальное закон

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Постановлением Конституционного Суда РФ от 29. 06. 2004 n 13-п часть первая. Общие, 9240.37kb.
• Принят Государственной Думой 22 ноября 2001 года Одобрен Советом Федерации 5 декабря, 4038.9kb.
• Принят Государственной Думой 22 ноября 2001 года Одобрен Советом Федерации 5 декабря, 9371.28kb.
• Принят Государственной Думой 22 ноября 2001 года Одобрен Советом Федерации 5 декабря, 7930.77kb.
• Принят Государственной Думой 22 ноября 2001 года Одобрен Советом Федерации 5 декабря, 10716.75kb.
• Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Федерального конституционного, 482.1kb.
• Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 888.9kb.
• Пленум Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что суды в основном правильно, 285.3kb.
• Пленум Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что суды в основном правильно, 275.72kb.
• Конституции Российской Федерации, статьи 35 Федерального закон, 77.05kb.

Монгуш А.Л., соискатель


К вопросу о нормативно-правовом регулировании административно-правовой ответственности за экологические правонарушения


Нормативно-правовое регулирование административно-правовой ответственности осуществляется в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации. Положения указанной статьи говорят о том, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Ранее, до принятия КоАП РФ законодательство об административной ответственности не являлось упорядоченной системой и представляло собой, как отмечает О.В. Панкова, «объемный, разноотраслевой массив нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, регулирующих материальные и процессуальные отношения. Наряду с КоАП РСФСР, нормы об административной ответственности содержались во многих отраслевых законах, а также в подзаконных нормативных правовых актах, значительную часть которых составляли указы Президента РФ и постановления Правительства РФ»¹.

Таким образом, в начале 90-х годов в административном праве, как отмечали многие ученые², сложилось определенное "двоевластие", так как административная ответственность, порядок ее применения и исполнения постановлений о наложении административных взысканий устанавливались в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР (далее по тексту – КоАП РСФСР)³, который являлся основным, первоначальным федеральным законом, регулирующим административное право и предусматривающим наиболее важные составы экологических административных правонарушений; в то же время действовали различные отраслевые федеральные законы, предусматривающие наряду с КоАП РСФСР иные составы экологических правонарушений и более суровые меры наказания за них⁴.

Причиной образования столь многих нормативно-правовых актов, регулирующих административно-деликтные правоотношения, было отсутствие «жесткой законодательной регламентации их правовых форм, развитием института административной ответственности юридических лиц, формировавшемся вне рамок КоАП РСФСР, а также высокой активностью правотворческой деятельности субъектов РФ в этой области»⁵.

Последствиями столь необдуманной государственной политики в области принятия нормативно-правовых актов стало то, что к 2000 г. на уровне федерации административную ответственность устанавливали более 170 нормативных правовых актов⁶, которые зачастую не отвечали общему уровню правового регулирования, содержали коллизионные нормы, и характеризовались «отсутствием или недостаточной проработкой необходимых материальных и процессуальных правил применения административно-правовых санкций, несвязанностью с конкретными мерами процессуального обеспечения и недопустимо высокой степенью субъективности, произвольного усмотрения должностных лиц при реализации возложенных на них административно-юрисдикционных полномочий»⁷. Столь большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих сферу административного наказания, вызывало многочисленные проблемы в правоприменительной деятельности, осложняло работу судебной системы.

Наибольшая неопределенность возникала по вопросу правовой природы санкций, указанных в различных законах и подзаконных актах⁸, а также порядка их применения, что, в конечном счете, негативно сказывалось на защите прав и свобод граждан и организаций, привлекаемых к административной ответственности. Решением этой проблемы стало систематизация и кодификация законодательства об административной ответственности, отстранение от вопроса соотношения многочисленных несогласованных, а зачастую коллизионных нормативно-правовых актов. Результатом данной систематизации стало принятие нового КоАП РФ, что позволило сделать важный шаг на пути унификации законодательства об административных правонарушениях. В КоАП РФ административно-деликтное законодательство четко структурировано, а административная ответственность вполне обоснованно ограничена Кодексом и принимаемыми на его основе законами субъектов Российской Федерации (статья 1.1 КоАП РФ).

Принятие единого кодифицированного закона позволило в значительной мере решить проблему рассредоточения норм о юридической ответственности по различным нормативно-правовым актам федерального и регионального уровней. Цель законодателя в момент одобрения проекта КоАП РФ была направлена на организацию единого правового пространства в сфере административной ответственности, установление режима законности при ее применении, утверждение основ для поэтапной реализации требования Конституции РФ о главенстве закона в регулировании не только прав и обязанностей, но и ответственности субъектов административного права.

Однако в нормативном регулировании административной ответственности имеется ряд нерешенных вопросов⁹, на которых необходимо заострить внимание.

Как указывалось выше, императивное требование статьи 1.1 КоАП РФ, согласно которой Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях является единственным федеральным кодифицированным законодательным актом об административных правонарушениях, нормы об административной ответственности по-прежнему содержатся в иных федеральных законах. Ярким примером в данном случае является соотношение норм Налогового Кодекса РФ¹⁰, федеральными законами от 21 июля 1997 г. 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»¹¹, от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «Центральном банке (Банке России)»¹². В практическом плане подобная ситуация негативно сказывается на деятельности органов административной юрисдикции, в том числе и судей, которые оказываются в положении формально-юридической непреодолимости и правовой неопределенности по ключевым вопросам реализации публично-правовых санкций, предусмотренных в отдельных федеральных законах¹³.

При выявлении источника административно-правовой ответственности за экологические правонарушения, определенные авторы сводят административную ответственность к нормам КоАП РФ и законам субъектов РФ¹⁴. Безусловно, КоАП РФ и законы субъектов РФ играют определяющее значение в данной области, регулируют напрямую эти правоотношения, однако представляется, что данный подход не охватывает весь спектр нормативно правовых актов в сфере регулирования административно-правовой ответственности за экологические правонарушения. Это связано с тем, что нормы права находятся в тесной взаимосвязи друг с другом, а выделение конкретного нормативного акта не позволяет применять его в условиях нормативного единства. Так, к примеру, невозможно применить норму статьи 8.14 КоАП РФ «Нарушение правил водопользования», не применяя нормы, устанавливающей непосредственно правила водопользования (глава 5 Водного кодекса Российской Федерации¹⁵). А значит, Водный кодекс РФ осуществляет опосредованное регулирование административно-правовой ответственности за экологические правонарушения.

Для более точного уяснения вопроса о нормативных источниках административной ответственности за экологические правонарушения, мы предлагаем классифицировать источники нормативно-правового регулирования административно-правовой ответственности за экологические правонарушения.

Классической классификацией является разделение норм по юридической силе. В данном случае нормативно-правовое регулирование осуществляется на основе законов и подзаконных нормативных актов¹⁶. Достаточно распространенной является классификация источников нормативно-правового регулирования административной ответственности за экологические правонарушения по предмету регулирования. Сторонники этой концепции выделяют в данных источниках общие и специальные нормы. Общие нормы, с точки зрения данных авторов, характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные обществен­ные отношения. В частности Консти­туция РФ. Специальные нормы – это нормативно-правовые акты, регулирующие только сферу экологической ответственности¹⁷.

Представляется, что данный подход недостаточно полно позволяет исследовать проблему классификации норм, регулирующих административную ответственность в сфере экологии, так как в данной классификации не учтены нормы, регулирующие экологическое право, но не устанавливающие ответственность за правонарушения в данной сфере¹⁸.

С нашей точки зрения, для более полного исследования данной проблемы, необходимо исходить из концепции, в соответствии с которой нормы, регулирующие административную ответственность в сфере экологических правонарушений необходимо подразделять на базисные нормы, оказывающие прямое воздействие (например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях) и нормы-условия, оказывающие опосредованное влияние на функционирование данного института (например, федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹⁹). Ценность данной теории заключается в том, что исследователь, применяя ее, может сравнить отношение между основной (базисной) нормой и нормой-условием в целях более полного анализа возникших правоотношений.

Так как основанием возникновения административно-правовой ответственности является совершение экологического правонарушения, с нашей точки зрения, источники административно-правовой ответственности за экологические правонарушения можно классифицировать по объекту правонарушения²⁰. На этом основании можно выделить объектные нормы и нормы функциональные. Объектные нормы регулируют административную ответственность за правонарушения в отношении конкретного объекта, а функциональные осуществляют регулирование административной ответственности за экологические правонарушения в сфере определенной деятельности.

Примером объектной нормы может служить Федеральный закон «Об охране озера Байкал»²¹. В свою очередь, примером функциональной нормы может служить статья 8.8. КоАП РФ «Использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв».

Приведенные классификации источников нормативно-правового регулирования административной ответственности в области охраны окружающей среды и экологии не находятся в противоречии друг с другом, так как деление происходит по разным основаниям. Цель классификации в данном случае выяснение общих и индивидуальных признаков системы источников данного подвида административной ответственности.

Таким образом, система нормативно-правовых актов, регулирующих административно-правовую ответственность за экологические правонарушения представляется следующей: международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права; Конституция РФ; федеральные законы; нормативные правовые акты Президента РФ; нормативные правовые акты Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств; конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Важную роль в регулировании административно-правовой ответственности в сфере экологических правонарушений играет международное право. Зачастую международный договор обязывает государство-участника договора предусмотреть в своем национальном законодательстве механизмы реализации принципов международного экологического права посредством установления административно-правовой ответственности за экологические правонарушения.

Всеобщая декларация о правах человека²², которая была принята на Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций в декабре 1948 г., не содержит прямого отражения права человека на благоприятную окружающую среду. Возможно это было связано с тем, что в этот период индустриального развития отрицательное воздействие на биосферу было еще слабо выражено. Возможно, с точки зрения создателей данной декларации, достаточно было просто зафиксировать в международном документе, чтобы защитить право человека на охрану жизни и здоровья.

18 декабря 1962 г. была принята резолюция «Экономическое развитие и охрана природы»²³, в данном документе были одобрены инициатива и рекомендации, которые были предложенные ЮНЕСКО. Эта резолюция определяла три основных положения:

1. формирование целостного рассмотрения совокупности окружающей среды, природных ресурсов флоры и фауны;

2. выделение термина "охрана природы" и превращение его в более общий термин "охрана окружающей среды";

3. выделение концепции рационального баланса защиты экологии и экономического развития современного общества.

Впервые принципы экологического сотрудничества между разными нациями были сформулированы в Декларации Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей среды в 1972 г. В данном международном документе в преамбуле были приведены мысли ученых о сущности и причинах мировых экологических проблем, решение которых возможно лишь введением нового стиля международного сотрудничества, а именно сотрудничества разных стран в области защиты окружающей среды. После этого были сформулированы 27 основополагающих принципов. Первым из которых стал принцип, провозглашающий, что "забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Человек имеет право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой» ²⁴ .

Еще одним этапом построения системы международно-правовых принципов защиты окружающей среды и рационального природопользования стала Всемирная хартия защиты природы (ВХП). Данный документ был одобрен на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 28 октября 1982 г²⁵.

Этот международный документ, как и прочие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН («обычные» резолюции), не носит обязательного характера применения, а носит рекомендательный, общий характер. В международном праве данные нормы получили название «мягкого права». Но в любом случае, данные резолюции оказывает некоторое влияние на международное право, так как они приняты на заседании Генеральной Ассамблеи ООН, а данный законодательный орган является одним из наиболее авторитетных в международном праве.

Всемирная хартия защиты природы (ВТХ), в отличие от Стокгольмской декларации, принималась путем голосования государств. Принята она была подавляющим большинством голосов²⁶.

По своему содержанию и структуре Всемирная хартия защиты природы во многом повторяет принципы Стокгольмской декларации. Однако Всемирная хартия в своем развитии идет гораздо дальше Стокгольмской декларации. Это более прогрессивный документ, так как в нем сделан новый шаг на пути установления и закрепления международных юридических принципов защиты окружающей среды и природопользования.

Во Всемирной хартии природы говорится, что принципы, изложенные в Хартии, должны найти отражение в законодательстве и практике каждого государства, а также на международном уровне: в полной мере учитывая суверенитет государств над своими природными ресурсами, каждое государство должно применять положения настоящей Хартии через посредство своих компетентных органов и в сотрудничестве с другими государствами²⁷. Следующим шагом нормативно-правового развития международного экологического законодательства стало принятие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешнего и будущих поколений» ²⁸. Данная резолюция была принята в сентябре 1980 г. Этот документ в декларативной форме указывает на необходимость межгосударственного сотрудничества в области охраны окружающей среды, сокращения мероприятий по созданию вооружений и прекращения ядерных испытаний.

В современном экологическом законодательстве наибольшее значение имеют принципы, которые были сформулированы в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию²⁹. Данные принципы нашли свое отражение в национальном законодательстве многих государств, в том числе и в законодательстве Российской Федерации.

Данная декларация была принята по результатам работы конференции ООН единогласно всеми странами-участницами в июне 1992 г.

Преамбула данной декларации говорит о том, что «Конференция ООН по окружающей среде и развитию, будучи созвана с 3 по 14 июня 1992 г., подтверждая Декларацию Конференции ООН по проблемам окружающей среды, принятую в Стокгольме 16 июня 1972 г., и стремясь развить ее, преследует цель установления нового, справедливого глобального партнерства путем создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми, прилагая усилия для заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех и защиту целостности глобальной системы окружающей среды и развития, признавая комплексный и взаимозависимый характер Земли, нашего дома»³⁰.

Этот нормативно-правовой акт указывает на то, что все страны мира в своем национальном экологическом законодательстве должно принимать эффективные законы, стандарты, технические руководства и правила, касающиеся защиты окружающей среды, сообразуясь с принципами, установленными, данной Декларацией.

Как и в любой иной области, в регулировании отношений ответственности за экологические правонарушения Конституция РФ играет основополагающую роль. Столь важное значение предопределено тем, что в Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, зало­жены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти³¹.

При анализе Конституции России как источника регулирования административной ответственности за экологические правонарушения необходимо отметить статью 9 Конституции РФ, согласно которой «земля и другие природные ресур­сы используются и охраняются в Российской Федерации как ос­нова жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Эта норма определяет назначение природных ресурсов, принимая во внимание их естественные и экономи­ческие свойства в условиях жизнедеятельности как общества в целом, так и народа, проживающего на соответствующей территории. Имен­но поэтому в ней закрепляется экологическая функция государст­ва и субъектов-природопользователей.

Определенное значение имеет статья 36 Конституции РФ. Она закрепляет право собственности граждан и их объединений на природные ресурсы регулируют­ся также в статье 36 Конституции РФ. Кроме того, данная статья содержит важнейший принцип рыночной экономики. В ней закрепляется право собственности на принадлежащее тому или иному лицу имущество. Часть 2 статьи 36 Конституции указывает на то, что владение, пользование и распоряже­ние землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно.

В части 3 статьи 41 Конституции РФ устанавливается от­ветственность соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Развитие статьи 2 Конституции РФ, указывающей на то, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, нашло свое отражение в статье 42 Конституции. Она устанавливает право каждого на благоприят­ную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоя­нии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Данная конституционная норма имеет огромное политическое и юридическое значение, посредством ее осуществляется признание государством прав человека на здоровую экологическую среду обитания. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граж­данина — обязанность государства (статья 2 Конституции РФ). Права и свободы чело­века и гражданина являются непосредственно действующими.

Посредством их реализации, должно определятся содержание и применение норма права, а также дея­тельность всех ветвей власти (статья 18 Конституции РФ).

Конституция определяет эколого-правовое положение человека и гражданина, наряду с правами Конституция России устанавливает обязан­ность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Как уже отмечалось, положения Конституции РФ опре­делили предметы исключительного ведения Российской Федера­ции и совместного ведения РФ и субъектов Федерации в области экологических правоотношений (статьи 71-72 Конституции РФ). Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со статьей 76 осуществляют собственное правовое регулирование. Таким образом, в Конституции РФ определены основы и зако­номерности развития федеративной структуры законодательства об административно-правовой ответственности за экологические правонарушения.

Важнейшее место в системе законов занимает федеральный закон «Об охране окружающей среды»³². Данный закон регулирует правоотношения, возни­кающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации³³.

Достоинствами данного закона, по утверждению многих ученых³⁴, является то, что законодатель при его создании стремился осуществить комплексное регули­рование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом, предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обо­снованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, об экологической сертификации, об экологическом ауди­те³⁵. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия.

В соответствии с нормами международного права, данный закон развивает положение концепции устойчивого развития, регулирует нормирование допустимого изъятия компонентов природной среды (статья 26 ФЗ «Об охране окружающей среды» ³⁶). Особенно важно то, что данный закон предусмотрел требование о нормировании допусти­мого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объ­ектов животного мира, в отношении недр в действующем законо­дательстве требования о нормировании не установлены.

В целом Федеральный закон «Об охране окружающей среды» резко критику­ется специалистами по многим основаниям³⁷. Данные ученые высказывают точку зрения, что в данном законе не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии. Высказывается мысль, что данный закон не учитывает факторов измене­ния социально-политического и экономического устройства, результатов проведенных в стране правовых реформ, а также современное экологическое законодательство.

Однако, в защиту данного закона можно сказать, что этот нормативный акт занимает особое место в системе актов экологического права. Конечно, он содержит определенные недоработки, стилистические ошибки, погрешности юридической техники, однако этот закон применяется на практике, т.е. живет в реальном мире. Законодатель впервые дал правоприменителю возможность использовать закон, который закрепляет в своих статьях международную концепцию устойчивого развития общества и человека. В нем, как верно отмечается в научной литературе, предусмотрены общие положения об экологическом предпри­нимательстве³⁸. Положительным моментом ФЗ «Об охране окружающей среды» является и то, что в нем был впервые определен юридический критерий уровня проектиро­вания предприятий и иных объектов (статья 24 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилуч­шей существующей технологией понимается технология, осно­ванная на последних достижениях науки и техники, направлен­ная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов (статья 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Этот закон стал первым шагом к установлению нового экологического законодательства, поэтому, на наш взгляд, не стоит так резко осуждать данный нормативно-правовой акт. Федеральный закон «об охране окружающей среды» как головной акт в теоре­тическом плане с учетом специфики и сложности объекта регули­рования занимает специфическое место в системе экологической ответственности³⁹.

Данный нормативно-правовой акт содержит нормы-условия применения административно-правовой ответственности за экологические правонарушения. Сходными с ФЗ «Об охране окружающей среды» с точки зрения регулирования административной ответственности являются другие федеральные законы и подзаконными нормативно-правовые акты. Всего на современном этапе насчитывается более 120 таких нормативно-правовых актов. К числу наиболее важных следует отнести: Водный кодекс РФ; Земельный кодекс РФ⁴⁰; Лесной кодекс РФ⁴¹; Федеральный закон «Об экологической экспертизе»⁴²; Федеральный закон «О радиационной безопасности населе­ния»⁴³; Федеральный закон «Об отходах производства и потребле­ния»⁴⁴; Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицида­ми и агрохимикатами»⁴⁵; Федеральный закон «Об особо охраняемых природных тер­риториях»⁴⁶; Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, ле­чебно-оздоровительных местностях и курортах»⁴⁷; Федеральный закон «О континентальном шельфе Россий­ской Федерации»⁴⁸; Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»⁴⁹; Федеральный закон «О внутренних морских водах, терри­ториальном море и прилежащей зоне»⁵⁰; Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха»⁵¹; Федеральный закон «Об охране озера Байкал».

Президент РФ наделен правом издавать указы, в случае отсутствия закона, регулирующего правоотношение. Эта деятельность президента называется превентивным нормотворчеством. На современном этапе указы президента практически не применяются, однако их роль была очень велика в начале 1990-х годов.

Органы исполнительной власти также наделены правом создавать в установленном порядке нормативно-правовые акты. Как правило, это инструкции и правила, принимаемые в соответствии и для исполнения федеральных законов. Но применение административной ответственности устанавливается только Кодексом РФ об административных правонарушениях и законо­дательными актами субъектов РФ об административных правона­рушениях. Как отмечалось в предыдущем параграфе данного исследования, КоАП РФ устанавливает свое внутреннее деление административных правонарушений на правонарушения в области охраны собствен­ности (гл. 7 КоАП РФ), охраны окружающей природной среды и природо­пользования (гл. 8 КоАП РФ) и в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелио­рации земель (гл. 10 КоАП РФ).

КоАП РФ устанавливает также административную ответственность за нарушение правил охраны и использования отдельных природных ресурсов и природных комплексов, например:

- ответственность за нарушение правил охраны и использова­ния земель предусмотрена за порчу земель (статья 8.6 КоАП РФ), за невыполне­ние обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (статья 8.7 КоАП РФ), а также за использова­ние земель не по целевому назначению, невыполнение обязатель­ных мероприятий по улучшению земель и охране почв (статьи 8.8 КоАП РФ);

- ответственность за нарушение правил охраны и использова­ния недр предусмотрена за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (статьи 8.9 КоАП РФ), нарушение требований по рациональному использованию недр (статьи 8.10 КоАП РФ), нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (статьи 8.11 КоАП РФ);

КоАП РФ устанавливает административную ответственность также и за нарушение правил охраны и использования других природных объектов: водных объектов (например, статьи 8.12, 8.13 КоАП РФ), природных комплексов (например, статьи 8.17, 8.18 КоАП РФ), атмосферного воздуха (например, статья 8.21 КоАП РФ), лесных ресурсов (например, статья 8.24 КоАП РФ) и других объектов природы. КоАП РФ оказывает прямое регулирующее воздействие на административно-правовую ответственность за экологические правонарушения, а перечень наказаний, предусмотренный в данном кодексе является исчерпывающим.

Важной проблемой нормативно-правового регулирования административной ответственности за экологические правонарушения на федеральном уровне является отсутствие реальных механизмов применения действующего законодательства. Органы административной юрисдикции, зачастую не могут в должной степени разобраться в нормативных хитросплетениях, кроме того, по своему положению зависят от органа, сформировавшего их. Проблемным остается вопрос регулирования санкций за административные правонарушения в сфере экологии. Многие авторы считают, что штрафные санкции, установленные в КоАП РФ слишком малы, и, как правило, даже не позволяют компенсировать последствия административного правонарушения. По-прежнему острым вопросом остается вопрос о сроке давности привлечения к административной ответственности⁵². На уровне субъектов Российской Федерации наибольшее распространение получили законы об особо охраняемых при­родных территориях⁵³, об экологической экспертизе⁵⁴, об отходах производства и потребления⁵⁵.

Некоторые субъекты приняли законы об экологической безопасности (Республика Адыгея, Волгоградская область), о радиационной безопасности (Челябинская область), о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (Москва, Воронежская и Калининградская области), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и ку­рортах (Алтайский край, Омская и Тверская области, Кабардино-Балкария), о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (Алтайский край)⁵⁶.

Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации зачастую содержат нормы, которые не содержатся в федеральном законодательстве, в частности, в научной литературе приводятся примеры, о том, что в Татарстане и в Башкортостане приняты Законы «О растительном мире», в Москве — Законы «О защите зеленых насаждений» и «О регулировании градостроительной деятельнос­ти на территориях природного комплекса города Москвы», в Во­ронежской области — «О питьевой воде», в Ленинградской облас­ти - «О комплексном природопользовании», в Волгоградской области - «О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих се­роводород», в Свердловской и Челябинской областях — «Об эко­логическом мониторинге», в Томской и Ивановской областях - «Об экологическом аудите»⁵⁷.

Однако наибольшее значение в свете статьи 1.1 КоАП РФ имеют законы субъектов об административных правонарушениях. Практически во всех субъектах Российской Федерации были приняты нормативно-правовые акты комплексного характера, которые содержат как материально-правовые нормы, определяющие сущность общих положений, особенные части с установлением оснований и мер административной ответственности, так и комплексные нормы (характерным примером в данном случае выступают нормы о полномочиях должностных лиц на составление протоколов об определенных видах административных правонарушений) ⁵⁸. В определенных нормативно-правовых актах субъектов конкретизированы, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, положения, например, положения о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях и исполнения вступившего в законную силу постановления о применении административного штрафа.

Необходимо отметить, что структурно почти каждый закон субъекта Российской Федерации состоит из: общих положений; особенно части; перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях; перечня органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях. В некоторые региональные нормативно-правовые акты включены основные или перечислены практически все правовые нормы, регламентирующие правовой статус, порядок создания, функционирования и реорганизации административных комиссий⁵⁹.

Представительные органы некоторых регионов придерживаются структуры и иерархической нумерации статей, аналогичных принятым в КоАП РФ. К сожалению, на современном этапе сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в достаточной мере не определена, что вызывает серьезные споры в научной среде. Некоторые авторы считают, что пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, указывающий на то, что административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению России и ее субъектов, на область ее правового регулирования не распространяется и на практике должна применятся статьи 55 Конституции, которая указывает, что ограничение прав граждан возможно только федеральным законом⁶⁰.

На наш взгляд, данная позиция не совсем верна. Представляется, что принимаемые в различных субъектах Российской Федерации законы, устанавливающие административную ответственность, не могут повлиять на конституционно-правовой статус гражданина, изменить объем и характер его прав в зависимости от места его территориального нахождения. Гарантией этого выступает тот факт, что субъекты РФ вправе принимать законы исходя из своей компетенции, они должны соответствовать федеральному законодательству и не вторгаться в те сферы общественных отношений, которые уже урегулированы федеральным законом.

Нормативно-правовое регулирование административно-правовой ответственности за экологические правонарушения в разных регионах осуществляется по-разному. Так, скажем, кодекс Республики Татарстан «Об административных правонарушениях»⁶¹ содержит главу 4, которая прямо устанавливает административно-правовую ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользовании.

Закон города Москвы от 21.11.2007 №45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»⁶² также содержит главу, устанавливающую административную ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования. Однако необходимо отметить, что законодательство об административной ответственности за экологические правонарушения на уровне субъектов РФ имеет ряд недостатков. Это связано во многом, с позицией представительных органов власти того или иного субъекта. Зачастую нормы регионального законодательства, устанавливающие административную ответственность за экологические правонарушения, находятся в прямом противоречии с КоАП РФ, что, безусловно, оказывает отрицательное воздействие на всю правовую систему России.

Зачастую региональное законодательство об административных правонарушениях копирует положения КоАП РФ, что в последствии может привести к образованию юридических коллизий. Поэтому, стоит согласиться с позицией некоторых авторов, в том, что в региональных законах нецелесообразно текстуально воспроизводить некоторые названия и формулировки, содержащиеся в КоАП РФ, так как местные законы адресованы не российскому обществу в целом, а населению определенного региона⁶³.

Каждый региональный закон об административной ответственности должен соответствовать определенным требованиям юридической техники, и не находится в коллизии с федеральным законодательством. Характерным примером подобного может выступать закон Челябинской области «Об административных правонарушениях в Челябинской области»⁶⁴. Статья 25 данного закона «Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений или грибов, занесенных в Красную книгу Челябинской области» содержала санкцию, не предусмотренную КоАП РФ, что потребовало внесение изменений в данную статью.

Еще одной проблемой нормативно-правовой ответственности за экологические правонарушения является то, что в законах субъектов РФ зачастую отсутствуют нормы, устанавливающие ответственность за экологические правонарушения.

Характерным примером подобного может служить Закон Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва»⁶⁵. Данный нормативно-правовой акт в отличие от законов других субъектов, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, данный нормативно-правовой акт не содержит отдельной главы (раздела), регулирующего эту сферу общественных отношений. Предпосылкой такого положения стало, возможно, отношение регионального законодателя к экологической и природоохранной сфере как к отрасли законодательства, полностью урегулированного на федеральном уровне.

В данном законе даже отсутствуют прямые нормы, устанавливающие ответственность за административные правонарушения в сфере экологии и защиты окружающей среды, что опять же является серьезным упущение законодателя. Закон Республики Тыва «Об административной ответственности на территории Республики Тыва»⁶⁶, к сожалению, не соответствует требованиям юридической техники, а ряд статей, содержащих нормы-санкции необходимо изменять ввиду того, что штрафы, указанные в них до сегодняшнего дня исчисляются в МРОТ, что противоречит КоАП РФ⁶⁷.