А. Х. Овсепян

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Овсепян Р. П история новейшей отечественной журналистики (Учебн пособие), 21.28kb.

А. Х. ОВСЕПЯН

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОЖИВАНИЯ И ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Считается, что среди государств-участников Содружества Независимых Государств Российская Федерация имеет наиболее развитый политико-правовой механизм регулирования миграционных процессов. Специалисты связывают это, во-первых, с функционированием в РФ в течение почти всего постсоветского периода федерального органа, непосредственно отвечавшего за решение проблем миграции как в области нормотворчества, так и в практическом правоприменении, и, во-вторых, с наличием более или менее сформировавшейся системы нормативных правовых актов, которыми осуществляется прямое или опосредованное регулирование миграции. Наряду с этим отмечаются и неувязки, противоречия и неясности в нормативных правовых актах и организационная нестабильность специального уполномоченного федерального органа по миграции.

Основой существования миграционных процессов являются признаваемые Конституцией РФ права и свободы человека. Все они в большей или меньшей степени оказывают влияние на внутреннюю и внешнюю миграцию. Конституция РФ в ч.1 ст.17 провозглашает, что «в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным нормам международного права…». Согласно ч.3 ст.62 Конституции страны иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Из данной статьи и ее взаимосвязи с ч.2 ст.17 и другими статьями Конституции РФ, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно граждан РФ, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

Реализация людьми некоторых из этих прав и свобод непосредственно образует миграционные процессы. В этой связи, правовая регламентация статуса иностранных граждан и лиц без гражданства является весомым инструментом регулирования государством миграционных процессов. Она во многом определяет привлекательность страны для мигрантов и наряду с административно-правовым фактором оказывает непосредственное влияние на формирование у людей стремления к переезду, пересечению государственных границ, обоснованию и трудоустройству в новой стране проживания.

Основным нормативным актом, детально регламентирующим в настоящее время вопросы постоянного проживания и временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Принятие этого закона демонстрирует тенденцию к тому, что блок российского законодательства, регулирующего опросы миграции и представлявший собой своеобразную конгломерацию советских и постсоветских российских законов и системы подзаконных актов, становится более монолитным на основе новых нормативно-правовых актов.

Этот закон впервые вводит в российское миграционное право такие понятия, как «миграционная карта», «разрешение на временное проживание», «законно находящиеся в РФ иностранные граждане». Последнее, наконец, позволяет определить, кто в РФ называется «нелегалом». И все это, в конечном счете, должно упорядочить положение иностранных граждан в РФ. Следует заметить, что в понятие «иностранный гражданин» включается понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства установлены специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» устанавливает следующие правовые режимы пребывания иностранных граждан в РФ: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание. В настоящее время общий порядок регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства установлен 3-й главой указанного закона. В соответствии с данными нормами, иностранные граждане и лица без гражданства обязаны в течение трех суток после прибытия в РФ зарегистрироваться в установленном порядке. Регистрация детей, не достигших возраста восемнадцати лет и въехавших вместе с родителями или с одним из них, производится одновременно с регистрацией родителей. Регистрация производится по предъявлении документа, удостоверяющего личность, и миграционной карты¹ с отметкой органа пограничного контроля (ст.23) по месту пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) органами МИДа РФ и его представительства (в основном для лиц, пользующихся дипломатическими привилегиями и иммунитетами) и органами внутренних дел. Не требуется миграционной карты для регистрации членов экипажей невоенных судов иностранных государств, она производится на основании паспорта моряка при наличии отметки органа пограничного контроля о въезде в Российскую Федерацию (п.5 ст.21).

Регистрация производится по письменному заявлению регистрируемого лица, подданному лично или через приглашающую организацию (п.2 ст.21). В отличие от временно пребывающих (не свыше 90 дней), временно проживающие и постоянно проживающие в РФ иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе внутренних дел по месту своего жительства (там же, п.4). Регистрацию иностранных граждан вне зависимости от цели прибытия и срока пребывания осуществляют также гостиницы (ст.24). Регистрация осуществляется в виде специальной отметки (записи) в паспорте иностранного гражданина и заверяется подписью должностного лица и печатью, а для лиц, регистрирующихся в органах Министерства иностранных дел, - в виде так называемых дипломатических, служебных или консульских карт. Действие регистрационных отметок может продлеваться в органах внутренних дел и гостиницах, а для зарегистрированных в Министерстве иностранных дел РФ и его представительствах – в этих органах.

От регистрации освобождаются лица, прибывшие в РФ по служебным делам (дипломаты, сотрудники международных организаций, члены экипажей морских и воздушных судов, военных кораблей, иных иностранных транспортных средств), а также иностранные граждане, въехавшие на срок не свыше трех суток без остановки в гостиницах (ст.25).

Обращение к Конституции РФ приводит нас к нормам не только ч.1 ст.27, гласящей: «Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства», но и к ч.3 ст.55, определяющей международно признанные пределы прав и свобод. Кроме того, нельзя не принять во внимание и ч.3 ст.62, предусматривающую равные права и обязанности иностранцев и россиян, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Представляется, что это относится как минимум к двум нормативно правовым актам – Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и Закону РФ от 14 июля 1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», п.1 ст.2 которого устанавливает неадресные, общие ограничения на въезд и проживание в закрытых административно-территориальных образованиях. Более же детально ограничения иностранных граждан в праве передвижения и выбора места жительства регламентированы ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (ст.11).

Что касается лиц, обратившихся с ходатайством о признании беженцем и признанных беженцами, то такие лица на период рассмотрения ходатайства вправе проживать в местах временного проживания, определяемых по согласованию с соответствующими государственными органами (подпункт 2 п.6 ст.8 Федерального закона «О беженцах»).

Срок временного пребывания иностранного гражданина в РФ определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в РФ иностранного гражданина, прибывшего в РФ в порядке, не требующем получения визы, как правило, не может превышать девяносто суток. В отношении иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, и заключивших трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), срок временного пребывания в РФ продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда иностранного гражданина в РФ.

В отличие от временного пребывания количество разрешений на временное проживание в России ограничивается квотами, устанавливаемыми Правительством РФ (пп.1-2 ст.6 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ»). Указанная квота не распространяется на следующих лиц:

• родившихся на территории РСФСР и состоявших в прошлом в гражданстве СССР или родившихся на территории РФ;
  
• признанных нетрудоспособными и имеющих дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве РФ;
  
• имеющих хоты бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве РФ;
  
• состоящих в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в РФ;
  
• осуществивших инвестиции в РФ в размере, установленном Правительством РФ.
  

Для получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в России не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Заявление о разрешении постоянного проживания (выдаче вида на жительство) подается в территориальный орган внутренних дел, не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание (пп.1-2 ст.8). Вид на жительство выдается на пять лет, по окончании срока действия вида на жительство он может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено (п.3).

Федеральным законом «О беженцах» установлены два близких по своей правовой природе понятия – «беженец (лицо, ходатайствующее о признании беженцем)» и «лицо, получившее временное убежище в РФ». В соответствии со ст.12 данного Федерального закона правом на временное убежище, в отличие от права на признание беженцем, обладают иностранные граждане и лица без гражданства, если они:

• имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме о предоставлении им временного убежища на территории РФ;
  
• не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным законом, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории РФ.
  

Закон устанавливает примерно одинаковую схему, по которой лица обеих категорий могут быть зарегистрированы органами внутренних дел в качестве законно проживающих на территории РФ. Для этого необходимо лично или через представителя обратиться в органы, указанные в статье 4 Федерального закона «О беженцах» с соблюдением установленных порядка и сроков.

При положительном решении лицу выдается временный документ, подтверждающий законность его пребывания в России на период, необходимый для принятия решения о статусе такого лица, и являющийся основанием для регистрации в органах внутренних дел. С выдачей данного документа заграничный паспорт либо заменяющий его документ заявителя сдается в миграционный орган.

С принятием положительного решения о предоставлении иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища либо статуса беженца, ему выдается другой документ, постоянный, но с фиксированным сроком действия. На основании данного документа органы внутренних дел повторно производят регистрацию лица уже в качестве получившего временное убежище или статус беженца с проставлением в документах соответствующих отметок. Основания для законного пребывания и проживания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих временного убежища в РФ, установлены, наряду с Федеральным законом «О беженцах», постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. №274 «О предоставлении временного убежища на территории РФ», которым утверждены Порядок предоставления временного убежища на территории РФ, а также образец и описание бланка такого свидетельства.

В соответствии с названным Порядком, документом, выдаваемым лицу на время рассмотрения заявления о предоставлении временного убежища, является справка о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища, на основании которой производится временная регистрация лица и прибывших с ним членов его семьи. С принятием положительного решения иностранному гражданину или лицу без гражданства, а также достигшим 18-летнего возраста членам его семьи выдается свидетельство о предоставлении временного убежища на территории РФ. В соответствии с указанным положением о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории РФ, сведения о членах семьи, не достигших 18-летия, вносятся в свидетельство одного из родителей, опекунов, а при отсутствии таковых – в свидетельство одного из совершеннолетних членов семьи. Органами внутренних дел по ходатайству миграционного органа производится временная регистрация свидетельства по месту проживания или пребывания владельца на срок действия документа. Срок предоставления временного убежища составляет до одного года, но может продлеваться решением соответствующего миграционного органа. Соответственно и свидетельство выдается на данный срок с возможностью последующего продления.

Что касается иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами, то основания для их законного пребывания и проживания в РФ установлены Федеральным законом «О беженцах» и Положением о порядке оформления, выдачи и обмена удостоверения беженца, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1995 г. №1227 (ред. от 27 апреля 2001 г.) «Об удостоверении беженца». При этом в законе техническая процедура признания лица беженцем регламентирована более детально, чем в случаях с предоставлением временного убежища.

На время рассмотрения заявления о признании беженцем личность иностранного гражданина или лица без гражданства удостоверяет свидетельство о рассмотрении такого ходатайства, на основании которого лицо осуществляет свои права по получению денежных ссуд, питания, размещения в центрах временного проживания и т.п., а также временно регистрируется в органах внутренних дел. При принятии положительного решения о признании беженцем лиц, достигшим 18 лет, выдается удостоверение беженца. Срок действия удостоверения составляет 3 года с возможностью последующего продления. Порядок внесения в удостоверение беженца сведений о несовершеннолетних членах семьи аналогичен порядку, применяемому в отношении свидетельства о предоставлении временного убежища на территории РФ.