Верховным Советом Российской Федерации приняты Основы закон

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• Верховным Советом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации, 269.01kb.
• Верховным Советом Российской Федерации 22. 07. 1993 n 5487-1 (Ведомости Съезда народных, 468.98kb.
• Верховным Советом Российской Федерации 18 июня 1992 г далее закон, 1256.15kb.
• Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», 419.88kb.
• Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и Верховным Главнокомандующим, 164.51kb.
• Правительства Российской Федерации от 29. 12. 2001 №1756; закон, 215.58kb.
• Принят Верховным Советом Республики Хакасия 26 июня 2001 года Настоящий закон, 116.3kb.
• Верховным Советом Российской Федерации 7февраля 1992 года закон, 153.18kb.
• Верховным Советом Российской Федерации 7февраля 1992 года закон, 176.5kb.
• Принят Государственной Думой 7 июля 2004 г. Одобрен Советом Федерации 15 июля 2004, 3343kb.

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


Р. ПОПОВ,

юрист Центра оценки и управления и интеллектуальными ресурсами


НОТАРИАТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ


ЦИК и СНК СССР 14 мая 1926 г. приняли Постановление «Об основных принципах организации государственного нотариата», на основе которого в союзных республиках были разработаны и приняты аналогичные положения о государственном нотариате. По мере изменения и развития экономических и социальных условий, совершенствования материального и процессуального законодательства в республиканское законодательство о нотариате включались необходимые уточнения и изменения. В РСФСР Положения о государственном нотариате в новой редакции утверждались 30 июля 1930 г., 31 декабря 1947 г., 30 сентября 1965 г. Шестая сессия Верховного Совета СССР VIII созыва 19 июля 1973 г. приняла «Закон СССР о государственном нотариате»¹. Спустя почти 20 лет в Россию вернулся свободный нотариат: 11 февраля 1993 г. Верховным Советом Российской Федерации приняты «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате»². В соответствии с данным Законом нотариат «призван обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации».

Однако за исторически сложившимся институтом нотариата прочно закрепилась репутация еще одной бюрократической машины, к тому же весьма дорогостоящей. Причин этому много. Полную и достоверную информацию об этом собрали и опубликовали в средствах массовой информации специалисты Психологического института Российской академии образования, МГУ им. Ломоносова и фонда «Общественного мнения». В основу данных специалистов-психологов были положены результаты Всероссийского опроса взрослого населения нашей страны методом личного интервью. Он проводился и в крупных городах, и в мелких населенных пунктах, включая села и деревни и показал, что больше половины взрослого населения России, чаще активные и образованные люди от 40 до 55 лет, когда-либо имели дело с нотариусом. Поводом обращения, как правило, была необходимость оформить доверенность или заверить копию документа, иначе говоря, выполнение работы, не требующей эрудиции и серьезной профессиональной подготовки. При этом недовольными работой нотариусов осталось большинство опрошенных россиян (54%), а 27% затруднились с ответом, и только 19% высказались с одобрением.

Каковы же причины сложившейся ситуации? Первая причина – это очереди. Люди говорили о «пытках стоянием», организации приема граждан не в интересах населения и не по месту жительства, а по начальным буквам фамилий, в частности, наследников, распределяемых между нотариусами округа. Вторая причина – цены (54%). Людей не устраивает не столько уровень цен, сколько их необоснованность и бесконтрольный рост. Третья причина – равнодушие к посетителям (43%). Приходится испытывать обиду и унижение, говорят опрошенные россияне, когда нотариус принимает с «каменным выражением лица». Четвертая причина недовольства – неудобный график работы нотариусов (21%). Наконец, людей не устраивает фактический профессионализм (13%) представителей российского нотариата. Оказывается, трудно населению получить добрый и квалифицированный совет, своевременную юридическую помощь³.

Исток данных проблем кроется в несовершенстве законодательной базы. Данное несовершенство сразу бросается в глаза, стоит лишь внимательнее прочесть Закон «Об основах законодательства Российской Федерации о нотариате».

Так, например, в ст. 1 вышеуказанного Закона сказано, что «нотариальная деятельность не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли». Однако ст. 23 гласит, что «источником финансирования деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, являются денежные средства, полученные им за совершение нотариальных действий и оказание услуг правового и технического характера, другие финансовые поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации», и «денежные средства, полученные нотариусом, занимающимся частной практикой, после уплаты налогов, других обязательных платежей поступают в собственность нотариуса». Получается, что нотариус прямо заинтересован в получении за совершение нотариальных действий как можно большей денежной суммы. К сожалению, законом ему предоставлена подобная возможность, пусть и не напрямую.

Источником финансирования деятельности нотариуса, занимающегося частной практикой, как уже было сказано выше, являются денежные средства, полученные им за совершение нотариальных действий и оказание услуг правового и технического характера (так называемое ПТХ). Так, например, к обязательной сумме в 0,3% (предусмотренной ст. 333.24 Налогового кодекса Российской Федерации⁴) за оформление свидетельства о праве на наследство по закону и по завещанию нотариус может добавить еще от 1 000 до 3 000 рублей, а за нотариальные действия, совершаемые вне помещения нотариальной конторы, взыскать тариф, увеличенный в полтора раза, плюс услуги ПТХ, а их границы, как правило, не ограничены. На практике это выливается в ситуацию, когда за выдачу свидетельства о праве на наследство в размере 30 тысяч рублей берется до 30% (!) от суммы наследства! При этом госпошлина указана в бумагах на сумму лишь 90 рублей. Подобный прецедент имел место в г. Дубне Московской области⁵, но до судебного разбирательства дело не дошло.

С проблемой оплаты ПТХ связана и ситуация, когда нотариусу предоставляются необходимые для заверения документы, однако все равно берется оплата, эквивалентная той, которая берется и за совершение технических работ. Возникает вопрос: за что в таком случае платит заявитель?

Очередной проблемой, связанной с нотариатом и характерной в большей степени для небольших городов, где занимаются частной практикой несколько нотариусов, является распределение наследственных дел по округам. Так, например, в некоторых небольших городах действуют НПА местных органов власти, устанавливающие территориальный принцип выполнения нотариусами своих обязанностей. Иными словами, если гражданин, проживающий в одном нотариальном округе, обращается к нотариусу, ответственному за другой округ, его документы попросту не примут. Данное положение нарушает не только Закон «Об основах законодательства Российской Федерации о нотариате», в ст. 13 которого сказано, что «каждый гражданин для совершения нотариального действия вправе обратиться к любому нотариусу», но и ущемляет право на выбор, гарантированное Конституцией. Разумеется, обращение только к одному нотариусу могло бы повлечь за собой огромные очереди, однако можно пойти по пути дальнейшего развития и модернизации электронной системы учета наследственных дел, чтобы наследник мог обращаться к любому нотариусу, независимо от того, обслуживает ли он адрес, где в момент смерти проживал наследодатель.

Анализируя вопрос территориальной организации деятельности нотариуса, нельзя не сказать о том, что в настоящее время в России наблюдается несоответствие положений действующих нормативных правовых актов по вопросу, касающемуся определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подп. 28 пункта 2 ст. 26.3)⁶ определение численности нотариусов в пределах территории субъекта Российской Федерации отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации. Данное положение вступило в силу с 1 января 2005 г., поскольку соответствующие изменения в ст. 15 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации внесены Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»⁷ (п. 3 и 27 ст. 1).

Согласно действующей редакции части второй ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»), количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется в порядке, устанавливаемом Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой.

В Положении о Федеральной регистрационной службе (подп. 16 п. 6), утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы»⁸, предусмотрено, что определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе находится в совместном ведении Федеральной регистрационной службы и Федеральной нотариальной палаты.

На основании Положения о главном управлении (управлении) Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации (подп. 12 п. 7) и Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации (подп. 19 п. 6), утвержденных соответственно приказами Министерства юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 188 и от 3 декабря 2004 г. № 183, решение вопроса об определении количества должностей нотариусов в нотариальном округе передано в совместную компетенцию территориального органа Федеральной регистрационной службы и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации.

Следствием такой несогласованности между вышеназванным Федеральным законом, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, Указом Президента Российской Федерации и приказами Министерства юстиции Российской Федерации являются возникшие проблемы по определению полномочий Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации, органов государственной власти и нотариальных палат по решению вопроса о количестве должностей нотариусов в нотариальном округе.

Должностное положение нотариуса налагает на него серьезные обязательства перед государством и обществом, гражданами и организациями как профессионального, так и нравственного характера. Значение этих качеств, которыми должен обладать не только нотариус, но и любой работник нотариальной конторы, будет непрерывно возрастать по мере расширения сферы нотариальной деятельности. Поэтому к поведению нотариуса должны предъявляться повышенные требования. К сожалению, в вышеуказанном Федеральном законе не содержится статьи, которая закрепляла бы требования морально-нравственного характера к личности нотариуса. Подобная оговорка содержится в присяге, но на этом Закон ограничивается. А меж тем поведение некоторых нотариусов в городах с небольшой численностью населения, в которых такие нотариусы становятся фактически монополистами, недопустимо. В результате формируется негативное отношение граждан к нотариальной системе в целом. Формирование у работников нотариата высоких моральных качеств надо начинать в вузе, а затем в период прохождения стажировки, когда опытный нотариус, будучи руководителем стажировки, может своему будущему коллеге помочь не только освоить практическое применение полученных в вузе теоретических знаний, но и развит в нем высокие моральные качества. Очень важно, чтобы органы юстиции на местах учитывали это обстоятельство при организации профессиональной стажировки, подборе кандидатов, а вопросы правового характера были бы в поле зрения квалификационной комиссии при принятии экзаменов у лиц, прошедших стажировку. Сказанное о нравственных требованиях, которым должен отвечать нотариус, целиком и полностью относится и к государственному, и к частному нотариусу.

Не соответствующими требованиям современной российской правовой действительности кажутся и требования к претенденту на должность нотариуса. Кроме того, в законодательстве нет и понятия «нотариат», не прописаны все случаи, в которых необходимо участие нотариуса, а значит, нет установленных правовых форм для них. Нужно, например, заверить согласие родителей на выезд ребенка за рубеж, а типовой формы не установлено. Эти и ряд других проблем подвели законодателя к необходимости принятия нового закона «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации», концепция которого уже разработана.

Необходимость внесения изменений и дополнений в законодательство о нотариате назрела давно и вызвана серьезными причинами. За 15 лет с момента принятия Основ законодательства РФ о нотариате Россия была принята в авторитетнейшую организацию – Международный союз Латинского нотариата, вступила в члены Европейского совета, что, несомненно, подталкивало к нововведениям в области нотариата.

Законопроект сохраняет существующий на настоящий момент порядок доступа претендентов к должности нотариуса. При этом предлагается ввести возрастной ценз (не менее 30 лет и не более 70 лет); установить дополнительные требования к лицам, претендующим на должность нотариуса (дееспособность; отсутствие непогашенной или неснятой судимости; отсутствие заболевания, препятствующего исполнению профессиональных обязанностей нотариуса; отсутствие гражданства другого государства) и внести изменения в порядок формирования состава конкурсной комиссии путем обязательного включения в нее представителей науки, общественных организаций, занимающихся обеспечением защиты прав граждан, и, по согласованию, представителей судейского сообщества. Кроме того, предлагается предоставить право территориальным органам Министерства юстиции Российской Федерации проводить проверку достоверности документов и сведений, представленных претендентом для участия в экзамене на стажировку у нотариуса, в квалификационном экзамене, в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса. Также вводится возможность приостановления нотариальной деятельности, устанавливаются основания такого приостановления (например, в случае избрания нотариуса на выборную должность, признания нотариуса в установленном порядке безвестно отсутствующим), определяются порядок и сроки приостановления нотариальной деятельности, предусматриваются возможность и прописывается порядок наделения другого лица, отвечающего установленным законом требованиям, предъявляемым для вступления в статус нотариуса, полномочиями нотариуса на срок приостановления его деятельности.

В целях охраны и защиты интересов граждан законопроектом предусматриваются положения о порядке работы нотариусов и приема ими населения, а также об увеличении суммы обязательного страхования риска профессиональной ответственности нотариусов с ее дифференциацией в зависимости от места осуществления нотариальной деятельности (в городе, в сельской местности); введение наряду с индивидуальным страхованием каждым нотариусом риска своей профессиональной деятельности коллективного страхования риска профессиональной деятельности нотариусов нотариальными палатами в субъектах Российской Федерации и Федеральной нотариальной палатой на принципах накопительного страхования и обязательного перестрахования.

В связи с этим в законопроект будут включены соответствующие пункты, определяющие субъектов страхования; объекты, подлежащие страхованию; перечень страховых случаев; минимальный размер страховой суммы; размер, структуру и порядок определения страхового тарифа; срок и порядок уплаты страховой премии (страховых взносов); срок действия договора страхования; порядок определения размера страховой выплаты; контроль за осуществлением страхования; последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования, а также иные положения.

Законопроект предлагает установить порядок хранения и обслуживания нотариальных архивов, в том числе архивов упраздненных государственных нотариальных контор, который на настоящий момент законодательством не урегулирован.

В настоящее время в среднем один нотариус в течение года совершает около 12 000 нотариальных действий. В связи с этим нотариальные архивы имеют значительные объемы, для них требуются помещения, отвечающие нормативным требованиям хранения архивных документов. При этом следует учитывать государственную значимость этих архивов и высокую востребованность населением хранящихся в них документов.

С учетом изложенного законопроект предлагает отнести нотариальные архивы к федеральной собственности и предусмотреть обязанности нотариусов, органов местного самоуправления и консульских учреждений по временному хранению указанных архивов. Данные положения предполагается также предусмотреть в Федеральном законе от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»⁹ путем внесения в него изменений.

Законопроект предлагает подробно прописать процедуру дисциплинарного производства, осуществляемого нотариальной палатой по собственной инициативе или инициативе территориального органа Минюста России в субъекте Российской Федерации, а также предусмотреть меры дисциплинарной ответственности нотариусов.

Предусматриваются полномочия территориальных органов Минюста России в субъекте Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты по осуществлению контроля за деятельностью нотариальных палат в субъектах Российской Федерации, а также полномочия Министерства юстиции Российской Федерации по осуществлению контроля над деятельностью Федеральной нотариальной палаты¹⁰.

Законопроект предлагает сохранить принцип организации деятельности нотариата, основанный на обязательном членстве нотариуса в нотариальной палате в субъекте Российской Федерации и на обязательном членстве нотариальной палаты в субъекте Российской Федерации в Федеральной нотариальной палате, закрепить создание в субъекте Российской Федерации только одной нотариальной палаты и только одной Федеральной нотариальной палаты в Российской Федерации; предусмотреть возможность создания одной межрегиональной нотариальной палаты в граничащих между собой субъектах Российской Федерации в случае, если на территории одного из этих субъектов Российской Федерации осуществляет нотариальную деятельность не более 15 нотариусов, определить нотариальные палаты всех уровней как саморегулируемые организации.

Данный законопроект призван разгрузить судебную систему страны, которая в настоящий момент не справляется с нагрузкой. Это касается алиментных соглашений, брачных договоров, обеспечения доказательств и ряда других вопросов. А поскольку увеличится нагрузка на нотариат, возрастет объем его полномочий и авторитет в системе юридических органов, то неизбежно повышение цен на услуги нотариусов. Причем тарифы на нотариальные действия призваны совместить две, казалось бы, несовместимые вещи, с одной стороны, обеспечить самофинансирование нотариусов (так как последние государственные нотариусы исчезнут с принятием законопроекта), а с другой – остаться доступными даже для малоимущих.

Итак, можно сделать вывод о том, что новый законопроект будет иметь в целом положительный результат. Ожидается повышение уровня компетентности нотариусов за счет ужесточения требований к кандидатам. Возможность нотариусов удостоверять мировые соглашения и ряд иных полномочий приведет к разгрузке судебной системы, что повысит эффективность судебного разбирательства и уменьшит сроки последнего. Однако необходим и более результативный механизм за соблюдением нотариусами тарифов на нотариальные действия, не допуская их необоснованного повышения на практике. Только при таких условиях нотариат в России сможет вернуть себе доверие населения, что в итоге окажется гораздо прибыльней его недоверия.