Geum.ru

Кабінет Міністрів України висново к головного науково-експертного управління на проект закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:

До № 2854 від 29.12.2006 р.,


Кабінет Міністрів України

В И С Н О В О К

Головного науково-експертного управління


на проект Закону України

«Про запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування”

(№ 2854 від 29.12.2006 р.)


Законопроектом передбачається визначення порядку запровадження накопичувальної системи загальнообов‘язкового державного пенсійного страхування. Зокрема, пропонується визначити термін початку перерахування частини страхових внесків до накопичувальної системи пенсійного страхування - 1 січня 2009 року; коло осіб, щодо яких встановлюється обов‘язкова участь у системі страхування, базу нарахування та розмір страхових внесків; заходи, які забезпечать функціонування накопичувальної системи пенсійного страхування.

Крім цього, проект містить пропозиції щодо внесення змін та доповнень до законодавчих актів, пов’язаних із запровадженням накопичувальної системи пенсійного страхування. Зокрема, встановлюється вимога щодо підвищення заробітної плати з метою забезпечення компенсації втрат працівників, пов‘язаних із сплатою внесків, визначається відповідальність осіб за вчинення дій, які призводять до порушення інтересів застрахованих осіб.

Слід зазначити, що необхідність впровадження накопичувальної системи пенсійного страхування обумовлена розвитком демографічної ситуації в Україні і передбачено національним законодавством, зокрема Законом України “Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування”. Підтримуючи доцільність розробки та подання відповідного законопроекту, Головне науково-експертне управління вважає за необхідне звернути увагу на такі обставини.

1. Прикінцевими положеннями Закону України “Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування” (пункт 9) було визначено перелік вимог, виконання яких обумовлює прийняття закону про спрямування частини страхових внесків до Накопичувального фонду. Зазначені вимоги стосувались:

обставин загальноекономічного характеру, насамперед стійкого економічного зростання країни та фінансової стабільності солідарної системи пенсійного страхування;

забезпечення конституційних гарантій щодо дотримання прав громадян стосовно мінімального розміру пенсії та збереження рівня їх доходів при запровадженні накопичувальної системи;

виконання вимог щодо здійснення низки заходів організаційно-фінансового та правового характеру, зокрема створення інституційних компонентів функціонування накопичувальної системи пенсійного страхування та прийняття законодавчих та нормативних актів, необхідних для її функціонування.

Загалом на даний час можна констатувати виконання двох вимог із зазначеного переліку:

економічного зростання країни протягом двох останніх років,

забезпечення виплати пенсій у солідарній системі у розмірі, передбаченому частиною третьою статті 46 Конституції України, тобто на рівні прожиткового мінімуму.

Прикінцевими положеннями проекту (пункт 4) передбачено, що Кабінет Міністрів України до 1 січня 2009 року - терміну початку стягнення внесків, має здійснити всі заходи, передбачені Законом щодо нормативного та організаційно-фінансового забезпечення впровадження накопичувальної системи пенсійного страхування. Робота у цьому напрямі вже досить успішно розпочата на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2006 року № 909 „Про проведення експерименту зі створення автоматизованої системи Накопичувального фонду загальнообов`язкового державного пенсійного страхування”.

Крім цього, на виконання вимог Закону України “Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування” пунктом 2 цього розділу проекту передбачено обов‘язок роботодавців всіх форм власності здійснити збільшення суми фактичних витрат на оплату праці, що мають компенсувати втрати працівників на здійснення внесків до накопичувальної системи пенсійного страхування.

Складнішою є ситуація щодо належного виконання інших передбачених Законом вимог. Перша з них стосується забезпеченості збалансованості бюджету Пенсійного фонду відповідно до міжнародних стандартів бухгалтерського обліку. Натомість, за даними за 2006 рік його дефіцит, який покривався за рахунок державного бюджету, склав близько 10 відсотків загального обсягу доходів. Враховуючи, що запровадження накопичувальної системи, в свою чергу, потребуватиме додаткових видатків державного бюджету, досягнення збалансованості бюджету Пенсійного фонду проектом передбачається забезпечити за рахунок бюджетних дотацій.

Так само виникає питання стосовно реального набуття досвіду роботи системи недержавного пенсійного забезпечення. За останній час зазначена система досить успішно розвивається. Збільшується число зареєстрованих фондів, динамічно зростають активи фондів, їх структура наближається до визначеної статтею 49 Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення”. Проте не можна не зазначити, що цей розвиток охоплює досить вузький сегмент економіки України. Визначені законодавством умови функціонування недержавних пенсійних фондів цілком прийнятні для роботодавців лише банківського сектору, а також певною мірою можуть задовольнити суб‘єктів підприємницької діяльності, що користуються монопольним становищем на ринку. Загалом же активи фондів не досягають і 1 % від річного фонду заробітної плати в Україні.

У зв‘язку з цим варто звернути увагу на те, що послідовне виконання вимог чинної редакції статті 88 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” стосовно структури активів накопичувальної системи також навряд чи можуть забезпечити належний інвестиційний дохід та прибуток. Враховуючи, що успішний досвід запровадження накопичувальних пенсійних систем значною мірою передбачає використання іпотечних паперів як базового фінансового інструмента, проектом (пункт 5 Прикінцевих та перехідних положень) передбачена можливість розміщувати у цей вид активів до 40 % їх загальної суми. Не заперечуючи обґрунтованість такої пропозиції з точки зору довгострокової перспективи, в умовах України на даний час ринок іпотечних паперів є досить непевним і ризиковим, в тому числі і внаслідок законодавчої невизначеності питань земельної власності.

2. Необхідно також звернути увагу на можливі наслідки запровадження накопичувальної системи стосовно досягнення основної мети пенсійної реформи – забезпечення відповідності розміру пенсії реальному вкладу громадянина у формування фінансових ресурсів пенсійної системи для громадян, яким пенсія вже призначена, або буде призначена протягом 15-20 років – до передбаченого проектом початку виплат із накопичувальної системи. Так, на даний час приріст фінансових ресурсів пенсійного фонду спрямовується, головним чином, на підвищення їх мінімального розміру. Враховуючи це, а також дефіцит Пенсійного фонду України та необхідність передбаченого законодавством додаткового фінансування з державного бюджету втраченої частини страхових коштів у солідарній системі у зв'язку з перерахуванням частини страхових внесків до Накопичувального фонду, у проекті доцільно передбачити забезпечення диференціації розмірів пенсій, що сплачуються із солідарної системи для працівників, які не будуть брати участі у накопичувальній системі.

3. На нашу думку, для обґрунтованого прийняття рішень щодо термінів запровадження окремих елементів накопичувальної системи доцільно врахувати досвід реалізації аналогічних заходів, які здійснювались, наприклад, у Польщі та Угорщині. Зокрема, норми щодо виплати довічної пенсії страховими організаціями за рахунок коштів накопичувальної системи у цих країнах почали діяти вже після відкриття страхового ринку і запровадження європейських стандартів страхової діяльності. Натомість в Україні поки що реально відсутні страхові організації, які могли б належним чином виконувати вимоги щодо виплати довічної пенсії.

4. Оскільки законопроект стосується виключно важливого для розвитку соціально-трудових відносин питання, прийняття відповідного рішення вимагає участі всіх сторін соціального партнерства, тобто законопроект має враховувати думку представників професійних об‘єднань та роботодавців, а також необхідність забезпечення належної інформованості працівників. Важливість такої інформованості насамперед обумовлена передбаченою законодавством можливістю здійснення ними вибору щодо участі у накопичувальній системі обов‘язкового пенсійного страхування, або ж у недержавному пенсійному фонді. Відсутність такої інформації обмежує здійснення громадянами свідомого вибору, що може порушити їхні права на належний рівень пенсійного забезпечення.

Враховуючи зазначені обставини, а також те, що на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2006 року № 909 у Жидачівському та Сокальському районах Львівської області Пенсійний фонд України реалізує пілотну програму з підготовки впровадження обов’язкової накопичувальної пенсійної системи, на нашу думку, у проекті було б доцільно передбачити прийняття окремого рішення щодо започаткування сплати внесків при прийнятті Закону про Державний бюджет на 2009 рік виходячи з результатів здійснення програми організаційної підготовки запровадження накопичувальної системи.

5. На виконання вимог Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” пунктом 2 розділу “Прикінцеві положення” проекту передбачено обов‘язок роботодавців всіх форм власності здійснити збільшення суми фактичних витрат на оплату праці за рахунок зменшення нарахувань на зазначені суми для роботодавців, а також підвищення протягом 2009 – 2014 років основної заробітної плати (тарифних ставок (окладів), відрядних розцінок, посадових окладів) усіх працівників таким чином і в таких розмірах, щоб після відрахування страхових внесків на загальнообов’язкове державне соціальне страхування та податку з доходів фізичних осіб основна заробітна плата, що підлягає виплаті, не була нижчою, ніж фактично виплачена заробітна плата за рік, що передує року збільшення розміру страхового внеску до Накопичувального фонду.

Зазначимо, що дане положення недостатньо узгоджене як з цивільним законодавством, що визначає права суб‘єктів підприємницької та господарської діяльності, так і з трудовим законодавством стосовно порядку визначення оплати праці та ведення колективних переговорів. Тому реалізація цієї вимоги має передбачати здійснення низки заходів правого та організаційного характеру, які унеможливили б порушення прав працівників при запровадження накопичувальної системи пенсійного страхування.

6. Проект передбачає (пункт 5 Прикінцевих та перехідних положень), що зменшення вартості пенсійних активів Накопичувального пенсійного фонду порівняно з ринковим показником інвестиційного доходу або середнім показником інвестиційного доходу недержавних пенсійних фондів чи з показником інвестиційного доходу, відображеного в основних напрямах інвестиційної політики Накопичувального пенсійного фонду за результатами календарного року, якщо таке зменшення не зумовлено об’єктивними змінами на фінансовому ринку, передбачає накладення санкцій на компанію з управління активами у розмірі до 5000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, але не більше ніж один відсоток розміру статутного (пайового) капіталу юридичної особи – суб’єкта підприємницької діяльності, що вчинила правопорушення.

Зазначене формулювання має бути уточнене, оскільки зменшення активів внаслідок невдалого фінансового управління не обов‘язково є наслідком правопорушення. Статистичні дані для країн з розвиненими фінансовими ринками свідчать про те, що результати фінансового управління інститутами спільного інвестування приблизно третини компаній з управління активами нижчі за середні показники по ринку. Тому накладення санкцій має здійснюватись у разі доведеного правопорушення або встановлення інших винних дій суб‘єкта.

Узагальнюючий висновок. За результатами розгляду в першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням зазначених зауважень і пропозицій.


Керівник Головного управління В.БОРДЕНЮК



Вик.: В.Тімофєєв, Ю.Павленко