К. В. Григоричев Региональная миграционная политика 2000-х: содержание, инструменты, контексты

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• -, 620.05kb.
• Региональная миграционная политика в постсоветской России (по материалам краев и областей, 438.84kb.
• А. А. Бондарович. Региональная политика, развитие и туризм в России, 109.71kb.
• Миграционная служба, 708.68kb.
• Лекция 8 Макроэкономическая политика государства и проблемы эффективности, 93.73kb.
• Тема Государственная миграционная политика в Российской Федерации и этапы ее формирования., 452.3kb.
• Региональное развитие и региональная политика России в переходный период Содержание, 26.33kb.
• Инструментов маркетинга, 130.06kb.
• Вопросы для сдачи кандидатского экзамена по специальности 08. 00. 01 «Экономическая, 19.97kb.
• Тесты 12 Заключение 14 Список использованной литературы 15 Введение, 128.77kb.

К.В. Григоричев

Региональная миграционная политика 2000-х: содержание, инструменты, контексты^*


Смена ориентиров государственной миграционной политики России, продекларированная властью в 2005-2006 гг. и отчасти подтвержденная рядом шагов федеральной власти, сформировала потребность в изменениях в сфере регулирования миграции, изменениях институциональных и функциональных. Если в условиях контрольно-ограничительной парадигмы миграционной политики сформированная «вертикаль власти» была эффективным инструментом, то задача стимулирования иммиграционного притока в страну требует включения в регулирование миграции регионов, субъектов федерации, «успешно» вытесненных из этой сферы в первой половине 2000-х.¹ Иными словами, речь идет о задаче формирования региональной миграционной политики, учитывающей специфику того или иного региона для формирования миграционного притока, в том числе через создание благоприятных условия для успешной адаптации мигрантов.

Насколько данная задача реализуема в современном российском правовом поле? Формулировка такой проблемы в свою очередь приводит к постановке вопроса о предмете исследования и, следовательно, об определении термина «региональная миграционная политика» (РМП). Устоявшегося определения пока нет. Обычно авторы, так или иначе рассматривающие региональные аспекты миграционной политики, либо обходят этот вопрос, либо экстраполируют определение государственной миграционной политики на региональный уровень.

Существуют разные трактовки термина миграционная политика. Широкие отталкиваются от необходимости взаимодействия между государствами приема и исхода², а узкие трактуют ее как внутреннюю систему мер одного государства³. В российской научно-исследовательской и управленческой практике преобладает второй. Вот одно из типичных определений: «совокупность целей, политических средств и практических мер, способов целенаправленного воздействия государства на управление миграционными процессами».⁴

Концепция регулирования миграционных процессов в РФ (2003 г.)⁵, предполагает как необходимость регулятивно-ограничительных мер («обеспечение контроля за иммиграционными процессами», «обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении проблем трудовой иммиграции путем усиления контроля за привлечением и использованием иностранных работников»), так и деятельность по стимулированию миграционного притока в трудонедостаточные регионы страны. Однако многие исследователи⁶ приходят к неутешительному выводу, что существующая миграционная политика, ­ сильно разделяется на декларируемую и реальную. Реальная исходит из интересов государства и правящих элит, но не мигрантов. Интересы внешнего окружения почти не берутся в расчет, взаимодействие с «отправляющими» государствами ограничено.

Интересы субъектов федерации – главной заинтересованной стороны – учитываются слабо, их попытки к самостоятельным решениям пресекаются. В.Мукомель суммирует: расторгнуты договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти субъектов Федерации; региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным; отказано в финансировании региональных миграционных программ из федерального бюджета; правовое регулирование и обеспечение финансовыми ресурсами миграционной политики становится прерогативой федерального центра.

В этом контексте под региональной миграционной политикой логично понимать систему мер, принимаемых региональными властями в рамках действующей федеральной миграционной политики по управлению численностью, составом (в т.ч. этническим), движением, местом нахождения мигрантов, в том числе временных, а также по формированию предпосылок для адаптации иммигрантов и принимающего общества. Подобное определение региональной миграционной политики достаточно жестко определяет механизмы и инструменты ее реализации. Фактически, в большинстве случаев миграционная политика на уровне субъектов РФ, понимается как система нормативно-правовых актов и подзаконных (ведомственных) документов, прямо воздействующих на миграционные потоки. Такой подход, на наш взгляд, фиксирует целый ряд ограничений, которые если и не ликвидируют саму возможность учета региональной специфики в миграционной политике, то радикально снижают ее эффективность.

Первым и наиболее серьезным ограничителем является жесткая рамка федерального законодательства. Сам статус региональных органов государственной власти определяет возможность их функционирования исключительно в поле федерального законодательства, а принятие и реализация региональных законодательных актов возможно лишь в соответствии с ним. Таким образом, основные идеи, цели и задачи федеральной миграционной политики, сформулированные исходя из общероссийской ситуации, без учета специфики миграционной ситуации в регионах, становятся обязательными для всех субъектов Федерации.

Рамка федерального законодательства реализуется институционально. Основным, если не единственным реальным актором федеральной миграционной политики является ФМС МВД РФ. Региональные управления ФМС не подчинены и не подотчетны региональным органам власти, что минимизирует возможности последних. Базовой функцией ФМС является контрольно-ограничительная, связанная с учетом мигрантов, введением их в правовое поле, пресечением незаконной миграции и т.д. Как следствие, в регионах, в том числе и остро нуждающихся в притоке мигрантов, господствует ограничительный подход.

Еще одно серьезное ограничение заложено в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Разделение сфер ответственности и компетенции между ними определяется федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтапно вводимого в действие с 2003 г. В соответствии с ним, миграционная политика не входит в компетенцию органов местного самоуправления. В то же время, они вынуждены постоянно принимать управленческие решения в этой сфере. Они являются ключевым звеном в формировании условия для притяжения мигрантов в регион. В их функции включены вопросы, решение которых позволяет сделать привлекательной для мигрантов территорию, которая сама по себе (в силу природных, географических и других причин) привлекательной может и не быть. Однако, действуя в рамках своих полномочий и возможностей (прежде всего, финансовых, ограниченных налоговым и бюджетным кодексами), муниципальные образования не могут выстраивать собственную систему мер в сфере миграции.

Четким индикатором этого противоречия стала Программа по содействию переселению соотечественников, в которой значительное внимание уделено системе государственной поддержки собственно процесса переселения, отчасти – правовой поддержке мигрантов. Формирование же привлекательности территории, стимулирование притока мигрантов (участников Программы), создание условий для их успешной адаптации и закреплению отнесено к ведению региональных органов государственной власти. Фактически же вопросы устройства, социальной и бытовой адаптации переселенцев делегированы муниципальным образованиям. Но для них мигранты не являются и не могут являться отдельной категорией населения, требующей особых мер. В результате, решение их проблем (жилье, трудоустройство членов семей, социальное обеспечение) ставится в один ряд с прочими насущными делами муниципалитетов и иными группами их населения.

Наконец, важным ограничением возможностей регионов для воздействия на миграционную ситуацию является ориентация федеральной миграционной политики почти исключительно на внешние для страны миграционные потоки. Как следствие, на это же ориентируются региональные власти в рамках своей компетенции. В частности, подавляющая часть проанализированных нами нормативных документов Иркутской области и ее муниципалитетов, связана с миграциями внешними.

Единственным исключением стала областная целевая программа по регулированию миграции из северных районов Иркутской области.⁷ Разработка и принятие данной программы была связана с тем, что экономический коллапс и закрытие целого ряда районообразующих предприятий в северных территориях области в конце 1980 – первой половине 1990-х гг. привели к резкому росту потенциала миграционного выбытия из этих территорий. Муниципальные образования оказались вынуждены в административном порядке закрывать отдельные населенные пункты. Сложившаяся ситуация была оценена администрацией области как «социально-демографическая напряженность», которую необходимо было снять, чтобы избежать социального взрыва. Хотя задачи сохранения демографического потенциала, народосбережения властью не ставилась, объективно, данная программа должна была способствовать решению этих задач.

Первые шаги начали предприниматься администрацией области еще в середине 1990-х гг., однако комплексная программа была сформирована лишь в 1999 г. Предполагалось, что реализация программы позволит предоставить государственную поддержку в строительстве и приобретении жилья 6,3 тыс. семей. Однако результаты реализации Программы к настоящему времени позволяют говорить о ее провале и о незаинтересованности власти в ее реанимации. По состоянию на июль 2008 г. в очереди на переселение состояло более 13 тыс. жителей севера области.⁸ Крайне недостаточное финансирование Программы (прежде всего, из федерального бюджета) делает шансы получения предусмотренных компенсаций и субсидий совершенно призрачными. При сохранении норм финансирования из федерального бюджета, последний из очередников сможет получить субсидию через 280 лет.⁹ Выехавшие из северных районов неоднократно принимали участие в акциях протеста, однако существенных результатов не добились.¹⁰

Иных попыток так или иначе воздействовать на миграционные процессы в пределах региона властью более не предпринималось. Фактически, ситуация отпущена на самотек и, похоже, не осознается властью как проблема, по крайней мере, ни в одном из документов в отношении перспектив и стратегии социально-экономического развития Иркутской области, внутрирегиональная миграция даже не упоминается. На наш взгляд, процессы перемещения населения в пределах региона и внешние для области миграции властью искусственно (хотя, скорее, не осознанно) разводятся. При этом внутрирегиональная миграция, априори, воспринимается как процесс, не имеющий сколько-нибудь заметного влияния на ситуацию в области, а все внимание сосредотачивается на миграции внешней.

Однако возможности субъектов Федерации в работе с этими потоками ограничены, с одной стороны, их компетенцией – регулирование иммиграции и эмиграции определяется исключительно федеральным законодательством, а с другой стороны – географическим положением регионов. Фактически, с трансграничными миграциями напрямую (в качестве зон формирующегося или устоявшегося трансграничья) сталкиваются лишь приграничные и соседние с ними области РФ. Однако и здесь режим границ и выстраивающихся вокруг них трансграничных миграций и связей, регулируются федеральным законодательством через федеральные же ведомства. При этом нередко возникает конфликт интересов региона и расположенных на его территории муниципальных образований с интересами и/или характером деятельности федеральных ведомств. Внутренняя миграция (как региональная, так и межрегиональная), имеющая едва ли не большее значение для многих регионов России, при таком подходе остаются, как правило, вне поля зрения региональной власти.

Таким образом, учет специфики регионов, их объективных потребностей в стимулировании или ограничении миграционных потоков через нормативно-правовые инструменты крайне затруднен, а иногда фактически невозможен. Возникает ряд драматичных противоречий между интересами федеральной и региональной власти, характером и методами регулирования миграционных процессов и интересами регионального бизнеса, между задачами региональной власти, федеральных ведомств и органов местного самоуправления. Легитимного выхода из них в рамках действующего законодательства, вероятно, найти невозможно. В связи с этим миграционная политика на уровне регионов формируется как система формальных (правоприменительных) и неформальных практик региональной власти, ведомств (в том числе судов, сталкивающихся с серьезными пробелами в миграционном и административном законодательстве, отсутствием значимых прецедентов), муниципалитетов, бизнес-структур.

Анализ региональных комплексов практик субъектов регулирования миграции позволяет выявить чрезвычайно болезненную проблему. Суть ее заключается в несовпадении интересов основных акторов миграционной политики. Декларируемая на федеральном уровне заинтересованность страны в притоке иностранных мигрантов (как временных трудовых, так и постоянных, ориентированных на оседании в России), зачастую не находит заинтересованной поддержки в бизнесе. Безусловно нуждающиеся в рабочих руках бизнес-структуры, ориентированы на использование труда временных трудовых мигрантов, что является для них значительно более эффективным вложением средств. Дорогостоящее привлечение постоянных мигрантов является с точки зрения экономики долгосрочным вложением, не сулящим прибыли в обозримой перспективе. Вероятно, именно поэтому бизнес-сообщество пассивно реагирует на призывы федеральной и региональной власти к участию в Программе.

Напротив, стремление работодателей ко все более масштабному использованию временных иностранных мигрантов вызывают серьезную озабоченность как региональной власти, так и органов местного самоуправления. Сформированная в контексте прежнего ограничительного курса миграционной политики, подкрепленная реальными проблемами, возникающими в результате масштабного притока временных трудовых мигрантов, такая озабоченность артикулируется как необходимость защиты регионального рынка труда, охраны правопорядка и т.д.

Новые ориентиры федеральной миграционной политики в части стимулирования иммиграционного притока в страну (прежде всего, через программу переселения соотечественников) наталкиваются на пассивность региональной власти. Геополитические (заселение приграничных территорий, обеспечение демографической безопасности), макроэкономические (преодоление демографического кризиса и компенсация сокращения численности населения трудоспособного возраста, обеспечение рабочими руками масштабных инвестиционных проектов) цели федеральной власти для региона остаются абстракцией. Важным интересом региональной властной элиты для принятия этих целей, видится возможность получения федеральных ресурсов.¹¹ И в этом контексте неуспех политики привлечения иммигрантов, объясненный «недостаточным федеральным финансированием», иногда даже выгоден региональным властям.

Все это делает справедливой постановку вопроса: в чьих интересах формируется и реализуется миграционная политика России? Кто является бенефициарием этой деятельности? Существует ли хоть один актор, реально заинтересованный в изменении миграционной политики страны? Наконец, являются ли мигранты бенефициариями в миграционной политике страны? Четкого ответа на сегодняшний день нет.

Это влечет за собой целый ряд глубоких последствий. Непроработанность федерального миграционного законодательства, невозможность его диверсифицированного применения с учетом региональной специфики, фактически вытесняет практическую деятельность по реализации миграционной политики на региональном уровне в сферу разнообразных неформальных практик. Часть этих проблем типична и имеет общий характер для большинства российских регионов. Однако бóльшая их часть специфична для отдельных регионов, что обусловливает формирование специфичных же комплексов региональных практик.

При этом в силу самой природы миграционных процессов, они отнюдь не ограничиваются практиками правоприменительными, а охватывают гораздо более широкую сферу жизнедеятельности региональных сообществ. Это и управленческие, административные решения на муниципальном уровне (регулирование предпринимательской деятельности иностранных мигрантов, прежде всего в сфере розничной торговли), экономические практики (наиболее очевидными из них являются практики распределения квот на привлечение иностранных рабочих), практики политические – использование миграционной проблематики в предвыборной борьбе, властная риторика в региональных СМИ.

Это позволяет говорить о том, что миграционная политика на региональном уровне реализуется в настоящее время через комплексы практик, формирующихся с учетом специфики региона. Именно через эти комплексы происходит диверсификация, приспособление унифицированной федеральной миграционной политики к потребностям региона. Жесткая рамка федерального законодательства, не позволяющая легализовать значительную часть этих практик, включив их в систему правовых инструментов, определяет их функционирование в неформальном режиме. Это ведет к тому, что практическая деятельность региональной власти не только не ликвидирует лакуны миграционного законодательства, но и способствует их сохранению и поиску новых пробелов в нем.

Сложившиеся механизмы реализации миграционной политики в регионах, разрыв компетенций и интересов ключевых участников регулирования миграционных процессов, в сочетании с серьезными пробелами в законодательстве, ведут к проявлению все новых и новых «пустот» в миграционной сфере. И эти «пустоты» немедленно заполняются посредническими структурами, выполняющими не всегда легальные, но жизненно необходимые функции стыковки интересов участников миграционных процессов. Пожалуй, именно практики регулирования миграции и практики посреднических услуг в 2000-е годы стали главными характерными чертами миграционной ситуации и миграционной политики на региональном уровне.

Определение региональной миграционной политики как комплекса практик закономерно ставит и вопрос о ее субъекте (или субъектах). Действительно, анализ практик как инструмента реализации миграционной политики региона требует и понимания того, кто им пользуется, вырабатывает эти инструменты, иными словами – вопрос об акторах этой политики.

Очевидно, что ключевым актором формирования и реализации региональной миграционной политики являются органы государственной власти субъектов РФ. Однако широкий спектр практик предполагает и широкий круг акторов, прежде всего, в ключевом для регионов процессе взаимодействия мигрантов и принимающего общества. Помимо властных структур, в этот круг входит бизнес-сообщество, органы местного самоуправления, локальные (территориальные) сообщества, средства массовой информации, для которых миграционная тематика является товаром, и т.д. Характер их взаимоотношений крайне не простой, что определяется разностью их интересов, целей, методов, отношения к сформировавшимся «правилам игры» на миграционном поле.

Реализация интересов этих акторов, в свою очередь, вовлекает в рассматриваемый процесс новых, «неочевидных» участников: школу и шире – всю систему образования, включающую как собственно учебные заведения (учителя, ученики-мигранты или дети мигрантов, их родители и родители местных учеников), так и организационно-управленческие структуры, чиновников, систему учебных программ и стандартов; систему социального обслуживания и обеспечения; учреждения здравоохранения и других. У них появляются собственные интересы, диктуемые не столько интересами региона в целом, сколько узковедомственными целями и задачами, отношениями с вышестоящими органами, и ограничения (например, система ведомственных нормативных документов, стандартов, регламентов) в сфере регулирования миграции.

Такой подход позволяет отойти от сложившегося представления о региональной миграционной политике как реализации установок федеральной власти, связанной преимущественно с адаптацией мигрантов. Признание разности интересов и методов множества акторов этого процесса, дает возможность рассматривать взаимную адаптацию мигрантов и принимающего общества не как двусторонний процесс, предполагающий некую консолидированную позицию мигрантов с одной стороны, и принимающего общества – с другой, но как сложную многоуровневую полисубъектную систему. Систему, в которой те или иные акторы, теоретически вписанные в силу «происхождения» в одну из «сторон» процесса, нередко выступают с интересами противоположной «стороны» либо выполняют функции посредников между прочими участниками.

Это в свою очередь позволяет поставить вопрос о возможности рассмотрения регионов как единого субъекта миграционной политики. И дело уже не в возможностях и ограничениях для формирования и реализации регионами собственной миграционной политики. Насколько регион (субъект Федерации) можно рассматривать в качестве единого актора в этом процессе? Можно ли говорить о консолидированном региональном интересе или будет вернее рассматривать групповые интересы региональных акторов, сложно соотносящихся между собой, не всегда совпадающих, а порою и противоречащих интересам как общегосударственным, так и региональным, понимаемым как «государственный» интерес развития региона? Более того, складывающиеся «миграционные» практики бизнес-структур, которые становятся все более и более значимым актором региональной политики в сфере миграции, позволяет выдвинуть гипотезу о межрегиональном характере интересов этого субъекта миграционной политики, не совпадающих с интересами, как федеральной власти, так и регионов.

Важно и другое: вторая сторона миграционного процесса – мигрантское сообщество – тоже неоднородно и включает различные группы мигрантов, имеющих не только разные интересы, но и различные стратегии вхождения в принимающее сообщество, использующие различные практики и взаимодействующие с различными акторами региональной миграционной политики. Иными словами, за двумя полюсами двунаправленного процесса взаимодействия мигрантов и принимающего общества стоит как минимум несколько групп субъектов, взаимодействующих в разных плоскостях и использующих самые разнообразные инструменты в рамках «правил игры», заданных федеральным законодательством в сфере миграции и, шире, полномочий регионов в целом.

Однако, определение таким образом системы взаимной адаптации мигрантов и принимающего общества (как системы акторов), будет неполным без понимания того пространства, среды в котором это взаимодействие происходит. И здесь важно то, что данная система функционирует в логике не только внешних, но внутренних для региона миграций. На первый взгляд, последние лежать в иной логике – в логике перемещения, перераспределения населения в одной территории, что не меняет базовых характеристик принимающего общества, значимых для взаимодействия с иноэтничными, инокультурными мигрантами, прибывающими из-за пределов региона и страны. Однако сопоставление тенденций пространственного распределения мигрантов внутренних и внешних в рамках одного региона (на примере Иркутской области) заставляет усомниться в обоснованности такого разграничения.

Важнейшей территорией, сохранившей функцию притяжения для жителей области, является Иркутская агломерация. В последние годы ее значение как точки «собирания» населения области, важнейшего центра притяжения для жителей региона заметно выросло. Агломерация имеет положительный миграционный баланс более чем с 80% муниципальных образований области, при этом объем этих миграций несопоставимо выше, чем иных внутриобластных потоков. Наряду с Иркутской агломерацией выделяются несколько локальных центров притяжения мигрантов: города Братск, Саянск и в меньшей степени – Усть-Илимск. Таким образом, во внутрирегиональной миграции четко выделяются нескольких устойчивых векторов движения населения, сформированные точками притяжения для населения области. Прежде всего, это ареал Иркутской агломерации и несколько новых центров притяжения, которыми стали средние города, обладающие не только экономическим потенциалом, достаточно широким рынком труда, но и предоставляющими относительно высокое качество среды обитания.

Анализ пространственного распределения зарубежных временных трудовых мигрантов позволяет определенно говорить о явной локализации и этой категории мигрантов в Иркутской области. Важнейшим центром притяжения для них служат города и районы Иркутской агломерации. Именно здесь сосредоточена основная часть строительного сектора экономики, формирующего основной спрос на привлечение рабочих из-за рубежа. Здесь же наиболее высока потребность в дешевой рабочей силе для предприятий сферы обслуживания (в том числе и в сфере коммунального хозяйства). Наконец, именно здесь наиболее широки возможности для предпринимательской легальной, «серой» и совсем нелегальной деятельности. В прилегающих сельских районах (прежде всего, Иркутском районе области) сформировались крупные тепличные хозяйства, в которых работают преимущественно мигранты из КНР. Успешность этого бизнеса (она формируется и дешевизной труда, и возможностью продажи продукции под брендом «местного товара») обусловливает стабильный спрос на рабочие руки из Китая, а сформировавшиеся за последние годы миграционные сети и механизмы адаптации мигрантов позволяют предположить стабильность этой территории как точки притяжения таких мигрантов.

В значительно меньших масштабах, но, тем не менее, центрами привлечения иностранных мигрантов являются города Братск, Усть-Илимск, Бодайбо. Здесь, однако, спрос на иностранных рабочих более узкий как в масштабах, так и по специализации прибывающих на работу мигрантов. В этих центрах строительный бизнес в несколько раз меньший по масштабу (а в Бодайбо его фактически нет), и неквалифицированные рабочие востребованы мало.

Таким образом, центры притяжения внутриобластной миграции и миграции внешней для области, практически полностью совпадают. Такое совпадение, безусловно, может быть объяснено рядом экономических, социальных, психологических и других факторов. Однако важнее другое. Выделенные центры (и, прежде всего – Иркутская агломерация), их население становятся принимающим обществом не только для внешних (иноэтничных), но и внутренних (прибывающих из городов и сел области) мигрантов. Такое сочетание позволяет предположить возможность заметного усложнения (именно усложнения, а не затруднения) адаптационных процессов. Фактически, их становиться больше (адаптация вчерашних сельчан к крупному городу и городского населения к ним, взаимная адаптация коренных горожан и иностранных мигрантов, малоизученный процесс взаимодействия иностранных мигрантов и маргинализированных вчерашних сельчан, адаптирующихся в крупном городе), они могут накладываться друг на друга, дополнять или противоречить друг другу и тем самым повышать адаптационный потенциал принимающего общества, но могут и снижать его.

Таким образом, анализ миграционной политики, процессов взаимодействия мигрантов и принимающего общества, требует не только признания разности интересов регионов России в миграционной сфере. На наш взгляд, для понимания причин и факторов эффективности или не успешности миграционной политики в регионе, необходим анализ групповых интересов региональных акторов, взаимодействующих в рамках сложной системы не только с вышестоящими органами власти, но и между собой, с различными группами мигрантов и принимающего общества. При этом важно учитывать, что данная система существует и функционирует в логике не только внешних, но внутренних миграций. Это определяет заметное усложнение адаптационных процессов и расширение спектра контекстов формирования и реализации регионами миграционной политики. Подобный подход позволит увидеть за фасадом законодательства и политических деклараций реальный механизм формирования миграционной политики в регионах страны и перспектив миграционной ситуации в них.