Geum.ru

Предложения в проект основ экологической политики Российской Федерации на период до 2030г

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

Предложения

в проект основ экологической политики Российской Федерации на период до 2030г.

Дальнейшая либерализация экономических отношений и предоставление больших экономических свобод, развитие института частной собственности, научно-технический прогресс и другие факторы, несущие новые риски, должны сопровождаться совершенствованием механизмов ответственности хозяйствующих субъектов за экологические результаты своей деятельности, внедрением методов экономического регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.

1. В настоящее время в природоохранном законодательстве промышленно развитых стран наблюдается тенденция на выделение из общегражданской ответственности, экологической ответственности, направленной на предупреждение и ликвидацию вреда, причиненного окружающей среде. Прежде всего, изменения касаются режима ответственности. В законодательных актах этих стран принцип ответственности, основанный на вине, замещается принципом ответственности основанном на причинности, когда обладание или эксплуатация определенного вида промышленного оборудования или объекта может привести к обязательству компенсации вреда, если присутствует причинно-следственная связь между объектом и случаем причинения вреда окружающей среде. Такой подход закреплен в ряде международных и национальных актов ряда стран ЕС и США. Примером может служить Директива ЕС 2004/35/СЕ от 21.04.2004г. об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде (Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage). В соответствии с которой, собственник, оператор объекта уже при наличии простой потенциальной опасности причинения вреда окружающей среде обязан принять предупредительные меры, а при нанесении вреда, ликвидировать ущерб за собственный счет. При этом в документе устанавливается закрытый перечень объектов, оборудования, подпадающих под действие директивы и особое внимание уделяется механизму гарантированной ликвидации, причиненного вреда, путем предоставления собственником, оператором финансовых гарантий, включая страхование, покрывающих его экологическую ответственность. В странах СНГ, включая Российскую Федерацию, единственным документом, предлагающим основные подходы к содержанию экологической ответственности, регулированию отношений в системе экологической ответственности является Модельный закон «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде», принятый Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление № 33-10 от 3 декабря 2009 года), разработанный по инициативе и активном участии российских специалистов. Среди механизмов реализации экологической ответственности, законом предусмотрены:

- финансовая ответственность хозяйствующих субъектов за проведение превентивных природоохранных мероприятий и ликвидацию вреда, причиненного окружающей среде;

- механизм финансовых гарантий для покрытия ответственности хозяйствующих субъектов за нанесение вреда объектам охраны, где в качестве основного инструмента финансовых гарантий рассматривается страхование ответственности за вред окружающей среде, причиненный хозяйствующим субъектом;

- закон содержит перечень хозяйствующих субъектов, деятельность которых является реально или потенциально опасной для окружающей среды.

Российское природоохранное законодательство в части повышения экологической ответственности хозяйствующих субъектов необходимо приводить в соответствие с международной практикой путем внесения соответствующих новел в действующие нормативно-правовые акты или разработки и принятия отдельного закона об экологической ответственности, отвечающего современным международным тенденциям.

Нуждаются в изменении положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу физических и юридических лиц в результате загрязнения окружающей среды. Российская исковая и судебная практика показывает, что взыскание вреда жизни, здоровью, имуществу, вследствие воздействия негативных экологических факторов, сопряжено со значительными трудностями, связанными с доказательством причинности, объема вреда и размера причиняемых убытков, что, как правило, делает очень сложным получение гражданами компенсаций за причиненный вред жизни, здоровью, имуществу.

Надо отметить, что в международной практике имеются различные подходы к этому вопросу. Например, действие вышеуказанной европейской директивы об экологической ответственности направлено только на объекты природной среды, а вред жизни, здоровью, имуществу физических и юридических лиц должен регулироваться в соответствии с гражданским законодательством. Вместе с тем в национальных природоохранных актах Германии, Швейцарии, Швеции, Финляндии, США и других стран предусмотрена компенсация убытков в результате экологического вреда здоровью, жизни, имуществу физических лиц.

В целях создания механизма реальной защиты интересов населения необходимо переместить бремя доказательства с предъявителя претензии на обвиняемую сторону, когда она уже должна доказать свою невиновность, чтобы не платить компенсацию. Такой подход успешно используется в зарубежной практике правового регулирования. Где также предусматривается субсидиарная ответственность государства, если не удалось установить виновника вреда жизни, здоровью, имуществу физических лиц в результате негативного воздействия на окружающую среду.

2. К вопросам правового регулирования, требующим совершенствования и развития, необходимо также отнести вопросы возмещения накопленного экологического ущерба, создание механизмов его ликвидации. Опыт промышленно развитых стран по его ликвидации говорит о необходимости создания правовых механизмов распределения ответственности за накопленный экологический ущерб, определения источников финансирования и стимулирования мер по его гарантированной ликвидации, управления рисками, которым подвергаются участники процесса очистки загрязненных участков, их реабилитации, реорганизации и вовлечения в хозяйственный оборот. В США с 2002г. действует федеральный закон «О льготах малому и среднему бизнесу и реабилитации загрязненных территорий» (Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act), в соответствии с которым на мероприятия по исследованию состояния окружающей среды, рекультивации загрязненных участков, создание фондов возвратного финансирования ежегодно выделяются средства из федерального бюджета. Законом уточняется экологическая ответственность потенциальных покупателей загрязненной недвижимости, добросовестных владельцев и владельцев земельных участков, прилегающих к загрязненной территории. Облегчены нормы ответственности за загрязнение окружающей среды для предприятий, имеющих небольшие объемы отходов и занятых переработкой твердых бытовых отходов. В соответствии с законом установлены сферы ответственности федеральных и местных органов власти при осуществлении проектов по реорганизации и реабилитации загрязненных территорий. Мероприятия в рамках таких проектов освобождаются от экологической ответственности на период их осуществления.

В Великобритании законом «Об охране окружающей среды» (Environmental Protection Act 1990) определяются различные режимы управления загрязненными территориями, в целях обнаружения и снижения экологических рисков нанесения вреда здоровью человека и окружающей среде до нормативного уровня. Закон определяет загрязненную землю, как землю, которую муниципальные власти признали таковой в результате наличия загрязняющих веществ в почвах, над или под поверхностью, которые причинили или могут причинить значительный ущерб. Владелец такой земли обязан устранить существующее загрязнение за свой счет. Схожие нормы содержится в природоохранном и земельном законодательстве и других стран.

В Российской Федерации совершенствование норм­ативно-методического обеспечения ликвидации накопленного экологического ущерба и реабилитации земель, нарушенных в результате хозяйственной деятельности прошлых лет должно осуществляться в направлении применения наряду с административными, экономических методов регулирования, способствующих ускорению и повышению эффективности процессов реабилитации загрязненных территорий, применению инновационных финансовых и восстановительных технологий. Необходимо внедрять страхование рисков связанных с осуществлением восстановительных мероприятий на загрязненных территориях. В этом случае покрытие может предоставляться на случай превышения расходов на рекультивационные работы или страхование ответственности на случай загрязнения окружающей среды. Тем самым обеспечивается механизм гарантированной ликвидации загрязнения на загрязненном участке. В этих целях необходимо подготовить соответствующие изменения в «Земельный кодекс Российской Федерации», «Градостроительный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты.

3. Должны получить свое развитие правовые институты экологического аудита, установлены виды, процедуры проведения и содержание экологического аудита, ответственность аудитора, статус заключения экологического аудитора и другие аспекты.

В настоящее время Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ определяет экологический аудит как независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Международный опыт успешного решения экологических проблем, в первую очередь на производственном уровне, в значительной степени связан с широким применением процедур экологического аудита. В странах СНГ уже действует законодательство в области экологического аудита: закон Украины от 24 июня 2004 года №1862-IV «Об экологическом аудите»; Закон Республики Казахстан «Экологический кодекс Республики Казахстан» от 9 января 2007 года №212-III-ЗРК, гл. 9 подробно регламентирует проведение экологического аудита; Законом Республики Казахстан «Об обязательном экологическом страховании» от 13.12.2005г. № 93-III ЗРК, ст. 18 предусмотрено проведение экологического аудита для оценки вреда, причиненного окружающей среде в результате ее аварийного загрязнения при наступлении страхового случая и для оценки соблюдения страхователем норм и правил охраны окружающей среды, экологических требований. В условиях курса на модернизацию российской экономики, экологический аудит должен стать инструментом по проведению независимого анализа, оценке информации о существующей экологической ситуации и фактических результатов любой реализованной деятельности, по подготовке рекомендаций по снижению негативного воздействия на окружающую среду и повышению качества управления в области окружающей среды.

В Российской Федерации в области экологического аудита, как правового механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, действуют следующие нормативно-правовые акты:

- Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха"; "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"; "О безопасности гидротехнических сооружений", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О техническом регулировании" и другие;

- Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002г. № 1225-р;

- ряд стандартов серии ГОСТ Р ИСО: 14010-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы; 14011-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой; 14050-99. Управление окружающей средой. Словарь; 14031-2001. Управление окружающей средой. Оценивание экологической эффективности. Общие требования;

- нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, такие как:

- Закон Томской области «Об экологическом аудите в Томской области» (принят 9 октября 1997г. № 574, в редакции Закона Томской области от 17.09.2001 № 98-ОЗ);

- Постановление Правительства Москвы от 27.08.2002 N 693-ПП «Об экологическом аудите»;

- Постановление Правительства Москвы № 568-ПП т 22 июля 2003 года «Об утверждении Временного положения о Системе экологического аудита в городе Москве, Временного порядка проведения экологического аудита, Критериев отнесения организаций города Москвы к числу рекомендованных для проведения экологического аудита»;

- Постановление Правительства Москвы от 05.02.2002 N 104-ПП «Об утверждении Временного порядка разработки, согласования, утверждения и состава предпроектной документации (обоснований инвестиций) и оценки компенсационных затрат при реформировании, перебазировании промышленных предприятий в г.Москве»;

- распоряжение Мэра Москвы от 21.05.99 N 517-РМ «Об утверждении Перечня предприятий и организаций на территории исторического центра Москвы, подлежащих перебазированию, реформированию, ликвидации»;

- Постановлением Правительства Москвы от 28.08.2002 г. № 693-ПП введен обязательный экологический аудит организаций-бюджетополучателей;

- Постановлением Правительства Московской области от 24.10.2002 г. № 487/42 введен обязательный экологический аудит областных ГУП и другие.

В действующих документах в качестве принципов экологического аудита рассматриваются:

- объективность, независимость и компетентность лиц, осуществляющих экологический аудит;

- достоверность, доступность, полнота информации, необходимой для проведения экологического аудита и на которой базируются выводы экологического аудита;

- комплексность экологического аудита, охват всех экологических аспектов деятельности субъекта хозяйственной деятельности;

- учет природных и социально - экономических особенностей территории проведения экологического аудита;

- ответственность лиц, осуществляющих экологический аудит, за объективность и достоверность выводов, полученных по результатам экологического аудита;

- конфиденциальность информации, полученной при проведении экологического аудита.

В соответствии с существующей природоохранной практикой, действующей нормативно-правовой базы в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования в качестве вопросов экологического аудита обычно рассматривают:

- анализ соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям законодательства об охране окружающей среды, об охране ее отдельных компонентов, об обеспечении экологической безопасности;

- анализ состояния основных фондов, эксплуатируемого оборудования, являющегося источником негативного воздействия на окружающую среду, соблюдения технологических режимов производственных процессов;

-анализ достаточности и эффективности мероприятий, осуществляемых или планируемых к осуществлению в целях снижения негативного воздействия на окружающую среду и восстановления нарушенного состояния окружающей среды, ее отдельных компонентов;

- экономическая оценка негативных последствий хозяйственной и иной деятельности для окружающей среды, ее отдельных компонентов, в том числе причиненного ущерба;

- подготовка предложений по выбору и осуществлению мероприятий для снижения негативного воздействия на окружающую среду и повышения эффективности управления в сфере охраны окружающей среды;

- анализ и подготовка рекомендаций по другим вопросам, возникающих в связи с осуществлением хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду.

С точки зрения создания и развития системы страхования рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды - экологического страхования, то наряду с информацией и данными федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, местного самоуправления, органов территориального планирования и развития, данными государственного экологического мониторинга, государственного, производственного, общественного экологического контроля, экологический аудит является важным инструментом обследования предприятий и организаций в целях:

- подготовки договоров экологического страхования;

- определения размера вреда окружающей среде при наступлении страхового случая;

- разработки плана восстановительных мероприятий;

- разработки планов предупредительных мероприятий для снижения экологических рисков;

- предъявления и судебного рассмотрения исков к предприятиям по поводу загрязнения окружающей среды.

Осуществление экологического аудита позволяет получить независимую оценку состояния технологического и природоохранного оборудования на аудируемом объекте. Другой целью экологического аудита является определение уровня потенциальной техногенной и экологической опасности проверяемого производственного объекта, возможности реализации экологического риска и возможного объема вреда природной среде, населению, который может быть причинен в результате загрязнения окружающей среды вследствие аварии.

При разработке нормативно-методического обеспечения страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности» экологическому аудиту должно отводится важное место наряду с другими инструментами определения и оценки экологических рисков, используемым как на этапе подготовки и заключения договоров страхования, так и урегулирования наступивших убытков. С учетом того, что страховая защита включает в себя:

-расходы на мероприятия по расчистке территории, которые необходимо произвести после страхового случая для приведения территории в состояние, пригодное для проведения восстановительных работ;

-расходы на оценку затрат и составление сметы на проведение восстановительных работ;

-расходы на восстановление природной среды в соответствии со сметой проведения восстановительных работ, в том числе расходы на проведение рекультивации земель, включая расходы транспортировки, хранения и удаления загрязненной почвы и т.д.;

- возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью физических лиц, то первостепенное значение будут иметь экономическая оценка причиненного вреда, полученная в ходе экологического аудита.

Модельным законом «Об экологическом страховании», принятым Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ (постановление № 22-19 от 15 ноября 2003 года) ст. 10 предусмотрен предстраховой экологический аудит, в процедуры которого входит оценка страхового экологического риска и риска угрозы экологической безопасности. А при подготовке договора обязательного экологического страхования проводится обязательный предстраховой экологический аудит страхователя.

При этом ст. 1, п.9 предстраховой экологический аудит при обязательном экологическом страховании предприятия, организации, учреждения, индивидуального предпринимателя определяется как деятельность по осуществлению независимой оценки информации о состоянии технологического и природоохранного оборудования на предприятии, в организации, учреждении, у индивидуального предпринимателя, имеющая целью установление степени потенциальной техногенной и экологической опасности аудируемого предприятия, организации, учреждения, индивидуального предпринимателя и величины убытка, который может быть причинен гражданам и юридическим лицам (третьим лицам), возникающего в результате воздействия на население, хозяйственные объекты и территорию окружающей среды, загрязненной вследствие аварий и техногенных катастроф, произошедших на этих предприятиях, в организациях, учреждениях, а также других чрезвычайных событий.

Для целей экологического страхования результаты экологического аудита должны содержать определение экологических рисков (в количественном и качественном выражении); рекомендации по повышению экологической безопасности; выводы о степени безопасности аудируемого субъекта для окружающей среды; данные о выявленных нарушениях требований по охране окружающей среды; а также результаты специальных исследований, необходимых для оценки расходов на мероприятия по расчистке территории после страхового случая, расходов на оценку затрат и составление сметы на проведение восстановительных работ, расходов на возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью физических лиц и другие.

В ходе исследования аудируемого субъекта, проводимого различными методами, необходимо определить соответствие его состояния действующим природоохранным требованиям, квалификацию специалистов и персонала, разработать предложения для улучшения эффективности его деятельности. При этом должны быть рассмотрены:

- источники воздействия на окружающую среду аудируемого субъекта;

-состояние территории возможного воздействия;

-наличие возможных неучтенных воздействий на окружающую среду;

-уровень соблюдения технических требований по охране окружающей среды в процессе эксплуатации производственного объекта;

- уровень соблюдения требований к ведению производственного экологического контроля и другие факторы.

Для целей расчета страховой суммы и страховых тарифов определение экологических рисков аудируемого субъекта должно включать:

- оценку возможных последствий деятельности аудируемого субъекта для растительности, животного мира, экосистем и состояния здоровья населения, в том числе анализ случаев заболеваний и смерти, вызванных нарушением качества окружающей среды;

- определение вероятности аварийных ситуаций или иных отклонений от технологического регламента на аудируемом субъекте, которые могли бы привести к негативным последствиям для окружающей среды.

Для целей подготовки рекомендаций по снижению экологических рисков необходимо выявить:

-уровень квалификации работников по вопросам, существенным для охраны окружающей среды;

- случаи нарушения требований нормативных правовых актов по охране окружающей среды и меры по их предотвращению;

- вероятность нарушения экологических требований при дальнейшем осуществлении хозяйственной и иной деятельности аудируемого субъекта в перспективе;

- организационные, технологические инициативы по совершенствованию охраны окружающей среды и другие.

При разработке предложений по повышению уровня экологической безопасности аудируемого субъекта следует учитывать:

- наилучшие доступные технологии, используемые для аналогичных объектов;

- возможные меры по улучшению системы управления охраной окружающей среды;

- способы совершенствования производственного экологического контроля.

В случае причинения вреда окружающей среде и здоровью населения субъектом хозяйственной и иной деятельности необходимо проводить специальные исследования. Такие исследования могут включать:

- замеры на источниках выбросов (сбросов), исследование образцов отходов;

- замеры загрязнения окружающей среды в зоне потенциального воздействия аудируемого субъекта;

- изучение состояния растительности, животного мира, экосистем и здоровья населения в зоне потенциального воздействия аудируемого субъекта и другие аспекты. Для проведения специальных исследований могут быть привлечены аккредитованные лаборатории для определения состояния окружающей среды.

Успешное осуществление экологического аудита в первую очередь зависит от добросовестности, квалификации, независимости лиц осуществляющих экологический аудит. В настоящее время в соответствии с Гражданским кодексом (ст. 15, 56, 1064, 1081, 1082 и др.) лицо, осуществляющее экологический аудит (в некоторых нормативных документах – экологический аудитор) может нести ответственность за:

-неквалифицированное проведение и несвоевременность проверки;

-неблагоприятные последствия для заказчика данных аудитором рекомендаций;

- за ущерб, вследствие разглашения конфиденциальной информации и другие.

Вместе с тем некачественно проведенный экологический аудит, пока трудно квалифицировать как экологическое нарушение. Поэтому при развитии законодательства в области экологического аудита, внесении изменений в природоохранные законодательные акты, необходимо предусмотреть новеллы об ответственности лица осуществляющего экологический аудит (экологического аудитора) в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором (на проведение экологического аудита) за недостоверность или необъективность результатов проведения экологического аудита.

4. Важным источником получения данных, в том числе и для целей экологического страхования, является экологическая экспертиза. В соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» ст. 1 «экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы». В ст. 11, 12 закона определяются объекты экологической экспертизы. Данные экологической экспертизы могут использоваться при заключении договора страхования вновь вводимого в эксплуатацию опасного производственного объекта в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Кроме того ст. 12 среди объектов государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации установлены «проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ». В зарубежной практике (США, страны Евросоюза) имеется значительный опыт страхования экологических рисков при реализации таких проектов – рисков ответственности за причинение вреда природной среде, финансовых рисков, когда в силу объективных причин превышена смета работ и др. В некоторых крупных городах дальнего зарубежья при проведении таких работ (например, реорганизации производственных территорий) наличие страхового полиса обязательно. В данном случае результаты экологической экспертизы становятся важным инструментом при заключении договора страхования.

В этой связи целесообразно внести изменения в ст. 18 п.6 закона «Об экологической экспертизе» в части направления заключения государственной экологической экспертизы в том числе и «страховым организациям, осуществляющим экологическое страхование объекта государственной экологической экспертизы».

Экологическая экспертиза является одним из главных официальных источников информации о потенциальном вреде окружающей среде, который может быть причинен в результате осуществления деятельности на разрешенном к эксплуатации объекте. Такая информация предоставляет возможность страховым организациям самостоятельно проводить оценку потенциальных рисков и определять тарифные ставки без привлечения независимых экспертов, услуги которых увеличивают стоимость страхования для хозяйствующих субъектов.

5. Необходимо привести в соответствие с гражданским законодательством нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды», регулирующие нормативное обеспечение совершенствования способов определения объема убытков, причиняемых загрязнением окружающей среды, повреждением, уничтожением отдельных природных объектов или комплексов; а также для развития механизмов возмещения ранее причиненного вреда и распределения ответственности за прошлое загрязнение в Российской Федерации.

В настоящее время порядок определения объема компенсации вреда окружающей среде регулируется двумя нормами (ч.3 ст. 77, ч.1 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), каждая из которых устанавливает свои приоритеты в соотношении специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объема возмещения. Следует устранить это противоречие и установить приоритетность использования общепринятых методов подсчета (ст. 15 ГК РФ) и применение специальных методик только в случаях, когда действительно невозможно определить фактические затраты, а также в случаях, если проведение исследований и подготовка планов восстановительных мероприятий нецелесообразны. Такой подход будет способствовать наиболее полному возмещению вреда.

Целесообразность такого подхода подтверждается опытом промышленно развитых стран и СНГ. В соответствии с Модельным законом «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде», принят Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление № 33-10 от 3 декабря 2009 года), при экономической оценке причиненного вреда приоритет отдается методам определения фактических затрат, необходимых для восстановления окружающей среды, восполнения деградировавших природных ресурсов и оздоровления живых организмов посредством наиболее эффективных инженерных, организационно-технических и технологических мероприятий.


В США в соответствии с требованиями закона о комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде от 1980г. (The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980 (CERCLA), разработаны правила для определения размера ущерба природным ресурсам в результате загрязнения опасными веществами (Natural Resource Damage Assessment Regulations). Правила устанавливают процедуры для оценки ущерба, позволяют определить причинную связь, и оценить нанесенный ущерб. При этом предпочтение отдается восстановительным мероприятиям, т.к. затраты на их осуществление легче рассчитать, они основываются на меньшем количестве непроверенных экономических методов оценки, и реально поддаются проверке.

В директиве 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде» основное внимание уделено процедурам, методам определения затрат на предотвращение и ликвидацию ущерба природным ресурсам, а также процедуре выбора мер по ликвидации ущерба. Упор делается на восстановлении свойств, качества, функций природных ресурсов. В соответствии с настоящей Директивой субъект хозяйственной деятельности обязан нести затраты по осуществлению мероприятий по ликвидации ущерба.

Кроме того, из текста ст. 77 и 78 закона необходимо исключить понятие «упущенная выгода», т.к. в соответствии со ст. 15, п. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации понятие «убытки» включает, в том числе, недополученные доходы (упущенная выгода).

Внесение в законодательство этих изменений позволит установить приоритет применения методов определения экологического вреда, основанных на фактических затратах на ликвидацию последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды, что в большей степени способствует установлению реального размера и характера причиняемого вреда окружающей среде, отвечает требованиям рыночной экономики и складывающейся структуре собственности, а также необходимости гармонизации с международными правовыми нормами в условиях роста международной интеграции российских предприятий.

Соответствующие изменения необходимо внести в нормы о возмещении вреда окружающей среде, установленные Водным кодексом (ст. 69), Законом РФ «О недрах» (ст. 51), Федеральным законом «О животном мире» (ст. 56), Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 36).

6. Вопросы предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей среде, в первую очередь страхование экологических рисков, приобретают все большее значение в связи с необходимостью обеспечения экологической безопасности, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду, привлечения негосударственных ресурсов в сферу природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения финансовой устойчивости предприятий.

Такая тенденция прослеживается как в странах СНГ, так и дальнего зарубежья. В 2005 году в Республике Казахстан был принят закон «Об обязательном экологическом страховании». Ранее аналогичный закон был принят в Республике Азербайджан.

В Китайской Народной Республике в 2007 году проведено изучение возможностей по внедрению страхования ответственности за загрязнение окружающей среды. Предполагается проведение пилотного проекта по внедрению новой программы страхования в ряде регионов Китая в период 2009-2012гг. и внедрение этого вида страхования в обязательной форме до 2014г. В США требования о финансовых гарантиях, в том числе страхового покрытия на случай нанесения вреда окружающей среде, содержатся во всех важных природоохранных актах. В Директиве ЕС 2004/35/СЕ «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей природной среде» предусматривается разработка системы обязательных финансовых гарантий на случай нанесения вреда природной среде в рамках ЕС. При этом страхование рассматривается как наиболее доступная и универсальная форма финансовых гарантий.

Рядом российских и международных нормативно-правовых актов, в первую очередь Федеральным законом от 10.01.2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», заложены основы для развития в Российской Федерации обязательного экологического страхования. Опыт реализации положений некоторых нормативно-правовых актов федерального уровня, субъектов Российской Федерации в части возмещения экологического вреда, предоставления финансовых гарантий на случай нанесения такого вреда, таких как Федеральные законы от 21.07.1997г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 29.11.1996г. № 147-ФЗ «О космической деятельности», от 30.04.1999г. № 81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации» и  других, подтверждает, что экологическое страхование может стать наиболее универсальным и перспективным инструментом обеспечения экологической безопасности и гарантированного возмещения вреда окружающей среде.

Вместе с тем необходимо отметить, что до настоящего момента не удалось сформировать систему экологического страхования и его нормативно-правовое обеспечение в полном объеме.

Анализ российского законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде выявил следующие проблемы:

1) большинство нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, не предусматривают предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей среде;

2) отдельные нормативно-правовые акты содержат положения об использовании страхования для возмещения вреда окружающей среде, но отсутствуют механизмы реализации;

3) ни один из действующих нормативно-правовых актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения экологического страхования.

С целью повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и формирования единых подходов к возмещению вреда причиненного окружающей среде необходимо принятие федерального закона об обязательном экологическом страховании, который станет основой построения единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления окружающей природной среды.

Экологическое страхование является природоохранным мероприятием, имеющим важное социально-экономическое значение. В международной практике под экологическим страхованием рассматривается система различных видов страхования рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды, осуществляемых как в обязательной, так и добровольной формах. Такими видами могут быть:

-страхование ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный загрязнением окружающей среды;

-страхование ответственности природопользователей за ненадлежащее выполнение обязательств по договорам природопользования;

-страхование финансовых рисков природопользователей; страхование природных ресурсов, на которые имеются право собственности;

-страхование имущества юридических и физических лиц от негативного воздействия загрязненной окружающей среды;

-страхование физических лиц от несчастных случаев и болезней в связи с негативным воздействием загрязненной окружающей среды и другие.

Причем, как правило, страхование ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный загрязнением окружающей среды осуществляется в обязательной форме, другие в добровольной.

Целью введения механизма обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, является защита интересов хозяйствующих субъектов в связи с их обязательствами по возмещению вреда природной среде, вреда жизни и здоровью граждан, причиненному негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также создание условий для предупреждения возникновения загрязнения окружающей среды и ликвидации его последствий.

Основными принципами экологического страхования должны стать:

гарантирование целевого использования страховых выплат;

обеспечение условий для предупреждения причинения вреда окружающей среде и уменьшения последствий страхового события;

обеспечение финансовой устойчивости страховых операций по обязательному страхованию;

поэтапный охват всех «экологически опасных» субъектов хозяйственной и иной деятельности;

обеспечение государственного контроля за проведением операций по обязательному экологическому страхованию.

Страховая защита должна включать в себя:

расходы на мероприятия по расчистке территории, которые необходимо произвести после страхового случая;

расходы на оценку затрат и составление сметы на проведение восстановительных работ;

расходы на восстановление природной среды в соответствии со сметой проведения восстановительных работ;

возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате негативного воздействия загрязненной окружающей среды.

На основании действующей нормативно-правовой базы, а также зарубежного опыта, перечень видов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, для целей осуществления обязательного экологического страхования должен включать:

- деятельность, связанная с использованием атомной энергии, радиационных источников, обращением ядерных материалов;

- деятельность, связанная с химическим производством;

- деятельность, связанная с нефтехимическим производством, разведкой, добычей, транспортировкой, переработкой, хранением нефти, газа и угля, горными работами и работами в подземных условиях;

- деятельность предприятий топливно-энергетического комплекса, включая использование электрической энергии высокого напряжения;

- космическая деятельность;

- деятельность по управлению промышленными и бытовыми отходами;

- деятельность сооружений по очистке промышленных и коммунальных сточных вод;

- деятельность добывающих предприятий и предприятий черной и цветной металлургии, включая обогащение металлических руд, машиностроение и металлообработка

- деятельность, связанная с микробиологическим производством, включая обращение и обезвреживание микроорганизмов;

- деятельность предприятий по производству целлюлозы и бумаги;

- строительная (градостроительная) деятельность, включая производство строительных материалов, в том числе асбеста и асбестосодержащей продукции;

- деятельность, связанная с использованием транспортных средств, транспортировка опасных грузов воздушным, морским, речным, автомобильным и железнодорожным транспортом;

- интенсивное животноводство, звероводство и птицеводство;

- деятельность, связанная с масштабным (площадным или линейным) воздействием на окружающую природную среду;

- деятельность субъектов, расположенных вблизи либо на охраняемых природных территориях.

Система страховых тарифов в экологическом страховании должна стать стимулирующим фактором в целях внедрения на предприятиях наилучших существующих технологий и проведения предупредительных природоохранных мероприятий. Дифференцированный подход к страхователям при определении страховой суммы, исходя из которой устанавливаются размер страховых взносов и размер страховых выплат при наступлении страхового случая должен также учитывать деятельность страхователя по снижению риска нанесения ущерба окружающей среде.

При развитии системы обязательного экологического страхования общество получает не только механизм гарантированного возмещения, но и предупреждения возможного причинения вреда окружающей среде путем финансирования страховщиком специальных предупредительных мероприятий. Расходы на проведение превентивных мероприятий будут на несколько порядков ниже, чем затраты на ликвидацию последствий от аварий и компенсацию вреда, причиненного окружающей среде.

С другой стороны, страхование экологических рисков это действенный инструмент защиты интересов общества в случае, если хозяйствующий субъект не достаточно действенно осуществляет деятельность по снижению риска нанесения ущерба окружающей среде, в случае банкротства предприятия, предъявления исков на возмещение, превышающих возможности предприятия, приостановки основной деятельности.

Дополнительные преимущества от введения обязательного экологического страхования в первую очередь связаны с такой функцией страхования как контрольная или администрирующая. Страховщик, заключающий договор страхования, будет не только обеспечивать целевую направленность страховой выплаты, но и содействовать повышению заинтересованности хозяйствующих субъектов в выполнении требований по обеспечению экологической безопасности.

Другим направлением развития системы экологического страхования должно стать добровольное страхование рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Оно осуществляется на основе договора и правил страхования, утверждаемых страховщиком или объединением страховщиков самостоятельно в соответствии с ГК РФ и Законом РФ от 27 ноября 1992г. (с последующими изменениями) № 4015-I "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

В целях успешного внедрения страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды необходимо развитие следующих вопросов нормативно-методического обеспечения:

-определение функций и полномочий государственных органов в расследовании аварий и инцидентов, ставших причиной загрязнения окружающей среды;

- порядок взаимодействия всех государственных органов при экологической аварии;

- определения порядка взаимоотношений с виновными сторонами;

- выработка общих подходов к оценке ущерба, составлению, согласованию и осуществлению плана восстановительных работ;

- определение порядка получения государственными органами, осуществляющими восстановительные работы, страхового возмещения;

- разработка и утверждение в установленном порядке перечня мероприятий по предупреждению негативного воздействия на природную среду в разрезе отраслей производств, финансирование которых может производиться из средств резерва предупредительных мероприятий страховых компаний.

Другим важным аспектом является независимая оценка экологических рисков, без которой затруднено эффективное осуществление экологического страхования. «Порядком оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений» (утвержден Ростехнадзором 29 ноября 2005 года) предусмотрена Декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта. Если документ составляется и ведется в соответствии с ним, то страховые организации могут заключать договоры страхования, основываясь на оценке технического состоянии предприятия, вероятного максимального экологического ущерба и вероятности аварий на объекте.

Для осуществления оценки экологических рисков на других видах объектов проходит апробацию механизм оценки предусмотренный «Временным положением о системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» (утверждено МЧС России 16 августа 2007 года). Однако следует отметить, что в настоящее время целостная и эффективная система независимой оценки экологических рисков и его методическое обеспечения отсутствует.

Одним из важнейших вопросов является вопрос нормативно-методического обеспечения оценки вреда окружающей среде. Существующая методическая база оценки ущерба слабо связана с проводимыми в российской экономике рыночными реформами и складывающимися отношениями собственности. Методики должны обеспечивать комплексную всестороннюю и адекватную реальную оценку ущерба. При этом, в первую очередь, должна учитываться стоимость восстановительных работ, основанная на рыночных подходах к оценке стоимости ликвидационных и восстановительных мероприятий.

Для целей стимулирования добровольного страхования, необходимо разработать комплекс мер по предоставление льгот для хозяйствующих субъектов (страхователей), добровольно осуществляющих экологическое страхование, в частности возможности отнесения расходов по уплате страховой премии на себестоимость продукции.

В этих же целях необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации об использования страховыми компаниями резерва предупредительных мероприятий в качестве фактора, стимулирующего развитие страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также предложения по внесению изменений в порядок формирования резервов страховых компаний с учетом специфики проведения экологического страхования и по изменению существующего порядка налогообложения резерва предупредительных мероприятий в части отнесения их расходов на себестоимость услуг страховых компаний.

Страхование в области лесных отношений представляет собой одно из направлений экологической политики, требующей системного подхода для создания эффективного механизма страхования в целях:

- повышения уровня защиты имущественных интересов государства, лесопользователей, юридических и физических лиц, связанных с лесным фондом;

- снижения нагрузки на федеральный бюджет в связи с необходимостью возмещений вреда лесному фонду, причиненному в результате случайных неблагоприятных событий (в том числе пожарами, стихийными бедствиями и др.), а также в связи с деятельностью лесопользователей;

- снижения риска возникновения таких неблагоприятных событий путем проведения предупредительных мероприятий;

- повышения эффективности использования средств, выделяемых на охрану лесов.

Лесным кодексом Российской Федерации (ст. 4) определены участники лесных отношений, в соответствии с имущественными интересами которых может быть построена система страхования.

Российская Федерация в лице своих представителей, в частности Министерства природных ресурсов и экологии, Росприроднадзора, Рослесхоза, территориальных органов управления лесным хозяйством (лесхозов, лесничеств) реализует национальную политику в области пользования, сохранения и восстановления лесов. Для целей страхования государственные исполнительные органы власти не могут являться страхователями как лица, с которыми может быть заключен договор страхования. Но проведение государственной политики в области страхования лесов возможно через уполномоченных государством юридических лиц, ведущим хозяйственную деятельность и имеющим имущественные интересы в отношении леса. Страхователями в данном случае могут выступать лесничества, национальные парки. Другим вариантом реализации государственных интересов в области страхования лесов возможно осуществление обязательного государственного страхования за счет средств государственного бюджета наиболее важных объектов лесного фонда (в частности, национальных парков и заповедников).

Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования являются получателями части доходов от пользования лесов. В этом случае характеристика страхователя и возможных страховых отношений аналогична вышеизложенному.

Физическим и юридическим лицам, как конкретным лесопользователям, действующим Лесным кодексом предусмотрена передача участков леса во временное пользование – на праве постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, праве ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), праве аренды лесных участков и безвозмездного срочного пользования лесными участками.

Статьями 21 и 25 Лесного Кодекса установлены виды использования лесов.

У всех лесопользователей, заключающих договоры в соответствии с вышеуказанными статьями Лесного кодекса, возникают имущественные интересы в отношении леса в силу договора и они являются потенциальными страхователями леса как имущественного объекта, т.е. возможно страхование участков лесного фонда.

При страховании участков лесного фонда страховая защита представляется только на случай утраты (гибели), повреждения лесных ресурсов на участках лесного фонда или лесных массивов и возникновения расходов, сопутствующих процессу утраты (гибели) лесных ресурсов, в результате пожара. Причины возникновения пожара, покрываемые страхованием, включают в себя полный перечень событий, которые могут стать результатам пожара:

1) удара молнии;

2) падения и взрыва летательных объектов, их частей;

3) подпочвенного огня в результате нагревания и (или) поверхностных элементов и (или) фрагментов, в частности, торфа, бурого угля и т.п. в случае как прямого, так и косвенного воздействия источника нагревания и (или) воздействия природного характера;

4) небрежного обращения с огнем третьих лиц, приведшего к возгоранию.

Кроме того, в силу ст.21 Лесного кодекса «Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры», а также ст. 51 «Общие положения об охране и о защите лесов», ст.52 «Охрана лесов от пожаров», ст. 53 «Пожарная безопасность в лесах», ст. 62 «Лесовосстановление» у лесопользователей возникают обязательства:

- по защите лесов от пожаров и финансирования всех необходимых мероприятий в связи с их наступлением;

- у арендаторов участков – проводить лесовосстановительные работы за свой счет;

- рекультивировать земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов лесной инфраструктуры, а также объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры;

- проводить консервацию и ликвидацию гидротехнических сооружений и объектов, на которых осуществлялась добыча природных ископаемых, использовались линии электропередач, трубопроводы и др.

Все эти работы требуют заблаговременного накопления ресурсов в необходимых и достаточно больших объемах, при этом существует риск невыполнения этих обязательств лесопользователя, как по причинам, не зависящим от него, так и в связи с его деятельностью. Защитить свои обязательства и гарантировать государству выполнения этих требований лесопользователь может используя страхование финансовых рисков (риск непредвиденных расходов, например, в связи с возникновением пожара), страхованием затрат на пожаротушение и затрат на лесовосстановление, а также страхование ответственности по договору – за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств по договору пользования участком лесного фонда. Осуществление такого страхования необходимо предусмотреть в Лесном Кодексе Российской Федерации.

Ряд предприятий и организаций могут быть привлечены к ответственности за причинение ущерба лесному хозяйству, поскольку осуществляют свою экологически опасную деятельность вблизи или на территории лесного фонда. Такие организации могут страховать свою ответственность за вред окружающей среде (в том числе и лесному фонду).

Использование механизма страхования в области лесных отношений позволит оптимизировать и улучшить процесс ведения лесопользователями лесного хозяйства в области охраны и защиты лесного фонда, так как, с одной стороны, обеспечивает своевременное и целевое возмещение соответствующих расходов, а с другой – выполняет контрольно-организационную функцию по отношению к используемому участку лесного фонда с точки зрения выполнения лесопользователем определенных обязанностей, предусмотренных договором страхования: контроль за осуществлением предусмотренных законодательством мероприятий по обеспечению охраны и защиты используемого участка лесного фонда, составление и выполнение плана противопожарных мероприятий и др.