Geum.ru

Доклад президента Ассоциации юристов России, академика Российской Академии Наук Кутафина Олега Емельяновича

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
Доклад президента Ассоциации юристов России,

академика Российской Академии Наук

Кутафина Олега Емельяновича


Уважаемые коллеги. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления.


Среди этих основ центральное место занимают конституционно-правовые основы местного самоуправления. Конституция содержит несколько блоков, посвященных местному самоуправлению. Важнейшим из ним является то, что Конституция признает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя.


Как известно, под основами конституционного строя Российской Федерации понимаются устои государства, его основные принципы, которые обеспечивают признание России в качестве конституционного государства, то есть такого государства, которое в полной мере подчинено праву, которое в полной мере может быть названо демократическим.


Дело в том, что конституционное государство -- это не то государство, которое имеет Конституцию. А то государство, которое характеризуется некоторыми чертами. Эти черты могут быть разные. Ну, например, государство может быть федеративным, но оно, или унитарным, но оно не обязательно при этом может быть конституционным.


Государство может быть республикой или монархией, но при этом оно не обязательно может быть конституционно. Это просто дополнительная, так сказать, характеристика государства. А вот не иметь, не быть правовым государством или, скажем, не иметь разделения властей или, например, не иметь местного самоуправления -- это значит, что это государство признать конституционным нельзя.


Вот в этом смысле вот эта основа, закрепленная Конституцией, имеет для нас исключительно принципиальное значение. Ограничение государственной власти правом имеет одной из целей создание оптимальных условий для функционирования гражданского общества, являющимся неотъемлемым атрибутом конституционного государства.


Таким образом, Конституция России рассматривает местное самоуправление как неотъемлемый атрибут конституционного государства, как важнейшую предпосылку становления и развития в нашей стране гражданского общества. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных основ взаимоотношений между федеральными органами и органами субъектов и органами местного самоуправления.


Конституция России, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством.


В соответствии с Конституцией России органы местного самоуправления, как вы знаете, не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурные подразделения государственной системы управления.


В силу этого государственные органы уже не выступают, как это было прежде, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающих отчеты, имеющие право отмены их решения.


Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция России устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий абсолютно самостоятельно. Надо также сказать, что установленные Конституцией России положения, гарантирующие местное самоуправление, могут быть изменены в особом порядке, установленном самой Конституцией.


Иначе говоря, никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, которые закреплены в первой главе Конституции.


Второй блок, который для нас в данном случае представляет особый интерес, является то, что Конституция признает местное самоуправление необходимой формой осуществления народом своей власти. Она связывает наличие в России местного самоуправления с демократизацией страны.


Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии, как формы государства и способа правления, лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на регионы, а также на другие сообщества граждан.


Посредством местного самоуправления должны решаться все вопросы, как вы знаете, местного значения. Надо сказать, что население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, поскольку местное самоуправление, его осуществление населением -- необходимый элемент конституционной организации власти. Наличие его в системе публичной власти является конституционным требованием. При этом, согласно постановлению Конституционного суда России от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционных судебных положений Устава -- основного закона Курской области в редакции законов Курской области от 22 марта 1999 года, само муниципальное образование и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.


Таким образом, сегодня российский народ осуществляет свою власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления. А местное самоуправление, то есть муниципальная власть, и государственная власть -- это форма единой публичной власти народа в нашем государстве.


Третье важное положение Конституции состоит в следующем. Для экономической системы России характерно многообразие форм собственности, как вы об этом хорошо знаете. Регулирование отношений собственности осуществляется посредством различных правовых норм, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам -- основам всего нашего правового регулирования отношений собственности.


Конституционное регулирование отношений собственности имеет свою специфику. Она выражается в том, что главной задачей является юридическое закрепление форм собственности, признаваемых государством. Таким образом, именно конституционные нормы решают вопрос о том, какие формы собственности государством признаются и гарантируются.


Конституция Российской Федерации исходит из того, что экономической системе России присуща собственность в ее различных формах, включая и муниципальную. Конституция России устанавливает, что в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы, которые используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституция закрепляет принцип равной защиты всех форм собственности, включая, конечно, и муниципальную.


Четвертый блок состоит в том, что Конституция закрепляет предметы ведения России и ее субъектов в области местного самоуправления. Согласно Конституции, как вы хорошо знаете, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению России и ее субъектов. При этом, федерация принимает федеральный Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, такой действующий ныне закон вы знаете, это Закон от 6 октября 2003 года, а субъекты федерации принимают законы о местном самоуправлении и ряд других актов в этой сфере. Ну, наверное, вы заметили, что в этом смысле область деятельности федерации все больше расширяется, а область действия субъектов все больше суживается.


Надо сказать, что федеральный Закон 2003 год внес определенные коррективы, я бы даже сказал -- существенные коррективы, в сложившуюся организационно-территориальную структуру местного самоуправления. Ну, что можно отметить? Во-первых, единообразную территориальную организацию местного самоуправления во всех субъектах Федерации, за исключение городов федерального значения. Дифференциацию предметов ведения объектов муниципальной собственности и муниципальных образований в зависимости от вида и статуса их, перечень обязательных органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании, формы межмуниципального сотрудничества и так далее.


Еще один блок состоит в том, что Конституция России определяет сферу деятельности местного самоуправления. Она устанавливает, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения -- владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.


Конституция гарантирует судебную защиту местного самоуправления, запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституций и федеральным законодательством. Допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также содержит иные положения, определяющие конституционные основы организации и деятельности местного самоуправления.


Ну, естественно, может возникнуть вопрос о том, достаточны ли все эти конституционные положения для дальнейшего успешного развития местного самоуправления в нашей стране? Поскольку у нас часто ставят вопросы о том, что Конституция действующая нуждается в изменениях, эти вопросы ставят и применительно к тем положениям, которые регулируются Конституцией в области местного самоуправления. Но я думаю, что на сегодня тех положений, которые содержит Конституция, вполне достаточно для того, чтобы мы могли решать кардинальные вопросы в области местного самоуправления.


Другое дело, как реализуются эти положения на практике. Я думаю, что совершенно очевидно, что нельзя стремится к цивилизованному самоуправлению, а на деле командовать им так, как мы в свое время командовали местными советами.


Кроме того, нам нужно твердо усвоить тот факт, что подлинную самостоятельность приносят не лозунги, даже самые правильные, а такая материальная база, без которой мы никогда не добьемся искомой самостоятельности.


Можно говорить о многих других проблемах, которые возникают при реализации положений нашей Конституции. Среди основ местного самоуправления важное место принадлежит международно-правовым основам. Особое значение для становления и развития местного самоуправления в нашей стране, его правового регулирования имеет Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятия Советом Европы по инициативе постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе. Сейчас это, как вы знаете, называется Конгресс местных и региональных властей Европы.


Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели государств-членов Совета Европы, подписавших хартию, и три части. Преамбула, в частности, содержит положение о том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что существование обличенных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление. И что защита и укрепление местного самоуправления в европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанное на принципах демократии и децентрализации власти.


В первой части хартии дается понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы закрепления компетенции местного самоуправления, закрепляются гарантии защиты территорий местным самоуправлением, а также положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне -- источник финансирования органов местного самоуправления и так далее.


Хартия закрепляет право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.


Часть вторая хартии устанавливает обязательства государства... обязательства государств, подписавших ее, а часть третья устанавливает порядок подписания ратификаций и вступление в силу хартии.


Как я уже сказал, это хартия действует в рамках Совета Европы, членом которого является Россия с 1996 года. Хартия была ратифицирована нами в 1998 году, и в соответствии с нашей Конституцией она стала составной частью правовой системы Российской Федерации.


Надо сказать, что для нас эта хартия имеет большое значение. Во-первых, в ней обобщен европейский опыт, во-вторых, она показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом.


В-третьих, хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России, и для всей другой Европы.


В лице этой хартии муниципальные гарантии получили, кроме федеральных гарантий своих прав, и международные гарантии. Иначе говоря, эта хартия дает несомненный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом европейского опыта.


Вместе с тем, следует иметь в виду, что Конституция России и федеральные законы сегодня закрепляют более высокий, чем предусмотрен международными обязательствам России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправление. Другое дело, что это нам дает? Но это -- факт.


Именно это обстоятельство дало Конституционному суду основания признать отдельные нормы Устава -- основного закона Курской области, которые по существу воспроизводили положения Европейской хартии местного самоуправления, что интересно само по себе, в которых речь шла о государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления, не соответствующими Конституции России в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении этих вопросов.


Ну, я думаю, что сам этот факт для нас звучит многообещающе. Другое дело, как все это складывается на практике. Тем не менее, наличие этой Хартии дает нам с вами дополнительные основания добиваться тех целей, которых мы собираемся добиваться.