Международно-правовые основы обращения с отработавшим ядерным топливом

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Информационный Бюллетень Выпуск №3 / март / 2004, 1156.16kb.
• Международно-правовые вопросы гражданства, 57.05kb.
• Внесён департаментом организации труда, заработной платы и социальных гарантий фгуп, 1190.56kb.
• Конкурс № Издания на бумажных носителях: № п/п, 184.38kb.
• История развития российского уголовного законодательства, 33.09kb.
• Н. С. Таганцев как один из основоположников российского уголовного права, 86.76kb.
• Н. С. Таганцев как один из основоположников российского уголовного права, 41.03kb.
• Международно правовые основы сотрудничества в области международного туризма с участием, 420.5kb.
• Живенко Наталья Владимировна Международно-правовые основы таможенного регулирования, 265.79kb.
• Международно-правовые основы решения экономических проблем использования космоса, 421.71kb.

А. ГРИШИН,

соискатель


МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБРАЩЕНИЯ

С ОТРАБОТАВШИМ ЯДЕРНЫМ ТОПЛИВОМ

(НОРМЫ И ПРАВИЛА МАГАТЭ)


Переработка отработавшего ядерного топлива, образует особый тип правоотношений, который требует от большинства стран принятия совместных правил по обращению с атомной энергией, а также с отходами, связанными с ее использованием.

Россия является участником многих международных соглашений, касающихся сотрудничества в области разоружения и обращения с оружейным плутонием. Международно-правовая ответственность за обращение с ОЯТ, оставшегося после применения в военных нуждах лежит в основе первых конвенций по обращению ОЯТ.

Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии от 29 июня 1960 года, а также Венской конвенции 1963 г. о гражданской ответственности за ядерный ущерб – впервые включает в себя понятие ядерных отходов, ядерный ущерб и разграничивают ответственность за его нанесение.

Значительное влияние на российское законодательство оказали такие документы в области использования атомной энергии, как Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г., Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г., Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1987 г., Конвенция о ядерной безопасности 1994 г. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено федеральным законом, то применяются правила международного договора.

В области обращения с РАО Российская Федерация руководствуется принципами, заложенными в ратифицированных РФ Конвенции о физической защите ядерного материала (1980), Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986), Конвенции об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1987), Конвенции о ядерной безопасности (1994).

Конституция Российской Федерации в п. 4 ст. 15 обязывает суды при осуществлении правосудия руководствоваться не только внутригосударственным, но и международным правом. Устанавливая, тем самым приоритет ратифицированных международных договоров Российской Федерацией. Применение федерального закона, противоречащему ратифицированному международному договору Российской Федерации не правомерно.

ФЗ от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает, что Российская Федерация придерживается принципа добросовестного выполнения международных обязательств. Исходя из чего договорные отношения при ввозе и вывозе ОЯТ регулируются международными договорами между РФ и странами, ввозящими ОЯТ на территорию РФ. Как правило, системой безопасной утилизации может служить соглашение о захоронении отходов, подписанной стороной. Например:

«Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным агентством по атомной энергии о создании на территории Российской Федерации физического запаса низкообогащенного урана и поставках низкообогащенного урана из него Международному агентству по атомной энергии для его государств-членов» (Заключено в г. Вене 29.03.2010) , «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве по ввозу в Российскую Федерацию облученного ядерного топлива исследовательского реактора» (Заключено в г. Москве 22.07.2008), «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Румынии о сотрудничестве по ввозу в Российскую Федерацию облученного ядерного топлива исследовательского реактора" (Заключено в г. Бухаресте 19.02.2009).


Обязательство по возмещению вреда, причиненного ядерным инцидентом, регулируется в особом порядке. С использованием атомной энергии связана потенциальная опасность причинения огромного по своему размеру ядерного ущерба, возмещение которого не может быть обеспечено в рамках традиционных норм гражданского права, созданных в целях покрытия рисков обычного рода. Однако в нашей стране до сих пор этот вид деликтной ответственности не регламентирован должным образом. Правда, с принятием Федерального закона «Об использовании атомной энергии» сделана первая попытка урегулировать его как самостоятельный вид ответственности. Не распространяется на Российскую Федерацию и существующий международно - правовой режим гражданской ответственности за ядерный ущерб. К сожалению, Россия до настоящего времени не ратифицировала Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб¹.

Статья 6., Федерального закона от 01 декабря 2007 г. № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" Правовое регулирование деятельности Корпорации также подтверждает преимущество международно-правового регулирования отношения по обращению с ОЯТ: «Корпорация является наделенным полномочиями от имени Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о физической защите ядерного материала государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи и национальным компетентным органом по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях².»

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», наделяется полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"³, государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.

Можно сделать вывод, что правовое регулирования деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», являющийся исполнительным органом от Российской Стороны, по международным договорам по утилизации, вывозу и переработке ОЯТ, осуществляется при преимуществе международного законодательства над законадательством РФ и под юрисдикционным надзором Международного агентства по атомной энергии и других международных организациях.

Помимо ядерной энергетики, радиоактивные вещества широко используются в промышленности, медицине и науке. При этом радиоактивные вещества сохраняют свою активность в течение миллионов лет, тем представляют опасность для людей. И именно поэтому требуют должного воз­действия со стороны государства, которое обеспечило бы приемлемый уровень безопасности населения и окружающей среды на протяжении всего этого времени.⁴.

Первым важным шагом к обеспечению безопасности на международно-правовом уровне по обращению с ОЯТ стало принятие на Дипломатической конференции 5 сен­тября 1997г. Объединенной конвенции о безопасности обращения с от­работавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами⁵. «Обращение с радиоактивными отходами» в Объе­диненной конвенции определяется как «все виды деятельности, вклю­чая деятельность, связанную со снятием с эксплуатации, которые име­ют отношение к физическому манипулированию, предварительной об­работке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению радиоактивных отходов, за исключением перевозки за пределами пло­щадки». Из всех этих видов деятельности наиболее остро стоит вопрос с захоронением радиоактивных отходов, что отмечено в главе 22 «По­вестки дня на XXI век» Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, принятой в 1992 году^6. Под захоронени­ем, в Объединенной конвенции понимается помещение радиоактивных отходов в соответствующую установку без намерения их изъятия.

Российская Федерация подписала Объединенную конвенцию в 1999 году⁷ и ратифицировала ее в 2005 году⁸. «Конвенция о дополнительном возмещении за ядерный ущерб» принятая в г. Вене 12 сентября 1997 г. на Дипломатической конференции Международного агентства по атомной энергии, устанавливает принцип приоритета действия права той страны, на территории, которой происходит перевозка атомного сырья, отходов и т.д.

Однако последний принцип фактически имеет, лишь декларативный характер в РФ, так как перевозка атомного сырья регулируется международными договорами, а организация (РОСАТОМ), которой в административном порядке надлежит регулировать отношения связанные с обращением атомной энергии наделяется полномочиями «Конвенцией о физической защите ядерного материала государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов», а производство надзора за соблюдением законодательства вверено в функции МАГАТЭ, чьи наблюдатели обязаны быть допущены на любые атомные объекты стран ратифицировавших "Объединенную конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами". Если контрольные функции принадлежать субъектам международных отношений. То в соответствии с "Конвенцией о дополнительном возмещении за ядерный ущерб" в отношении ядерного инцидента во время перевозки то ответственность оператора регулируется национальным законодательством, отвечающего за перевозку государства⁹.

Согласно же Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработав­шим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами конечная ответственность за обеспечение безопасности обращения с радиоактивными отходами ле­жит на государстве, которое является виновником инцидента. Это налагает на государства требования в принятии соответствующих мер, по обеспечению согласно целям Объе­диненной конвенции, защиты отдельных лиц, общества в целом и ок­ружающей среды от вредного воздействия ионизирующих излучений в настоящее время и в будущем таким образом, чтобы нужды и чаяния нынешнего поколения удовлетворялись без ущерба для возможности будущих поколений реализовывать свои нужды и чаяния». Ответственность при обращении с радиоактивны­ми отходами согласно статье 21 Объединенной конвенции должна быть возлагается на обладателя лицензии, то есть на организацию, в результате деятельности которой образовались отхо­ды. В остальных случаях ответственность ложиться на государства на территории, которого произошел инцидент.

Следовательно ответственность при обращении с радиоактивны­ми отходами носит гражданско-правовой характер:

- Зависит от страны, на территории, которой произошел инцидент

- Организации – владельца лицензии на проведения деятельности, которая является;

Однако, исходя из того, что деятельность по обращению с ОЯТ производится на основании лицензии, выдаваемой в предусмотренном порядке¹⁰ при нарушении порядка обращения с атомным сырьем, РАО или ОЯТ ответственность носит международно-правовой характер, так как обладатель лицензии может являться не резидентом страны, на территории которой произошел инцидент.

Объединенная конвенция, предусматривает, странам - участницам принимать меры, обеспечивающие наличие достаточ­ных финансовых ресурсов, необходимых для поддержания безопасно­сти установок для обращения с радиоактивными отходами в течение всего срока их эксплуатации и для снятия их с эксплуатации, а также наличие финансового обеспечения для осуществления контроля за ус­тановкой для захоронения радиоактивными отходами после ее закры­тия.

Новым словом в развитии атомной энергетики должно было стать, так и не подписанное «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным агентством по атомной энергии о создании на территории Российской Федерации физического запаса низкообогащенного урана и поставках низкообогащенного урана из него Международному агентству по атомной энергии для его государств-членов»¹¹.

В соответствии с ним Правительство Российской Федерации должно было создать гарантийный физический запас низкообогащенного урана в количестве 120 тонн в форме гексафторида урана (UF) со степенью обогащения от 2,0% до 4,95%, из которых, по крайней мере, одна треть имеет степень обогащения 4,95%. Второстепенной задачей сотрудничества по переработке и хранению Урана, был сбор ОЯТ, в целях его вторичного использования. Неслучайно в документе, отмечается минимальная и максимальная степень обогащения, которая характеризует и дополняет понятие ОЯТ, так как дает ему качественные характеристики, отраженные законодательном акте.

Во многих развитых странах положения Объединенной конвен­ции реализованы в законах об использовании атомной энергии или в специальных законах, посвященных обращению с радиоактивными от­ходами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2003 года № 418 «О порядке ввоза в Российскую федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов» определен порядок ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, а также возврата этих облученных тепловыделяющих сборок или продуктов их переработки (включая радиоактивные отходы) в государство поставщика исходя из основных принципов, определенных пунктом 4 статьи 48 Федерального закона «Об охране окружающей среды»¹².

Таким образом, деятельность, связанная с ввозом на территорию Российской Федерации аварийного или дефектного ОЯТ зарубежных реакторов, является одной из основ осуществления специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории в Российской Федерации в качестве их финансирования.

В качестве источника финансирования специальных экологических программ можно рассматривать валютные средства, поступающие от внешнеторговых операций, связанными с ввозом на территорию Российской Федерации ОЯТ зарубежных реакторов.

Например, Колтышев М.С. отмечает, что в Финляндии действует Акт о ядерной энергии (Nu­clear Energy Act) от 1987 года с последующими изменениями и допол­нениями. Согласно указанному Акту претендент на получение лицен­зии на деятельность, в результате которой образуются радиоактивные отходы, наряду с остальными документами должен представить в ли­цензирующий орган (Ministry of Trade and Industry - Министерство торговли и промышленности) схему обращения с радиоактивными от­ходами и основанную на этой схеме оценку затрат на обращение с ни­ми. Министерство торговли и промышленности с привлечением Управления по радиационной и ядерной безопасности (Radiation and Nuclear Safety Authority) рассматривает и утверждает представленную схему обращения с радиоактивными отходами и оценку расходов на обращение с ними, что является необходимым условием для получения лицензии на деятельность, результате которой образуются радиоактив­ные отходы. В случае, если заявитель получает лицензию на эту дея­тельность, на него возлагаются два обязательства. Во-первых, осуще­ствить все необходимые меры для безопасного обращения с радиоак­тивными отходами, а во-вторых - иметь финансовые ресурсы для их осуществления. В совокупности эти обязательства именуются обяза­тельством по обращению с радиоактивными отходами (waste manage­ment obligation). Это обязательство сохраняется за ним вплоть до при­нятия Министерством торговли и промышленности специального ре­шения о его прекращении. Акт о ядерной энергии предусматривает три основания для такого решения:

передача радиоактивных отходов другому лицу (в этом слу­чае этому лицу переходит обязательство по обращению с ними);

перемещение радиоактивных отходов за пределы Финляндии;

захоронение радиоактивных отходов надлежащим образом, при условии перечисления государству средств для мониторинга мест захоронения.

Для финансового обеспечения обращения с радиоактивными от­ходами в Финляндии создан Государственный фонд по обращению с ядерными отходами (State Nuclear Waste Management Fund), независи­мый от государственного бюджета и контролируемый Министерством торговли и промышленности. Совет директоров Государственного фонд по обращению с ядерными отходами назначаем Государствен­ным Советом Финляндии сроком на три года¹³.

Анализируя Соглашение между Правительством РФ и Правительством США о научно - техническом сотрудничестве в области обращения с плутонием, изъятым из ядерных военных программ, от 24 июля 1998 года, можно сделать вывод о том, что мера ответственности за любой ущерб, причиненный в результате деятельности по Соглашению, в том числе и от возможных аварий, лежит только на Правительстве РФ. Это свидетельствует об односторонности соглашения и в конечном итоге о нарушении международного принципа всеобщего уважения прав человека. Аналогичное заключение можно вывести из анализа Соглашения между Правительством РФ, Правительством ФРГ и Правительством Франции в области использования в мирных целях плутония, высвобождаемого в результате демонтажа сокращаемого российского ядерного оружия. Остается непонятным, почему Россия при взаимодействии с этими странами должна нести все бремя ответственности за предполагаемый ущерб, когда при сотрудничестве с другими государствами такой обязанности не предусматривается. Например, из Конвенции об ответственности за ущерб, причиненный радиационной аварией при международной перевозке отработавшего ядерного топлива от атомных электростанций стран - членов СЭВ, вытекает право государства - участника Конвенции, понесшего ущерб, требовать его возмещения.

Профессор, доктор юридических наук, доктор политических наук, почетный доктор энергетического права США, директор Института германского и европейского предпринимательского, конкурентного и энергетического права Свободного университета Берлина, член редакционного совета журнала "Энергетическое право" Ф.Ю. Зеккер выступил с докладом «Правовые проблемы обеспечения промышленной безопасности в энергетическом комплексе. Охрана окружающей среды и энергонадежность - фундаментальные принципы энергетического права". В своем докладе он отметил, что европейское правовое регулирование в энергетическом комплексе состоит из пяти частей»:

1. Регулирование экономических отношений в энергетике - регламентация доступа к сетям и поддержания основных энергетических узлов; осуществление надзора и др.

2. Регулирование цен на энергию.

3. Правовые нормы, регулирующие отношения по защите прав потребителей электроэнергии; договорные отношения.

4. Положения об охране природной среды. Эти положения содержатся в огромном количестве федеральных законов и других нормативных актов. Это, например, правила, содержащиеся в строительных кодексах, которые предписывают принимать максимальные меры к охране окружающей среды, и другие.

5. Это непосредственно нормы, направленные на обеспечение безопасности. Ф.Ю. Зеккер подчеркнул, что охрана окружающей среды и энергонадежность - это фундаментальные принципы энергетического права¹⁴.

Отсюда можно выделить, что при регулировании обращения с ОЯТ, не затрагивается вопрос об охране граждан при обороте, транспортировке, переработке или утилизации ОЯТ.

«Договор о нераспространении ядерного оружия» 24 ноября 1969 г., затрагивает взаимодействия государств, защиту граждан от распространения и производства из обогащенных частиц атомного оружия. В силу технических свойств ОЯТ, могут быть источником для разработки и создания атомного оружия.

Статья II Договора о нераспространении ядерного оружия гласит, что каждое из государств - участников настоящего Договора, не обладающих ядерным оружием, обязуется не принимать передачи от кого бы то ни было ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств, а также контроля над таким оружием или взрывными устройствами ни прямо, ни косвенно; не производить и не приобретать каким-либо иным способом ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, равно как и не добиваться и не принимать какой-либо помощи в производстве ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств ¹⁵.

Однако, «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным агентством по атомной энергии о создании на территории Российской Федерации физического запаса низкообогащенного урана и поставках низкообогащенного урана из него Международному агентству по атомной энергии для его государств-членов», напротив предусматривает передачу низкообогащенного урана, для хранения из одной страны в другую. Однако, налицо противоречие: «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным агентством по атомной энергии о создании на территории Российской Федерации физического запаса низкообогащенного урана…», предусматривает передачу веществ требующихся для создания атомной бомбы, тогда как Статья II Договора о нераспространении ядерного оружия гласит, что каждое из государств - участников настоящего Договора, не обладающих ядерным оружием… равно как и не добиваться и не принимать какой-либо помощи в производстве ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств».

Новым словом в развитии атомной энергетики должно было стать, так и не подписанное «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным агентством по атомной энергии о создании на территории Российской Федерации физического запаса низкообогащенного урана и поставках низкообогащенного урана из него Международному агентству по атомной энергии для его государств-членов»¹⁶.

В соответствии с ним Правительство Российской Федерации должно было создать гарантийный физический запас низкообогащенного урана в количестве 120 тонн в форме гексафторида урана (UF ) со степенью обогащения от 2,0% до 4,95%, из которых, по крайней мере, одна треть имеет степень обогащения 4,95%. Второстепенной задачей сотрудничества по переработке и хранению Урана, был сбор ОЯТ, в целях его вторичного использования. Неслучайно в документе, отмечается минимальная и максимальная степень обогащения, которая характеризует и дополняет понятие ОЯТ, так как дает ему качественные характеристики, отраженные законодательном акте.

Во многих развитых странах положения Объединенной конвен­ции реализованы в законах об использовании атомной энергии или в специальных законах, посвященных обращению с радиоактивными от­ходами.

Можно сделать вывод, что правовое регулирования деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», являющийся исполнительным органом от Российской Федерации, по международным договорам по утилизации, вывозу и переработке ОЯТ, осуществляется при преимуществе международного законодательства над законодательством РФ и под юрисдикционным надзором Международного агентства по атомной энергии и других международных организаций.

Международно-правовые основы обращения с ОЯТ построены на законодательных актах РФ и международных нормативно-правовых актах. Из них, необходимо отметить:

Парижскую конвенцию об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии от 29 июня 1960 года, а также Венской конвенции 1963 г. о гражданской ответственности за ядерный ущерб – впервые включает в себя понятие ядерных отходов, ядерный ущерб и разграничивают ответственность за его нанесение.

В области обращения с РАО Российская Федерация руководствуется принципами, заложенными в ратифицированных РФ Конвенции о физической защите ядерного материала (1980), Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986), Конвенции об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1987), Конвенции о ядерной безопасности (1994).

Российская Федерация подписала Объединенную конвенцию в 1999 году и ратифицировала ее в 2005 году. «Конвенция о дополнительном возмещении за ядерный ущерб» принятая в г. Вене 12 сентября 1997 г. на Дипломатической конференции Международного агентства по атомной энергии, устанавливает принцип приоритета действия права той страны, на территории, которой происходит перевозка атомного сырья, отходов и т.д.

Однако последний принцип фактически имеет, лишь декларативный характер в РФ, так как перевозка атомного сырья регулируется международными договорами, а организация (РОСАТОМ), которой в административном порядке надлежит регулировать отношения связанные с обращением атомной энергии наделяется полномочиями «Конвенцией о физической защите ядерного материала государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов», а производство надзора за соблюдением законодательства вверено в функции МАГАТЭ, чьи наблюдатели обязаны быть допущены на любые атомные объекты стран ратифицировавших "Объединенную конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами". Если контрольные функции принадлежать субъектам международных отношений. То в соответствии с «Конвенцией о дополнительном возмещении за ядерный ущерб» в отношении ядерного инцидента во время перевозки то ответственность оператора регулируется национальным законодательством, отвечающего за перевозку государства.

Согласно же Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработав­шим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами конечная ответственность за обеспечение безопасности обращения с радиоактивными отходами ле­жит на государстве, которое является виновником инцидента. Это налагает на государства требования в принятии соответствующих мер, по обеспечению согласно целям Объе­диненной конвенции, защиты отдельных лиц, общества в целом и ок­ружающей среды от вредного воздействия ионизирующих излучений в настоящее время и в будущем таким образом, чтобы нужды и чаяния нынешнего поколения удовлетворялись без ущерба для возможности будущих поколений реализовывать свои нужды и чаяния». Ответственность при обращении с радиоактивны­ми отходами согласно ст. 21 Объединенной конвенции должна быть возлагается на обладателя лицензии, то есть на организацию, в результате деятельности которой образовались отхо­ды. В остальных случаях ответственность ложиться на государства на территории, которого произошел инцидент.

Следовательно ответственность при обращении с радиоактивны­ми отходами носит гражданско-правовой характер:

- Зависит от страны, на территории, которой произошел инцидент

- Организации – владельца лицензии на проведения деятельности, которая является;

Однако, исходя из того, что деятельность по обращению с ОЯТ производится на основании лицензии, выдаваемой в предусмотренном в РФ порядке. При нарушении порядка обращения с атомным сырьем, РАО или ОЯТ ответственность носит международно-правовой характер, так как обладатель лицензии может являться нерезидентом страны, на территории которой произошел инцидент.